Handlungsfähigkeit der EU-Sicherheitspolitik

Inhaltsverzeichnis

1 Einleitung

2 Handlungsfähigkeit
2.1 Entscheidungsregeln
2.2 Akteure

3 Die Gemeinsame Sicherheits- und Verteidigungspolitik
3.1 Institutionen (eine Auswahl)
3.2 Der Modus

4 Die Handlungsfähigkeit der Gemeinsamen Sicherheits- und Verteidigungspolitik (GSVP)

5 Fazit

1 Einleitung

In den frühen neunziger Jahren sahen sich die EG-Mitgliedstaaten einigen Krisen machtlos gegenüberstehen. Der Golfkrieg und die Balkankriege waren Krisen, die den EG-Mitgliedstaaten aufzeigten, dass sie durch mangelnden politischen Konsens sowie den fehlenden militärischen Mitteln und Instrumenten keine Krisen wirkungsvoll abwenden konnten. So wurde die Notwendigkeit einer gemeinsamen Außen- und Sicherheitspolitik (GASP) deutlich^[1]. Mit der Unterzeichnung des Vertrags von Maastricht 1992 gründeten die Staats- und Regierungschefs der EG-Mitgliedstaaten die GASP als Nachfolgermodell der Europäischen Politischen Zusammenarbeit (EPZ). Da die Europäische Union im Verlauf des Kosovokrieges (1998/1999) erfahren musste, dass sie immer noch ein machtloser Zuschauer war und auf militärische Mittel der NATO zurückgreifen musste^[2], wurde die Europäische Sicherheits- und Verteidigungspolitik (GSVP) als ein Teil der GASP gegründet, um der EU-Sicherheitspolitik eine militärische Komponente zu verleihen - ein autonomes militärisches Handeln^[3].

Die EU besteht derzeit aus 27 Mitgliedstaaten mit z.T. sehr divergierenden Interessen, Mentalitäten und außenpolitischen Denkweisen, was ein gemeinsames Handeln erschweren kann. Das zeigte sich im Irak-Krieg 2003, als sich die EU-Mitgliedstaaten nicht einig waren, ob und wie den USA im Krieg beigestanden werden sollte: „Die EU griff als eigenständige internationale Kraft zu keinem Zeitpunkt in das Krisengeschehen ein.“^[4].

Diese Umstände stellen die Fragestellung dieser Hausarbeit heraus: „Kann die Europäische Union in der Gemeinsamen Sicherheits- und Verteidigungspolitik (GSVP) gemeinsam handeln?“. Weitere Gründe für die Fragestellung sind, dass die EU-Sicherheitspolitik, so wie sie derzeit besteht, ein sehr junger Politikbereich ist und somit Diskussionsbedarf besteht sowie die aktuelle (Welt-)Situation und die Relevanz des Themas: aus dem Jahresbericht 2009 der Hohen Vertreterin für Außen-und Sicherheitspolitik (Catherine Ashton) an das Europäische Parlament über die Hauptaspekte und grundlegenden Optionen der GASP geht hervor, dass der EU Bedrohungen und globale Herausforderungen, wie Massenvernichtungswaffen, Terrorismus oder der Klimawandel bevorstehen^[5]. Durch eine effektive Sicherheitspolitik kann die EU auf die oben genannten Bedrohungen und Herausforderungen besser und schneller reagieren.

Natürlich wäre an dieser Stelle der Einwand berechtigt, dass die sicherheitspolitischen Angelegenheiten dieses Ausmaßes in den meisten der 27 EU-Mitgliedstaaten von der NATO geregelt werden. Es ist jedoch so, dass die GSVP mit der NATO zusammenarbeitet, sie ergänzt und auf eine ausgeglichenere Lastenteilung zwischen den Vereinigten Staaten und Europa abzielt: „Die ESVP sollte […] die Verpflichtung des amerikanischen Bündnispartners für Europa durch eine ausgeglichenere Lastenteilung fördern und somit die ESVP als flexiblen und glaubwürdigen europäischen Teil des atlantischen Bündnisses herausbilden.“^[6]. Die NATO hat weiterhin die Zuständigkeit für die Verteidigung ihrer Mitgliedstaaten inne. Nur in Fällen, in denen die NATO nicht als Ganzes involviert ist, kann die EU autonom handeln^[7].

Um die Fragestellung beantworten zu können, soll im zweiten Kapitel zunächst geklärt werden, wie Handlungsfähigkeit zum Tragen kommt. Dazu wird auf die Entscheidungsfindungen und die Akteure im politischen Prozess eingegangen werden. Im dritten Kapitel wird aufgezeigt wie im Rahmen der GSVP Entscheidungen entstehen und welche Instanzen daran beteiligt sind. Das vierte Kapitel wird das zweite und das dritte Kapitel miteinander verbinden, um die Fragestellung der Hausarbeit differenziert beantworten zu können. Darüber hinaus soll eine mögliche Übereinkunft mit den Ansichten der beiden britischen Politikwissenschaftler Trevor Salmon und Christopher Hill analysiert werden. Salmon nimmt eine negative Haltung gegenüber der Handlungsfähigkeit der Gemeinsamen Sicherheits- und Verteidigungspolitik ein^[8]. Hill bildet dazu das Pendant; denn er sieht durchaus positive Aspekte an der GSVP^[9]. Abschließend folgt eine Schlussbemerkung, um die Ergebnisse zusammenzufassen und darauf basierend einen Ausblick über die Perspektiven der Gemeinsamen Sicherheits- und Verteidigungspolitik zu geben.

2 Handlungsfähigkeit

Um herauszuarbeiten, was Handlungsfähigkeit in einem politischen System ausmacht, sollen in diesem Kapitel die drei idealtypischen Entscheidungsregeln (Hierarchie, Mehrheitsentscheid und Konsenslösung) sowie die Akteure in einem politischen Prozess erörtert werden.

2.1 Entscheidungsregeln

Die hierarchische Entscheidungsfindung zeichnet sich zentral dadurch aus, dass die Entscheidungskompetenzen in einer Hand liegen, wodurch ein schnelles und kostengünstiges Entscheidungsverfahren gewährleistet wird, da nicht mit anderen Akteuren verhandelt werden muss. Hieraus resultiert, dass keine Abstriche von dem Gemeinwohl gemacht werden müssen, die durch mögliche Kompromisse entstehen würden, da „der Entscheider sich hierbei autoritativ über abweichende Präferenzen und Interessen hinwegsetzen kann“^[10].

Das Modell der Hierarchie setzt die Rationalität von Entscheidungen und eine effiziente Umsetzung der Entscheidungen voraus. Die Rationalität der Entscheidungen ist aufgrund von Informationsdefiziten des Entscheiders nur selten gegeben. Diese entstehen dadurch, dass die Informationen, die auf der untergeordneten Ebene vorhanden sind missachtet werden. Demzufolge müssen die Informationen, die der übergeordneten Ebene vorliegen, mindestens so gut sein, wie die Informationen, die auf der untergeordneten Ebene vorhanden sind^[11]. Besteht ein Informationsfluss, kann nicht gewährleistet sein, dass dieser problemfrei vonstattengeht und dass die an die übergeordnete Autorität herangetragenen Informationen auch qualifiziert bearbeitet werden: „Gleichzeitig sind die Kapazitäten der Organisationsspitze, verfügbare Informationen angemessen aufzunehmen und zu verarbeiten, eng begrenzt“^[12].

Ein zweiter Grund, warum die Rationalität der Entscheidungen angezweifelt werden kann, ist die Motivation der übergeordneten Autorität gemeinwohlorientierte Entscheidungen zu treffen. Es wird also angenommen, dass die Exekutive am Gemeinwohl interessiert ist und nicht das Ziel der Maximierung des Eigennutzens verfolgt. Diese Annahme wird von den Verfechtern der Public-Choice-Theorie bezweifelt; ausgehend von dieser Theorie haben die Verantwortlichen nur ein zweitrangiges Interesse am Gemeinwohl, in erster Linie geht es ihnen um die Maximierung ihres Eigennutzens^[13].

Die Effizienz hierarchischer Entscheidungen muss aufgrund der geringen Entscheidungskosten der übergeordneten Autorität angezweifelt werden, da so überhastete Entscheidungen auf der Basis unzureichenden Wissens über die zu entscheidenden Sachlagen gefällt werden können. Wichtige bzw. heikle Politikbereiche wie die Wissenschaft, Sicherheit oder die Technologie können nicht hierarchisch geregelt werden. Solche Politikbereiche benötigen differenzierte Anreizsysteme um wirkungsvoll bearbeitet werden zu können, um so sachlich fundierte Entscheidungen hervorzubringen^[14].

Der Mehrheitsentscheid ist eine Abstimmung bei der sich eine numerische Mehrheit in Form einer relativen, absoluten oder qualifizierten Mehrheit bildet. Durch diese Mehrheit kommt dem Mehrheitsentscheid ein hohes Maß an Legitimation zu. Die Legitimation ist auch in der Periodizität des Mehrheitsentscheides verankert: eine Minorität beugt sich eher dem Willen der Majorität in dem Wissen bei der nächsten Wahl die gleiche Chance zu haben zur Majorität zu werden^[15]. Auch dieses Entscheidungsverfahren weist geringe Entscheidungskosten auf, denn der Mehrheitsentscheid ist in der Lage „jederzeit, kurzfristig und zuverlässig Entscheidungen produzieren zu können.“^[16]. Die Mehrheitsregel besticht dadurch, dass sie ein für alle zugängliches und einsichtiges Abstimmungsverfahren ist. Dieser Umstand kommt der Qualität der Entscheidungen zugute, die aufgrund von heterogenen Gütekriterien, die mit in das Entscheidungsverfahren einfließen, steigt^[17]. Allerdings darf die Heterogenität nicht zu hoch sein, da es sonst Nonsens wäre, nach einer Mehrheit zu suchen. Hinzu kommt, dass sich minder stark homogen ausgeprägte Gesellschaften an religiösen, ethnischen oder ideologischen Konfliktlinien spalten können, wodurch die Gefahr der Bildung von strukturellen Minderheiten entstehen kann, was nichts anderes bedeutet als das immer die dieselben die Mehrheit bilden^[18]. Der Mehrheitsentscheid setzt ein gleiches, geheimes, allgemeines und direktes Wahlrecht voraus, was ihm einen fairen und legitimen Charakter verleiht, da jede Stimme eines Wahlberechtigten unabhängig vom individuellen oder sozialen Status gleichwertig zu zählen ist^[19]. Der Volkswille kann schwankend und manipulationsanfällig sein, wodurch sachlich unangemessene Entscheidungen getroffen werden können^[20]. Verstärkt wird das durch die Tatsache, dass Mehrheitsentscheidungen oft irreversibel sind, was dem eigentlichen Vorteil jederzeit, kurzfristig und zuverlässig Entscheidungen, d.h. auch Veränderungen zu ermöglichen, als Widerspruch gegenübersteht^[21]. Die Schwierigkeit des Mehrheitsentscheids liegt darin, dass es nicht generell möglich ist, schon bei mehr als zwei Akteuren, individuelle Meinungen fälschungsfrei auf kollektive Entscheidungen zu transferieren. Das kann zyklisch instabile Mehrheiten zur Folge haben^[22].

Die Konsenslösung beruht auf einer unmittelbaren Zustimmung aller an einem Entscheidungsprozess beteiligten Kräfte. Dem Konsens kommt ein hoher Legitimationswert zu, da sich niemand einer Entscheidung zu unterwerfen hat, weil dieser zugestimmt wurde^[23]. Der Grund der hohen Legitimation bedingt aber auch enorme Entscheidungskosten: jeder Teilnehmer am Entscheidungsprozess hat ein Vetorecht, somit besteht die immerwährende Möglichkeit einer Blockade. Diese Blockademöglichkeit nimmt exponentiell zu, so stellte Scharpf fest, wenn die Zahl der beteiligten unabhängigen Akteure ebenfalls zunimmt^[24]. Zudem hängen erfolgreiche Verhandlungen von zahlreichen Bedingungen, wie der Art des Verhandlungstypus, der institutionellen Ausprägung der Verhandlungssysteme, der Konfliktstrukturen von Verhandlungsgegenständen, der Interessenkonstellationen von Verhandlungspartnern, der Handlungsorientierung und der Verhandlungsstrategien der Akteure sowie der Machtverteilung in Verhandlungssystemen ab. Um zu erörtern, ob die EU im Rahmen der GSVP gemeinsam handeln kann, werden die Interessenkonstellationen und die Handlungsorientierung näher beleuchtet. Dies geschieht im Kapitel Akteure^[25] . Die Konsenslösung kann eine geringe Effektivität aufweisen, da der Kompromisszwang in einer konsensorientierten Verhandlung oft nur den kleinsten gemeinsamen Nenner hervorbringt. Dieser kann das Gemeinwohl verfehlen und auf Kosten unbeteiligter Dritter (z.B. gesellschaftliche Minderheiten und zukünftige Generationen) entstehen^[26].

2.2 Akteure

Akteure sind an einem politischen Entscheidungsprozess beteiligte Personen, Institutionen oder Organisationen. Sie zeichnen sich durch bestimmte Wahrnehmungen und Präferenzen aus, die nachhaltige Wirkungen auf die entstehenden Entscheidungen haben^[27]. Um verstehen zu können, wie Entscheidungen zustande kommen, müssen die Interessenkonstellationen der Akteure betrachtet werden. Hierbei scheint klar zu sein, dass je kompatibler die Interessen der Akteure bzw. Verhandlungspartner sind, desto wahrscheinlicher ist eine produktive Entscheidungsfindung^[28]. Wichtiger in der Entscheidungsfindung ist jedoch die Anzahl der Akteure, da mit steigender Teilnehmerzahl die Zahl der divergierenden Interessen zunimmt, wodurch ebenfalls eine Einigung durch Tausch aufgrund von mehr Kompensationsleistungen (z.B. Geld) erschwert wird^[29]. So stellte Benz folgerichtig fest, „daß Verhandlungen und Kooperation in Kleingruppen und bei Konflikten, die eine relativ begrenzte Zahl von Interessen betreffen, produktivere Verläufe nehmen.“^[30]. Die Handlungsorientierungen der Akteure sind ebenso wichtig, wie die Interessenkonstellationen. So muss zunächst einmal eine grundsätzliche Kooperationsbereitschaft vorliegen, was nicht selbstverständlich ist^[31], da die Maximierung des gemeinsamen Nutzens auch ohne Kooperation - einseitig getroffene für alle Betroffenen optimale Entscheidung - gelingen kann^[32]. Die Kooperationsbereitschaft kann aber auch aus ideologischen oder taktischen Gründen verweigert werden^[33]. Eine Einigung der Verhandlungspartner steht nur in Aussicht, „wenn die Akteure pragmatisch und nicht dogmatisch an die jeweilige Problemstellung herangehen“^[34]. Zudem entscheidet die Art der Handlungsorientierung über das Zustandekommen einer gemeinsamen Beschlussfassung. Handelt ein Akteur egozentrisch, so ist eine gemeinsame Beschlussfassung unrealistisch, da der Akteur seine eigenen Interessen verfolgt und auf diesen beharrt. Wird der Akteur kooperativ handeln, dann ist eine gemeinsame Beschlussfassung wahrscheinlich, weil das gemeinsame Wohl Ziel der Verhandlungen ist^[35].

[...]

^[1] Vgl. Algieri, Franco, 2010: Die Gemeinsame Außen- und Sicherheitspolitik der EU. Wien: Facultas Verlags- und Buchhandels AG facultas wuv, S. 45-47

^[2] Luftschlag der NATO unter amerikanischer Führung

^[3] Vgl. Galaski, Julia/Kaim, Markus, 2010: Die Europäische Union als Militärmacht, in: Leiße, Olaf (Hrsg.), Die Europäische Union nach dem Vertrag von Lissabon. Wiesbaden: VS Verlag für Sozialwissenschaften, S. 291

^[4] Mauer, Victor, 2006: Sicherheitspolitik. Die Sicherheitspolitik der Europäischen Union Online unter http://www.bpb.de/apuz/29456/die-sicherheitspolitik-der-europaeischen-union [Stand: 13.10.2006; letzter Zugriff: 17.06.2012]

^[5] Vgl. Generalsekretariat des Rates, 2010: Jahresbericht der Hohen Vertreterin für Außen- und Sicherheitspolitik an das Europäische Parlament über die Hauptaspekte und grundlegenden Optionen der GASP Online unter http://www.consilium.europa.eu/uedocs/cms_data/librairie/PDF/DE_PESC%202009_web.pdf [Stand: 2010; letzter Zugriff: 16.06.2012] S. 7-11

^[6] Galaski/Kaim, 2010, S. 292

^[7] Vgl. Rat der Europäischen Union, 2003: European Defence:.NATO/EU Consultation, Planning And Opearations Online unter http://www.consilium.europa.eu/uedocs/cmsUpload/78414%20-%20EU-NATO%20Consultation,%20Planning%20and%20Operations.pdf [letzter Zugriff: 23.07.2012]

^[8] Vgl. Salmon, Trevor, 2005: The European Security and Defence Policy: Built on ROCKS or Sand?, in: European Foreign Affairs Review, 10, S. 374

^[9] Vgl. Hill, Christopher, 2007: The Future of the European Union as a Global Actor, in: Foradori, Paolo et al. (Hrsg.): Managing a Multilevel Foreign Policy. The EU in International Affairs. Lanham: Lexington Books, S. 3-21

^[10] Eberlein, Burkard/Grande, Edgar, 2009: Entscheidungen und Konfliktlösungen, in: Schubert, Klaus/Bandelow, Nils C. (Hrsg.), Lehrbuch der Politikfeldanalyse 2.0. 2. Vollständig überarbeitete und erweiterte Auflage. München: Oldenbourg Verlag, S. 135

^[11] Vgl. Scharpf, Fritz W., 2006: Interaktionsformen. Akteurzentrierter Institutionalismus in der Politikforschung. Unveränderter Nachdruck der 1. Auflage. Wiesbaden: VS Verlag für Sozialwissenschaften, S. 287

^[12] Eberlein/Grande, 2009, S. 135

^[13] Vgl. Pollert, Achim et al., 2008, Duden Wirtschaft von A bis Z: Grundlagenwissen für Schule und Studium, Beruf und Alltag. 3. Aufl. Mannheim: Bibliographisches Institut 2008. Lizenzausgabe Bonn: Bundeszentrale für politische Bildung 2008, S. 147, Stichwort: Public-Choice-Theorie

^[14] Vgl. Scharpf, 2006, S. 291 ff.

^[15] Vgl. Offe, Claus, 1984: Politische Legitimation durch Mehrheitsentscheidung?, in: Guggenberger, Bernd/Offe, Claus (Hrsg.), An den Grenzen der Mehrheitsdemokratie. Politik und Soziologie der Mehrheitsregel. Opladen: Westdeutscher Verlag GmbH, S. 153

^[16] Ebd., S. 152

^[17] Vgl. Ebd., 152 f.

^[18] Vgl. Eberlein/Grande, 2009, S. 140

^[19] Vgl. Ebd., S. 138

^[20] Das war ein Grund, warum die Demokratie in der Antike als schlecht angesehen wurde

^[21] Vgl. Bobbio, Norberto, 1984: Die Mehrheitsregel: Grenzen und Aporien, in: Guggenberger, Bern/Offe, Claus (Hrsg.), An den Grenzen der Mehrheitsdemokratie. Politik und Soziologie der Mehrheitsregel. Opladen: Westdeutscher Verlag GmbH, S. 124

^[22] Vgl. Scharpf, 2006, S. 261

^[23] Vgl. Eberlein/Grande 2009, S. 141

^[24] Vgl. Scharpf, 2006, S. 198

^[25] Zum Überblick siehe Scharpf, Fritz W., 2006, S. 212-229

^[26] Vgl. Eberlein/ Grande, 2009, S. 142

^[27] Vgl. Scharpf, 2006, S. 86

^[28] Vgl. Benz, Arthur, 1994: Kooperative Verwaltung. Funktionen, Voraussetzungen und Folgen. Baden-Baden: Nomos Verlagsgesellschaft, S. 139

^[29] Vgl. Ebd., S. 140

^[30] Ebd., S. 140

^[31] Vgl. Eberlein/Grande, 2009, S. 142

^[32] Vgl. Benz, 1994, S. 88

^[33] Vgl. Eberlein/Grande, 2009, S. 146

^[34] Ebd., S. 146

^[35] Vgl. Mayntz, Renate/Scharpf, Fritz W., 1995: Der Ansatz des akteurzentrierten Institutionalismus, in: Mayntz, Renate/ Scharpf, Fritz W. (Hrsg.), Gesellschaftliche Selbstregelung und politische Steuerung. Frankfurt am Main: Campus Verlag, S. 57