Zweite Kammern als Blockadeinstrumente im legislativen Prozess

Deutscher Bundesrat und US-Senat im Vergleich


Hausarbeit, 2011
19 Seiten, Note: 1,7

Leseprobe

Inhaltsverzeichnis

1 Einleitung

2 Forschungsstand und verwendete Literatur

3 Theoretische Grundlagen für den Vergleich des Blockadepotentials von US-Senat und deutschem Bundesrat

4 Vergleich: Deutscher Bundesrat und US-Senat als potentielle Blockadeinstrumente
4.1 Verfassungsrechtliche Beschränkungen
4.2 Grad der Politikverflechtung
4.3 Strukturelle Besonderheit: der Parteienwettbewerb
4.4 Die Rolle des Agenda-setting

5 Einige Anmerkungen zur Anwendung der Blockade in der politischen Praxis

6 Fazit

7 Literaturverzeichnis

1 Einleitung

Am 12. Oktober 2011 konnte der amerikanische Präsident Barack Obama und mit ihm die gesamte amerikanische Politik aufatmen. Der Senat hatte in der entscheidenden Abstimmung einem Kompromiss zugestimmt, der den USA bis Mitte November die Zahlungsfähigkeit ermöglichte. Dass dies eintreten würde, war bis zu diesem Zeitpunkt vollkommen offen. Hätte der Senat, die Zweite Kammer im amerikanischen Föderalismus, dieses Gesetzesvorhaben blockiert, wäre die USA bereits Ende Oktober 2011 zahlungsunfähig geworden und hätte unter anderem sämtliche Regierungsbehörden schließen müssen[1]. In Deutschland hat es eine solche Angst vor einer Blockade eines Gesetzes von solcher Wichtigkeit durch die Zweite Kammer, den Bundesrat, wohl noch nie gegeben. In der Tat finden sich in den Meldungen zu diesem Thema allenfalls Androhungen einer Gesetzesblockade, die schließlich in einer Vertagung der Entscheidung münden[2].

Doch warum sind der US-Senat und der deutsche Bundesrat in ihrer Rolle als Zweite Kammern überhaupt in der Lage, Gesetzesvorhaben der Regierungen zu blockieren? Die Antwort auf diese Frage ist nicht nur sehr komplex, sie ist auch von vielen Faktoren abhängig, die in jedem politischen System anders ausgeprägt sind. Diese Faktoren bestimmen nicht nur, ob den Zweiten Kammern generell die Blockademöglichkeit gegeben wird, sondern sie beeinflussen im hohen Maße auch deren Ausprägung. Sie entscheiden somit über die Blockademacht einer Zweiten Kammer. Daher ermöglichen sie auch den Vergleich zweier bikameraler Systeme hinsichtlich der Vetooptionen und –macht ihrer Länderkammer. Und genau diese wichtige Eigenschaft soll in dieser Arbeit genutzt werden, um eine Antwort auf die Frage zu finden, warum und ob der US-Senat im Vergleich zum deutschen Bundesrat eine viel größere Blockademacht bildet.

Da sich die politischen Systeme der Bundesrepublik Deutschland und der USA in vielen Punkten unterscheiden, so auch in ihren Zweiten Kammern, ist es notwendig, Vergleichskriterien heranzuziehen. Diese werden im dritten Kapitel ausgehend von den wichtigsten Funktionen einer Länderkammer erarbeitet und im Kapitel vier auf die beiden Zweiten Kammern angewendet. Da in diesem Abschnitt der Arbeit lediglich das potentielle Blockadepotential verglichen und erläutert wird, ist es notwendig, dass im darauffolgenden Kapitel einige Anmerkungen zur Anwendung der Blockade in der politischen Praxis gegeben werden, bevor schließlich ein Fazit gezogen wird, in dem die Ergebnisse des Vergleichs unter Berücksichtigung der Anwendung in der Praxis zwischen dem deutschen Bundesrat und dem US-Senat zusammenfassend dargestellt werden.

2 Forschungsstand und verwendete Literatur

Das Thema Föderalismus und speziell die Problematik „Zweite Kammern“ wurden in allen erdenklichen Varianten wissenschaftlich behandelt. Somit war es leicht, geeignete und aktuelle Literatur zur Erarbeitung eines allgemeinen theoretischen Rahmens zum Thema „Zweite Kammern als Blockadeinstrumente im legislativen Prozess“ zu finden. Als besonders wertvoll hat sich dabei das Werk von Arthur Benz „Politik in Mehrebenensystemen“ aus dem Jahr 2009 erwiesen. In diesem Buch gibt der Politikwissenschaftler Benz einen vertiefenden Überblick über die wichtigsten Theorien zur politischen Praxis in föderalen Systemen. Zum gleichen Thema veröffentlichte Roland Sturm die leichter verständliche Publikation „Föderalismus. Eine Einführung.“, welche 2010 erschien. Nicht unerwähnt bleiben darf in diesem Zusammenhang der Artikel von Suzanne S. Schüttemeyer und Roland Sturm „Wozu Zweite Kammern?“, der wertvolle Erkenntnisse über den Sinn und die Funktionsweise von Länderkammern lieferte und 1992 in der Zeitschrift für Parlamentsfragen veröffentlicht wurde.

Der direkte Vergleich zwischen dem deutschen Bundesrat und dem amerikanischen Senat ist hingegen bisher eher selten Thema einer umfassenden wissenschaftlichen Arbeit geworden. Aus diesem Grunde ist es notwendig, allgemeine Darstellungen der beiden politischen Systeme, sowie einzelne Analysen, sowohl des deutschen Bundesrates als auch des amerikanischen Senats, als Grundlage des Vergleichs zu nutzen. In diesem Bereich konnte auf eine große Auswahl an aktueller wissenschaftlicher Literatur zurückgegriffen werden.

Als besonders wichtig zur Erarbeitung der Funktionsweise des US-Senats haben sich zwei englischsprachige Werke erwiesen. Dies war zum einen „The American Congress“, erschienen 2009 und herausgegebenen von Steven S. Smith, sowie Jason M. Roberts und Ryan J. Vander Wielen und zum anderen „American government: institutions und policies“, veröffentlicht 2011 und verfasst von James Q. Wilson. Diese beiden Arbeiten lieferten zahlreiche Erkenntnisse, die das Verständnis der Einflussfaktoren, die auf das Abstimmungsverhalten der einzelnen amerikanischen Abgeordneten wirken, erleichterten. Einen leicht verständlichen ersten Überblick über den Gesetzgebungsprozess, sowie die Rolle des US-Senats, gab Peter Lösche in seinem „Länderbericht USA“, zuletzt erschienen 2008. Umfassende deutschsprachige Analysen der Arbeit der amerikanischen Zweiten Kammer sind jedoch kaum vorhanden[3].

Anders verhält es sich bei deutschsprachigen Analysen über den Bundesrat und des politischen Systems der Bundesrepublik. Wegen ihrer Ausführlichkeit sind hier besonders das Kapitel über die deutsche Zweite Kammer in Wolfgang Rudzios „Das politische System der Bundesrepublik Deutschland“ aus dem Jahr 2011, sowie in Manfred G. Schmidts Werk „Das politische System Deutschlands“, ebenfalls 2011 erschienen, hervorzuheben. Weitere Darstellungen finden sich in dem einführenden Werk „Zweite Kammern“, 2008 herausgegeben von Gisela Riescher, sowie in dem Artikel von Marcus Höreth „Die Zustimmungsbedürftigkeit von Bundesgesetzen“, welcher 2006 in der Zeitschrift für Parlamentsfragen erschien.

3 Theoretische Grundlagen für den Vergleich des Blockadepotentials von US-Senat und deutschem Bundesrat

Im Zuge der zunehmenden Umsetzung der Idee der Volkssouveränität wurden politische Systeme etabliert, die ehemals autonome Staaten, Provinzen, Gemeinden und Bevölkerungsschichten zu einem gemeinsamen Gebilde verschmelzen ließen[4]. Die einzelnen Bestandteile dieses als föderal[5] bezeichneten Gesamtsystems verloren durch diesen Prozess ihre Souveränität. Da dies vor allem die Legitimation des gesamten föderalen Konstrukts gefährdete, mussten die einzelnen Gliedstaaten beziehungsweise Bevölkerungsgruppen an der politischen Willensbildung beteiligt werden. Gleichzeitig sollte ihnen somit die Möglichkeit der Artikulation eigener Interessen gegeben werden. Umgesetzt und zugleich institutionell verankert wurde diese Beteiligung der einzelnen Glieder eines föderalen Systems durch die Schaffung sogenannter Zweiter Kammern.

Neben dieser wichtigen Funktion der Integration verstehen sich Zweite Kammern häufig auch als „Instanzen der Mäßigung“[6], als „objektive Kontrolleure“[7], die die Gesetzgebungsarbeit des Bundesparlamentes überwachen und gegebenenfalls korrigierend eingreifen können[8].

Aufgrund dieser wichtigen Funktion kommt es in einem föderalen Mehrebenensystem[9] zwangsläufig zu einer Form von „verflochtener Politik“[10], schließlich erzeugen Zweite Kammern stets Überkreuzungen im politischen Handeln der einzelnen Akteure. Ist ein Akteur, ein Parlament oder eine Regierung nicht in der Lage, allein politische Entscheidungen zu treffen, da dies die Zustimmung beziehungsweise Ablehnung anderer Akteure, Parlamente oder Regierungen bedarf, so ist auch die Möglichkeit gegeben, dass diese anderen Spieler im politischen Geschehen über die Macht verfügen, Entscheidungen zu verhindern, seien sie nun durch jeweils andere Akteure oder gemeinsam zustande gekommen[11]. Versteht man Zweite Kammern nun als Akteure, ohne deren Zustimmung keine Entscheidung möglich ist, sind sie dem Politikwissenschaftler Arthur Benz zufolge als sogenannte „Vetospieler“ zu kennzeichnen[12].

Laut der Vetospielertheorie[13] sind Zweite Kammern somit in der Lage, politische Entscheidungen zu blockieren oder zumindest eine Konsensbildung zwischen den an der Entscheidung beteiligten Arenen zu erzwingen. Dementsprechend stellt Arthur Benz folgerichtig dar, dass „nicht allein die institutionelle Macht von Vetospielern, sondern auch ihr strategisches Handeln für den Erfolg oder das Scheitern von Politik verantwortlich sind“[14]. Die Ausprägung dieses Blockadepotentials von Länderkammern ist jedoch wiederum abhängig von verschiedenen Faktoren, auf die im Folgenden eingegangen wird.

Da föderale Systeme stets in der Verfassung eines Staates verankert sind[15], ist die Macht der Blockade durch Zweite Kammern nicht unbegrenzt. Verfassungen bestimmen neben der Zusammensetzung und der Stellung der Zweiten Kammer in der Entscheidungsfindung auch deren Möglichkeiten der Blockade. Aus diesem Grund kann das Blockadepotential, beziehungsweise die Art der Blockade, stets durch verfassungsrechtliche Bestimmungen begrenzt oder in einigen Fällen gar verhindert werden.

Einen weiteren Faktor, der einen Einfluss auf das Blockadepotential von Zweiten Kammern in einem politischen System hat, bildet der Grad der sogenannten Politikverflechtung.

Laut Fritz W. Scharpf birgt nur der kooperative Föderalismus die Gefahr dieser Politikverflechtung. Durch die Beteiligung der Gliedstaaten an der Gesetzgebung des Bundes, zumeist realisiert durch die Existenz Zweiter Kammern, kommt es laut Scharpfs Theorie im politischen Entscheidungsprozess zu einer starken Zunahme zum Teil widersprüchlicher Interessen[16]. Die beteiligten Akteure streben dabei nach dem größten Gewinn für die Ebene, die sie vertreten und verfolgen daher nur „in zweiter Linie [...] die gemeinschaftliche [...] Lösung von Problemen“[17]. Da Entscheidungen somit nur durch den Verzicht eines Akteurs auf Autonomie oder Ressourcen durchsetzbar werden, birgt die Politikverflechtung eine hohe Blockadeanfälligkeit. Schließlich ist keiner der an der Entscheidung Beteiligten bereit, freiwillig von seinen Zielen abzuweichen und dadurch beispielsweise seine Wiederwahl zu gefährden[18].

Scharpf machte jedoch auch deutlich, dass die alleinige Existenz der Politikverflechtung nicht automatisch zu einer vollkommenen Blockade der politischen Prozesse führt. Vielmehr ist die aus der Verflechtung resultierende Blockade eine „institutionell angelegte Gefahr“[19], die sich zum einen durch strategisches Handeln der Akteure eingrenzen oder verhindern lässt, zum anderen von den Charakteristika der jeweiligen Mehrebenensysteme abhängig ist[20]. Diese speziellen Eigenschaften, die die oben dargestellten Bedingungsfaktoren beeinflussen können, sind systemspezifisch und können daher nicht verallgemeinert dargestellt werden. An dieser Stelle soll jedoch auf die Existenz dieser strukturellen Besonderheiten und auf die durch sie vorhandene Möglichkeit der Beeinflussung der Politikblockade durch Zweite Kammern verwiesen werden.

Scharpf machte jedoch auch deutlich, dass die alleinige Existenz der Politikverflechtung nicht automatisch zu einer vollkommenen Blockade der politischen Prozesse führt. Vielmehr ist die aus der Verflechtung resultierende Blockade eine „institutionell angelegte Gefahr“[19], die sich zum einen durch strategisches Handeln der Akteure eingrenzen oder verhindern lässt, zum anderen von den Charakteristika der jeweiligen Mehrebenensysteme abhängig ist[20]. Diese speziellen Eigenschaften, die die oben dargestellten Bedingungsfaktoren beeinflussen können, sind systemspezifisch und können daher nicht verallgemeinert dargestellt werden. An dieser Stelle soll jedoch auf die Existenz dieser strukturellen Besonderheiten und auf die durch sie vorhandene Möglichkeit der Beeinflussung der Politikblockade durch Zweite Kammern verwiesen werden.

Ein dritter Bedingungsfaktor, der die Fähigkeit zur Blockade einschränkt beziehungsweise erweitert, ist der eigentliche Entscheidungsvorschlag (Agenda), über den die Zweite Kammer abstimmen muss. Dabei ist es entscheidend, ob eine Agenda ausschließlich mit Zustimmung der Zweiten Kammer durchgesetzt werden kann, oder ob es Wege gibt, diese Blockade entweder zu minimieren oder ganz zu umgehen. Ist ersteres der Fall müssen die Akteure zwangsläufig in Verhandlungen treten, eine Blockade ist ansonsten unumgänglich. Ist jedoch letzteres der Fall, ist es möglich, das Blockadepotential der Zweiten Kammer durch strategisches Vorgehen und wenn es die verfassungsrechtlichen Bestimmungen nicht anders vorschreiben, oder die Agenda ohne Beteiligung der Zweiten Kammer ausgearbeitet wird[21], einzuschränken. Dies kann auf mehrere Arten geschehen. So können diese Akteure in der Phase des Agenda-Settings bereits darauf achten, bestimmte Entscheidungen, die eine für die Zweite Kammer negative Änderung des Status Quo herbeiführen würde, von vornherein mit positiven Effekten, wie zum Beispiel Vergünstigungen in anderen Bereichen zu verknüpfen. Möglich wäre auch, den Verhandlungsgegenstand so zu definieren, dass er verfassungsrechtlich nicht oder, nur mit einer geringeren Wahrscheinlichkeit, durch die Zweite Kammer blockiert werden kann[22]. Auf der anderen Seite ist es aber auch möglich, eine Agenda, die normalerweise keiner Zustimmung durch die Zweite Kammer bedarf durch das Hinzufügen bestimmter Merkmale in den Zuständigkeitsbereich der Zweiten Kammer fallen zu lassen. Aufgrund der damit hervorgerufenen Möglichkeit des Scheiterns des eigenen Gesetzesvorhabens ist es jedoch sehr unwahrscheinlich, dass ein gesetzgebender Akteur diesen Schritt vollzieht.

[...]


[1] Vgl. http://www.wienerzeitung.at/nachrichten/wirtschaft/international/399856_US-Senat-stimmt-fuer-Budget.html (Letzter Zugriff: 12.10.2011, 16:40 Uhr).

[2] Siehe dazu beispielsweise die im Mai 2011 in einem Artikel des „Handelsblatt“ abgedruckte Androhung des SPD-Ministerpräsidenten von Rheinland-Pfalz ,Kurt Beck, dass die SPD-geführten Länder dem Bankenabgabengesetz im Bundesrat ihre Zustimmung verweigern, wenn die Gesetzesvorlage nicht geändert werden würde. Vgl. http://www.handelsblatt.com/politik/deutschland/spd-will-bankenabgabe-erhoehen/4140888.html (Letzter Zugriff: 12.10.2011, 16:47 Uhr).

[3] Vgl. Amm, Joachim: Der Präsident und Kongress der USA in der deutschen Politikwissenschaftlichen Rezeption, S.81f. In: Dreyer, Michael; Kaim, Markus; Lang, Markus (Hrsg.): Amerikaforschung in Deutschland. Themen und Institutionen der Politikwissenschaft nach 1945, Stuttgart 2004, S. 71-82.

[4] Schüttemeyer, Suzanne S.; Sturm, Roland: Wozu Zweite Kammern? Zur Repräsentation und Funktionalität Zweiter Kammern in westlichen Demokratien, S. 517. In: Zeitschrift für Parlamentsfragen, Jg. 23 (November 1992), Heft 3, S. 517-536.

[5] Zweite Kammern kommen darüber hinaus auch in nicht-föderalen Systemen vor, so zum Beispiel Großbritannien, wo das House of Lords allein der Ständerepräsentation dient. Vgl. dazu: ebd., S. 520-524.

[6] Siehe: ebd., S. 519.

[7] Siehe: ebd., S. 519.

[8] Vgl. Sturm, Roland: Föderalismus. Eine Einführung, Baden-Baden 2010, S. 61.

[9] Benz nutzt diesen Begriff zur Beschreibung eines föderalen Systems, da dieses analytisch betrachtet aus mehreren Ebene, beispielsweise der Bundes- bzw. Landesebene besteht.

[10] Siehe: Benz, Arthur: Politik in Mehrebenensystemen, Wiesbaden 2009, S. 52.

[11] Vgl. ebd., S. 53.

[12] Vgl. ebd., S. 53.

[13] Diese Theorie der Vetospieler wurde von Georg Tsebelis entwickelt und später u.a. von Uwe Wagschal weiterentwickelt.

[14] Siehe Benz: Politik in Mehrebenensystemen, S. 54.

[15] Vgl. Sturm: Föderalismus, S. 41.

[16] Vgl. Benz: Politik in Mehrebenensysteme, S. 58.

[17] Siehe: ebd., S. 59.

[18] Vgl. ebd., S. 59.

[19] Vgl. ebd., S. 60.

[20] Besonders zutreffend ist dies für den deutschen Bundesstaat mit seinem Parteienwettbewerb. Siehe dazu den Punkt 4.3 in dieser Arbeit.

[21] Diese dargestellten Zusammenhänge basieren auf den Aussagen von Arthur Benz hinsichtlich der Rolle der Entscheidungsvorschläge. Vgl: Benz: Politik in Mehrebenensystemen, S. 54.

[22] Vgl. ebd., S. 60.

Ende der Leseprobe aus 19 Seiten

Details

Titel
Zweite Kammern als Blockadeinstrumente im legislativen Prozess
Untertitel
Deutscher Bundesrat und US-Senat im Vergleich
Hochschule
Universität Rostock
Note
1,7
Autor
Jahr
2011
Seiten
19
Katalognummer
V233374
ISBN (eBook)
9783656496786
ISBN (Buch)
9783656497479
Dateigröße
539 KB
Sprache
Deutsch
Schlagworte
US-Senat, Bundesrat, Vergleichende Regierungslehre, Föderalismus, Politisches System der USA, Politisches System Deutschlands, USA, Deutschland
Arbeit zitieren
David Frieten (Autor), 2011, Zweite Kammern als Blockadeinstrumente im legislativen Prozess, München, GRIN Verlag, https://www.grin.com/document/233374

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