Landesrechtliche Regelungen zum Recht der Wirtschaft. Grundlagen, Anwendungsfelder und aktuelle Rechtsfragen

Gliederung

Literaturverzeichnis

A. Problemaufriss
I. Die Landeskompetenz für das Recht der Spielhallen
II. Gesetzgebungskompetenz im Glücksspielrecht
III. Das Problem der unmittelbaren Gegenstände des Rechts der Spielhallen
IV. Aktuelle Probleme des Spielhallenrechts
V. Die formelle Rechtmäßigkeit der Landesspielhallengesetze: Reichweite und Inhalt des Rechts der Spielhallen nach Art.74 I Nr.11 GG
1. Standpunkt 1: Enge Auslegung aufgrund normativ vorgeprägtem Begriffsverständnisses
2. Standpunkt 2: Enge Auslegung aufgrund normativ vorgeprägtem Begriffsverständnisses mit Erweiterung auf die SpielV
3. Standpunkt 3: Weite Auslegung aufgrund eines faktisch-deskriptiven Begriffsverständnisses
4. Standpunkt 4: Extensive Auslegung auf das gesamte gewerbliche Spielrecht
VI. Auslegung von Art.74 I Nr.11 GG orientiert am klassischen Methodenkanon
1. Identität des unmittelbaren Gegenstands mit einer Kompetenzmaterie
2. Einfügung in die normative Struktur: Auslegung nach der Systematik des grundgesetzlichen Kompetenzkatalogs
3. Exkurs: Das Bodenrecht und das Verbot der Mehrfachkonzession Abgrenzungsfragen zwischen Art.74 I Nr.11 und Nr.18 GG
4. Teleologische Auslegung und historische Genese des Rechts der Spielhallen
VII. Fragen der materiellen Rechtmäßigkeit landesrechtlicher Vorschriften

B. Eigene Stellungnahme und kritische Würdigung
I. Die Landeskompetenz für das Recht der Gaststätten
II. Bestimmung der Reichweite der Landeskompetenz Auslegung nach Wortlaut und Systematik
1. Normativ-rezeptive oder faktisch-deskriptive Begriffsbestimmung?
2. Zwischenergebnis
3. Anpassungskompetenz aus Art.125a I S.1 GG
4. Unionrechtskonforme Auslegung von Art.125a I S.1 GG
5. Zwischenergebnis

C. Eigene Stellungnahme und kritische Würdigung

Literaturverzeichnis

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Stollmann, Frank, Öffentliches Baurecht, 9. Aufl. München 2013

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Weißenberger, Christian, DÖV 2012, S. 385 – 392: Gaststättenrechtliche Genehmigungsfiktion durch Bundesgesetz?

Wild, Tobias, ZfWG 2011, S. 385 – 393: Die Spielhallengesetze der Länder Berlin und Freie Hansestadt Bremen

Wohlfarth, Jürgen, LKRZ 2012, S. 81 – 86: der Beginn einer Länderoffensive gegen ungebremstes Wachstum von Spielhallen

Zipellius, Reinhold/Würtenberger, Thomas, Deutsches Staatsrecht, 32. Aufl. München 2008

Gebraucht werden die üblichen Abkürzungen, vgl.

Kirchner, Hildebert/Butz, Cornelie, Abkürzungsverzeichnis der

Rechtssprache, 5. Aufl., Berlin/New York 2003

A. Problemaufriss

Die Übertragung einzelner Kompetenzen aus dem Recht der Wirtschaft durch die Föderalismusreform auf die Länder hat eine breite Diskussion um die Reichweite der Ersetzungsbefugnis entfacht. Auf der einen Seite besteht seit 2006 de lege ferenda ein Handlungsbedarf, um im Gewerberecht mit der europäischen Entwicklung des Binnenmarktes Schritt zu halten, auf der anderen Seite zögern die Länder angesichts der Unwägbarkeiten bzgl. ihres Handlungsspielraums aktiv zu werden. Dies ist aber nur die eine Seite der Medaille: In deutschen Innenstädten wird eine metastasenhafte Ausbreitung von Spielhallen beklagt, gegen die die Länder mit einem Paket an Maßnahmen entschlossen vorgehen möchten¹. Dieser Sektor erwirtschaftet mit 210.000 Geldspielgeräten unter Ausnutzung des Spieltriebs einen Bruttoumsatz von rund 35 Mrd. Euro im Jahr. Die daraus entstehenden, durchaus nicht neuen² Folgen in Form von Therapien, Sozialleistungen und Beschaffungskriminalität trägt die Allgemeinheit. Umgekehrt hat sich nur eine Hand voll Bundesländer dazu entschlossen, im Gaststättenwesen auf den Handlungsbedarf, den die Dienstleistungsrichtlinie mit sich brachte, zu reagieren. Potenzielle Strafzahlungen i.H.v. über 144.000.000€ haben sich durch ein von der EU-Kommission beantragtes Zwangsgeld gegen die BRD wegen Nicht-Umsetzung der Dienstleistungsrichtlinie bereits angesammelt. Aufgrund der zahlreichen aktuellen Literatur und Rechtsprechung bleibt diese Arbeit auf das Spielhallen- und Gaststättenrecht beschränkt³.

Recht der Spielhallen

I. Die Landeskompetenz für das Recht der Spielhallen

Das Recht der Spielhallen wurde durch die Föderalismusreform in die ausschließliche Gesetzgebungskompetenz der Länder übertragen. Von dieser neuen Kompetenz machten seit In-Kraft-Treten der Reform am 1.9.2006 alle Bundesländer durch Verabschiedung des GlüStV und eigener Landesspielhallengesetze Gebrauch. Bevor auf aktuelle Fragen (IV.) und auf die bislang höchstrichterlich nicht geklärte Frage⁴ der Reichweite der Landeskompetenz zum Recht der Spielhallen eingegangen wird (V.), soll ein kurzer Blick auf die Kompetenzverteilung zwischen Bund und Ländern im Glücksspielrecht eine erste Annäherung an das Thema geben (II. und III.).

II. Gesetzgebungskompetenz im Glücksspielrecht

Nach einhelliger Auffassung⁵ fällt das Glücksspielwesen in den Bereich des allgemeinen Polizei- und Gefahrenabwehrrechts und damit in den originären Kompetenzbereich der Länder nach Art.30, 70 I GG. Materielle Rechtsgrundlagen, die sich auf Landeskompetenzen stützen sind im GlüStV, den dazugehörigen Ausführungsgesetzen zum GlüStV, den Spielbankengesetzen und -verordnungen sowie Lotteriegesetzen der Länder geregelt. Als der Gewerbefreiheit unterliegendes Glücksspiel ohne bedeutende Gewinnmöglichkeit (sog. Unterhaltungsspiel) ist das Automatenspiel in Spielhallen in den §§33c ff. GewO geregelt, das bis zur Föderalismusreform zur konkurrierende Gesetzgebung zählte. Seit dem 1.9.2006 ist vom Kompetenztitel „Gewerbe“ nach Art.74 I Nr.11 GG u.a. das Recht der Spielhallen ausgenommen.

III. Das Problem der unmittelbaren Gegenstände des Rechts der Spielhallen

Legt man den Wortlaut von Art.74 I Nr.11 GG „Recht der Spielhallen“ zugrunde, so ergeben sich zwei Anknüpfungspunkte für einen möglichen Kompetenzbereich: zuerst eine Anknüpfung an §33i GewO, der unter der amtlichen Überschrift „Spielhallen und ähnliche Unternehmen“ steht oder e contrario aus §33h GewO geschlossen, dass §§33c – g und i GewO das Recht der Spielhallen umfassen und §33h GewO eine Bereichsausnahme für Spielbanken darstellt. Bevor aber auf die kompetenzrechtlichen Probleme eingegangen wird (V.), soll ein Überblick über die neu geschaffenen, in der Kritik stehenden Landesvorschriften gegeben werden (IV.).

IV. Aktuelle Probleme des Spielhallenrechts

Seit der Föderalismusreform ist mindestens §33i GewO zur Disposition der Landesgesetzgeber gestellt. Solange die Länder nicht von ihrer Kompetenz Gebrauch machten, diesen zu ersetzen, galt nach Art.125a I S.2 GG das Bundesrecht fort Mittlerweile haben jedoch alle Bundesländer mit Ausführungsgesetzen zum GlüStV von ihrer Rechtssetzungskompetenz im Recht der Spielhallen Gebrauch gemacht und Vorschriften erlassen, die über das Maß der bloßen Erlaubnispflichtigkeit in §33i GewO hinausgehen⁶, sofern man die Landeskompetenz auf diesen § beschränkt. Aktuelle Probleme bzgl. der Landesregelungen ergeben sich durch folgende Vorschriften:

§25 I, II GlüStV statuiert Abstandsregelungen zwischen Spielhallen von 50 bis 500 Metern und ein Verbot von Mehrfachkonzessionen⁷, wobei dem jeweiligen Landesgesetzgeber ein Ermessen zusteht⁸, auf wie viele Meter sich der Abstand zwischen zwei Spielhallen beläuft. §26 I GlüStV ordnet ein Verbot für Spielwerbung durch Außengestaltung für Spielhallen an. Das Recht der Geräteaufstellung in Bezug auf Anzahl und Anordnung in Spielhallen – geregelt in §3 SpielV – wurde durch entsprechende landesgesetzliche Vorschriften ersetzt (bspw. in Berlin durch §4 II S. 3 SpielhG Bln). An die Erlaubnis, eine Spielhalle betreiben zu dürfen (§33i GewO), werden teilweise zusätzliche Anforderungen gestellt in Form von Sachkundenachweisen und Sozialkonzepten (§§4a IV 1 b, 6 u. 7 GlüStV und bspw. §2 III Nr. 4 SpielhG Bln), was wiederum durch die Verweisung in §33i II Nr.1 GewO auch die (nach dieser engen Auslegung) beim Bund verbleibenden Reglungsbereiche der §§33c II und 33d III GewO tangiert. Der GlüStV ersetzt jedoch §33i GewO nicht, sondern ordnet eine neue, zusätzliche Erlaubnis an⁹. Schließlich stellt sich die Frage, ob die Einführung einer Sperrdatei wie OASIS (Onlineabfrage Spieler-Status) von der Landeskompetenz gedeckt ist.

Dreh- und Angelpunkt in der verfassungsrechtlichen Diskussion ist deshalb die noch offene Frage¹⁰, ob die Länder zum Erlass dieser Vorschriften nach Art.74 I Nr.11 GG zuständig waren oder ob diese Vorschriften nicht von diesem Kompetenztitel umfasst waren, was die Nichtigkeit dieser Regelungen nach sich zöge. Dieser grundlegenden Frage ist im Folgenden nachzugehen.

V. Die formelle Rechtmäßigkeit der Landesspielhallengesetze: Reichweite und Inhalt des Rechts der Spielhallen nach Art.74 I Nr.11 GG

Ein Schwerpunkt der Diskussion liegt auf der formellen Verfassungsmäßigkeit der auf Grundlage von Art.74 I Nr.11 GG erlassenen Spielhallengesetze: Bzgl. der Reichweite der Kompetenz haben sich vier Standpunkte herauskristallisiert, die je nach ihrer Reichweite die Länder zu o.g. Regelungen für zuständig erachten oder die meisten Vorschriften als ultra vires für nichtig ansehen. Nachfolgend werden diese vier Standpunkte kurz und mit ihren wesentlichen Argumenten umrissen (V.), um im Anschluss (VI. – VIII.) daran die Argumentation kritisch nachzuzeichnen und einen eigenen, am klassischen Methodenkanon orientierten Standpunkt zu begründen (B.).¹¹

1. Standpunkt 1: Enge Auslegung aufgrund normativ vorgeprägtem Begriffsverständnisses

Die Mehrheit der Meinungen in der Literatur spricht sich für eine enge Auslegung des Anwendungsbereichs im Recht der Spielhallen aus und möchte diesen allein auf den Anwendungsbereich des §33i GewO reduzieren, ohne dass dessen Verweise auf §§33c und d zur Disposition des Landesgesetzgebers stünden. Diese Meinung stützt sich vor allem auf die Genese des Art.74 I Nr.11 GG während der Verhandlungen zwischen Bund und Ländern vor der Föderalismusreform.¹²

2. Standpunkt 2: Enge Auslegung aufgrund normativ vorgeprägtem Begriffsverständnisses mit Erweiterung auf die SpielV

Eine vermittelnde Ansicht stellt darauf ab, dass den Ländern eine Gesetzgebungskompetenz zustünde, sofern es sich um Sachkomplexe handele, die unter das vom Gesetzgeber intendierte Abgrenzungskriterium der „örtlichen Radizierung“ fallen¹³. Insbesondere die Ausstattung der Spielhallen durch eine zahlenmäßige Begrenzung der Spielgeräte nach §3 II SpielV sei damit aufgrund des örtlichen Bezugs der Regelung auch in den Kompetenzbereich der Länder überführt worden. Teilweise¹⁴ wird diese Meinung um untergesetzliche Vorschriften erweitert, wie die auf §33i GewO verweisenden Vorschriften in §33f I GewO, der Grundlage der SpielV ist.

[...]

¹ Vgl. zur heutigen Problematik: Wohlfahrt, LKRZ 2012, 81 f.

² Vgl. zur Problematik bei den Altvorderen den Roman: „Monte Carlo“, erschienen 1901, von Frhr. v. Ompteda in dem der (fiktive) tragische Protagonist Kurt von Heese innerhalb weniger Wochen sein gesamtes Vermögen in Monte Carlo verspielt.

³ Vgl. jüngst zum Ladenschluss: Thüsing/Stiebert, GewArch 2013, 425 ff.; von der Kompetenz der Schaustellung von Personen wurde bisher kein Gebrauch gemacht; Rheinland-Pfalz in Form des LMAMG ein eigenes Messe-, Ausstellungs- und Marktrecht erlassen, vgl. Bickenbach, in: LKRZ 2014, S. 265 – 270.

⁴ Vgl. Pieroth,/Lammers, GewArch 2012, 1.

⁵ Vgl. BVerfGE 3, 407 (433); 97, 198 (218); 100, 313 (369); 109, 190 (215).

⁶ Vgl. jüngst: Degenhart, DVBl. 2014, 416.

⁷ Eine Mehrfachkonzession ist räumlich zu verstehen. In einem Gebäudekomplex ist lediglich eine Konzession möglich, vgl. §25 II GlüStV.

⁸ Z.B. Niedersachsen und Hamburg: 100 Meter; Sachsen-Anhalt: 200 Meter; Bayern, Bremen, Sachsen: 250 Meter; Brandenburg (kleinere Gemeinden), Hessen, Schleswig-Holstein: 300 Meter; Nordrhein-Westfalen: 350 Meter; Baden-Württemberg, Brandenburg (größere Gemeinden), Hamburg (außerhalb von Amüsiervierteln), Mecklenburg-Vorpommern, Rheinland-Pfalz, Saarland, Thüringen: 500 Meter.

⁹ Vgl. Odenthal, GewArch 2012, 345 (346).

¹⁰ Ennuschat, ZfWG 2012, 305 (312 f.).

¹¹ Schönleiter, GewArch 2006, 371 (372); Schneider, GewArch 2009, 265 (270); Brugger, ZfWG 2008, 20 (22); Pieroth/Lammers, GewArch 2012, 1 (2 ff.); Weidemann/Krappel, NVwZ 2013, 673 (674); Degenhart, DVBl 2014, 416 (417): vgl. dort die Kommentarliteratur zum GG Fn 5.

¹² Ennuschat/Brugger, ZfWG 2006, 292 (293); Ronellenfitsch/Denfeld, in: Zugangskontrollen f. gewerbl. Spielstätten, S. 9 f.

¹³ Dazu kritisch: Dürr, GewArch 2009, 286 f. mit Hinweis auf Schneider, in: Das Recht der Spielhallen, S. 25: „Die Argumentation mit den regionalen Bezügen hat das Stadium der Motive der Föderalismusreform nicht verlassen (…)“.

¹⁴ Wild, ZfWG 2011, 385 mit Verweis auf Dt. Bundestag, Plenarprotokoll 17/104 v. 13.04.2011, S. 11894 u. Anlage 2: demnach die Bundesregierung den Standpunkt vertrete, dass die Kompetenz der Länder „alle Maßnahmen mit örtlichem Regelungsbezug und damit die gesamte bauliche und situative Ausgestaltung der Spielhallen“ umfasse. Was unter situativer Ausgestaltung zu verstehen ist, bleibt offen; diesen Standpunkt wohl teilend: Reeckmann, ZfWG 2012, 255.