Das Zustimmungsquorum zur Direktwahl der Landräte im Land Brandenburg

Ein geeignetes Instrument zum Erhalt direktdemokratischer Legitimation bei niedriger Wahlbeteiligung?


Hausarbeit, 2011

20 Seiten, Note: 2,3


Leseprobe

Inhaltsverzeichnis

Einleitung

1 Das brandenburgische Kommunalwahlrecht im Vergleich

2 Begriffsbestimmungen

3 Bedeutung der Quoren
3.1 Volksinitiative
3.2 Volksbegehren
3.3 Volksentscheid
3.4 Direktwahlen
3.5 Zwischenfazit

4 Wahlbeteiligung
4.1 Entwicklung der Wahlbeteiligung
4.2 Ursachen
4.3 Wirkung auf die Demokratie

5 Fazit

Abkürzungsverzeichnis

Literaturverzeichnis

Einleitung

Mit dem Kommunalrechtsreformgesetz (KommRRefG) vom 18.Dezember 2007 schließt das Land Brandenburg an die Anfang der 1990er Jahre beginnende Entwicklung der Direktwahl der Landräte analog der Bürgermeister in der Süddeutschen Ratsverfassung an.In den Verfassungen der Bundesländer wurden, ausgehend von den ostdeutschen Ländern, verstärkt direktdemokratische Elemente, wie sie nach Artikel 20 Abs. 2 Grundgesetz (GG) zugelassen sind, implementiert. Eine besondere Präferenz repräsentativ- oder direktdemokratischer Elemente wird nicht angenommen[1].Die Arten der Bürgerbeteiligung reichen dabei von Sachentscheidungen in Form von Volksinitiativen, Volksbegehren und Volksentscheiden (und den analogen Instrumenten auf kommunaler Ebene) bis zu Personalentscheidungen in der Direktwahl der Bürgermeister[2], die sukzessive auf die Landräte übertragen wurden. Bei der Einrichtung der direktdemokratischen Instrumente in grundsätzlich repräsentativ-demokratischen Systemen (parlamentarisch wie präsidentiell) kommt der Ausgestaltung der Quoren, der vorgeschriebenen Mindestzahl an Wahlbeteiligung oder abgegebenen Stimmen[3], auf allen Verfahrensstufen eine besondere Bedeutung zu.

Das brandenburgische Kommunalwahlrecht sieht für die Direktwahl der Oberbürgermeister der kreisfreien Städte wie für die Landräte eine absolute Stimmenmehrheit sowie ein Zustimmungsquorum von 15% der Wahlberechtigten vor. Das Zustimmungsquorum, welches nach Intention des Wahlrechtsgebers die Legitimität der Gewählten sichern soll[4], gilt in Verbindung mit einer geringen Wahlbeteiligung als ursächlich für das Scheitern der ersten sechs direkten Landratswahlen im Januar und Februar 2010[5]. In den sechs Landkreisen erreichte nur ein Kandidat im Kreis Oberspreewald-Lausitz im zweiten Wahlgang die erforderlichen Mehrheiten. In den übrigen fünf Landkreisen ging das Wahlrecht auf die Kreistage über. Im Landkreis Barnim wurde der Landrat durch Losentscheid bestimmt.

Ausgehend von den Besonderheiten des brandenburgischen Kommunalwahlrechts sollen die rechtlichen Grundlagen, Arten und Wirkungen von Quoren untersucht werden. Aus der anschließenden Betrachtung der Ursachen und Wirkungen einer rückläufigen Wahlbeteiligung soll die Frage geklärt werden, ob Quoren, wie mit den KommRRefG intendiert, tatsächlich die Legitimität der Landräte sichern und unter Umständen sogar positiv auf die Wahlbeteiligung wirken können.

1 Das brandenburgische Kommunalwahlrecht im Vergleich

Das Brandenburgische Kommunalwahlgesetz (BbgKWahlG) sieht seit 2010 für die Wahl der Bürgermeister der kreisabhängigen Gemeinden, der Oberbürgermeister der kreisfreien Städte und der Landräte ein einheitliches Wahlverfahren vor (§ 83 BbgKWahlG). Die Konzeption des Wahlrechts entspricht in wesentlichen Punkten dem anderer Bundesländer[6].

In Brandenburg werden die Landräte auf die Dauer von acht Jahren gewählt (§ 74 BbgKWahlG), der Kreistag als Vertretungskörperschaft für fünf Jahre (§4 BbgKWahlG). Die nichtharmonisierten Amtszeiten unddie daraus folgend getrennten Wahltermine für die Wahl von Landrat und Kreistag stellen im Vergleich durchaus den Regelfall dar, wenngleich eine Zusammenlegung beider Kommunalwahlen in einigen Ländern durchaus zulässig ist. In allen Bundesländern mit Ausnahme Nordrhein-Westfalens und Sachsens[7],werden zu den Bürgermeister- bzw. Landratswahlen Stichwahlen durchgeführt, sofern im ersten Wahlgang kein Bewerber die erforderlichen Mehrheiten erreicht. Gewählt ist derjenige, der die Mehrheit der Stimmen auf sich vereint.

Für den Fall, dass nur ein Bewerber zur Wahl steht, sehen die Wahlgesetze Mecklenburg-Vorpommerns, Niedersachsens und Nordrhein-Westfalens Zustimmungsquoren in Höhe von 25% bzw. 15% vor, um Zufallsmehrheiten zu vermeiden[8] und den Kandidaten ausreichend zu legitimieren. Im Übrigen sind Quoren über die absolute Mehrheit hinaus im Ländervergleich nicht üblich. In Nordrhein-Westfalen gilt gar die relative Mehrheit im ersten Wahlgang als ausreichend für den Wahlentscheid.

Das Zustimmungsquorum zu den Wahlen der Landräte in Brandenburg, welches in jedem Wahlgang erreicht werden muss, stellt also eine Besonderheit in der Landschaft der Kommunalwahlsysteme der Bundesländer dar.

Die vergleichende Betrachtung der Wahlsysteme der Länder lässt eine Mindestbeteiligung der Bürger bei der direkten Wahl der Verwaltungsspitze entbehrlich erscheinen, wird sie doch nur in zwei Fällen als „demokratische Absicherung“ herangezogen.

2 Begriffsbestimmungen

Nach Artikel 20 Abs. 2 GG geht alle Staatgewalt vom Volke aus. „Sie wird vom Volke in Wahlen und Abstimmungen und durch besondere Organe der Gesetzgebung […] ausgeübt“. Wahlen sind Personalentscheidungen, zum Beispiel die Wahl der Bundes-oder Landtagsabgeordneten oder auch die Direktwahlen der Bürgermeister und Landräte. Abstimmungen sind Entscheidungen über Sachfragen, zum Beispiel Abstimmung über eine Gesetzesvorlage im Rahmen eines Volksgesetzgebungsverfahrens. Wahlenzu den Vertretungskörperschaften sind Elemente der repräsentativen Demokratie. Die Wahl der Verwaltungsspitze wird nach vorherrschender Meinung ebenfalls nicht zu den direktdemokratischen Elementen gezählt.[9] Im Grundgesetz sind Abstimmungen lediglich über die Neugliederung des Bundesgebietes (Art. 29 GG) und die Entscheidung für eine neue Verfassung (Art. 146 GG) vorgesehen, sie sind also keine regulären Instrumentarien auf Bundesebene. Ein „grundgesetzliches normatives Primat direkter Demokratie gegenüber repräsentativ-demokratischer Verfahren wird dabei nicht angenommen“[10].

Das Mehrheitsprinzip ist die grundlegende demokratische Entscheidungsregel. „Esist das ausschließliche Entscheidungsprinzip bei unipersonalen Wahlen und Sachentscheidungen“[11].

Parameter der Mehrheitsentscheidungen sind die Bezugsgröße und das Quorum[12]. Die Bezugsgröße bezeichnet die Ausgangszahl der für die Wahl oder Abstimmungen maßgeblichen Stimmen, zum Beispiel die Zahl der wahlberechtigten Bürger oder Mitglieder des Bundestages. Unterschieden werden die relative Mehrheit als die Mehrheit der an der Abstimmung Beteiligten und die absolute Mehrheit als die Mehrheit aller Stimmberechtigten.

Das Quorum bezeichnet den Anteil der Stimmen, die bei einer Abstimmung erreicht werden muss. Quoren sind im politischen Alltag oft mit den bekannten „Standardmehrheiten“ identisch. Quoren aus der parlamentarischen Praxis sind etwa die absolute Mehrheit (Quorum von 50%) zur Wahl des Bundeskanzlers (Art 63 Abs. 2 GG) oder die 2/3 Mehrheit (Quorum von 66%) zur Änderung des Grundgesetztes (Art. 79 Abs.2 GG).

Die Quoren im parlamentarischen Prozess sind regelmäßig Zustimmungsquoren. In direktdemokratischen Verfahren werden weitere Arten von Quoren gesetzt. Mit dem Beteiligungsquorum etwa wird eine Mindestwahlbeteiligung, z.B. 50% der Wahlberechtigten, festgelegt. Ein Zustimmungsquorum stellt also immer auch ein Beteiligungsquorum in mindestens gleicher Höhe dar. Mit dem Einleitungsquorum, einem Unterfall des Beteiligungsquorums, wird eine absolute oder relative Zahl von Unterschriften der Wahlberechtigten festgelegt, die zur Eröffnung eines Volksgesetzgebungsverfahrens (zum Volks- oder Bürgerentscheid) erforderlich ist.

3 Bedeutung der Quoren

Hat der Einsatz von Quoren bei Bürgermeister- oder Landratswahlen, wie oben erläutert, eher optionalen oder „demokratisch absichernden“ Charakter, kommt den Quoren im Volksgesetzgebungsverfahren nach Ausgestaltung und Staffelung eine grundsätzliche Bedeutung zu. Moderne pluralistische Demokratien sind repräsentativ verfasst[13]. Das Parlament, gegebenenfalls im Zusammenspiel mit anderen Verfassungsorganen, ist Ort des Wettstreits verschiedenster Partikularinteressen, an dessen Ende der Akt der Gesetzgebung steht. Dem Bundestag wie den Land- und Kreistagen kommt neben denHauptfunktionen Gesetzgebung (Satzungsrecht) und Kontrolle der Regierung (Verwaltung) auch die Budgetfunktion für die jeweiligen Haushalte und eine Wahlfunktion für Personal auf der jeweiligen Ebene zu[14], etwa für die Wahl der Regierungschefs oder Richter.

In Brandenburg wie in allen Bundesländernhaben die Bürger in verschiedenen Ausprägungen die Möglichkeit, das Recht zur Gesetzgebung (Legislativrecht) von der jeweiligen Vertretung[15] über Akte direkter Demokratie im Einzelfall zurückzuholen. Parlament und Bürger stehen also in einem Wettstreit um das Recht zur Gesetzgebung, wobei dem Parlament das Prärogativ der Gesetzgebung zusteht und sich der Bürger immer wieder und im Einzelfall durch die Überwindung von Quoren hierfür legitimieren muss. Die Quoren in der Volksgesetzgebung legitimieren also nicht das Gesetz selbst oder dessen Geltungskraft, sondern lediglich die Rückholung des Legislativrechts von der gewählten Vertretung. Unabhängig von der Quorengestaltung bleiben einige Bereiche der Gesetzgebung aber ausschließlich der Vertretung vorbehalten. Alle Landesverfassungen sehen Begrenzungen in Form von Positiv- oder Negativkatalogen für die Gegenstände der Volksgesetzgebung vor, entsprechende Regelungen existieren auch für die kommunale Ebene. Gesetze, die Auswirkungen auf den Finanzhaushalt entfalten und somit in das Budgetrecht eingreifen, sind regelmäßig ausgeschlossen, um die Handlungs- und Funktionsfähigkeit des Parlaments in einem bedeutenden Bereich zu gewährleisten[16]. Im Grundsatz gilt dies ebenso für Personalentscheidungen. Nach Artikel 76 der Verfassung des Landes Brandenburg (VerfBbg) sind Volksinitiativen zum Landeshaushalt, zu Dienst und Versorgungsbezügen, Abgaben und Personalentscheidungen unzulässig. Die Regelungen sind mit § 15 Abs. 3 der brandenburgischen Kommunalverfassung auf die kommunale Ebene übertragen.

Entsprechend denverschiedenen Stufen und Verbindlichkeiten des parlamentarischen Gesetzgebungsverfahrens (Initiative, Beratung, Beschluss) sind die Quoren in den Stadien der Volksgesetzgebung (Volksinitiative, Volksbegehren, Volksentscheid[17] ) ausgestaltet, die Regelungen sind in der Regel auf die kommunale Ebene in Form von Bürgerinitiativen,- begehren und –entscheiden übertragen[18]. Im Folgenden werden die Quorengestaltung auf den einzelnen Stufen betrachtet und dabei das brandenburgische Verfahren auf Landesebene besonders berücksichtigt. Die Verfahren auf kommunaler Ebene sind im Wesentlichen analog.

3.1 Volksinitiative

Die Volksinitiative ist die erste Stufe im dreistufig aufgebauten Volksgesetzgebungsverfahren aus Volksinitiative, Volksbegehren und Volksentscheid. Im brandenburgischen Kommunalrecht entspricht der Volksinitiative der Einwohnerantrag.

Mit der Volksinitiative wird der Landtag dazu angehalten, sich erstmals inhaltlich mit einer Materie zu befassen. In den Ländern, in denen der Initiative lediglich eine formale Prüfung folgt und der Landtag noch nicht inhaltlich mit der Sache befasst ist,wird von einem zweistufigen Verfahren gesprochen.

In Brandenburg ist auch eine Initiative zur Auflösung des Landtages zulässig. Eine Volksinitiative ist erfolgreich, wenn sie von mindestens zwanzigtausend Einwohnern (deutsche Staatsbürger sowie auch Ausländer mit dauerhaftem Wohnsitz in Brandenburg gem. Art. 3 Abs. 1 VerfBbg) unterzeichnet wurde, das entspricht einem Quorum von weniger als 1%. Im Ländervergleich sind die Quoren der Initiativen, bis auf Hessen mit 3%, in absolute Zahlen gefasst. Die Bandbreite entspricht etwa 0,02% bis 3% der Wahlberechtigten zur Bundestagswahl 1998[19]. Die Quoren sind im Vergleich zu denen beimVolksbegehren und Volksentscheid relativ gering. Die Volksinitiative ist tatsächlich eher eine Initiative aus dem Volk mit dem Charakter einer Massenpetition als eine Initiative des (gesamten) Volkes, wie die Bezeichnung schließen lassen könnte. Die Volksinitiative, also die bloße Befassung des Landtages mit einem Thema, ist nicht in besonderem Maße legitimationsbedürftig denn, es wird „das Legislativrecht des Parlaments durch die Volksinitiative nicht eingeschränkt. Es bleibt die souveräne Entscheidung des Parlaments, die Anregung der Bürgerinitiative zu übernehmen, zu verändern oder zurückzuweisen.“[20]

3.2 Volksbegehren

Stimmt der Landtag der Initiative nicht zu, findet auf Verlangen der Vertreter der Initiative ein Volksbegehren statt. Das Volksbegehren, auf kommunaler Ebene in Brandenburg das Bürgerbegehren, stellt in beiden Verfahrensformen die erste „Vorstufe eines politischen Entscheidungsverfahrens“[21] dar. Das Begehren greift erstmals in das Legislativrecht der Vertretung ein. Die Vertretung wird gezwungen entweder ein Gesetz entsprechend der Anliegen der Initiatoren zu erlassen oder das Legislativrecht in der folgenden Stufe des Volksentscheides abzugeben. Dieser substanzielle Eingriff in die Rechte des Parlaments bedarf einer höheren Legitimation, als dies bei der Initiative gegeben war. Meerkamp beschreibt die Gestaltung und Wirkung der Quoren wie folgt: „ Als Vorstufe zur politischen Entscheidung zeichnet sich das Volksbegehren gegenüber der Volksinitiative durch einen höheren Grad an Formalisierung, der Beschränkung der Teilnahmeberechtigung auf Staatsbürger und höhere Quoren aus. Das Demokratieprinzip gebietet es, dass sich die Initiatoren eines Volksgesetzgebungsverfahrens für das Recht, das Volk zur Abstimmung anzurufen, qualifizieren müssen. Die Unterstützungsquoren dienen jenem Zweck der demokratischen Qualifizierung, sie sind Hürde und Einstiegsbillet zum Volksentscheid. […]Sie unterziehen die Begehren dem gesteigerten Test der Ernsthaftigkeit und erzeugen eine Schutzwirkung für das Parlament und Stimmbürger gegenüber überzogenen Mehrheitenaktivismus ohne ausreichenden Rückhalt in der Bevölkerung und gesellschaftlicher Mindestbedeutung.“[22] Das Volksbegehren im Land Brandenburg bedarf der Zustimmung von achtzigtausend wahlberechtigten Bürgern, das entspricht etwa 4,1 % der Wahlberechtigten[23]. Die „Beschränkung der Teilnahmeberechtigung auf Staatsbürger“ wird in der brandenburgischen Verfassung durch den Wechsel vom Kreis der „Einwohner“ auf „Stimmberechtigte“ (Art 77 Abs. 3 VerfBbg) vollzogen. Im Vergleich der Bundesländer liegen die Unterstützungsquoren zwischen 5% in Schleswig-Holstein und 20% beispielsweise in Hessen und im Saarland. Im Wettstreit mit der Vertretung um das Legislativrecht hat sich der Bürger auf dieser Stufe also wesentlich stärker zu legitimieren und die Ersthaftigkeit des Anliegens unter Beweis zu stellen.

[...]


[1] Vgl. Kost (2005)

[2] Nach Bogumil/Holtkamp (2005)

[3] Nohlen (2005), Quorum

[4] nach Begründung zum KommRRefG, § 126

[5] Vgl. Henneke/Ritgen (2010)

[6] Im Folgenden werden nur die Länder betrachtet, in denen die Landräte direkt gewählt werden

[7] Anstatt Stichwahlen werden in Sachsen Neuwahlen durchgeführt

[8] Vgl. Nohlen (2005), Quorum

[9] Vgl.Holljesiefken (2010)

[10] Jung (2001)

[11] Nohlen (2005), unter Mehrheit (Mehrheitsprinzip)

[12] von lat. Quorum „von denen“.

[13] Vgl Ritzi, Claudia u. Schaal, Garry S. (2010)

[14] Zu Funktionen des Bundestages vgl.Holljesiefken (2010)

[15] In Brandenburg Gemeindevertretung, Stadtverordnetenversammlung, Kreistag, Landtag

[16] Vgl. Urteil der Bayerischen Verfassungsgerichtshofes AZ 2-IX-00 BayVerfGH in: http://www.bayern.verfassungsgerichtshof.de/2IX00.htm

[17] Aufzählung nach dreistufigem-Aufbau.

[18] Bezeichnung und Gliederung kann nach Landesrecht abweichen

[19] Werte und Berechnung nach vgl. Schiller (2002)

[20] Meerkamp (2011), S 438-429

[21] Kost (2005), S.83

[22] Meerkamp (2011),S. 446

[23] Meerkamp (2011), S. 446

Ende der Leseprobe aus 20 Seiten

Details

Titel
Das Zustimmungsquorum zur Direktwahl der Landräte im Land Brandenburg
Untertitel
Ein geeignetes Instrument zum Erhalt direktdemokratischer Legitimation bei niedriger Wahlbeteiligung?
Hochschule
FernUniversität Hagen
Veranstaltung
Moudul 2.7 Verwaltung und Dritter Sektor
Note
2,3
Autor
Jahr
2011
Seiten
20
Katalognummer
V184709
ISBN (eBook)
9783656096726
Dateigröße
478 KB
Sprache
Deutsch
Schlagworte
zustimmungsquorum, direktwahl, landräte, land, brandenburg, instrument, erhalt, legitimation, wahlbeteiligung
Arbeit zitieren
Danilo Bojarski (Autor:in), 2011, Das Zustimmungsquorum zur Direktwahl der Landräte im Land Brandenburg, München, GRIN Verlag, https://www.grin.com/document/184709

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