Leseprobe
Inhaltsverzeichnis
1. Einleitung
2. Methodik und Forschungsziel
3. Theorien der wohlfahrtsstaatlichen Entwicklung
3.1 Der Machtressourcenansatz
3.2 Die Parteiendifferentheorie
3.3 Politisch- institutionalistische Theorien
3.4 Einbettung in den sozioökonomischen und historischen Kontext
4. Fallstudie Tschechien
4.1 Kurzer Überblick über das tschechische Rentensystem
4.2 Phase I: sozial-liberale Reformpolitik unter Václav Klaus (1993-1996)
4.3 Phase II: Bestrebungen zur Erhaltung des Status Quo (ab 1997)
5. Fazit
6. Anhang
Tabelle 1: Typen von Rentenprivatisierung, weltweit (Stand 2008)*
Tabelle 2: Institutionelle Struktur des tschechischen Rentensystems (Stand 2004)
Tabelle 3: Das tschechische Rentenversicherungssystem im Überblick
Tabelle 4: Die Entwicklung verschiedener makroökonomischer und rentenspezifischer Indikatoren (1993-2000)
Tabelle 5: Die offizielle Arbeitslosenquote in der Tschechischen Republik (in %), 1990-2003 (jeweils zum Jahresende)
Tabelle 6: Die Position der politischen Akteure in der Tschechischen Republik in Bezug auf potentielle Rentenreformen (Stand 2001)
Tabelle 7: Rentenaussgaben in Prozent des BIP – Tschechische Republik (Stand 2007)
Tabelle 8: Verhältnis von Sozial- und Gesundheitsausgaben zum BIP, Tschechische Republik (1990-2002)
7. Literaturverzeichnis
1. Einleitung
Entgegen der in Forschung weit verbreiteten Annahme, dass staatliche Umlageverfahren in der Rentenversicherung „highly resistant to radical reform“ seien (Pierson 1998: 553), wurden seit dem Zusammenbruch der Sowjetunion in zahlreichen osteuropäischen Staaten verpflichtende private Rentenversicherungen eingeführt und somit tiefgreifende strukturelle[1] Reformen umgesetzt. Darüber hinaus seien laut Pierson selbst bescheidene Privatisierungsprozesse in den OECD-Staaten nur politisch umsetzbar gewesen „in the relatively few countries lacking extensive and mature pay-as-you-go-systems“ (ebd.). In vielen Staaten Mittel- und Osteuropas (MOE), insbesondere in den vier Visegrád-Ländern, besteht eine lange Tradition des Bismarckschen Sozialstaatsmodells, wobei dessen Institutionen teilweise auch unter dem Kommunismus fortbestanden und nach 1990 mitsamt des Umlageverfahrens in der Rentenversicherung reanimiert wurden (Cook 2010: 672; Cerami 2006: 65-66; Cerami 2008: 14-15; Inglot 2008). Bis Mitte der 1990er Jahre wurden Rentenreformen durch die post-kommunistischen Entscheidungsträger noch „bemerkenswert zurückhaltend“ (Götting 1998: 158) angegangen. Rentenprivatisierungen hätten für sie bis dato keine Rolle gespielt (vgl. Orenstein 2008: 905). Nichtsdestotrotz sind – mit Ausnahme von Tschechien und Slowenien – mittlerweile alle 2004 und 2007 der EU beigetretenen Staaten in MOE dem ungarischen Beispiel (1998) gefolgt und haben ihre Alterssicherungssysteme auf ein sog. ‚Mehrsäulensystem‘[2] umgestellt, d.h. das Umlageverfahren ergänzt und teilweise ersetzt durch private Pflichtversicherungen.[3] Begründet wird dies vielfach mit dem stark gestiegenem Druck zur Konsolidierung der Alterssicherungssysteme und der öffentlichen Haushalte durch die Verschärfung negativer sozioökonomischer Entwicklungstrends (Cerami 2008: 12) sowie dem großen Einfluss internationaler Finanzinstitutionen (Müller 1999a: 168-172; Orenstein 2009). Der (vermeintlich) gestiegene Reformbedarf habe wiederum den politischen Handlungsspielraum der reformwilligen Regierungen erweitert, welche durch günstige institutionelle Faktoren (z.B. geringe Anzahl der Vetospieler, einflussreiches Finanzministerium) und geringem Widerstand durch Interessengruppen oder auch durch den Einsatz von „divide and pacify“-Strategien (Vanhuysse 2006a) in der Lage gewesen seien, umfassende strukturelle Reformen durchzusetzen.
Aber wodurch kann erklärt werden, dass in Tschechien bis zum heutigen Tag keine verpflichtende private Rentenversicherung eingeführt wurde? Können aus einer Analyse des tschechischen Sonderwegs eventuell Rückschlüsse gezogen werden auf den empirischen Erklärungsgehalt der bisher zum Großteil in OECD-Staaten entwickelten und empirisch „getesteten“ Wohlfahrtstaatstheorien? Wenn ja, welche? Um mögliche Antworten auf diese Fragen zu finden, wird im Rahmen dieser Untersuchung der „deviant case“ der tschechischen Rentenpolitik anhand einer theoriegeleiteten Einzelfallstudie untersucht.
Im ersten Abschnitt erfolgt die Vorstellung der Forschungsfrage und des Forschungsziels sowie der daraus abgeleiteten Methodik. Im darauffolgenden Kapitel werden die gängigen Staatstätigkeitstheorien kurz vorgestellt und diskutiert. Diese bilden wiederum den theoretischen Rahmen für die empirische Untersuchung der Einzelfallstudie im dritten Kapitel. Abschließend erfolgt ein Fazit, in dem die wesentlichen Ergebnisse der Analyse vorgestellt und vor dem Hintergrund der wohlfahrtsstaatlichen Forschungsliteratur kurz diskutiert werden.
2. Methodik und Forschungsziel
Konfrontiert mit einer „Orientierungskrise“ (Kittel 2003: 391), kam es im letzten Jahrzehnt in der politikwissenschaftlichen Forschung zu einer „renaissance“ qualitativer Methoden (Bennett/Elman 2006: 455),[4] wobei man als Forscher letztendlich die Wahl habe „between knowing more about less, or less about more“ (Gerring 2007: 49).[5] Die mangelnde Berücksichtigung der ehemals kommunistischen Staaten Osteuropas bei der Entwicklung der gängigen Wohlfahrtsstaatstheorien „has created an empirical and theoretcial void“ (Aidukaite 2009: 36). Zudem herrsche Unklarheit über die Anwendbarkeit dieser Ansätze auf die Region (vgl. Szikra/Tomka 2009: 18). Ferner würden divergierende Reformpfade durch eine Überbetonung der Gemeinsamkeiten zwischen den osteuropäischen Wohlfahrtsstaaten nur unzureichend berücksichtigt und erklärt (vgl. Inglot 2008: 213). Als Forschungsdesign wird daher eine ‚within-case‘ Analyse im Rahmen einer Einzelfallstudie gewählt,[6] da dieser Ansatz besonders gut geeignet erscheint für das Ziel dieser Untersuchung, (potentielle) kausale Mechanismen in einem „deviant case“ aufzudecken, und somit eventuell auch einen Beitrag zur Erklärung anderer Fälle zu leisten (vgl. George/Bennett 2005: 114-115; Bennett/Elman 2006: 462).[7]
Das Forschungsdesign ist „strukturiert“, da der Untersuchung sorgfältig ausgewählter Variablen ein standardisierter Prozess zu Grunde liegt und „fokussiert“ auf ein spezifisches Forschungsziel (vgl. George/Bennett 2005: 67-72), namentlich eine Erklärung zu liefern für die nicht erfolgte Einführung einer verpflichtenden privaten Rentenversicherung in der Tschechischen Republik. Für den Nachweis der Wirkung institutioneller, sozioökonomischer und akteursbezogener Variablen mittels vermuteter kausaler Mechanismen[8] auf die Ausprägung der abhängigen Variable (Einführung einer verpflichtenden privaten Rentenversicherung), ist es notwendig, den „intervening causal process – the causal chain and causal mechanism“ aufzudecken (George/Bennett 2005: 206-207; vgl. Bennett/Elman 2006: 459; Checkel 2005: 5). Die Methode des ‚Process-Tracing‘ scheint hierfür besonders gut geeignet: „if done properly, it places theory and data in close proximity“ (Checkel 2005: 22).[9] Das verwendete Datenmaterial setzt sich zusammen aus deskriptiver und empirischer Sekundärliteratur.
3. Theorien der wohlfahrtsstaatlichen Entwicklung
Im folgenden Kapitel werden die wichtigsten Konzepte und Hypothesen der einflussreichsten theoretischen Schulen der vergleichenden Wohlfahrtsfahrtsstaatsforschung vorgestellt. Die verschiedenen Ansätze betonen jeweils unterschiedliche Aspekte wohlfahrtsstaatlicher Politik, ergänzen sich zum Teil und bieten unterschiedliche Anknüpfungspunkte und Orientierungen für empirische Untersuchungen.
3.1 Der Machtressourcenansatz
Vertreter des Machtressourcenansatzes betrachten Staatstätigkeit als politische Arena für Verteilungskonflikte, wobei wohlfahrtsstaatliche Politik determiniert werde durch die Machtressourcen[10] gesellschaftlicher Interessengruppen oder Klassen und ggf. von deren Unterstützung durch politische Parteien (vgl. Korpi/Palme 2003: 425). Unterschiedliche nicht-staatliche Akteure wie beispielsweise Verbände, Kirchen, Kartelle, privatwirtschaftliche Lobbyorganisationen und insbesondere Gewerkschaften würden dabei die Rolle von sog. „secondary actors“ (Müller 2001: 72) einnehmen, die sich zunächst außerhalb der Verfassungsorgane organisierten und anschließend versuchten, Inhalte und Folgewirkungen politischer Entscheidungen zu ihren Gunsten zu beeinflussen.
Machtressourcenansätze kann man dabei grob einteilen in eine „pluralismustheoretische“ und eine „klassensoziologische“ Version (Schmidt/Ostheim 2007a: 22). Erstere Variante wurde insbesondere von Mancur Olson (1968, 1985) entwickelt, der argumentiert, dass „Sonderinteressengruppen“ als „Verteilungskoalitionen“ agieren, indem sie „eher und in überwältigender Weise auf Kämpfe um die Verteilung von Einkommen und Vermögen ausgerichtet“ seien (ebd. 1985: 56) – zu ihren Gunsten und zu Lasten der Gesellschaft. Je stärker diesen „Verteilungskoalitionen“ die Wahrnehmung ihrer Partikularinteressen gelinge, desto höher seien letztlich die Staatsausgaben und so geringer das Wirtschaftswachstum und die politische Stabilität (ebd.: 56, 61). Durch die Auffassung kollektiven Handelns als Kollektivgutproblem sinkt laut Olson (1968: 42-47, 59-64, 1985: 29-36) die Durchsetzungsfähigkeit dieser politischen Akteure mit ihrer zunehmenden Gruppengröße und Heterogenität, da die Bereitstellung „selektiver Anreize“ zur gezielten Belohnung (Bestrafung) von (nicht) gruppenorientiertem Verhalten (z.B. in Form von Streikgeldern, Aussperrung) notwendig werde, die Kosten für die Übereinkunft, Organisation und Koordination der Gruppe dadurch allerdings anstiegen.
Die „klassensoziologische“ Version hingegen betont die unterschiedliche Verteilung der Machtressourcen zwischen „gegensätzlichen politisch-gesellschaftlichen Strömungen“ (Ostheim/Schmidt 2007a:42), etwa zwischen christlichen, sozialistischen und liberalen Bewegungen. Der Ausgang von Verteilungskonflikten zwischen sozioökonomischen Klassen[11] wird dabei als der entscheidende Erklärungsfaktor für die Entwicklung des Wohlfahrtsstaates angeführt, wobei ein positiver Zusammenhang vermutet wird zwischen der Einflussstärke der Arbeitnehmer und dem Ausbau des Wohlfahrtsstaates (Esping-Andersen 1985, 1990; Korpi 1978, 1983, 1989). Entscheidend für die Machtressourcen der Arbeiterschaft sind demnach der Organisationsgrad und die Geschlossenheit der Gewerkschaften, der Anteil der Abgeordnetensitze und Ministerposten von linken Parteien und der Kooperationsgrad zwischen den „two wings of the labour movement“, also von Gewerkschaften und Linksparteien (Korpi 1978: 318; vgl. ebd. 1989, 2006: 436-439).[12] Während liberale Parteien entgegengesetzte Entwicklungen förderten, wird insbesondere Allianzen zwischen der Arbeiterschaft und christdemokratischen Parteien grundsätzlich ebenfalls eine den Ausbau des Wohlfahrtsstaats fördernde Wirkung zugeschrieben (vgl. Korpi 1989: 142). Nichtdestotrotz wird bemängelt, dass durch die konzeptionelle „Überbetonung“ (Baum-Ceisig et al. 2008: 32) der Rolle von Gewerkschaften – sowohl bei Mancur Olson als auch bei den „klassensoziologischen“ Vertretern – sowie der Rolle von Linksparteien andere wichtige Faktoren wie der Einfluss säkular-konservativer und konfessioneller Parteien, politisch-institutionelle Variablen (z.B. Staatsorganisation, Art des Regierungssystems) sowie der historische Wandel gesellschaftlicher Werte und ökonomischer Interaktionsprozesse vernachlässigt würden, wodurch der Machtressourcenansatz letztlich nur begrenzte empirische Erklärungskraft besitze (vgl. Ostheim/Schmidt 2007a: 46-48).
3.2 Die Parteiendifferenztheorie
Ähnlich wie beim Machtressourcenansatz stehen auch in der Parteiendifferenztheorie unterschiedliche Interessen und Ressourcen im Vordergrund, wobei nun allerdings das Hauptaugenmerk auf die Rolle von Regierungs parteien gelegt wird. Sprich, es wird angenommen, dass die parteipolitische Färbung der Regierungspartei(en) ausschlaggebend ist sowohl für die Regelsetzung und konkrete politische Entscheidungen („policy output“) als auch für die sozialpolitische Wirkung dieser Maßnahmen („policy outcome“) (vgl. Schmidt/Ostheim 2007c: 51). Entsprechend postuliert die Parteiendifferenzlehre, dass es eine „law-like tendency“ (Schmidt 2006: 156) gebe, dass wohlfahrtsstaatliche Politik durch die parteipolitische Zusammensetzung der Regierung determiniert wird. Dies wiederum setzt voraus, dass sich die Regierungsparteien untereinander oder im Vergleich zur Opposition hinsichtlich ihrer Präferenzen und ideologischen Überzeugungen unterscheiden.
Relativ schwach ausgebaut seien wohlfahrtsstaatliche Leistungen demnach bei der Regierungsbeteiligung liberaler und säkular-konservativer Parteien, während das Gegenteil gelte im Hinblick auf christdemokratische und linke Parteien (Castles 1982; Hicks/Swank 1992; Schmidt 1996, 2007; van Kersbergen 1995; Wilensky 1981). Aufbauend auf den Pionierarbeiten von Hibbs (1977) und Tufte (1984) gehen Vertreter der Parteiendifferenztheorie davon aus, dass sich Unterschiede bzgl. der Politikvorhaben zwischen Parteien direkt zurückführen lassen auf die Interessen ihrer Mitglieder und der Wähler (vgl. Schmidt/Ostheim 2007c: 53).[13] Zudem verfolgten Parteien zwei übergeordnete Ziele: Einerseits, ihre politischen Vorhaben zu realisieren („policy seeking“), wobei unterstellt wird, dass Regierungen dazu grundsätzlich in der Lage seien, sowie, andererseits, möglichst viele Regierungsämter zu besetzen („office-seeking“) (vgl. Schmidt 2006: 156).
Allerdings gibt es zunehmend Zweifel an der Annahme, dass sich programmatische Unterschiede zwischen den Parteien oder die „Regierungsbeteiligungsvariable“ direkt auf konkrete Politikinhalte auswirken können (Siegel 2002: 435-436). Vielmehr müssten intervenierende Variablen wie die Machtressourcen der Parteien oder der Parteienwettbewerb in die Analyse mit einbezogen werden. Die Wettbewerbssituation habe Auswirkungen sowohl auf das Verhältnis zwischen den Parteien als auch zwischen den Parteien und den (Wahl)Bürgern und beeinflusse somit die Strategien der Parteien ebenso wie deren machtpolitischen Handlungsspielraum (vgl. Jochem 2009: 96; Schmidt/Ostheim 2007a: 23). Zudem könne aus wahltaktischen Gründen die Anwesenheit kleinerer Regierungsparteien oder starker oppositioneller Bewegungen des entgegengesetzten politischen Spektrums dazu führen, dass von Rechtsparteien dominierte Regierungen linke Positionen aufgriffen und sich somit die politische Mitte nach links verschiebe („Ansteckung von links“), oder dass sich für den entgegengesetzten Fall eine programmatische Verschiebung nach rechts ergebe („Ansteckung von rechts“) (Hicks/Swank 1992; Korpi 1989: 145-146, 155-156).
Ferner hat sich in neueren Analysen gezeigt, dass die empirische Erklärungskraft von Parteiendifferenztheorien abhängig ist von institutionellen Faktoren wie etwa der Staatsorganisation (föderal, zentralistisch), dem Demokratietyp (Mehrheits-, Konsensusdemokratien) oder dem Regierungs- und Wahlsystem (Schmidt 2010: 220-221). Daher werden wir uns im Folgenden nun politisch-institutionellen Theorien zuwenden.
[...]
[1] ‚Strukturelle‘ Reformen bewirken einen Systemwechsel der Alterssicherung; ‚parametrische‘ Reformen hingegen stellen inkrementelle, systemimmanente Anpassungen dar, die sich auf Veränderungen der Parameter der Rentenformel beziehen (vgl. Hinrichs/Lynch 2010: 362).
[2] Das Konzept eines sog. ‚Mehrsäulen-Ansatzes‘ wurde durch eine äußerst einflussreiche Publikation der Weltbank (1994) verbreitet (vgl. Orenstein 2009: 136). Es umfasst drei Säulen: (1) staatliche Leistungen nach dem Umlageverfahren, (2) verpflichtende private Rentenfonds, (3) freiwillige private Zusatzversicherungen.
[3] Private Pflichtversicherungen wurden in folgenden ehemals kommunistischen Staaten eingeführt: Ungarn (1998), Polen (1999), Lettland (2001), Estland (2002), Kroatien (2002), Litauen (2004), Rumänien (2004), Slowakei (2003) (Orenstein 2009: 134; Potůček 2009: 47). Für eine weltweite Übersicht über Rentenprivatisierungen seit den 1980er Jahren siehe Tabelle 1 im Anhang.
[4] Fallstudien seien besonders geeignet für die Durchführung von Hypothesentests und von großem Nutzen für die Theorieentwicklung, während sie zudem eine hohe „conceptual validity“ erreichten (vgl. George/Bennett 2005:4). Für eine Diskussion der Vor- und Nachteile von Fallstudien siehe Gerring (2007: 37-63) und Yin (2009).
[5] Von Natur aus können sich qualitative und quantitative Methoden erheblich voneinander unterscheiden. Allerdings gilt für beide Ansätze „the same logic of inference“ (King et al. 1994: 3) und “[t]he product of a good case study is insight“ (Gerring 2007: 7).
[6] Für eine kritische Diskussion der Unzulänglichkeiten von Einzelfallstudien siehe Pierson (2004: 139-142).
[7] Seit einigen Jahren wird in der Literatur eine Diskussion darüber geführt, inwiefern sich die post-kommunistischen Länder bestimmten Typen von Wohlfahrtsstaaten zuordnen lassen oder womöglich eine eigene „Wohlfahrtsstaatsfamilie“ bilden, siehe Castles und Obinger (2008), Falkner und Treib (2008), Inglot (2008), Offe (2009). Der tschechische Wohlfahrtsstaat stelle im regionalen Vergleich eine „notable exception“ dar (Castles/Obinger 2008: 337).
[8] Laut Schelling (1998: 32-33) lässt sich ein ‚sozialer Mechanismus‘ definieren als “a set of plausible hypotheses that could be the explanation for some social phenomenon, the explanation being in terms of interactions between individuals and other individuals, or between individuals and some social aggregate”.
[9] Darüber hinaus erfüllt die Analyse der Rentenpolitik in Tschechien nach 1993 zwei grundlegende methodologische Anforderungen. Erstens sollte eine Forschungsfrage untersucht werden, „ which is ‚important‘ in the real world“ (King et al. 1994: 15; siehe auch George/Bennett 2005: 69) und zweitens sollte die Untersuchung den wissenschaftlichen Erkenntnisstand in einem konkreten Forschungszweig erhöhen (ebd.).
[10] In den Worten von Korpi und Palme, Machtressourcen „refer to the capabilities of actors to reward or to punish other actors“ (2003: 427).
[11] Walter Korpi als der Hauptvertreter dieses Ansatzes definiert ‘Klasse’ als „categories of individuals who share relatively similar positions, or situations, in labor markets and in employment relations” (Korpi 2006: 174).
[12] Zudem wird argumentiert, dass die Verteilung der Machtressourcen zwischen Arbeit und Kapital direkten Einfluss habe auf vorherrschende Gerechtigkeitsvorstellungen in einer Gesellschaft (vgl. Korpi 1978: 317-318).
[13] Tufte (1978) zufolge unterliegt die Regierungspolitik zudem dem „politischen Konjunkturzyklus“, d.h. im Vorfeld wichtiger Wahlen würden keine unpopulären Maßnahmen durchgeführt, um den eigenen Wahlerfolg nicht zu gefährden, was wiederum sozioökonomische Faktoren beeinflussen würde: „economic life vibrates with the rhythms of politics“ (ebd.: 137).