Leseprobe
Inhaltsverzeichnis
I. Einleitung
II. Neo-Funktionalismus und Intergouvernementalismus
III. New Institutionalism
Rational Choice Institutionalism(RCI)
Sociological Institutionalism(SI)
Historical Institutionalism(HI)
Eine Bewertung der Vor- und Nachteile der Theorie des Historical Institutionalism
IV. Die Beitrittsverhandlungen der EU mit der Türkei
V. Zusammenfassung
VI. Literaturangaben
I. Einleitung
Seit der Gründung der Europäischen Gemeinschaft für Kohle und Stahl (EGKS) im Jahre 1956 und der darauf folgenden Unterzeichnung der Römischen Verträge von 1958 zur Schaffung der Europäischen Wirtschaftsgemeinschaft (EWG) wurde der Kreis der anfänglich sechs Mitgliedstaaten in mehreren Runden erweitert. In einer ersten Erweiterungsstufe traten 1973 Großbritannien, Irland und Dänemark bei. In den achtziger Jahren vergrößerte sich die Gemeinschaft um die Staaten Griechenland (1981), Spanien und Portugal (1986). Die Norderweiterung um die EFTA-Staaten Schweden, Finnland und Österreich fand in der Mitte der neunziger Jahre statt. Im Mai 2004 werden nun zehn mittel- und osteuropäische Staaten der Europäischen Union beitreten, denen Bulgarien und Rumänien voraussichtlich 2007 folgen werden. In den nächsten Jahren scheint zudem auch ein Beitritt der Türkei möglich. Damit hätte sich die Zahl der Mitglieder der EU seit ihrer Gründung beinahe verfünffacht.
Lykke Friis und Anna Murphy haben sich in einem Aufsatz mit den theoretischen Grundlagen des Erweiterungsprozesses auseinandergesetzt (1999). Die Autoren stellen darin die These auf, dass es eine enge Verknüpfung zwischen der internen Entwicklung der EU (also ihrer politischen und institutionellen Ausrichtung) und ihrer Rolle im Bereich der Außenbeziehungen gäbe. In der wissenschaftlichen Debatte fehle jedoch ein analytischer Ansatz, um dieses Beziehungsgeflecht genau verstehen zu können. Die Autoren glauben in dergovernance school of European integrationeine angemessene Grundlage zur Analyse gefunden zu haben.
Im Gegensatz dazu soll mit dieser Arbeit überprüft werden, welchen Beitrag die theoretischen Ansätze innerhalb desnew institutionalismzur Erklärung des Erweiterungsprozesses im Verlauf der europäischen Integration leisten können. Im Mittelpunkt soll dabei die von Paul Pierson (1996) auf der Grundlage deshistorical institutionalism(HI) angefertigte Analyse der europäischen Integration stehen. Pierson formuliert seine Untersuchung in Opposition zu den Annahmen des liberalen Intergouvernementalismus (LI) von Andrew Moravcsik (1993). Gleichzeitig setzt sich Pierson jedoch auch mit den Überlegungen des Neo-Funktionalismus (NF) auseinander. Es erscheint deshalb notwendig, zunächst diese beiden klassischen Integrationstheorien vorzustellen. In einem zweiten Schritt werden dann drei Denkschulen desnew institutionalismcharakterisiert:rational choice institutionalism,sociological institutionalismundhistorical institutionalism. Darauf aufbauend soll danach versucht werden, die Überlegungen der dargestellten Integrationstheorien zu einer Analyse der Beitrittsverhandlungen der EU mit der Türkei heranzuziehen.
II. Neo-Funktionalismus und Intergouvernementalismus
Neben strukturorientierten Ansätzen, wie dem Föderalismus, galten Neo-Funktionalismus (NF) und Intergouvernementalismus seit Beginn der europäischen Integration als klassische Theoriekonzepte.
Als zentrale Annahme des NF gilt, dass die europäische Integration als ein Prozess verstanden werden müsse, der sich aus sich selbst heraus und eigendynamisch entwickelt habe (Giering 1997, Moravcsik 1993 und 1998). Indem sich die westeuropäischen Staaten mit der Europäischen Gemeinschaft für Kohle und Stahl (EGKS) unter Berücksichtigung gleicher Ziele und Werte auf eine integrative Form der wirtschaftlichen Zusammenarbeit verständigt hätten, sei nach Ansicht des NF ein sukzessiver Prozess in Gang gesetzt worden, der vor allem durchspill overundpackage-dealscharakterisiert würde. Infolge der Zusammenarbeit in einem bestimmten Wirtschaftsbereich habe sich bald danach die Notwendigkeit eingestellt, die Zusammenarbeit auf weitere Politikbereiche auszuweiten, um bestehende Vorteile zu erhalten oder auszubauen. Dadurch sei die Interdependenz zwischen den Mitgliedern gestiegen, welche sich wiederum verstärkend auf den Integrationsprozess ausgewirkt habe. Die Staaten seien deshalb gezwungen gewesen, Souveränität an europäische supranationale Behörden zu übertragen.
In der Theorie des NF werden insbesondere zwei Formen vonspill overbeschrieben:Functional(oder aucheconomic)spill overträte demzufolge dann auf, wenn die Effektivität der bestehenden Zusammenarbeit durch unvollständige Integration in einzelnen Politikfeldern beeinträchtigt würde. Aufgrund der Wahrnehmung solcher integrativer Mängel werde durch Interessengruppen, die öffentliche Meinung und die politische Elite Druck aufgebaut, die Kooperation zwischen den Mitgliedstaaten zu vertiefen.Political spill overkönne dann festgestellt werden, wenn die wirtschaftliche zu einer politischen Zusammenarbeit ausgeweitet werde, die in supranationalen Institutionen koordiniert würde. Diese Institutionen entwickelten aus Eigeninteresse heraus politische Initiativen, um die Integration zu verstärken (Moravcsik 1993: 475; 1998: 279). Am Ende dieses mit wirtschaftlicher Integration beginnenden Prozesses stünde demnach eine politische Union, deren institutioneller Aufbau aus den ihr zugedachten Funktionen abgeleitet würde.
An der vom NF formulierten Annahme einer Teleologie der europäischen Integration nahm dann auch die wissenschaftliche Kritik ihren wesentlichen Anstoß. Vor allem im historischen Verlauf der europäischen Integration und deren herausragenden Ereignissen hätten sich die Schwächen der theoretischen Annahmen des NF gezeigt: „Empirical anomalies reveal theoretical weakness.“ (Moravcsik 1998: 280) Zum einen hätten nicht nur Effekte vonspill over, sondern auch zwischenstaatliche Verhandlungen und Initiativen eine Vertiefung der Integration bewirkt. Zum anderen habe die Rolle der Nationalstaaten im Prozessverlauf zu wenig Berücksichtigung gefunden, welche die Autonomie supranationaler Akteure kontinuierlich beschränkt hätten. Darüber hinaus seien die theoretischen Annahmen des NF zu unspezifisch, so dass sich daraus kein eigenes Forschungsprogramm habe entwickeln können, das zur Überprüfung der Empirie geeignet gewesen wäre. (Moravcsik 1993: 476)
An diesen Punkten setzt der Intergouvernementalismus und insbesondere der von Andrew Moravcsik (1993) formulierte ‚liberale Intergouvernementalismus’ (LI) an. Auf der Grundlage von Theorien der Realistischen Schule innerhalb der Lehre von den internationalen Beziehungen rückt der LI das Handeln der souveränen Nationalstaaten in den Mittelpunkt seiner Theorie. Dabei sind folgende Annahmen für die Entscheidungsverfahren in der EU elementar: Zunächst wird davon ausgegangen, dass die Staaten hinsichtlich der verschiedenen Formen von internationaler oder regionaler Kooperation als rationale Akteure aufträten. Danach bildeten diese auf der Grundlage ihrer inneren politischen Zustände bestimmte gesamtstaatliche Interessen aus, denen im internationalen Rahmen in größtmöglichem Umfange Rechnung getragen werden solle. Integration werde dabei nur als ein Mittel angesehen, um die Befriedigung eigener Bedürfnisse durch Nutzen- und Gewinnmaximierung mithilfe von Institutionen zu ermöglichen (Pierson 1996: 129). Die Festlegung der Interessen der Staaten ist die Voraussetzung für zwischenstaatliche Verhandlungen in Form vonbargaining, deren Ziel es sei, die jeweils eigenen Interessen zu geringstmöglichen Kosten zu realisieren (Elgström & Jönsson 2000: 686-687). Es wird dabei vorausgesetzt, dass sich die Staaten freiwillig für dasbargainingentschieden, alle Akteure über relativ viele Marktinformationen verfügten und die Transaktionskosten für dasbargaininghoch seien (Moravcsik 1993: 498). Am Ende der Verhandlungsphase stünde die Bildung von in der Hauptsache intergouvernementalen Institutionen, die den Rahmen für Verfahren der Entscheidungsfindung zwischen den Mitgliedstaaten bildeten und der Kontrolle von Gemeinschaftsorganen dienten. Hierbei liegt die Annahme zugrunde, dass die Mitglieder die institutionelle Struktur der EU nur insoweit akzeptierten, wie damit das Vermögen, auf innenpolitische Herausforderungen zu reagieren, gestärkt würde (Moravcsik 1993: 507). Die europäischen Institutionen verringerten die Transaktionskosten und gestalteten dasbargaininggleichzeitig effizienter.
Der Einfluss von gleichzeitig entstehenden supranationalen Institutionen wird dagegen als eher gering bewertet und deshalb kaum in die theoretischen Überlegungen einbezogen. Im Zentrum der Beobachtung stehen vielmehr die souveränen Nationalstaaten (in der Regel die großen – wirtschaftlich, militärisch und damit politisch mächtigsten – Staaten Frankreich, Großbritannien und Deutschland) und deren Handeln und Verhandeln auf den Treffen der Staats- und Regierungschefs oder Regierungskonferenzen der EU. Zusammenfassend lässt sich der Gegensatz von Neo-Funktionalismus und liberalem Intergouvernementalismus mit Moravcsik (1993: 518) folgendermaßen beschreiben:
„Where neo-functionalism emphasizes domestic technocratic consensus, liberal intergovernmentalism looks to domestic coalitional struggles. Where neo-functionalism emphasizes opportunities to upgrade the common interest, liberal intergovernmentalism stresses the role of relative power. Where neo-functionalism emphasizes the active role of supranational officials in shaping bargaining outcomes, liberal intergovernmentalism stresses instead passive institutions and the autonomy of national leaders.”
III. New Institutionalism
Unter dem Begriff desnew institutionalismlassen sich drei verschiedene Denkschulen subsumieren, deren theoretische Grundlagen neue Ansätze zur Erklärung der europäischen Integration und des Governance-Modells der EU in die wissenschaftliche Debatte eingebracht haben. Zu diesen Schulen zählenrational choice institutionalism,sociological institutionalismundhistorical institutionalism(Hall & Taylor 1996). Alle genannten Ansätze, welche sich relativ unabhängig voneinander entwickelt haben, beschäftigen sich mit der Rolle von Institutionen in politischen Prozessen und deren Einfluss auf das Verhalten von Akteuren. Dahinter steht die einfache Annahme, „that institutions matter“ (Rosamond 2000: 113). Auch bei den institutionalistischen Ansätzen im Bereich der Theorie der Internationalen Beziehungen wird diese Annahme als grundlegend angesehen. Von diesen unterscheidet sich dernew institutionalismnach Ansicht von Simon Bulmer jedoch hinsichtlich zweier Merkmale: Zum einen existiere „a wider interpretation of what constitutes institutions.“ Damit sei insbesondere eine Abkehr von einer einseitigen Fokussierung auf verfassungsrechtliche Grundlagen und eine Hinwendung zu offeneren Erklärungsmustern z.B. despolicy-networkverbunden. Zum anderen werde die Selbstbezeichnung„new“ institutionalismdadurch gerechtfertigt, dass man zudem „beliefs, paradigms, codes, cultures and knowledge embedded within the institutions“ in die Analysen einbeziehe (Bulmer 1998: 369).
Die wesentlichen Unterschiede der drei Denkschulen desnew institutionalism, lassen sich – von ihren methodologischen Ansätzen abgesehen – in der genauen Definition des Begriffs ‚Institution’ sowie in verschiedenen Erklärungsmustern finden, weshalb Institutionen eingerichtet, auf welcher Grundlage diese ausgewählt werden und inwieweit Institutionen einem Wandel und Veränderung unterliegen. Zudem unterscheiden sich die Schulen hinsichtlich des Zeithorizontes ihrer Untersuchungsgegenstände (Aspinwall & Schneider 2000).
Rational Choice Institutionalism(RCI)
Den Ausgangspunkt zur Herausbildung der Theorieschule des RCI bildeten Untersuchungen zur Arbeitsweise des amerikanischen Kongresses. RCI basiert auf einem individualistischen Ansatz des menschlichen Handelns, bei dem die maximale Befriedigung der persönlichen Präferenzen bzw. des Nutzens im Vordergrund steht. Die politischen Handlungen von Individuen werden einer Analyse auf der Grundlage spieltheoretischer Verfahren unterzogen. Vor diesem Hintergrund erklärt der RCI das Entstehen von bestimmten Organisationsformen und Institutionen als „result of an effort to reduce the transaction costs of undertaking the same activity without such an institution“ (Hall & Taylor 1996: 943). Institutionen bildeten demzufolge einen Rahmen von formalen Regeln, Prozeduren oder informellen Praktiken, in dem sich interpersonelles und interkorporatives Handeln abspielen würde (Aspinwall & Schneider 2000: 11).
Hall & Taylor haben vier charakteristische Annahmen des RCI herausgestellt, welche sich von denen der anderen beiden Schulen unterschieden: Wie oben schon angedeutet, nimmt der RCI von den politischen Akteuren an, dass diese ihre Präferenzen fest bestimmt hätten, die maximale Befriedigung dieser Präferenzen anstrebten und sich in der politischen Arena strategisch-rational verhielten. Wenn alle Akteure auf diese Weise ihre Handlungen rational begründeten, dann könne davon ausgegangen werden, dass das Verhandlungsergebnis aufgrund auftretender „collective action dilemmas“ suboptimal sei. Das Verhalten der Akteure unterliege einer kontinuierlichen Berechnung der jeweiligen strategischen Handlungsoptionen, wobei das angenommene Handeln anderer beteiligter Akteure in die Berechung der eigenen Vorgehensweise einbezogen würde. Die Ausbildung von Institutionen erkläre sich, wie oben schon angedeutet, vor diesem Hintergrund mit der Absicht, durch freiwillige Kooperationen Gewinne zu erzielen, die ohne bestimmte getroffene Absprachen nicht hätten realisiert werden können (Hall & Taylor 1996: 944-946).
Der theoretische Ansatz des RCI war auch für die Ausformulierung des Prinzipal-Agent-Modells von großer Bedeutung. Mark Pollak hat auf der Grundlage dieses Modells untersucht, unter welchen Bedingungen supranationalen Institutionen mit exekutiven, legislativen oder judikativen Vollmachten ausgestattet werden (Pollak 1997; Pollak 1996: 443-448). Nach diesem Modell würden Institutionen eingerichtet, um die durch das Agieren auf der internationalen Ebene entstehenden Transaktionskosten zu verringern und das gemeinschaftliche Handeln zu erleichtern. Zudem sollen mithilfe neutraler Instanzen die Einhaltung von getroffenen Vereinbarungen überwacht und ‚Falschspieler’ identifiziert werden: „[…] institutions serve to facilitate mutually advantageous cooperation among rational egoists, most notably by providing information about the behaviour of the various actors in a general setting of imperfect information.“ (Pollak 1997: 103) Daraus leitet Pollak auch die Funktionen von supranationalen Organisationen wie der EU-Kommission und des Europäischen Gerichtshofes (EuGH) ab, welche die Einhaltung der Verträge überwachen, vertragliche Ungenauigkeiten klären, Streitigkeiten zwischen den Kooperationspartnern schlichten und Regulierungen entwickeln und umsetzen sollen, deren Inhalt und Umfang für kurzfristige Verhandlungen zu komplex wäre (Pollak 1997: 103-105). Die Übertragung von Vollmachten sei jedoch für die Prinzipale problematisch, weil der Agent eigene Präferenzen entwickeln könnte, die sich von denen der Prinzipale unterschieden und deren Durchsetzung zu Lasten eben jener Interessen gingen. Eine weitere Schwierigkeit ergäbe sich aus dem ungleich verteilten Zugang zu Informationen, die eine angemessene Bewertung der Tätigkeiten des Agenten erlaubten (Pollak 1996: 444). Aus diesem Grunde errichteten die Prinzipale Kontroll- und Sanktionsmechanismen, um eine Ausweitung oder den Missbrauch der an den Agenten delegierten Kompetenzen zu verhindern. Die den jeweiligen Agenten betreffenden Bestimmungen des Vertrages ermöglichten eine Kontrolleex ante, die durch verschiedene „oversight procedures“ex postergänzt würde. Mit unterschiedlichen Verfahren („police-patrol-oversight“, „fire-alarm-oversight“ und „institutional checks“) werde das Verhalten des Agenten überwacht. Wenn die dabei gewonnenen Informationen ein Fehlverhalten des Agenten aufzeigten, könnten die Prinzipale dies zum Anlass für Sanktionen nehmen. Im Falle der EU-Kommission könnten diese darin bestehen, das Budget der Institution zu verringern, eine Neubesetzung des Personals vorzunehmen, durch eine neue Gesetzgebung frühere Entscheidungen der Kommission außer Kraft zu setzen, einseitig getroffene Vereinbarungen nicht umzusetzen oder aber das im Vertrag festgelegte Mandat der Kommission neu zu definieren (Pollak 1997: 113-119). Bei der Etablierung und Durchführung von Kontrollen als auch bei der Umsetzung von Sanktionen entstünden für die Prinzipale allerdings Kosten, welche in deren strategisch-rationale Berechnung ihrer Handlungsoptionen einflößen. Zudem seien die Interessen der verschiedenen Prinzipale nicht einheitlich, was dem Agenten die Möglichkeit eröffnete, z.B. durch die Annährung der eigenen Position an die einzelner Prinzipale eine für ihn negative Entscheidung zu verhindern. Dies komme insbesondere dann zum tragen, wenn die Abstimmungsregeln für Strafmaßnahmen eine Einstimmigkeit verlangen. Der Zugang zu Informationen scheint in jedem Falle für das strategisch-rationale Handeln den bestimmenden Faktor zu bilden (Pollak 1997: 129).
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