(Teil-)Privatisierung im deutschen Strafvollzug

Verfassungsrechtliche Grenzen und ökonomischer Sinn des Einsatzes von privaten Sicherheitsfirmen


Hausarbeit (Hauptseminar), 2011

34 Seiten, Note: 1,0


Leseprobe

Gliederung

A. Einleitung

B. Privatisierung und Strafvollzug
I. Rechtliche Grundlagen des Strafvollzugs
II. Formen der Privatisierung im Strafvollzug
a. Formell
b. Funktional
III. Marktwirtschaftliche Logik bei der Privatisierung des Strafvollzugs

C. Strafvollzug in den USA: Der Gefangene als „Ware“
I. Voraussetzungen für die herausgehobene Rolle der USA bei der Gefängnisprivatisierung
II. Private Sicherheitsfirmen auf dem „Gefängnismarkt“ USA
III. Vorteile aus der Privatisierung des amerikanischen Strafvollzugs?

D. Teilprivatisierung im Strafvollzug in Deutschland
I. Motive und Ziele für die Teilprivatisierung
II. Verfassungsmäßige Grenzen für den Einsatz Privater im Strafvollzug
III. Empirische Effekte der Teilprivatisierung am Beispiel der JVA Hünfeld

E. Voraussetzungen einer sinnvollen Teilprivatisierung Perspektiven des deutschen Strafvollzugs

F. Ausblick: Wie weit kann sich der deutsche Strafvollzug in Zukunft noch entwickeln?

G. Literaturverzeichnis

A. Einleitung

Der deutsche Strafvollzug steht vor gewaltigen Herausforderungen: leere Staatskassen, eine chronische Überbelegung der Gefängnisse und kontinuierlich steigende Insassenzahlen. Dies sind keinesfalls rein „deutsche“ Probleme, auch andere westliche Industrienationen wie die USA, Großbritannien und Frankreich mussten und müssen auf die angesprochenen Missstände reagieren. Die Privatisierung des Strafvollzugs erschien besonders in den Vereinigten Staaten als Ausweg aus finanziellen Engpässen und als gelungene Reform zur Flexibilisierung, Verschlankung und Modernisierung des Vollzugsapparates. In Deutschland ist der Privatisierungsgedanke im Strafvollzug noch vergleichsweise jung, erste Modellprojekte wie die JVA Hünfeld begannen erst 2005.Auch sind grundlegende Abgrenzungen zu den genannten Staaten zu treffen. Auf Deutschland bezogen kann man nur von einer „Teilprivatisierung im Strafvollzug“ sprechen, da eine vollständige Abgabe des Strafvollzuges in private Hände verfassungsrechtlich nicht möglich wäre. Diese Arbeit soll untersuchen, in welchem Rahmen eine Teilprivatisierung rechtlich zulässig ist und ob eine Teilbetrieb durch Private im deutschen Strafvollzug ökonomisch und qualitativ sinnvoll erscheint. Bei der Beantwortung dieser Frage wird zudem der Einfluss des „vermeintlichen“ Vorbildes in Sachen Privatisierung, den USA, auf Deutschland besprochen und analysiert, ob und welche Lehren sich aus dem amerikanischen Modell ziehen lassen.

Zu Beginn wird auf die rechtlichen Grundlagen des Strafvollzugs eingegangen und der Term ausreichend definiert. Im folgenden Punkt sollen dann die für den Strafvollzug grundsätzlich relevanten Privatisierungsformen angesprochen werden. Hier liegt die Unterscheidung zwischen formeller und funktionaler Privatisierung, bei letzterer ist wiederum zwischen den rechtlichen Figuren des „Verwaltungshelfers“ und des „Beliehenen“ zu differenzieren.

Hinter der Privatisierung im Strafvollzug steht eine markt- bzw. betriebswirtschaftliche Logik, die auf eine vormals rein staatliche Aufgabe angewandt wird. Dieser Ansatz soll, unter anderem als Grundlage für den späteren Vergleich der „Wirtschaftlichkeit“ von staatlichen und teilprivatisierten Justizvollzugsanstalten, in Unterpunkt III beschrieben werden.

Das Bundesland Hessen, aber auch andere Befürworter beziehen sich bei ihrem Votum für eine Teilprivatisierung der Gefängnisse vielfach auf positive Ergebnisse der Privatisierung in den Vereinigten Staaten. Deshalb soll, bevor auf den deutschen Strafvollzug eingegangen wird, zunächst das amerikanische Privatisierungsmodell in Grundzügen beschrieben und analysiert werden. Geprüft werden soll dabei besonders, ob private Haftanstalten wirklich kostengünstiger als staatliche Gefängnisse betrieben werden und dabei trotzdem qualitativ gleichwertig arbeiten können.

Im Hauptteil der Arbeit wird die Teilprivatisierung im deutschen Strafvollzug beschrieben und bewertet. Zu Beginn werden die Motive für eine Privatisierung genannt und die damit verknüpften Ziele besprochen. Im dritten Unterpunkt sollen die verfassungsrechtlichen Grenzen für eine Teilprivatisierung genau bestimmt und diskutiert werden, in welchen Bereichen Private eingesetzten werden können. Da Planung und Bau durch Private rechtlich unbedenklich erscheinen, konzentriert sich die Arbeit primär auf die Frage des Betriebs durch private Sicherheitsunternehmen.

Die Justizvollzugsanstalt Hünfeld war die erste teilprivatisierte Strafvollzugsanstalt Deutschlands und ein Modellprojekt im Bereich der Privatisierung des deutschen Gefängniswesens. Die JVA Hünfeld wird deshalb als empirische Fallbeispiel, um nachzuvollziehen, welche Effekte eine Teilprivatisierung in der Realität hat. Drei zentrale Punkte werden im folgenden beschrieben: wieso keine gesicherte Aussage über die erhöhte Wirtschaftlichkeit teilprivatisierter Haftanstalten im Vergleich zu staatlichen Gefängnissen getroffen werden kann, warum die hoheitlichen Aufgaben der Vollzugsbeamten nur schwer vom Arbeitsbereich der Privaten zu trennen sind und welche Qualitätsverbesserungen ein privater Teilbetrieb bringen kann.

Im Fazit soll dann der deutsche Strafvollzug zum einen in einen internationalen Kontext gesetzt werden. Kann und sollte sich Deutschland, innerhalb des vorgegebenen rechtlichen Rahmens, an den USA orientieren? Zum anderen werden die Voraussetzungen benannt, unter denen eine Teilprivatisierung im Strafvollzug ökonomisch und qualitativ sinnvoll sein kann.

Zum Abschluss folgt dann ein Ausblick in die Zukunft des deutschen Strafvollzugs. Wie weit kann sich die Privatisierung im deutschen Gefängniswesen noch entwickeln, gibt es noch Spielräume? Neben der JVA Hünfeld existieren heute teilprivatisierte Strafanstalten in Sachsen-Anhalt und Baden-Württemberg. Private Sicherheitsfirmen versuchen mehr und mehr, den deutschen Markt zu erschließen, verstärken ihre Lobbybemühungen und versuchen sich als Akteure im Wettstreit um Bau und Betrieb der Gefängnisse zu positionieren. Ein Blick in den dem Strafvollzug vergleichbaren Bereich des Maßregelvollzug zeigt, wie weit sich Privatisierung auch in der staatlichen Kernaufgabe Strafvollzug noch entwickeln könnte.

B. Privatisierung und Strafvollzug

I. Rechtliche Grundlagen des Strafvollzugs

Unter Strafvollzug versteht man „die Art und Weise der Durchführung von freiheitsentziehenden Kriminalsanktionen, und zwar von der Aufnahme des Verurteilten in die Anstalt bis zu dessen Entlassung.“1 Der Strafvollzug ist vom Terminus der Strafvollstreckung zu unterscheiden, der die einzuleitende und zu überwachende Realisierung des Urteilsspruchs bezeichnet.2 Untersuchungs-, Abschiebe-, und Zivilhaft sowie die Unterbringung Geisteskranker und die stationäre Erziehungshilfe sind nicht Teil des Strafvollzugs, dieser bezieht sich nur auf den stationären Vollzug.3 Demzufolge verbleiben für den Teilbereich des stationären Strafvollzugs die Freiheitsstrafe, die freiheitsentziehenden Maßregeln der Besserung und Sicherung, die Jugendstrafe sowie der militärische Strafarrest.4 Näher geregelt ist der deutsche Strafvollzug im „Gesetz über den Vollzug der Freiheitsstrafe und der freiheitsentziehenden Maßregeln der Besserung und Sicherung“, kurz Strafvollzugsgesetz (StVollzG). Durch die Förderalismusreform von 2006 wurde der Strafvollzug aus der konkurrierenden Gesetzgebung herausgelöst und der Ländergesetzgebung zugeordnet. Die Länder sind damit befugt, eigene Strafvollzugsgesetze zu verabschieden. Bayern, Baden-Württemberg und Hamburg haben bisher davon Gebrauch gemacht.5

II. Formen der Privatisierung im Strafvollzug

Folgt man dem Schema von Schuppert, gibt es sechs Arten der Privatisierung zu unterscheiden.6 Neben der hier relevanten funktionalen sowie formellen Privatisierung nennt er Vermögensprivatisierung, materielle Privatisierung, Finanzierungsprivatisierung und Verfahrensprivatisierung. Diese sind jedoch entweder rechtlich nicht anwendbar (materielle Privatisierung)7 oder aber unproblematisch (Vermögensprivatisierung) bzw. nicht relevant (Verfahrens-, Finanzierungsprivatisierung), betrachte man den Teilbetrieb einer Haftanstalt durch Private. Deswegen wird hier auf die genauere Besprechung der Genannten verzichtet und nur die formelle und funktionale Privatisierung analysiert. Beiden Privatisierungsformen ist gemeinsam, dass eine staatliche Aufgabe in die Hände Privater gegeben wird.

a. Formelle Privatisierung

Bei der formellen Privatisierung bedient sich der Staat zur Erfüllung einer öffentlichen Aufgabe privater Rechts- und Organisationsformen, gründet also beispielsweise eine GmbH oder eine AG. Er behält aber weiterhin alle oder zumindest genügend Anteile am Unternehmen, sichert sich also weiterhin Einflussnahme8 Die zuvor im staatlichen Bereich tätigen Beamten können gemäß § 123 a Beamtenrechtsrahmengesetz (BRRG) in die Eigengesellschaft übernommen werden.9 „Damit wird die Aufgabe privatrechtlich organisiert, verbleibt aber 'materiell' beim Staat, der weiterhin die Erfüllungsverantwortung trägt.“10 Genaugenommen handelt es sich eher um einen Wechsel der Form, als um „echte“ Privatisierung, da das öffentlich-rechtliche Merkmal bestehen bleibt.11 Durch eine formelle Privatisierung und die damit verbundene Nutzung einer privatrechtlichen Rechtsform soll der Strafvollzug effizienter und flexibler gestaltet werden, da die Verwaltung nicht mehr an das Organisationsrecht gebunden ist. So kann möglicherweise schneller und unbürokratischer auf drängende Probleme wie Überbelegung und sprachbedingte Kommunikationsschwierigkeiten zwischen Vollzugsbeamten und Häftlingen reagiert werden.12 Außerdem gewünscht ist, dass die Gefängnisse durch die formelle Privatisierung mehr Selbstverantwortung vor Ort übernehmen.

Allerdings wird die öffentliche Hand durch formelle Privatisierung im Strafvollzug weder entscheidend finanziell entlastet noch der privatwirtschaftliche Wettbewerb gefördert, es ändert sich prinzipiell nur die Organisationsform.13 Finanzielle Einsparung und marktfördernder Wettbewerb sind jedoch die zentralen Argumente für eine Teilprivatisierung im deutschen Strafvollzug. Wenn durch einen Wechsel hin zur formellen Privatisierung diese beiden Ziele kaum befördert werden, stellt sich die Frage, ob dieser Privatisierungstyp überhaupt echte Relevanz für die Debatte im deutschen Strafvollzug hat. Hier wird die Meinung vertreten, dass die formelle Privatisierung für den deutschen Strafvollzug auch in Zukunft nur geringe Bedeutung haben wird.

b. Funktionale Privatisierung

Bei der funktionalen Privatisierung bleibt die Aufgabenzuständigkeit und folglich auch die Aufgabenverantwortung bei der öffentlichen Hand.14 Lediglich Teilbereiche werden von der staatlichen Erfüllungsverantwortung abgetrennt und durch Private erledigt. Damit verbleibt die Gesamtverantwortung und Kontrolle beim Träger der öffentlichen Verwaltung.15

Zu unterscheiden ist nun, wie viel Selbstständigkeit und Eigenverantwortung den Privaten bei der Erledigung ihrer Aufgaben eingeräumt wird.

Man spricht von Verwaltungshilfe, wenn „Private zur Erfüllung öffentlicher Aufgaben unselbstständig für den Staat tätig werden, indem sie Tätigkeiten im Auftrag und nach Weisung einer Behörde in deren Namen wahrnehmen.“16 Der Verwaltungshelfer ist dabei „Werkzeug“ und nicht organisatorisch in die Verwaltung integriert.17 Der Begriff wird außerdem auf Fälle ausgedehnt, in denen der Private selbstständig, aber nicht im eigenen Namen, handelt.18 Diese Funktion Privater bezeichnet man als selbstständiger Verwaltungshelfer oder Amtshelfer.19 Nicht so sehr Unselbstständigkeit ist entscheidend dafür, dass die Figur der Verwaltungshilfe vorliegt, sondern dass die öffentliche Aufgabe bis zur Entscheidungsreife vorbereitet ist.20 Die andere Unterform der funktionalen Privatisierung wird als Beliehene bezeichnet: „Verpflichtet der Staat natürliche oder juristische Personen des Privatrechts mit der selbstständigen Wahrnehmung bestimmter Verwaltungsaufgaben unter Einsatz des öffentlich-rechtlichen Instrumentariums, handelt es sich um Beliehene. Da die Privatrechtssubjekte mit hoheitlichen Befugnissen ausgestattet werden, treten sie regelmäßig selbstständig und im eigenen Namen handelnd auf.“21 Der Private ist allerdings nicht in die staatliche Organisation ein-, sondern nur angegliedert.22

Inwieweit eine Beleihung im Strafvollzug überhaupt rechtlich zulässig ist, soll später unter dem Unterpunkt „Verfassungsmäßige Grenzen für den Einsatz Privater im Strafvollzug“ ausführlich diskutiert werden.

Die funktionale Privatisierung ist für den Strafvollzug sicherlich die relevanteste Form, da sie eine Entlastung der klammen Staatskassen verspricht. Im an Private übertragenen Teilbereich können die Personalkosten durch den Einsatz privater, und damit nicht an die Beamtenbesoldung gebundener, Kräfte signifikant gesenkt werden.23 Ebenso erhofft man sich durch privates Management den Einsatz moderner Techniken und eine höhere Flexibilität, besonders bei der Einstellung ausländischer oder älterer Arbeitnehmer, da der private Betreiber nicht an das Dienstrecht gebunden ist.24 Auch ein leistungsfördernder Wettbewerb bei der Vergabe der Aufträge wird als positiver Effekt funktionaler Privatisierung angesehen.

Ob sich diese Entwicklungen in der Praxis nachweisen lassen oder reine Wunschvorstellungen bleiben, wird bei der Analyse des Fallbeispiels der JVAHünfeld nachgewiesen werden.

III. Marktwirtschaftliche Logik bei der Privatisierung des Strafvollzugs

Die Diskussion, ob teilprivatisierte Gefängnisse in der Praxis kostengünstiger als staatliche arbeiten, soll weiter unten geführt werden. Hier geht es um die zugrundeliegende wirtschaftliche Logik bei der Teilprivatisierung.

Die Bundeshaushaltsordnung (BHO) sagt in §7, Absatz I „Wirtschaftlichkeit und Sparsamkeit, Kosten- und Leistungsrechnung“: „Bei Aufstellung und Ausführung des Haushaltsplans sind die Grundsätze der Wirtschaftlichkeit und Sparsamkeit zu beachten. Diese Grundsätze verpflichten zur Prüfung, inwieweit staatliche Aufgaben oder öffentlichen Zwecken dienende wirtschaftliche Tätigkeiten durch Ausgliederung und Entstaatlichung oder Privatisierung erfüllt werden können.“ Man kann von einem haushaltsrechtlichen „Privatisierungsdruck“ sprechen, der die Politik dazu anhält, Privatisierungsvorhaben in verschiedenen Bereichen zu prüfen, so auch im Strafvollzug. Hinter einer Teilprivatisierung steht der Wunsch, privatwirtschaftliche Vorstellungen auf eine ursprünglich staatlich wahrgenommene Aufgabe anzuwenden. Flexibilisierung und Kostensenkung wurden als Ziele schon weiter oben genannt, primär geht es darum, den vermeintlich starren staatlichen Vollzug durch Wettbewerb mit privaten Anbietern anzuregen und die Leistung zu steigern. Die Befürworter erhoffen sich, pauschal ausgedrückt, bessere Qualität zu einem geringeren Preis.

Privatwirtschaftliches Handeln zeichnet sich durch Kundenorientierung aus, private Sicherheitsunternehmen bewerben sich um den Auftrag, ein Gefängnis bauen oder Teilbereiche bewirtschaften zu dürfen.25 Der Staat als Kunde und die private Sicherheitsfirma als Dienstleister schließen einen Vertrag zugunsten Dritter, den Strafgefangenen, ab.

Damit der Vertrag verlängert wird, muss der private Anbieter seine Aufgaben zufriedenstellend erfüllen; die Sicherheitsfirma wird, zumindest auf dem Papier, stärker nach ihrer Leistung bewertet als eine rein staatliche Einrichtung und nur im Erfolgsfall—wenn sie das überzeugendere, sprich günstigere „Ergebnis“ liefert —weiter verpflichtet.

Teil des marktwirtschaftlichen Ansatzes ist auch die konsequente Einführung einer Kosten-/Leistungsrechnung. Im Strafvollzug können mit Hilfe dieser Rechnung Aussagen über die Haftplatzkosten getroffen werden. Diese werden als „Kosten pro Hafttag“ berechnet, dadurch lassen sich Gefängnisse nach dem Kriterium ihrer Wirtschaftlichkeit untereinander vergleichen.26

Doch betriebswirtschaftlichem Denken wird im Strafvollzug durchaus Grenzen gesetzt. Die Qualität von Resozialisierung ist beispielsweise schwer nachweis- und messbar und oft erst auf längere Sicht zu bewerten. „Leistung“ an sich ist im öffentlichen Sektor oft nicht sofort zu ermitteln, die Resozialisierung eines Straftäters nicht im wirtschaftlichen Sinne direkt „gewinnbringend“.

Um die Arbeit privater Anbieter wirklich sorgfältig bewerten zu können, bedürfte es in vielen Fällen der Einrichtung eines regelrechten „Evaluationsapparates“, der jedoch wiederum Ausgaben verursacht und dem Ziel der Kostensenkung entgegenwirkt.27 Auch sind teilprivatisierte Strafanstalten und staatliche betriebene Gefängnisse nur sehr schwer vergleichbar, was sich im späteren Verlauf dieser Arbeit noch zeigen wird.28

C. Strafvollzug in den USA: Der Gefangene als „Ware“

I. Voraussetzungen für die herausgehobene Rolle der USA bei der Gefängnisprivatisierung

Die Vereinigten Staaten sind der Vorreiter in Sachen Gefängnisprivatisierung. Die Gründe dafür sind, wie auch in anderen Ländern, die tiefgreifenden Probleme — Überbelegung, steigende Gefangenenzahlen bei gleichzeitiger Geldknappheit des Staates — des amerikanischen Justizvollzugs. Doch allein die schiere Masse an Gefangenen hebt die USA von allen anderen Staaten ab.

In den letzten 30 Jahren ist die Zahl der amerikanischen Gefängnisinsassen rapide gestiegen. Lag die Gefangenenziffer pro 100.000 Einwohner Mitte der 70er-Jahre noch bei 111, stieg sie bis 2006 auf 748. Zum Vergleich: In Deutschland lag die Gefangenenziffer 2006 bei lediglich 90 Insassen pro 100.000 Einwohner.29 Um die Jahrtausendwende hat die Zahl der Gefangenen in den USA zum ersten Mal die zwei Millionen Grenze überschritten30, Stand Juni 2009 sitzen rund 2,3 Mio. Amerikaner im Gefängnis.31 Das entspricht circa einem Prozent der gesamten US-Bevölkerung32, ein Viertel aller weltweit inhaftierten Insassen sind damit in den USA in Haft.

Neben den absoluten Gefangenenzahlen ist besonders die Überbelegung der amerikanischen Gefängnisse dramatisch. In den 80er Jahren waren beispielsweise die Strafanstalten in Kalifornien zu191 %überbelegt.33

[...]


1 Siehe: Günter Kaiser/Heinz Schöch (2002): Strafvollzug. 5. neu bearbeitete Ausgabe. Heidelberg: C.F. Müller, §1, Rn. 6.

2 Vgl.Kaiser/Schöch, §1,Rn.6.

3 Vgl. Susann Barisch (2010): Die Privatisierung im deutschen Strafvollzug- unter Einbeziehung des Jugendstrafvollzuges und unter Berücksichtigung entsprechender Entwicklungen in Großbritannien, Frankreich und den USA. Münster: Waxmann Verlag, S.20.

4 Kaiser/Schöch, §1, Rn.18.

5 Klaus Laubenthal (2009): Strafvollzug, 5.Auflage. Springer Verlag, Punkt 1.2.1, Rn. 15.

6 Gunnar Folke Schuppert (1998): Die Öffentliche Verwaltung im Kooperationsspektrum staatlicher und privater Aufgabenerfüllung: Zum Denken in Verantwortungsstufen, in: DÖV 4/98, S.417f.

7 Meik Lange, Privatisierungspotentiale im Strafvollzug, in: DÖV 54, S. 904.

8 Barisch, S.22.

9 Lange, S.899.

10 Siehe:Barisch, S.22.

11 ebenda, S.22. Schuppert, S.416.

12 Lange, S.899.

13 Barisch, S.22.

14 Schuppert, S.417.

15 Barisch, S.24.

16 Siehe: Oliver Kunert, Vergaberecht und Öffentliches Recht. Studien zum Öffentlichen Wirtschaftsrecht, Band 54. Hamburg, 2002, S.37f.

17 Kunert, S. 38.

18 Lange, S.900.

19 Kunert, S.38.

20 Lange, S.900.

21 Siehe: Barisch, S.24.

22 Lange, S.900.

23 ebenda, S.900.

24 ebenda, S.900.

25 Harald Olschok (2001): Privatisierung und Strafvollzug., in: Rolf Stober (Hg.): Privatisierung im Strafvollzug? Köln; Berlin; Bonn; München: Carl Heymanns Verlag, 117f.

26 Hessisches Ministerium der Justiz: Pressemitteilung vom 01.04.2008.

27 Holger Mühlenkamp (2008): (Teil-)Privatisierung von Justizvollzugsanstalten - Ökonomische Überlegungen und empirischerBefund, in: DÖV 61, S.531.

28 Siehe Punkt IV. Empirische Effekte der Teilprivatisierung am Beispiel der JVA Hünfeld

29 Barisch, S.53.

30 ebenda, S.53.

31 Bureau of Justice Statistics: Press Release 23.6.2010

32 PEW Research Center: Press Release 28.02.2008.

33 Barisch, S.53.

Ende der Leseprobe aus 34 Seiten

Details

Titel
(Teil-)Privatisierung im deutschen Strafvollzug
Untertitel
Verfassungsrechtliche Grenzen und ökonomischer Sinn des Einsatzes von privaten Sicherheitsfirmen
Hochschule
Otto-Friedrich-Universität Bamberg  (Lehrstuhl für Verwaltungswissenschaft)
Veranstaltung
HS Public Management
Note
1,0
Autor
Jahr
2011
Seiten
34
Katalognummer
V173151
ISBN (eBook)
9783640932917
ISBN (Buch)
9783640933037
Dateigröße
600 KB
Sprache
Deutsch
Schlagworte
Privatisierung, Strafvollzug, Hünfeld, Politik, Verwaltung, USA, Deutschland, Gefängnis, Justizvollzugsanstalt
Arbeit zitieren
Philipp Woldin (Autor), 2011, (Teil-)Privatisierung im deutschen Strafvollzug, München, GRIN Verlag, https://www.grin.com/document/173151

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