Wie erfolgreich ist die Föderalismusreform II?

Inhaltsverzeichnis

1. Einleitung

2. Einordnung und Grunausrichtung der Föderalismusreform II
2.1 Regelungen in Bezug auf den Haushalt des Bundes
2.2 Regelungen in Bezug auf die Haushalte der Bundesländer
2.3 Gründung des Stabilitätrats

3. Bewertung des Erfolgs der Föderalismusreform II
3.1 Überfrachtung des Grundgesetzes
3.2 Einschätzung der Schuldenbremse
3.3 Empirische politische Umsetzung

4. Fazit

5. Literaturverzeichnis

1. Einleitung

Am 1. August 2009 trat in Deutschland die Föderalismusreform II in Kraft. Im Mittelpunkt dieser Reform stehen die Finanzbeziehungen von Bund und Ländern, während es in der Föderalismusreform I vor allem um die Gesetzgebungs-kompetenzen zwischen Bund und Ländern ging. Ein zentrales Element der Föderalismusreform II ist die sogenannte Schuldenbremse, die maßgeblich dazu beitragen soll, dass die Haushalte von Bund und Ländern konsolidiert werden.

In der vorliegenden Arbeit soll nun der Frage nachgegangen werden, wie erfolgreich die Föderalismusreform II ist. Hierfür wird zunächst die Grundausrichtung der Föderalismusreform II aufgezeigt. Anschließend werden die in der Reform enthaltenen Regelungen für den Haushalt des Bundes und der Länder untersucht. Schließlich wird der Erfolg der Föderalismusreform II anhand mehrerer Merkmale bewertet, wobei insbesondere berücksichtigt wird, wie die bisherige politische Umsetzung empirisch gestaltet ist.

2. Einordnung und Grundausrichtung der Föderalismusreform II

Als die „Kommission von Bundestag und Bundesrat zur Modernisierung der bundesstaatlichen Ordnung“ im Herbst 2003 mit ihrer Arbeit an der Föderalismusreform begann, erhielt sie vom „Sachverständigenrat zur Begutachtung der gesamtwirtschaftlichen Entwicklung“ die Empfehlung, dass eine Entflechtung im Bereich der Finanzverfassung durchgeführt werden müsse. Andernfalls würde jegliche Reform des Föderalismus Stückwerk bleiben. Die Kommission kam dieser Mahnung nicht nach, so dass Bundesrat und Bundestag im Dezember 2006 beschlossen, eine gemeinsame Kommission zur Modernisierung der Bund-Länder-Finanzbeziehungen (Föderalismusreform II) einzusetzen.^[1]

Die Föderalismusreform II hat zum Inhalt, die Bund-Länder-Finanzbeziehungen den veränderten nationalen und internationalen Rahmenbedingungen anzupassen. Zu den zentralen Zielen der Föderalismusreform gehört, dass alle Länder in die Lage versetzt werden sollen, die ihnen obliegenden Aufgaben wirksam zu erfüllen.^[2] Konkret ist anzustreben, dass sämtliche Bundesländer „zu einer gleichmäßigen Ausführung von Bundesgesetzen befähigt werden, um die Gleichwertigkeit der Lebenschancen der Bürger in den verschiedenen Regionen der Bundesrepublik Deutschland zu sichern“^[3].

Ein weiteres Anliegen der Föderalismusreform II ist, dass die Regeln des europäischen Stabilitäts- und Wachstumspaktes eingehalten sowie die daraus erwachsenden Konsolidierungsfolgen für die Staatsfinanzen respektiert werden.^[4]

Dass sich der weitaus größte Teil der Föderalismusreform II auf die Haushalts- und Staatschuldenverfassung bezieht, hat seinen Hintergrund nicht zuletzt in den teils staatsinternen und teils globalen Finanzkrisen, die ganze Staaten an den Rand des finanziellen Ruins gebracht haben. Beispiele hierfür sind in neuerer Zeit unter anderem Griechenland, Island und Irland. Eine Insolvenz der öffentlichen Hand und dementsprechend ein Staatsbankrott sind heutzutage keine Utopien mehr, sondern reale Möglichkeiten.^[5]

Schon im Jahr 2008 und somit vor der globalen Wirtschafts- und Finanzkrise, betrug der gesamtsstaatliche Schuldenstand in Deutschland 65,9 Prozent des Bruttoinlandsprodukts. Diese Größe, die auch als Schuldenstandsquote tituliert wird, stieg bis 2010 auf 83 Prozent. Damit lag die Verschuldung von Bund, Bundesländern, Kommunen und Sozialversicherungen bei über zwei Billionen Euro, wobei der Bund mit 1,3 Billionen Euro zu zwei Dritteln der Gesamtverschuldung beiträgt. Die Verschuldung ist dabei seit den 1970er Jahren kontinuierlich gestiegen und zwar auch dann, wenn man bestimmte Faktoren (Sondereffekte der Wirtschafts- und Finanzkrise, Finanzierung der deutschen Einheit etc.) außer Betracht lässt.^[6]

2.1 Regelungen in Bezug auf den Haushalt des Bundes

Ein zentrales Projekt der Föderalismusreform II ist die Einführung der Schuldenbremse, die in Artikel 109 des Grundgesetzes manifestiert und in Artikel 115 konkretisiert wird. So ist in Artikel 109 Absatz 3 des Grundgesetzes der Passus enthalten, dass der Haushalt des Bundes (sowie die Haushalte der Länder) grundsätzlich ohne Einnahmen aus Krediten auszugleichen sind.^[7] Dieser Grundsatz des Haushaltsausgleichs ohne Einnahme aus Krediten ist – aus der Perspektive des Bundes - auch dann noch entsprochen, wenn die Einnahmen aus Krediten den Wert von 0,35 Prozent im Verhältnis zum nominalen Bruttoinlandsprodukt nicht überschreiten. Mit diesem Ansatz soll die Verschuldung des Bundes auf ein langfristig tragfähiges Maß begrenzt werden. Gleichsam soll dem Bundesgesetzgeber – im Gegensatz zur bisherigen an den Umfang der veranschlagten Investitionen gebundenen Kreditobergrenzen – mehr inhaltliche Flexibilität bei der Konzipierung einer an der dauerhaften Stärkung von nachhaltigem Wachstum orientierten Politik gegeben werden. Somit wird eine Entkoppelung der Kreditaufnahmeermächtigung vom unzulänglichen handelsrechtlichen Investitionsbegriff vorgenommen. Dies stellte eines der zentralen Anliegen der Föderalismusreform II zur Begrenzung der Schulden dar.^[8] Diese Regelungen werden für den Bund ab 2016 gelten.^[9] Somit ist es dem Bund im Zeitraum vom 1.1.2011 bis zum 31.12.2015 noch möglich, von der festgelegten Obergrenze von 0,35 Prozent des Bruttoinlandproduktes abzuweichen.^[10] Auch zu einem späteren Zeitpunkt ist eine Abweichung möglich, allerdings nur unter ganz bestimmten Bedingungen. Generell ermöglicht die sogenannte Konjunkturkomponente antizyklische Kreditaufnahmen bzw. –tilgungen, um so wirtschaftliche Schwächephasen zu kompensieren.^[11] Die Konjunkturkomponente erweitert dabei die maximal zulässige Kreditaufnahme in konjunkturell schlechten Phasen und schränkt sie in konjunkturell guten Zeiten ein. Gerade die dämpfende Wirkung in wirtschaftlichen Hochphasen soll den systematischen Aufwuchs struktureller Verschuldung verhindern und somit fiskalische Manövriermasse für konjunkturell schlechte Zeiten sichern.^[12]

Grundsätzlich ist zu betonen, dass die Schuldenbremse nicht jegliche Kreditaufnahme begrenzen oder unterbinden will, was auch in ökonomischer Hinsicht falsch wäre. Vielmehr steht die Begrenzung der strukturellen Verschuldung („Strukturkomponente“) im Mittelpunkt, also nicht die konjunkturbedingten langfristigen Staatschulden.^[13]

Die Schuldenbremse ist im Übrigen der dritte Regulierungsanlauf des Grundgesetzes, um den Staatshaushalt langfristig tragfähig zu halten. Bei der ursprünglichen Konzipierung des Grundgesetzes war noch das statische Schuldenverbot (Kreditaufnahme nur für unmittelbar rentable Investitionen), das bereits Teil der Weimarer Reichsverfassung war, enthalten. Dieses Schuldenverbot galt bis 1969. Im Zuge der großen Verfassungsreform von 1969 wurde das Verbot durch ein neues volkswirtschaftliches Konzept, das der Goldenen Regel, ersetzt. Diese ließ zwar Neuverschuldung zu, allerdings nur in Höhe der jeweiligen Bruttoinvestitionen (Ausgaben für langlebige, allgemein wachstumsfördernde Sachwerte). Die Goldene Regel hatte über vier Jahrzehnte nur unzureichenden Erfolg, sodass der Bund und auch die Länder immer neue Kredite aufgenommen haben.^[14]

Ferner ist zu konstatieren, dass die EU-Staaten (mit Ausnahme von Großbritannien und Tschechien) am 2. März 2012 den Europäischen Fiskalpakt vereinbart haben, wonach das gesamtstaatliche strukturelle Defizit der EU-Staaten maximal 0,5 Prozent vom Bruttoinlandsprodukt betragen darf. Die in Deutschland für den Bund eingeführte Schuldenbremse ist damit strenger als der Fiskalpakt, wobei letzterer erheblich früher greift und eine schnelle Konsolidierung erfordert.^[15]

[...]

^[1] Vgl. Münch (2008), im Internet unter: http://www.bpb.de/izpb/8296/foederalismusreform-teil-ii-die-finanzverfassung?p=all

^[2] Vgl. Renztsch (2008), S.57

^[3] Renztsch (2008), S.57

^[4] Vgl. Sturm (2008), S.287

^[5] Vgl. Von Münch (2011), S.128

^[6] Vgl. Kastrop et al. (2012) Konzept und Herausforderung der Schuldenbremse. Im Internet unter: http://www.bpb.de/apuz/126016/konzept-und-herausforderungen-der-schuldenbremse?p=all

^[7] Vgl. Von Münch (2011), S.128

^[8] Vgl. Heller (2010), S.394

^[9] Vgl. Walter (2010), S.49

^[10] Vgl. Heller (2010), S.398

^[11] Vgl. Walter (2010), S.49

^[12] Vgl. Kastrop et al. (2012) Konzept und Herausforderung der Schuldenbremse. Im Internet unter: http://www.bpb.de/apuz/126016/konzept-und-herausforderungen-der-schuldenbremse?p=all

^[13] Vgl. Wiegard (2011), S.20

^[14] Vgl. Kastrop et al. (2012) Konzept und Herausforderung der Schuldenbremse. Im Internet unter: http://www.bpb.de/apuz/126016/konzept-und-herausforderungen-der-schuldenbremse?p=all

^[15] Vgl. IHK Berlin (2012), im Internet unter: http://www.ihk-berlin.de/recht_und_steuern/downloads/_verlinkungen/Newsletter_Steuern/1998204/Fiskalpakt_Schuldenbremse_Konsolidierung_Lage_der_Bundeslaender.html