E-Government in der Schweiz. Elektronische Abstimmung - heute und morgen

INHALTSVERZEICHNIS

1 Einleitung

2 Definitionen E-Government und E-Voting
2.1 Definition E-Government
2.1.1 Verschiedene Interpretationen des Begriffes E-Government
2.1.2 Definition der Hochschule Speyer
2.1.3 Definition von Gisler und Spahni
2.1.4 Konsolidierung
2.2 Definition E-Voting

3 E-Voting in der Schweiz
3.1 Strategie des Bundes
3.1.1 Projekt E-Voting
3.1.2 Aspekte der digitalen Signatur
3.2 E-Voting in Kantonen und Gemeinden
3.2.1 St. Galler Pilotprojekt
3.2.2 Genfer Pilotprojekt
3.2.3 Neuenburger Pilotprojekt
3.2.4 Zürcher Pilotprojekt

4 Chancen und Risiken des E-Voting
4.1 Chancen
4.1.1 Stimmbeteiligung – Wählerschichten
4.1.2 Software
4.1.3 Auswertung
4.1.4 Informationsverteilung
4.2 Risiken
4.2.1 Akzeptanz und Sicherheit
4.2.2 Beeinflussung des Wählerverhaltens
4.2.3 Föderalismus
4.2.4 Meinungsfindung
4.2.5 Digital divide
4.3 Vor- und Nachteile für Bürger und Verwaltung
4.3.1 Bürger
4.3.2 Verwaltung
4.4 Fazit

5 E-Voting Technologien
5.1 Anforderungen an ein E-Voting System
5.1.1 Erwartungen der Stimmbürger
5.1.2 Politische und rechtliche Anforderungen
5.1.3 Technische Anforderungen
5.2 Bedrohungsformen
5.3 Identifikation, Authentifizierung
5.3.1 Identifikation
5.3.2 Verfahren der Authentifizierung
5.4 Datenschutz
5.5 Verfügbarkeit
5.6 Mögliche Architektur
5.6.1 E-Voting-System-Architektur
5.6.2 Legende zu Architektur
5.7 Umgang mit dem Risiko
5.8 Technologische Entwicklung

6 Ausblick

Anhang

Literaturverzeichnis

Linkverzeichnis

Abbildungsverzeichnis

Glossar

1 Einleitung

Electronic Government ist in den letzten Jahren immer mehr zum Schlagwort geworden. Zusammen mit all den anderen „E-Begriffen“ wie E-Business oder E-Banking hat der Ausdruck E-Government Eingang in den Wortschatz vieler Politiker, Medienleute, Informatiker oder interessierter Bürger gefunden.

Was aber wird genau unter E-Government verstanden?

Genügt das Bereitstellen einer Homepage mit den Öffnungszeiten der lokalen Verwaltung bereits, um von E-Government zu sprechen? Ist die per E-Mail zwischen Bürger und Gemeinde kommunizierte Anfrage über einen Aufschub beim Einreichen der Steuererklärung Ausdruck von E-Government? Oder rechtfertigt erst eine hochkomplexe Technologie, welche elektronische Abstimmungen ermöglicht, die Verwendung des Begriffes Electronic Government?

In einem ersten Kapitel soll diesen Fragen nachgegangen werden. Dabei wird aufgezeigt, welch breiten Bedeutungsinhalt der Begriff E-Government aufweist.

Danach wird ein Teilaspekt des Electronic Government herausgegriffen: Bezogen auf die Schweiz wird E-Voting, das elektronische Abstimmen, thematisiert. Mit einer Diskussion von E-Voting können anhand eines konkreten Beispiels alle wichtigen Aspekte des E-Government gestreift werden. Eine umfassende Behandlung sämtlicher Teilgebiete von Electronic Government würde den Rahmen dieser Arbeit bei weitem sprengen.

In einem nächsten Kapitel nach der Definition von E-Government wird der aktuelle Stand in Sachen elektronischer Abstimmung in der Schweiz aufgezeigt. Wo steht man heute, welche Versuche laufen, welche Erfahrungen wurden bereits gesammelt?

Danach soll ein weiteres Kapitel über Chancen und Risiken elektronischer Abstimmungen für unterschiedliche Zielgruppen Auskunft geben. Die Vor- und Nachteile eines E-Voting werden dabei aus diversen Blickwinkeln beleuchtet, bevor in einem nächsten Kapitel konkreter und vertiefter auf die technischen Aspekte von elektronischen Abstimmungsverfahren eingegangen wird. Unter anderem werden die heute einsetzbaren Verfahren sowie die noch immer bestehenden Sicherheitsprobleme in diesem Bereich erörtert. Ein letztes Kapitel liefert schlussendlich einen möglichen Ausblick bezüglich E-Government und E-Voting in der Schweiz.

Die vorliegende Arbeit verfolgt also zwei Ziele:

Sie soll einerseits aufzeigen, was sich alles hinter dem Begriff des Electronic Government verbirgt. Andererseits wird anhand des konkreten Beispiels der elektronischen Abstimmung in der Schweiz ein aktueller und möglichst breiter Einblick in die Vielfältigkeit und Komplexität der Thematik vermittelt.

Zur Schreibweise:

- Im Duden wird „E-Mail“ als korrekte deutsche Schreibweise aufgeführt. In dieser Arbeit werden deshalb die Begriffe E-Government, E-Voting etc. in einer analogen Form verwendet. Ausnahme von dieser Regel machen Zitate oder Organisationsbezeichnungen mit abweichenden Schreibweisen. Dort wird jeweils die Originalversion belassen.
- Damit die Lesbarkeit des Textes nicht zu sehr erschwert wird, ist jeweils die männliche Form gewählt worden. Deshalb sei darauf hingewiesen, dass im Sinne der sprachlichen Gleichstellung von Frau und Mann die weiblichen Formen stets auch mitenthalten und miteingeschlossen sind.

2 Definitionen E-Government und E-Voting

Eine einheitliche Definition von „Electronic Government“, kurz „E-Government“, existiert bis heute nicht^[1]. Je nach Autor und Quelle wird der Begriff anders interpretiert und mit mehr oder weniger Inhalt versehen.

Nachfolgend soll deshalb in einem ersten Schritt eine Übersicht über verschiedene Definitionen vermittelt werden. In einem zweiten Schritt wird dann eine Synthese aus den verschiedenen Begriffsinhalten gebildet, welche die wesentlichen Aspekte rund um E-Government beinhaltet.

Zuletzt soll noch auf den Begriff des E-Voting als Teilaspekt des E-Government eingegangen werden.

2.1 Definition E-Government

Da eine einheitliche, allgemein anerkannte Begriffsdefinition fehlt, ist es unabdingbar, dass jeder Autor eines Textes über E-Government seine eigene Definition des Begriffes formuliert. Nur mit einer klaren Festlegung des Begriffes lassen sich daraus Arbeitsthesen, Konzepte oder Modelle ableiten, die dann zur Realisierung von konkreten Massnahmen im Bereich E-Government führen können.

Nachfolgend werden exemplarisch einige unterschiedliche Definitionen aus verschiedensten Kontexten präsentiert und zwei Arbeiten zur Definition von Electronic Government detaillierter vorgestellt, bevor dann eine mögliche Konsolidierung verschiedener Aspekte des E-Government aufgezeigt wird.

2.1.1 Verschiedene Interpretationen des Begriffes E-Government

„Unter dem Stichwort E-Government versteht man grundsätzlich die Verbesserung der Leistungen der Verwaltung durch Anwendung modernster Informationstechnologien. [...]“^[2]

So umschreibt das SECO (Secrétariat d’Etat à l’économie, Staatssekretariat für Wirtschaft) auf seiner E-Government – Site die wichtigsten Aspekte des Begriffes.

Die KIG, die vom Bund eingesetzte interdepartementale Koordinationsgruppe Informationsgesellschaft, unterscheidet laut NZZ^[3] drei grundlegende Funktionen, welche zusammen ein einheitliches Bild von E-Government ergeben. Es sind dies die Bereiche:

- Information (Abruf auf verschiedenen Internetseiten)
- Kommunikation Bürger – Staat (E-Mail, Diskussionsforen,...)
- Transaktion (Elektronische Abwicklung von Formularen, elektronische Abstimmungen,...)

Die Arbeitsgruppe „e-government“ der KIG schränkt dabei die einzusetzenden Techniken stark ein. Es werden nämlich unter E-Government „...alle auf dem Internet beruhenden Kontakte und Beziehungen...“ zu staatlichen Stellen verstanden.^[4]

Einen ganz anderen Ansatz zur Definition hat die Regierung Virginias (USA) gewählt.

“Using electronic technology to streamline government by providing efficient and effective services and information to citizens and businesses.”^[5]

Erstmals werden darin neben den Bürgern auch Firmen als Zielgruppe erwähnt. Gerade weil in den Augen einiger Autoren die Tendenz besteht, E-Government auf das Bereitstellen von elektronischen Formularen und Informationsbroschüren zu reduzieren^[6], ist die Erwähnung verschiedener Zielgruppen von grosser Bedeutung.

In diese Richtung argumentiert auch die Weltbank. Sie definiert E-Government noch umfassender:

„E-Government refers to the use by government agencies of information technologies (such as Wide Area Networks, the Internet, and mobile computing) that have the ability to transform relations with citizens, businesses, and other arms of government. […] E-Government aims to make the interaction between government and citizens (G2C), government and business enterprises (G2B), and inter agency relationships (G2G) more friendly, convenient, transparent and inexpensive […] ”^[7]

Neben der erstmaligen Erwähnung von regierungs- und verwaltungsinterner Kommunikation fällt auch deren „Etikettierung“ mit den aus dem E-Business entlehnten Begriffen (G2C etc.) auf. Zudem werden hier erstmals explizit auch andere Technologien als das Internet als Vertriebskanäle aufgelistet.

Einen ähnlichen Ansatz wählt die Europäische Kommission in ihrem Grünbuch aus dem Jahre 1998. Dort wird E-Government wie folgt umschrieben:

„[...] Electronic Government beinhaltet die Anwendung von Informations- und Kommunikationstechnologien im öffentlichen Sektor, und zwar sowohl intern als auch im Geschäftsverkehr mit dem Bürger [...]“^[8]

Die Stadt San Francisco geht noch weiter. Sie hat ihre Definition von E-Government in drei Schlüsselgebiete unterteilt und diese Gebiete dann auf deren Auswirkungen in je vier Bereichen (G2C, G2B, G2G und zusätzlich G2E [Government to (own) employees]) untersucht.^[9]

In eine ähnliche Richtung zielt auch eine von der Firma NetConsult AG erstellte Studie über die Situation von E-Government in der Schweiz. Die Autoren legen für ihre Ausführungen folgende Definition als Basis fest:

„[...] Will man das Schlagwort E-Government definieren, so trifft die „Abwicklung von administrativen Massnahmen über eine elektronische Infrastruktur“ als Definition den Global-Begriff möglicherweise am nächsten. [...]

Durch E-Government soll für alle Benutzer entsprechender Mehrwert entstehen. Der Mehrwert lässt sich in Kosten-, Zeit-, Verfügbarkeits- und Qualitätseinheiten quantifizieren. Der virtuelle Schalter ist zukünftig das ganze Jahr, 24 Stunden pro Tag geöffnet und von überall her zugänglich. Die neuen Technologien ermöglichen es dem Staat künftig seine Dienstleistungen den Kunden (Wirtschaft, Bürgerinnen und Bürger, bzw. verwaltungsintern) mit einem Maximum an Flexibilität und Effizienz zu minimalen Kosten zur Verfügung zu stellen.[...]“ ^[10]

Die Autoren postulieren zudem in Anlehnung an einen Bericht der KIG^[11] eine ganze Reihe von wechselseitigen Beziehungen zwischen

- Regierung und Regierung (national, international)
- Regierung und Wirtschaft
- Regierung und öffentlichen

Institutionen (Bildung, Kultur,...)

- Regierung und Bürger (Einzelne, Gruppen, ... im In- und Ausland)

Obwohl die Kürzel „G2C“ usw. nicht explizit genannt werden, so zielt die Definition im Kern doch darauf hin, dass E-Government als breiter Begriff mit verschiedenen Adressaten und Zielgruppen verstanden werden soll.

2.1.2 Definition der Hochschule Speyer

Eine sehr umfassende Definition des Begriffes Electronic Government wird von Jörn von Lucke und Heinrich Reinermann, Hochschule Speyer, geliefert. In ihrem Bericht^[12] formulieren sie verschiedenste Aspekte, die E-Government umfasst.

„[...] Unter Electronic Government verstehen wir die Abwicklung geschäftlicher Prozesse im Zusammenhang mit Regieren und Verwalten (Government) mit Hilfe von Informations- und Kommunikationstechniken über elektronische Medien. Auf Grund der technischen Entwicklung nehmen wir an, dass diese Prozesse künftig sogar vollständig elektronisch durchgeführt werden können.

Diese Definition umfasst sowohl die lokale oder kommunale Ebene, die regionale oder Landesebene, die nationale oder Bundesebene sowie die supranationale und globale Ebene. Eingeschlossen ist somit der gesamte öffentliche Sektor, bestehend aus Legislative, Exekutive und Jurisdiktion sowie öffentlichen Unternehmen.

Bei Electronic Government geht es sowohl um Prozesse innerhalb des öffentlichen Sektors (G2G), als auch um jene zwischen diesem und der Bevölkerung (C2G und G2C), der Wirtschaft (B2G und G2B) und den Non-Profit und Non-Government Organisationen des Dritten Sektors (N2G und G2N).[...]“^[13]

Im weiteren Verlauf ihrer Argumentation zeigen die Autoren verschiedene Anwendungsfelder von E-Government auf^[14]. Dies sind insbesondere:

- E-Information

(Bürgerinformationssysteme für die Bevölkerung, Tourismus-Informations­systeme zur Förderung des Fremdenverkehrs, ...)

- E-Communication

(E-Mail, webbasierte Diskussionsforen und Chatrooms, Videokonferenzsysteme für Telepräsenz ,...)

- E-Forms

(alle Formen von elektronischen Formularen)

- E-Transactions)

(elektronische Bearbeitung eines Antrages oder Auftrages mit Hilfe von modernen elektronischen Akten-, Workflow- und Groupware-Lösungen, ...)

- E-Commerce

(elektronische Ladensysteme, Auktionssysteme, Ausschreibungssysteme und Börsensysteme,...)

- E-Service

(Vertrieb von Bescheiden, Dienstleistungen und Produkten öffentlicher Dienststellen,...)

- E-Workflow

(Systeme für Dokumentenmanagement, Registrierung und Archivierung, ...)

- E-Democracy

(Einsatz moderner Informations- und Kommunikationstechnologien für Bürgerinitiativen, Parteien, Politiker, Wahlkämpfe, Durchführung von Wahlen und Volksabstimmungen, ...)

- E-Benefit

(Mehrwert durch 24/24-Erreichbarkeit, problemlose Überwindung von Distanzen, mehr Bürgernähe, einfachere Datenaktualisierung,...)

Als Quintessenz ihrer Ausführungen postulieren die Autoren eine Matrix, in welcher die mehrdimensionale Interaktivität der verschiedensten Beteiligten zum Ausdruck gebracht wird.

Abbildung in dieser Leseprobe nicht enthalten

Abbildung 1: Massgebliche Erscheinungsformen von Electronic Government^[15]

2.1.3 Definition von Gisler und Spahni

Michael Gisler und Dieter Spahni diskutieren in ihrem an der Berner Fachhochschule erstellten Bericht „Electronic Government – Ein Überblick“^[16] ebenfalls sehr ausführlich über Begriff und Inhalt von Electronic Government.

Anhand verschiedener Definitionen fremder Autoren analysieren sie Aspekte einer umfassenden Begriffsfestlegung von E-Government. Ihre eigene Kurzfassung einer Definition lautet:

„eGovernment umfasst die Unterstützung der Beziehungen, Prozesse und der politischen Partizipation innerhalb der staatlichen Stellen aller Ebenen sowie zwischen den staatlichen Stellen und all ihren Anspruchsgruppen durch die Bereitstellung entsprechender Interaktionsmöglichkeiten mittels elektronischer Medien“^[17]

Diese Definition bringt im Vergleich zu den vorangegangenen Beispielen keine grundsätzlichen Neuerungen. Was Gisler und Spahni jedoch als wichtiges zusätzliches Element einer umfassenden Begriffsklärung liefern, das ist eine detaillierte Diskussion von fünf Aspekten, die ihrer Auffassung nach zwingende Bestandteile jeder umfassenden Definition von E-Government sein müssen.

Diese Aspekte seien nachfolgend kurz aufgeführt und präzisiert.

- Einsatzgebiet^[18]

Gisler und Spahni unterscheiden einen verwaltungsinternen und einen verwaltungsexternen Einsatz von Informations- und Kommunikationsmitteln. Als intern gilt ein Einsatz unabhängig davon, ob sich die Kommunikation innerhalb einer Verwaltungseinheit oder zwischen verschiedenen Verwaltungseinheiten abspielt. Der externe Einsatz hingegen richtet sich an nicht in der Verwaltung angesiedelte Partner.

- Kommunikationspartner^[19]

Die Unterscheidung in ein „internes“ und „externes“ E-Government führt zur Definition von möglichen Kommunikationspartnern. Unter dem Kürzel „G2G“ (government to government) werden verwaltungsinterne Kontakte zusammengefasst. Der externe Einsatz hingegen richtet sich an zwei mögliche Adressaten: Bürger („G2C“, government to citizen) und Unternehmen („G2B“, government to business).

- Anwendungsbereich^[20]

Unter diesem Aspekt werden Aussagen dazu verstanden, welche Daten zwischen verschiedenen Kommunikationspartnern ausgetauscht werden. Die Autoren unterscheiden dazu drei Subbereiche:

„E-Assistance“ beschreibt den Einsatz der Technik zur Unterstützung der alltäglichen Lebensgestaltung (Z.B. allgemeine Information [Öffnungszeiten, Ortspläne etc.], Unterstützung von Arbeitslosen mit Jobbörsen, etc.) Die Kommunikationspartner sind gleichberechtigt, dabei kommt es zu keinen Transaktionen.

“E-Administration“ umfasst im weiteren Sinne alles rund um die Abwicklung von Transaktionen mit der Behörde. Das kann beispielsweise die elektronische Abwicklung von Steuergeschäften sein. Die Kommunikationspartner stehen hier in einem Subordinationsverhältnis zueinander.

“E-Democracy“ versteht sich als Überbegriff aller Handlungen, die im Zusammenhang mit der Ausübung politischer Rechte stehen. Dies kann die Teilnahme an einem politischen Diskussionsforum ebenso beinhalten wie die elektronische Stimmabgabe bei einer Wahl. Die Kommunikationspartner stehen wiederum in einem Subordinationsverhältnis zueinander.

- Technologien^[21]
Die Autoren verweisen darauf, dass selbst in heutiger Zeit der Einsatz nicht-elektronischer Kommunikationsmittel nicht wegzudenken ist (nicht zuletzt zur Vermeidung eines „digital divide“, einer durch (fehlende) Kompetenz im Umgang mit elektronischen Medien entstandenen Zweiklassengesellschaft). Die technische Komponente an sich muss laut Gisler und Spahni in die zwei Bereiche Erstellung und Speicherung von Daten sowie deren Übermittlung zu Kommunikationspartnern unterteilt werden.

- Interaktionsgrad^[22]

Unabhängig von den obigen Aspekten lässt sich immer auch ein unterschiedlicher Grad der Interaktion feststellen. Es kann von einfacher Informationsbeschaffung (z.B. Abruf von Information) über Kommunikation (z.B. Austausch von Nachrichten via E-Mail) bis hin zu Transaktionen kommen (z.B. elektronische Stimmabgabe). Gisler und Spahni gehen noch weiter, indem sie ein „Community Building“ als vierte Stufe postulieren. Auf dieser Ebene bilden Menschen mit Hilfe von elektronischen Medien (virtuelle) Gemeinschaften (z.B. für elektronische Stellvertretungen).

2.1.4 Konsolidierung

Auf eine in Text gefassten Synthese einer Definition wird hier verzichtet. Die im obigen Kapitel beschriebene, von Gisler und Spahni gelieferte Definition mit ihren fünf Aspekten deckt den Begriff E-Government sehr umfassend ab. Ausgehend von diesem Ansatz sollen nun graphisch die wesentlichen Elemente von E-Government dargestellt werden. Dabei dient die Definition von Gisler und Spahni als Basis, die um bei ihnen zumindest nicht explizit erwähnte Faktoren aus weiter oben zitierten Definitionen ergänzt wird.

Daraus resultiert ein umfassendes und breites Bild des Begriffes E-Government:

Abbildung in dieser Leseprobe nicht enthalten

Abbildung 2: Elemente und Aspekte von E-Government^[23]

[...]

---

^[1] Vgl. Clalüna Flurin, „Erste Fanfarenstösse für den virtuellen Staat, E-Government verändert Verwaltung und Demokratie“, NZZ vom 26. September 2000
Vgl. Gisler Michael, Spahni Dieter, Electronic Government – Ein Überblick, Institut für Wirtschaft und Verwaltung IWV, Bern, 2000

^[2] http://www.seco-admin.ch/seco/seco2.nsf/dieSeite/AWP_EComm_EGov?OpenDocument&l=de&HauptRessort=1 vom 12. Februar 2002

^[3] Vgl. Clalüna Flurin, „Erste Fanfarenstösse für den virtuellen Staat, E-Government verändert Verwaltung und Demokratie“, NZZ vom 26. September 2000

^[4] Arbeitsgruppe e-government der Koordinationsgruppe Informationsgesellschaft, Guichet virtuel, Parlament und Gericht, Bern 2000 in: Gisler Michael, Spahni Dieter, Electronic Government – Ein Überblick, Institut für Wirtschaft und Verwaltung IWV, Bern, 2000, Seite 18

^[5] http://www.vbgov.com/e-gov/commission/goals.asp vom 12. Februar 2002

^[6] vgl. Krempl Stefan, HEYSE, 06.05.2001

http://www.heise.de/bin/tp/issue/dl-artikel.cgi?artikelnr=7556&rub_ordner=inhalt&mode=html vom 12. Februar 2002

^[7] http://www1.worldbank.org/publicsector/egov/definition.htm vom 12. Februar 2002

^[8] Europäische Kommission; Grünbuch EU KOM, Brüssel 1998 in : Gisler Michael, Spahni Dieter, Electronic Government – Ein Überblick, Institut für Wirtschaft und Verwaltung IWV, Bern, 2000, Seite 18

^[9] Lowery Liza M., Developing a Successful E-Government Strategy, San Francisco, 2000, Seiten 1-2

^[10] Colomb M, Buess B., E-Government in der Schweiz, NetConsult AG, Bern, Mai 2000

^[11] vgl. Bericht der Koordinationsgruppe Informationsgesellschaft (KIG) an der Bundesrat, 14. April 1999

^[12] Lucke Jörn, Reinermann Heinrich, Speyrer Definition von Electronic Government, Online Publikation, Speyer, Juli 2000

http://foev.dhv-speyer.de/ruvii vom 12. Februar 2002

^[13] ebenda, Seite 1

^[14] ebenda, Seiten 3 -7

^[15] Lucke Jörn, Reinermann Heinrich, Speyrer Definition von Electronic Government, Online Publikation, Speyer, Juli 2000, Seite 7

^[16] Gisler Michael, Spahni Dieter, Electronic Government – Ein Überblick, Institut für Wirtschaft und Verwaltung IWV, Bern, 2000

^[17] ebenda, Seite 28

^[18] ebenda, vgl Seite 18 - 20

^[19] ebenda, vgl. Seite 20 - 21

^[20] ebenda, vgl. Seite 21 - 23

^[21] ebenda, vgl. Seite 23 - 24

^[22] ebenda, vgl. Seite 24 - 27

^[23] eigene Darstellung