Der europäische Emissionshandel und seine etwaige Ausweitung auf Verbraucher


Seminararbeit, 2010
30 Seiten, Note: 8

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GLIEDERUNG

A. Vorwort

B. Erläuterung des bestehenden Emissionshandelssystem und Ausblick auf die Zukunft

C. Einbeziehung Privater in den Emissionshandel
I. Domestic Tradable Quotas
II. Personal Carbon Allowances
III. Cap & share und Emissionshandel auf erster Stufe
IV. Sky Trust
V. Pilotprojekt im Emsland
VI. Erste Einschätzung

D. Rechtsgrundlagen der Implementierung eines Emissionshandels in der EU
I. Das Subsidiaritätsprinzip
II. Die Verhältnismäßigkeit des bisherigen EU ETS
1. Der Emissionshandel an sich
2. Der Allokationsmodus
III. Die Einbeziehung privater Haushalte in den EU ETS
1. Sky Trust und Emissionshandel auf erster Stufe
2. Domestic Tradable Quotas und Personal Carbon Allowances
a) Geeignetheit
b) Erforderlichkeit
aa) Energiesteuern oder Subventionen als mildere Maßnahmen
bb) Emissionshandel auf erster Stufe als mildere Maßnahme
3. Cap & Share
4. Ergebnis

E. Grundrechteprüfung
I. Das Grundrecht auf Eigentum
1. Schutzbereich des Art. 17 I 1 GRCh
2. Eingriff
3. Verhältnismäßigkeit
II. Verstoß gegen Artikel 15, 16 GRCh
III. Verstoß gegen Artikel 20 GRCh
IV. Ergebnis

F. Fazit

LITERATURVERZEICHNIS

Abbildung in dieser Leseprobe nicht enthalten

GUTACHTEN

A. Vorwort

Seit der Vorlage des Vierten Sachstandsberichtes des Intergovernmental Panel on Climate Change (IPCC)1 im Jahre 2007 zweifelt kaum einer mehr ernsthaft an der Relevanz des Themas Klimawandel.

Themen wie die Nachhaltigkeit und die Energiequellen der Zukunft haben auch durch das Energiekonzept der Bundesregierung2 an Bedeutung und Kontroverse zugenommen. Nicht nur skurril anmutende Vorschläge, wie der des US-Energieministers Chu, die Dächer der Häuser in den amerikanischen Großstädten weiß zu streichen, um einstrahlendes Sonnenlicht ins All zu- rück zu reflektieren, zeigen die Besorgnis der Fachleute über die drohende Klimaerwärmung und unterstreichen deren akribische Suche nach einer Verbesserung der Energieeffizienz und der Verringerung der Treibhausgase. Im Kyoto-Protokoll übernahm die EU die Verpflichtung, ihre Treibhausgase um 8 % gegenüber dem Basisjahr 1990 zu verringern.3 Der Klimagipfel in Cancún scheint ein weiterer Erfolg zu einem verstärkten Klimaschutz gewe- sen zu sein. In einem Beschluss nur für die Mitgliedsstaaten des Kyoto- Protokolls wird bekräftigt, dass diese ihre CO2-Emissionen bis 2020 um 25 bis 40 % unter das Niveau von 1990 senken sollen.

Die Europäische Union hat ein ganzes Bündel von Maßnahmen verabschie- det, um ihr 20/20/20-Ziel4 bis zum Jahr 2020 zu erreichen. Hierzu stehen marktwirtschaftliche Instrumente wie der hier nun diskutierte Emissions- handel neben ordnungsrechtlichen wie zum Beispiel der IVU-Richtlinie5. Marktwirtschaftliche Instrumente haben gegenüber staatlichen Regelungen den Vorteil, dass sie frei nach dem Coase-Theorem den Marktteilnehmern die Problemlösung (hier: die Verringerung von CO2-Emissionen) überlas- sen.

Die hier vorliegende Seminararbeit beschäftigt sich mit dem Thema Emissi- onshandel und einem möglichen Einbezug privater Haushalte. Hierbei wird zuerst der europäische Emissionshandel erläutert, danach werden die ver- schiedenen Konzepte zur Einbeziehung privater Haushalte vorgestellt und diese dann an den europäischen Grundrechten und Grundfreiheiten gemessen. Auf eine Prüfung nationaler Grundrechte wird verzichtet, schließlich sind auch für den europäischen Emissionshandel nur noch die europäischen Grundrechte maßgeblich6. Dass Deutschland beim privaten Emissionshandel einen Alleingang wagt, ist unvorstellbar.

B. Erläuterung des bestehenden Emissionshandelssystem und Ausblick auf die Zukunft

Als marktwirtschaftliches Instrument zur Verringerung der CO2-Emissionen wurde 2005 auf Grundlage von Art. 17 Kyoto-Protokoll innerhalb der Europäischen Union der EU-Emissionsrechtehandel für Unternehmen (European Union Emission Trading System, EU ETS) eingeführt.

Die Einführung eines Emissionshandels wird damit begründet, dass jedem Erdbewohner die gleiche Menge an CO2-Emissionen zustehen sollte, jeder Staat also nur eine bestimmte Menge an CO2-Emissionen proportional zu seiner Bevölkerungspopulation ausstoßen darf. Der Emissionshandel soll so einer allmählichen Annäherung der CO2-Emissionen zwischen den Ländern dienen. Im Englischen wird dieser Ansatz als Contraction & Convergence (Einschränkung und Annäherung) bezeichnet.

Das Emissionshandelssystem beruht auf dem Cap and trade-System, d. h. es wird eine bestimmte Gesamtmenge an zulässigen Emissionen (cap) festge- legt, während die Emissionsrechte als Zertifikate7 gehandelt werden können (trade). Die Emissionen erhalten somit einen Marktpreis.8 Die Emissionshandelsrichtlinie (EH-RL)9 dient als Grundlage für den EU ETS. Durch die Richtlinie 2009/29/EG10 wurde die EH-RL für den Zeitraum 2013 bis 2020 modifiziert.

In Deutschland wurde die Richtlinie durch das Treibhausgas- Emissionshandelsgesetz (TEHG)11, durch die verschiedenen Zuteilungsge-

setze (ZuG 200712 für die Zuteilungsperiode 2005 bis 2007 und ZuG 201213

für die Zuteilungsperiode 2008 bis 2012) und durch die Zuteilungsverordnung14 umgesetzt. Die Kompetenz des Bundes zum Erlass dieser Gesetze ergibt sich aus Art. 74 I Nr. 22, 11 GG.

Anlagenbetreiber brauchen zum Ausstoß von CO2 einerseits eine Genehmi- gung der dafür zuständigen mitgliedsstaatlichen Behörde (§ 4 I TEHG), andererseits auch die dafür erforderlichen Zertifikate (vgl. Art. 12 III, 6 II lit. e EH-RL). In § 2 I iVm. Anhang I TEHG sind die dem Emissionshandel unterliegenden Anlagen aufgeführt. Der Emissionshandel beschränkt sich bisher auf die Sektoren Energieerzeugung und einzelne Bereiche der Indust- rie sowie des Luftverkehrs, wobei hier noch spezielle Regelungen gelten15. Der Anwendungsbereich ist eng an den der IVU-Richtlinie angelehnt.16 Die vom Emissionshandel erfassten Treibhausgase sind in Anhang II EH-RL aufgeführt. Mitgliedstaaten können jedoch gem. Art. 24 I EH-RL den Emis- sionshandel auch auf andere Bereiche und Treibhausgase ausweiten, wel- ches auch erwogen wird (sog. Opting-in)17.

Inhaber von Zertifikaten kann jede juristische oder nationale Person sein (Art. 19 II EH-RL).

Die auf die Mitgliedsstaaten ausfallenden Emissionsberechtigungen wurden bisher auf europäischer Ebene ausgehandelt, die Emissionsberechtigungen der einzelnen Betriebe wurden dann in Nationalen Allokationsplänen festge- legt. Ab 2013 soll es eine EU-einheitliche Obergrenze für CO2-Emissionen und ein zentrales europäisches Datenbanksystem für die Zertifikate geben (Art. 19 I 1 EH-RL).

Eines der zentralen Elemente der Richtlinie 2009/29/EG ist auch die Versteigerung der Zertifikate als Grundprinzip der Allokation (Art. 10 EHRL).18 Zielsetzung ist die vollständige Versteigerung.

Der Anteil der versteigerten Zertifikate soll sich jedoch zunächst im Sektor Industrie sukzessive von 20 % auf 70% im Jahr 2020 erhöhen.19 Die ab- nehmende Menge an kostenloser Zuteilung erfolgt anhand EU-weit einheit- licher, produktbezogener Benchmarks. Eine Allokation aufgrund von Benchmarks ist ein Vergabemodus, der an den Stand der Technik an- knüpft.20

Ausnahmen soll es nur für stark in den internationalen Wettbewerb einge- bundene Industriebranchen mit einer hohen Kostenbelastung durch den Emissionshandel geben,21 denn es wird sonst ein Verlust von Marktanteilen und einer damit einhergehenden Verlagerung von CO2-Emissionen befürch- tet22.

Im Sektor Energie sollen ab 2013 möglichst alle Zertifikate versteigert wer- den, um sog. „windfall profits“ zu verhindern. Diese entstanden, weil die Energiewirtschaft den Kunden den fiktiven Wert der tatsächlich kostenlos erworbenen Zertifikate wegen ihrer Monopolstrukturen in Rechnung stellen konnte.23

Für den Zuteilungsraum 1 (2005-2007) wurde in Deutschland als Vertei- lungssystem für Bestandsanlagen das Grandfathering favorisiert, d. h. die Zuteilung der Zertifikate auf Basis der historischen Emissionen der jeweili- gen Anlagen (§ 7 ZuG 2007),24 während die Zertifikate für Neuanlagen auf Grundlage des Benchmark-Systems verteilt wurden (s. § 8 ZuG 2007). Für den zweiten Zuteilungsraum 2008-12 wurde ein Benchmark-System favori- siert (§§ 6 ff. ZuG 2012). Eine weitere Neuerung war die Differenzierung zwischen Energie- und Bestandsanlagen des produzierenden Gewerbes. Hierbei wurden jedoch bisher 90 % der Emissionszertifikate kostenlos ver- geben. Seit Januar 2010 werden die restlichen 10 % der Zertifikate auktio- niert (§§ 21 II ZuG 2012 iVm. EHVV 201225 ).

Zertifikate werden von der einen in die andere Zuteilungsperiode übertragen (§ 6 IV 4 TEHG).

Das ProMechG26 dient zur Einbeziehung von Clean Development Mechanism und Joint Implementation, d. h. Projekten, die in Drittstaaten umgesetzt werden und dort zu einer Emissionsreduktion führen (vgl. Art. 11 EH-RL).

Eine bisher von Anlagenbetreibern kaum benutzte Möglichkeit stellt der Anlagenfond (§ 24 I TEHG) dar. Mehrere Betreiber eines Tätigkeitsbereichs können sich in einem Fond zusammenschließen, der von einem Treuhänder verwaltet wird (§24 II TEHG) und der die Organisation der Zertifikate übernimmt.

Mit dem EU ETS zusammen hängt der Emissionshandel der Staaten. Seit 2008 können die Unterzeichnerstaaten des Kyoto-Protokolls untereinander mit Emissionsrechten handeln. Die Annex-B-Staaten des Kyoto-Protokolls müssen über ihre Emissionen berichten und eine ihrem Ausstoß von Klimagasen entsprechende Menge an Kyoto-Zertifikaten abgeben. Das durch das internationale Kyoto-Abkommen geregelte Höchstmaß an Treibhausgasemissionen (Cap) ist daher auch Grundlage des EU ETS.

C. Einbeziehung Privater in den Emissionshandel

Verstärkt in Großbritannien wird nach Möglichkeiten gesucht, auch die privaten Haushalte in den Emissionshandel mit einzubeziehen. In Deutschland beträgt der Anteil der privaten CO2-Emissionen 22, 1% der Gesamtmenge an CO2-Emissionen27, in England jedoch ca. 40%28.

Mehrere Konzepte stehen hierbei zur Auswahl:

I. Domestic Tradable Quotas

Einerseits entwickelte David Fleming das Konzept der TEQs (Tradable Energy Quotas), in dem alle Emissionen von Gesellschaft und Industrie er- fasst werden.29 Dieses Konzept wurde unter dem Namen Domestic Tradable Quotas (DTQs) auch vom englischen Umweltministerium (DEFRA - Department for Environment, Food and Rural Affairs) in einer Studie untersucht30.

Für die Festlegung der Gesamtmenge der zu verteilenden Zertifikate für in dem Land entstandene Emissionen schlägt Fleming einen Plan für die nächsten 20 Jahre vor. Die Obergrenzen der ersten 5 Jahre dieses Planes sind dabei bindend, die nächsten 5 Jahre sollten möglichst nicht verändert werden, während die letzte Zehnjahresperiode als eine Richtschnur gelten soll.31 So wird für alle Marktteilnehmer eine gewisse Planungssicherheit gewährleistet. Der Plan wird dabei nicht von der Regierung, sondern einem dafür extra eingerichteten Komitee festgesetzt, um die Unabhängigkeit zu wahren.32

Um den Verteilungsmaßstab festzulegen, wird der prozentuale Anteil der privaten Haushalte am bisherigen CO2-Ausstoß betrachtet. Dieser Anteil wird prozentual mit der neuen Gesamtmenge in ein Verhältnis gesetzt und somit die künftige Zertifikatsmenge für die privaten Haushalte ausgerech- net. In Deutschland würden somit 22, 1 % aller Zertifikate den Bürgern in gleicher Höhe zugeteilt.

Jeder Bürger besitzt ein Konto, in dem seine CO2-Emissionszertifikate ge- speichert sind33, und eine Karte, um diese verbrauchen zu können. Jedes Mal, wenn der Bürger nun Energie hinzukaufen muss, sei es an der Tank- stelle oder durch seinen Stromverbrauch, werden ihm CO2-Zertifikate in der Höhe abgezogen, wie er durch den Verbrauch an CO2 emittieren wird. Ist es dem Bürger nicht möglich, mit seiner CO2-Card zu bezahlen, so werden ihm CO2-Zertifikate zum Marktpreis in Rechnung gestellt. Die CO2-Card kann mit der Kreditkarte, der Bankkarte oder auch dem jetzigen Personalausweis kombiniert werden, um das System möglichst einfach zu halten.34 Es wird dabei nur der Verbrauch von Strom, Gas und Kraftfahrstoffen wie Benzin oder Diesel betrachtet. Der Bürger kann jedoch auch seine Zertifikate an einer dafür eingerichteten Börse handeln, veräußern oder auch verschen- ken.35 Sobald der Bürger über seine ihm zugeteilte Zertifikatsmenge hinaus CO2 emittiert, werden ihm automatisch Zertifikate hinzugekauft.

Die Zertifikate sind unbegrenzt haltbar.36

Der Staat und die Unternehmen müssen ihre Zertifikate erst erwerben, sei es durch Auktion oder durch den Kauf der Zertifikate der privaten Haushalte. Somit wird den Privaten ein Anreiz gegeben, selbst wenig CO2 zu verbrauchen und andere dazu zu animieren, es ihnen gleichzutun, damit die Zertifikatspreise niedrig bleiben.37

Der größte Unterschied zwischen dem EU ETS und dem System der DTQs ist somit, dass beim EU ETS der Emittent die Zertifikate einzulösen hat, bei dem System der DTQs jedoch der Konsument der dadurch entstandenen Energie. Dieser kann jedoch auch gleichzeitig wie beim Kauf von Kraftstoffen der Emittent sein.

Auch soll das System der DTQs das einzige Instrument zur Verringerung der Emissionen sein38, wohingegen das EU ETS eine bedeutende, jedoch nicht die einzige Maßnahme ist.

Die Kosten für die Einrichtung eines solchen Systems in England werden vom englischen Umweltministerium auf 700 Millionen bis 2 Milliarden Englische Pfund geschätzt. Der Betrieb würde jährlich 1 bis 2 Milliarden Englische Pfund veranschlagen.39 DEFRA sagte Zertifikatspreise in Höhe von 20 Englischen Pfund voraus.40

II. Personal Carbon Allowances

Ein anderes System, welches von Mayer Hillman und Tina Fawcett entwickelt wurde, trägt den Namen Personal Carbon Allowances. Gewerbliche und private Emissionen werden hierbei getrennt erfasst und gehandelt. Neben das EU ETS würde also einfach ein vergleichbarer Handel mit CO2- Zertifikate nur für Private entstehen.

Ein großer Unterschied zwischen beiden Systemen besteht darin, dass PCAs Emissionen, welche durch den ÖPNV verursacht werden, als private Emissionen auffassen, DTQs sie jedoch als gewerbliche Emissionen verstehen.41 Diese geben die Kosten der zu ersteigernden Zertifikate an die Kunden weiter. Für die Auffassung, diese als unternehmerische Emission zu behandeln, spricht vor allem, dass die Verkehrsunternehmen dann nicht anderen Unternehmen gegenüber bevorzugt behandelt werden.

III. Cap & share und Emissionshandel auf erster Stufe

In Irland wird das Modell Cap & share von der Organisation Feasta vorge- schlagen.42 Hierbei werden alle verfügbaren Emissionszertifikate an die privaten Bürger ausgeteilt, die diese dann an die Lieferanten von fossilen Energieträgern, also an die Unternehmen, die Kohlenstoff in den Energie- kreislauf einspeisen, versteigern können. Für die Menge an CO2, welche durch die Verbrennung der verkauften Energieträger entsteht, müssen die Lieferanten Zertifikate einlösen. Cap & Share ist ein upstream-Ansatz, dass heißt es setzt an den Lieferanten von fossilen Energieträgern an, welche an sich keine Treibhausgase erzeugen.

Dieser Ansatz wird auch vom Sachverständigenrat für Umweltfragen in seinem Umweltgutachten präferiert, wenn auch mit der Einschränkung, dass der Staat hierbei die Rolle der Bürger übernimmt.43 Adressaten seien Raffi- nieren, Öl-Importeure, der Erdgashandel oder auch der Kohlehandel.44 Nicht der direkte Kohlendioxidausstoß einer einzelnen Anlage, sondern der in den Verkehr gebrachte Kohlenstoff wird dabei vom Emissionshandel umfasst.45 Dieser Ansatz habe Auswirkungen auf alle Verbraucher, d. h. Unternehmen und private Verbraucher gleichermaßen und sei einfach zu handhaben.46 Der Kontrollaufwand würde sich erheblich reduzieren, schließlich seien nur 1000 anstatt 11400 Unternehmen zu überprüfen. Eine der drei Stufen (Ebe- ne der Rohstoffextraktion, der Verarbeitung oder des Transportes bzw. der Verteilung des Brennstoffes) böte sich hierfür an.

Dagegen wird eingewandt, dass die Verbraucher einen Emisssionshandel auf erster Stufe nur als Preiserhöhung wahrnehmen würden.47 DTQs und PCAs verfolgen Downstream-Ansätze, d. h. sie setzen an dem Energieverbraucher und den ihm zugerechneten Energieumwandler wie den Stromproduzenten an. Diese sind die „wahren“ Treibhausgasemittenten. Diesen Ansatz verfolgt auch das EU ETS. Belohnt wird bei einem Upstream-Ansatz nicht, wer einen möglichst geringen Treibhausgasausstoß nachweisen kann, sondern wessen Energiemix die wenigsten Treibhausgase verursacht. Dessen Energiemix braucht nämlich am wenigsten Zertifikate. Das Modell zwingt daher die Anlagenbetreiber nur mittelbar über erhöhte Energiepreise über energiesparende Investitionen nachzudenken, wie dies ein legitimer Zweck des Emissionshandels ist48. Demgegenüber sticht die Einfachheit vor allem, wenn man die Bürger nicht beteiligt, heraus.

DEFRA geht für die Etablierung eines upstream Handelssystems in England von Kosten in Höhe von 500 Millionen bis 1 Milliarde € Kosten aus.49 IV. Sky Trust Peter Barnes stellte 2001 in seinem Buch „Who owns the sky“ einen Sky Trust vor, der wie folgt funktioniert: Eine unabhängige Treuhandgesell- schaft versteigert die Emissionszertifikate an die Kohlenstoff einspeisenden Unternehmen und leitet 47,9% der Einkünfte an die Bürger weiter, wobei jeder Bürger gleichviel erhält.50 Die restlichen 52, 1 % erhielten zum Bei- spiel der unter dem Kyoto-Protokoll gegründete Anpassungsfonds oder auch der Fonds für den Transfer erneuerbarer Energien und energieeffizienter Technologien in Entwicklungsländer. Dieser Prozentsatz sei nämlich derje- nige, den die EU zu viel ausstoße.

In Cancún wurde auch die Einrichtung eines Green Climate Fund beschlossen, in welchen ab 2020 jährlich 100 Milliarden Dollar fließen soll, um die Anpassung von vom Klimawandel betroffenen Ländern an diesen zu fördern. Dieser böte sich zum Beispiel dafür an.

Der Sky Trust orientiert sich am Alaska Permanent Fund, der 1976 mit dem Ziel gegründet wurde, die Mitnahmegewinne aus der Ölförderung zu vertei- len. Der ursprüngliche Sky-Trust-Entwurf geht von einem Upstream-Ansatz aus, bei dem die Emissionsrechte nicht von den Emittenten, sondern wie bei dem Konzept Cap & Share von denjenigen Unternehmen erworben werden müssten, die Kohlenstoff in die Industrie einspeisen.51 Die Autoren Barnes und Haas präferieren jedoch ein hybrides Modell, denn das Downstream- System (ansetzend an den Emittenten) sei in Europa schon etabliert. Für den Rest der Unternehmen sollte man das Upstream-System verwenden.52 Dies würde jedoch das System unnötigerweise verkomplizieren. Der SRU emp- fiehlt deshalb eine sofortige, komplette Umstellung.53

V. Pilotprojekt im Emsland

Seit 2006 gibt es im Emsland ein Pilotprojekt. Für insgesamt 150 Haushalte stellen der Landkreis Emsland und die EWE AG Zuschüsse für eine Ener- gieberatung bereit. Energiesparende Maßnahmen werden dann mit einer CO2-Gutschrift belohnt, die über einen Fonds an die Eigentümer ausgezahlt wird.

Darüber hinaus wurde auch von der EWE AG ein Prämienmodell in Bezug auf Erdgas-Einsparungen entwickelt. Reduziert sich der Erdgasverbrauch (und damit der Kohlendioxidausstoß), wird jede eingesparte Tonne Kohlendioxid mit 20 Euro vergütet. Für EWE wurde das Vorhaben im vergangenen Jahr als „Joint Implementation Projekt“ genehmigt.54

Vorteile an diesem Projekt sind, dass die Transaktionskosten nicht als ähn- lich hoch, wie bei den Konzepten DTQ und PCA zu bewerten sind. Eine Grundlage für einen privaten Emissionshandel bieten beide jedoch nicht.

VI. Erste Einschätzung

Bis auf den Sky Trust geben alle Konzepte den Bürgern Zertifikate in die Hand, mit denen diese handeln können. So soll den Bürgern die Dringlichkeit der Emissionsminderung deutlich gemacht werden.

Beim Vergleich zwischen PCA und DTQ spricht folgende Überlegung ge- gen PCAs: Wie ist es mit Freiberuflern, die ihr Auto tanken? Dürfen sie auswählen, welche sie für den Ausstoß von CO2 einlösen? Wie ist es mit Menschen, die zu Hause arbeiten? Sind deren Emissionen durch das Heizen der Wohnung gewerbliche oder private Emissionen? Diese Fragen sind bis- her nicht geklärt. Für das System der DTQ spricht aber vor allem seine Ein- fachheit. Anstatt zwei zwar ähnliche Systeme parallel laufen zu lassen, wird alles in ein System zusammen gefügt. Man muss keine zwei unterschiedli- chen „Preise“ bei der Tankstelle bezahlen, je nachdem ob man Unternehmer oder Privater ist. DTQs setzen voraus, dass alle Unternehmen am Emissi- onshandel beteiligt sind. Der Anwendungsbereich wird somit erheblich ausgeweitet.

Für den Sky Trust spricht seine einfache Handhabbarkeit. Das System ist schon vorhanden, nur die Auktionsergebnisse würden unter den Privaten aufgeteilt. Grundrechtliche Probleme sind beim Sky Trust nicht zu erwarten. Am Mechanismus des Emissionshandels wird nämlich nichts geändert. Die Auktion wird ausgeweitet und deren Gewinne den Bürgern ausgezahlt. Rechtmäßig ist dies, solange der Emissionshandel die in Art. 5 EUV be- schrieben Grundsätze wahrt und nicht gegen die Grundrechte verstößt.

D. Rechtsgrundlagen der Implementierung eines Emissionshandels in der EU

Die EU ist zum Erlass der Emissionshandelsrichtlinie (EH-RL)55, welche als Grundlage für den EU ETS dient, gem. Art. 192 I, 191, 194 Ic AEUV iVm Art. 5 I 1 EUV ermächtigt. Sie trägt dabei gem. Art. 114 AEUV zur Rechts- angleichung im Binnenmarkt bei und schützt die Umwelt, wie in Absatz III ausdrücklich erwähnt. Hierbei ist jedoch das Einstimmigkeitserfordernis des Rates in Art. 192 II AEUV nicht nötig, da es sich um keine der dort aufge- zählten Bereiche handelt. Die Anforderungen des Art. 192 III c AEUV, der hier einschlägig sein könnte, sind nämlich als hoch anzusehen.56

I. Das Subsidiaritätsprinzip

Die Errichtung eines Emissionshandels muss auch gem. Art. 5 III EUV das Subsidiaritätsprinzip einhalten, denn die Kompetenzgrundlage aus Art. 192 I ist nicht als ausschließliche Zuständigkeit ausgestaltet.57 Dies lässt sich mit einem Verweis auf Art. 193 AEUV begründen, welcher Mitgliedsstaaten erlaubt, verstärkte Schutzmaßnahmen beizubehalten. Der Klimaschutz und der Ausstoß von Emissionen weisen transnationale Aspekte auf, schließlich wirken Emissionen global.

Ein wirksamer Emissionshandel benötigt einen großen Markt. Nationale Handelssysteme wären wegen ihres begrenzten Handelsvolumens nicht ausreichend funktionsfähig58. Dieses Argument könnte jedoch im Hinblick auf große Länder wie Deutschland fraglich sein.

Ein einheitlicher Markt trägt darüber hinaus zu einer Binnenmarktharmonisierung bei, denn Wettbewerbsverzerrungen durch unterschiedliche Umweltschutzregelungen sind durch eine europäische Regelung ausgeschlossen. Wenn nämlich jeder Mitgliedsstaat seine eigenen Vergabemodi handhabt, könnte der Wettbewerb beeinträchtigt werden.

Problematisch ist nicht, dass die EU-Kommission ab 2013 nicht mehr nur die Grundzüge des Emissionshandels, sondern auch die Gesamtobergrenze und die Verteilung der Emissionszertifikate unter den Ländern vorgeben will, denn das Subsidiaritätsprinzip betrifft nur das „Ob“ des Tätigwerdens, nicht die genaue Ausgestaltung.59 Das Handeln auf EU-Ebene weist daher deutliche Vorteile auf, das Subsidiaritätsprinzip ist somit gewahrt.

II. Die Verhältnismäßigkeit des bisherigen EU ETS

Die Ausübung müsste darüber hinaus auch den Grundsatz der Verhältnismäßigkeit gem. Art. 5 I 2, IV EUV wahren. Die Verhältnismäßigkeit betrifft die Ausgestaltung der europäischen Maßnahme.60

1. Der Emissionshandel an sich

Die Einrichtung eines Emissionshandel sowie der Zwang, sich daran zu be- teiligen, sind an den Grundrechten der Europäischen Union zu messen61, denn das System wird weitestgehend von der EH-RL vorgegeben.62 Solange die EU einen wirksamen Grundrechtsschutz generell gewährleistet, der dem vom Grundgesetz gebotenen Grundrechtsschutz im Wesentlichen gleich zu achten ist, wird nämlich sekundäres Gemeinschaftsrecht grundsätzlich nicht am Maßstab der deutschen Grundrechte geprüft.63 Die Richtlinie selbst muss in nationales Recht umgesetzt werden, weshalb ein Unionsbürger nicht unmittelbar durch Bestimmungen der EH-RL betroffen sein kann.64 Gerade im Hinblick auf die Zuteilungsperiode 2013-2020 gilt aber, dass der Emissionshandel nur noch an den europäischen Grundrechten gemessen wird. Die Emissionsobergrenze und die Verteilung auf die Mitgliedsstaaten werden dann von der Kommission vorgegeben.65

Die Prüfung der Ausgestaltung eines solchen Systems hängt von vielen Vo- raussetzungen wie dem Cap, der Allokation und dessen Modus ab, so dass eine Verhältnismäßigkeitsprüfung auch sehr unpräzise bleibt.66 Zwar wird die Idee des Emissionshandels von einigen vehement unter dem Gesichts- punkt bekämpft, dass die Transaktionskosten viel zu hoch seien und die Einrichtung des Emissionshandels dem Klima bisher nicht genutzt habe.67 Hiergegen lässt sich jedoch einwenden, dass der bisherige nicht vorhandene ökologische Nutzen vor allem an der Erprobung des Instruments Emissions- handel lag und der Nutzen umso mehr steigen wird, als dass die Emissionen gesenkt werden. Vielmehr ist der Allokationsmodus zu überprüfen, wobei die Elemente des Caps und der Einrichtung des Emissionshandels selbstver- ständlich mit einbezogen werden müssen.

2. Der Allokationsmodus

Durch die Europäisierung der Emissionsobergrenzen und ihre Verteilung auf die Mitgliedsstaaten verbleiben dem Umsetzungsgesetzgeber keine ei- genen Entscheidungsspielräume, weshalb die Zuteilungsregeln sich an den Gemeinschaftsregeln messen lassen.68 Ab 2013 müssen Energieunterneh- men ihre Emissionszertifikate wie schon erläutert vollständig ersteigern, während der Anteil der zu ersteigernden Zertifikate für Industriebranchen von 20 % auf 100 % steigen soll.69

Ein Auktionsverfahren wird von Ökonomen präferiert, denn es gewährleis- tet die ökonomisch effizienteste Verteilung, solange der Markt funktio- niert.70 Der Staat kann hierbei nur die Einhaltung von fairen Kriterien ge- währleisten. Das Verursacherprinzip wird dahingehend beachtet, dass der Emittent die Zertifikate ersteigern muss.71 Auch fördert die Vergabe im Auktionsverfahren die Förderungen von Investitionen in neue, umweltscho- nende Techniken und bekämpft so den Klimawandel. Sie ist damit dem Umweltschutz gem. § 191 I AEUV dienlich. Auch dient sie dem Vorsorge- prinzip72, schließlich werden die Unternehmen versuchen, die Emissionen zu verhindern, um weitere Kosten zu vermeiden.

Der sanfte Übergang zu einer vollständigen Auktion soll jedoch auch den Bestand an vorhandenen Anlagen sichern73 und Planungssicherheit gewähr- leisten. Dies ist durch den Übergang vom Benchmark-System mit Auktions- elementen hin zur reinen Auktion bis 2027 sicher gestellt. Auch ist durch die unterschiedliche Behandlung von Energieunternehmen und Industrieun- ternehmen die Anpassungsfähigkeit der Unternehmen gewährleistet.

Der Emissionshandel ist auch geeignet, die Umwelt zu schützen und Investi- tionen zu fördern. Er kann zur Erreichung des Ziels zumindest dienen.74 Fraglich ist, ob der Emissionshandel auch erforderlich ist. Erforderlich ist ein Mittel, wenn es unter gleich geeigneten Mitteln das Mildeste ist.75 Mil- der könnte ein Upstream-Ansatz sein. Die Investitionen in neue, umwelt- schonende Techniken würden auch hier gefördert. Schließlich würde sich der Strompreis verteuern, auch würde es rentabler, erneuerbare Energien, also solche mit einem geringen Treibhausgasanteil, zu nutzen. Auch die privaten Haushalte würden mit einbezogen. Somit würde das gesamte Sys- tem ausgeweitet. Das System ist darüber hinaus insgesamt einfacher zu handhaben.76 Zweifelhaft ist, ob aus diesen Prognosen rechtliche Schlüsse in Bezug auf die Erforderlichkeit des Emissionshandels allgemein gezogen werden können.77 Vielmehr ist dem Gesetzgeber ein Gestaltungsspielraum einzuräumen. Geprüft wird nur, ob eine Maßnahme zur Erreichung des Ziels offensichtlich ungeeignet ist.78 Dies ist vorliegend nicht der Fall. Milder sind zwar auch Selbstverpflichtungen der Unternehmen, diese sind jedoch nicht gleichermaßen effektiv.79

Für die Zuteilungsperiode 2013-2020 könnte es an der Erforderlichkeit einer Regelung der Emissionsobergrenze und der Zuteilungsmenge durch die EU- Komission (s. Art. 9 EH-RL) fehlen. Zwar erlaubt die Richtlinie 2003/87/EG den Mitgliedsstaaten zu bestimmen, was mit den aus der Auk- tion erlangten Mitteln geschehen soll (s. Art. 10 EH-RL III), die Kommissi- on hat aber auch gleichzeitig vor, diesen vorzuschreiben, wie die Zertifikate zu verteilen sind (s. Art. 10 a I UA I EH-RL). Eine Entscheidung über die Verteilung könnte jedoch besser durch die Mitgliedsstaaten zu bewerkstelli- gen sein.80 Legitimer Zweck der Kompetenzergreifung durch die Kommis- sion ist die europaweite Harmonisierung des Emissionshandelssystems. Ein milderes Mittel wäre wie schon für die vorhergegangenen Zuteilungsperio- den Allokationspläne der Länder, die von der EU-Kommission überprüft werden. Jedoch trägt die Verteilung durch die EU-Kommission zu einem einheitlichen Binnenmarkt bei. So wird auch versucht, die Einflussnahme der Industrie auf die Politik zu begrenzen. Die Kommission hat für die Zu- teilungsperiode 2008-2012 fast alle Nationalen Allokationspläne zurückge- wiesen. Vor allem dieser Fakt lässt die Allokationsentscheidung durch die Kommission erforderlich erscheinen.

Problematisch ist auch nicht, dass durch die langsam anlaufende Auktion wirtschaftlich schwächere Unternehmen in Bedrängnis gelangen, denn der Weg hin zur Versteigerung zeichnet sich schon länger ab. Auch werden erst nach und nach weitere Unternehmen mit einbezogen. Der Sicherung der wirtschaftlichen Stellung der einzelnen Unternehmen dient schließlich auch die Trennung in verschiedene Sektoren. Eine Bestandsgarantie, also das Vertrauen des Eigentümers auf den Fortbestand der vom Gesetzgeber geschaffenen Rechtslage81, kann es hierbei nicht geben.82

In Cancún haben sich die Anlage-B-Staaten des Kyoto-Protokolls wenn auch nicht rechtsverbindlich dazu verpflichtet, ihre Emissionen bis 2010 um 25 % bis 40 % unter das Niveau von 1990 zu senken. Einfluss auf die Rechtfertigung einer weiteren Senkung des Caps hätte eine rechtsverbindli- che Verpflichtung der Staatengemeinschaft, die Emissionen zu senken. Soll- te es zu keinem Nachfolgeabkommen für Kyoto kommen, könnte eine übermäßige Belastung der europäischen Unternehmen, um das zu vermin- dern, was Unternehmen anderer Nationen ausstoßen und leicht verhindern könnten, unangemessen sein. Schon heute ist der größte globale CO2- Emittent China und der zweitgrößte Amerika, wohingegen europäische Länder laut des Klimaindexes von Germanwatch erfolgreichen und großflä- chigen Klimaschutz betreiben83. Die Auktion darf schlussendlich nicht dazu führen, dass die Unternehmen in Europa nicht mehr profitabel geführt wer- den können, während Unternehmen anderer Länder unbegrenzt Treibhaus- gase emittieren dürfen.

III. Die Einbeziehung privater Haushalte in den EU ETS

Von der begrenzten Ermächtigung und der Subsidiarität einer EU-weiten Regelung der Grundzüge ist hierbei auszugehen, es ergeben sich keinerlei Unterschiede zur obigen Prüfung. Fraglich ist vor allem die Verhältnismä- ßigkeit.

1. Sky Trust und Emissionshandel auf erster Stufe

Ein legitimer Zweck der Auktionierung der EUA soll die Finanzierung von Umweltschutzmaßnahmen sein (s. Art. 10 III EH-RL). Das Konzept Sky Trust teilt jedoch die Einnahmen aus dem Emissionshandel nur auf. An der Verhältnismäßigkeit ändert dies jedoch nichts. Schließlich fördert auch die- se Maßnahme den Wettbewerb um den ökologischsten und billigsten Strom.

Auch der Emissionshandel auf erster Stufe ist verhältnismäßig, schließlich

könnte er ja wie oben gesehen84 ein milderes Mittel und somit erforderlicher sein.

2. Domestic Tradable Quotas und Personal Carbon Allowances

Domestic Tradable Quotas und Personal Carbon Allowances unterscheiden sich vom EU ETS nicht nur in dem Einbezug von Privaten in den Haushal- ten, sondern erweitern den Kreis der Unternehmen, der vom EU ETS einbe- zogen wird, beträchtlich. Alle Unternehmen werden hierbei erfasst. Mit Absenken des Caps wird es einerseits für die privaten Haushalte immer schwieriger, weiter von ihren kostenlosen Zertifikaten zu profitieren. Ande- rerseits sind sie auch dazu gezwungen, einen Nachweis über den CO2- Ausstoß ihrer Geräte zu führen.

Die Verhältnismäßigkeitsprüfung fällt für die Unternehmen ungleich stren- ger aus, denn diese müssen ihre benötigten Zertifikate ersteigern. Vor allem kleinere Unternehmen könnten hier in den Ruin getrieben werden. Die Ge- fahr eines Marktversagens in der Weise, dass ein paar große Unternehmen vielen kleineren Unternehmen gegenüberstehen und so ihre marktbeherr- schende Stellung ausnützen könnten, ist jedoch als gering einzuschätzen. Schließlich stehen ja auch große Unternehmen im Wettbewerb zu einander. Als legitime Zwecke sind die in Art. 191 I AEUV, 37 GRCh genannten Ziele wie das Verursacherprinzip und der Umweltschutz zu nennen. Auch werden die Haushalte an den Kosten des Klimawandels direkt beteiligt. Die Systeme sollen auch einen Bewusstseinswandel für die Relevanz dieses Problems bewirken.

a) Geeignetheit

Problematisch könnte bei dem Merkmal der Geeignetheit sein, dass Klima- forscher ein sofortiges Handeln einfordern.85 Die Einführung des privaten CO2-Emissionshandels würde erst in Zukunft zu einer Verminderung der privaten CO2-Emisisonen führen. Jedoch scheitert die Geeignetheit daran nicht, denn für die Zukunft kann das Klima durch die erreichten Emissions- reduktionen geschützt werden.

Der Nutzen für die Umwelt und das Klima ist bei der Einbeziehung privater Haushalte begrenzt. Deutschlands Anteil an den weltweiten CO2- Emissionen beträgt 2, 74 %86, womit es einen Spitzenplatz unter den euro- päischen Ländern einnimmt. Der Anteil der privaten Haushalte an den deutschlandweiten Emissionen beträgt 22, 1 %, d. h. deutsche Haushalte sind zu 0,6 % an den jährlichen, globalen CO2-Emissionen beteiligt. Jedoch wird auch ein Emissionshandel für die Schiffahrt angeregt diskutiert, die auch nur für ca. 2 % der globalen Emissionen verantwortlich ist.87 Einen Beitrag zum Schutz der Umwelt können nämlich beide leisten.

Die Einbeziehung privater Haushalte ist auch ein geeignetes Mittel um die oben genannten Zwecke zu erreichen.

b) Erforderlichkeit

Im Hinblick auf die Erforderlichkeit stellt sich die Frage, welches System erforderlicher, d. h. milder ist. Wie der EU ETS müsste die Einbeziehung privater Haushalte langsam erfolgen. Hierbei würde sie vor allem im System der DTQs unmittelbaren Einfluss auf die Zertifikatspreise der Unternehmen haben. Wird das Cap für die privaten Haushalte zu hoch angesetzt, sinkt auch der Zertifikatspreis für die Unternehmen, denn das Angebot an Zertifi- katen würde steigen. Der Anreiz zur Reduzierung der CO2-Emissionen wür- de somit jedenfalls kurzfristig wieder geschmälert werden. Ein zu niedrig angesetzter Cap wäre jedoch politisch nicht durchsetzbar und rechtlich auch gerade im Hinblick auf die durch Art. 17 GRCh geschützte Eigentumsfrei- heit bedenklich.

Bei der Einführung der DTQs und der damit einhergehenden Entwertung der EUAs (eine andere Herangehensweise als ein vorsichtiger Einstieg und eine damit einhergehende Überversorgung an Zertifikaten scheint nicht möglich zu sein) besteht die Gefahr, dass diese das EU ETS, welches selbst lange für seine Etablierung brauchte, wieder in seiner Bedeutung für die Unternehmen schmälern. Somit könnte eine wenn auch nur vorläufige Trennung in einen privaten Sektor und einen Unternehmenssektor hilfreich sein, wie das Konzept PCA es vorschlägt und wie es auch im EU ETS mitt- lerweile bei der Vergabe der Zertifikate für Industrie und Energie teilweise praktiziert wird. Um den oben schon genannten Schwierigkeiten88 langfris- tig zu entgehen, können beide Systeme dann später zusammengeführt wer- den, sodass am Ende ein Emissionshandel nach dem Konzept der DTQs entsteht.

aa) Energiesteuern oder Subventionen als mildere Maßnahmen

Mildere Maßnahmen könnten wie oben gesehen einerseits ein Emissions- handel auf erster Stufe oder Energieverbrauchssteuern sein. Andererseits ließe sich der CO2-Ausstoß durch Subventionen vermindern, wie es das Er- neuerbare-Energien-Gesetz voraussieht89, das vor allem eine Erhöhung des Anteils der erneuerbaren Energien an der Stromerzeugung verfolgt. Gegen Energieverbrauchssteuern und Subventionen ließe sich einwenden, dass sich hiermit keine Gesamtobergrenze an Emissionen festsetzen ließe. Wie die Verbraucher darauf reagieren werden, ist schwer vorhersehbar. Energieverbrauchssteuern würden darüber hinaus vor allem als Belastung wahrgenommen, wohingegen DTQs und PCAs zum Zwecke haben, die Bürger einzubinden und zu motivieren, sich mit dem Klimawandel und dem eigenen CO2-Ausstoß zu beschäftigen. Zweifelhaft ist somit, ob sie auch gleich geeignet wären.

Subventionen könnten auch neben der Einbeziehung privater Haushalte in den Emissionshandel fortbestehen und schließen einen Emissionshandel somit nicht aus.

Gegen DTQs und PCAs lässt sich einwenden, dass die Transaktionskosten im Gegensatz zum Nutzen der Handelssysteme zu hoch sind. Der Einbin- dung eines relativ geringen Anteils von 22, 8 % der Gesamtemissionen in Deutschland steht ein hoher Verwaltungsaufwand gegenüber. Kosten für die CO2-Card, die Erklärungen des Systems für die Bürger (für nicht so erfah- rene Bürger ggf. Workshops), die Einrichtung des Bankensystems, die Im- plementierung in das EU ETS und vieles weitere fließen hier mit ein. Gera- de für mittlere und kleinere Unternehmen stehen die Transaktionskosten dann in keinem Verhältnis zum Klimaschutz. Für diese sind Energiever- brauchssteuern daher angenehmer. Auch für den Staat sind diese leichter zu handhaben. Die Transaktionskosten sind umso höher zu bewerten, als die privaten Haushalte im Gegensatz zu den Unternehmen bei der Einführung des EU ETS90 noch nicht mit dem Thema Emissionsminderung vertraut sind. Das gleiche gilt für kleinere und mittlere Unternehmen wie Dienstleis- ter oder Handwerker.

Zwar muss der Staat die einzelnen Anlagen (KFZs, Heizung etc.) nicht für den Emissionshandel genehmigen, die CO2-Card würde ja diese Genehmi- gung darstellen. Aber er muss gewährleisten, dass alle Unternehmen, die Energie verteilen und veräußern, dieses nur im Gegenzug zu CO2- Zertifikaten tun. Es könnten sich viele Mess- und Kontrollprobleme erge- ben.91

Steuern wie auch Subventionen scheinen jedoch nicht in der Weise milder als die Konzepte DTQs und PCAs zu sein, als dass sie eine Unverhältnis- mäßigkeit der DTQs und PCAs begründen könnten. Nicht vorhanden ist hierbei nämlich das Cap, also eine verbindliche Gesamtobergrenze der CO2- Emissionen.

bb) Emissionshandel auf erster Stufe als mildere Maßnahme

Jedoch könnte ein Emissionshandel auf erster Stufe erforderlicher sein. Hier steht vor allem folgende Überlegung im Raum: Würden sowohl Energieun- ternehmen, welche private Haushalte mit Strom und Gas versorgen, wie auch private Haushalte in den Emissionshandel in der Weise mit einbezo- gen, dass diese für den Verbrauch von Strom und Gas Zertifikate einlösen müssten, würden die privaten Haushalte doppelt bestraft, denn sie müssten auch noch die durch den Emissionshandel der Energiekonzerne erhöhten Energiepreise bezahlen. Energieunternehmen müssten hier also vom Emis- sionshandel ausgeschlossen werden.

Eine Einbeziehung privater Haushalte scheint jedoch unnötig, da die Einbe- ziehung der Strom- und Gasunternehmen erheblich weniger bürokratische Kosten für den Staat sowie Transaktionskosten für Verbraucher verursacht. Ein paar Gas- und Stromkonzernen stehen nämlich Millionen private Haus- halte gegenüber. Ähnliches gilt auch für die Versorgung mit Öl und Kraft- stoffen. Hier erscheint ein Emissionshandel auf erster Stufe sinnvoller.

Folgendes kommt auch noch erschwerend hinzu. Der Kauf der Geräte wie Autos oder Heizungen verteuert sich für die privaten Haushalte schon da- durch, dass diese die durch den Emissionshandel entstandenen Kosten an die Verbraucher weitergeben müssen. Im Hinblick auf die Autos ist zu be- achten, dass die Kraftstoffe schon durch verschiedene Abgaben wie der Ökosteuer und die Autos auch schon durch die Kraftfahrzeugsteuer belastet sind. Die Kraftfahrzeugsteuer orientiert sich bei PKWs auch schon zum Teil an den Emissionen. Durch einen Emissionshandel würden die Halter der PKWs, welche auch zugleich oft die Fahrer die PKWs sind, doppelt belas- tet. Sollte eine Einbeziehung privater Haushalte angedacht werden, ist somit zu beachten, dass die Steuern und Abgaben auf ein verhältnismäßiges Maß reduziert werden müssten. Ansonsten wiegt ein Eingriff in das Eigentum umso schwerer.

Wie oben schon angeführt werden die Kosten für die Einrichtung und den Betrieb des Emissionshandels auf erster Stufe sehr viel geringer eingeschätzt als die der DTQs.92

Von der Einführung der DTQs oder PCAs erhofft man sich, dass Private einander dazu motivieren, weniger Energie zu verbrauchen. Dieser Effekt, welcher auch nur mittelbar dem legitimen Zweck des Umweltschutzes dient, wird jedoch auch durch erhöhte Kosten eintreten. Schon jetzt ist außerdem jedem klar, dass die Kosten für Energie langfristig steigen werden. Motiviert zum Energiesparen wird man auch durch andere Weise wie Energiespartipps und vor allem die Energiekosten.

Dass die privaten Haushalte jedoch durch PCAs oder DTQs überfordert sein könnten, ist kein Argument, wenn man bedenkt, dass diese Systeme freiwil- lig sind und private Haushalte auch die Zertifikatspreise des Marktes beim Kauf der Energiestoffe bezahlen können, ohne sich um ihr Konto zu küm- mern oder sich mit der Materie Emissionshandel genauer zu befassen. Für den Emissionshandel auf erster Stufe spricht aber, dass alle privaten Haushalte dann für den Kraftstoff einen einheitlichen Preis bezahlen. Dieje- nigen, die sich mit der Materie Emissionshandel fokussiert beschäftigen, können nämlich bei einer Einführung eines privaten Emissionshandels da- raus verstärkt Profit schlagen, während diejenigen, die sich nicht damit be- schäftigen wollen oder können, dem Marktpreis der Zertifikate ausgeliefert sind.

Zwar ist dem Gesetzgeber ein großer Beurteilungsspielraum einzuräumen. Jedoch schlägt der SRU nicht ohne Grund ein Emissionshandel auf erster Stufe vor. Dieser ist ein milderes Mittel, denn er geht mit sehr viel geringeren Transaktionskosten einher. Die Konzepte DTQs und PCAs sind somit nicht erforderlich und unverhältnismäßig.

3. Cap & Share

Das Modell Cap & Share verändert gegenüber dem Emissionshandel auf erster Stufe nur den Auktionator. Nicht der Staat, sondern jeder einzelne Bürger versteigert die Zertifikate an die Energieerzeuger. Fraglich ist, ob das erforderlich ist. Für die Erforderlichkeit spricht die Idee, dass jedem Erdbürger ein gleicher Anteil an CO2-Emissionen zusteht und dieser selbst darüber entscheiden kann, was damit zu geschehen hat. Dies wird unter dem Gesichtspunkt Klimagerechtigkeit zusammengefasst, welches jedoch nicht als legitimer Zweck von der EU anerkannt ist. Gegen die Erforderlichkeit spricht vor allem, dass der Staat eine sichere und zuverlässige Auktion bie- tet, durch die den Unternehmen eine gewisse Planungssicherheit geboten wird. Allgemein wird jedoch in der Betriebswirtschaftslehre der Standpunkt vertreten, dass der Staat nur in seltenen Ausnahmen besser als die freien Marktakteure ist. Ob der Staat die effiziente Allokation am besten gewähr- leistet, oder ob die privaten Haushalte dazu besser in der Lage sind, ist eine wirtschaftswissenschaftliche Fragestellung, die an dieser Stelle nicht beant- wortet werden kann und bisher noch nicht geprüft wurde. Vertreten ließe sich vielleicht eine schrittweise Etablierung des Handels über private Haus- halte, um die Auswirkung auf den Emissionsrechtemarkt zu beobachten.

Die Umwelt wird durch das Projekt Cap & Share aber weder mehr geschützt noch wird das Verursacherprinzip stärker beachtet. Doch kann das Modell Cap & Share insgesamt als verhältnismäßig betrachtet werden, schließlich verändert das Modell nicht direkt die Belastung der Unternehmen, sondern wechselt nur den Auktionator. Eingriffe in die Grundrechte privater Haus- halte stellen sich hierbei nicht, schließlich werden sie auch nicht belastet. Ihnen steht es frei, ihre Zertifikate zu veräußern, zu verschenken oder auch verfallen zu lassen. Das Modell Cap & Share ist verhältnismäßig.

4. Ergebnis

Die Modelle DTQs und PCAs sind als unverhältnismäßig zu betrachten. Vor allem der Emissionshandel auf erster Stufe kommt als milderes Mittel in Betracht. Die Modelle Cap & Share und Sky Trust, die diesen beinhalten, sind nicht unverhältnismäßig, wobei bei dem Modell Cap & Share eine schrittweise Einführung empfohlen wird.

E. Grundrechteprüfung

Die Grundrechtecharta der Europäischen Union (GRCH) finden über Art. 6 I UA 1 EUV, Art. 51ff. GRCh Anwendung. Zunächst ist festzustellen, dass dem Gesetzgeber ein weiter Beurteilungs- und Prognosespielraum ver- bleibt93, schließlich handelt es sich um ein neues und komplexes System. Geprüft wird nur die Auktion für die Unternehmen, die Konzepte DTQs und PCAs sind unverhältnismäßig und damit nicht weitergehend zu prüfen. Die beiden anderen Konzepte Sky Trust und Cap & Share stellen keinen Eingriff in Grundrechte privater Haushalte dar. Auch greift das Konzept Cap & Sha- re rechtlich nicht anders als die geplante Auktion des EU ETS in die Grund- rechte der Unternehmen ein.

Der Schutzbereich der Art. 16, 17 GRCh könnte einschlägig sein.

I. Das Grundrecht auf Eigentum

1. Schutzbereich des Art. 17 I 1 GRCh

Regelmäßig könnte das Eigentum der Unternehmer als Grundrecht betroffen sein. Wie im deutschen Verfassungsrecht zeichnet sich auch das Eigen- tumsgrundrecht auf Unionsebene durch einen sog. normgeprägten Schutzbe- reich aus. Art. 345 AEUV macht deutlich, dass der Eigentumsbegriff aus den mitgliedsstaatlichen Rechtsordnungen abgelesen wird. Zumindest immer dann ist das Grundrecht beeinträchtigt, wenn die Nutzung der Produktionsanlagen des Gewerbebetriebes unmittelbar betroffen ist.94 Durch die Zuteilung einer bestimmten limitierten Menge an Zertifikaten wird die Nutzung der Anlage eingeschränkt und somit der Schutzbereich des Art. 17 I 1 GRCh betroffen.

Strittig ist nun, ob das Recht zum Ausstoß von Treibhausgasen ein Bestand- teil des Eigentums an dem ausstoßenden Gegenstand ist oder ob es sich um eine eigenständige öffentlich-rechtliche Rechtsposition handelt. Die h. M. geht zu Recht davon aus, dass es sich um ein Bestandteil des Ei- gentumsrechtes handelt.95 Die Luft kann nämlich dem Einzelnen nicht als Eigentum zugeordnet werden.96 Voraussetzung dafür, dass eine öffentlich- rechtliche Position als Eigentum geschützt wird, ist auch, dass sie sich aus dem Eigentum oder der Berufstätigkeit des Betroffenen ableitet. Es kommt dabei darauf an, dass die Betriebsgenehmigungen auf einer eigenen Leis- tung des Betreibers beruhen.97 Die Betriebsgenehmigungen zum Ausstoß von Treibhausgasen beruhen nicht auf einer eigenen Leistung des Betrei- bers. Das Recht zur Emission ist somit ein Bestandteil des jeweiligen aus- stoßenden Gegenstandes.

2. Eingriff

Ein Eingriff in das Eigentum liegt vor, wenn eine eigentumsfähige Position entzogen oder ihre Nutzung, Verfügung oder Verwertung Beschränkungen unterworfen wird. Eine Entziehung des Eigentums im Sinne des Art. 17 I 2 liegt bei einem dauerhaften und vollständigen Verlust der Eigentümerstel- lung vor.98 Dies ist hier selbst dann zu verneinen, wenn die Allokation so knapp ist, dass viele Anlagen nicht mehr wie bisher betrieben werden kön- nen.99 Die Emissionsberechtigung ist darüber hinaus nur ein Bestandteil des Anlageneigentums. Eine gesetzliche Nutzungsregelung im Sinne des Art. 17 I 3 liegt bei staatlichen Maßnahmen, welche zu einer Beschränkung der Ei- gentumsnutzung, -verfügung oder der -verwertung führen, vor. Dabei ist die Regelung der Nutzung des Eigentums durch den Unionsgesetzgeber ein Eigentumseingriff, wenn sie sich auf Rechtspositionen erstreckt, die durch frühere eigentumskonstituierende Vorschriften entstanden sind, und die da- rin enthaltene Befugnis verkürzt.100 Die nicht bedarfsgerechte Ausstattung der Unternehmen wird als Eingriff in das Eigentum angesehen.101 Dass ein Eingriff erst dann vorliegt, wenn die Unternehmen aufgrund des Emissions- rechtehandels nicht mehr weiter betrieben werden können102, geht zu weit, denn dies käme einer faktischen Enteignung gleich.103 Auch kann dies der EuGH-Rechtsprechung nicht entnommen werden.

3. Verhältnismäßigkeit

Für die Verhältnismäßigkeit wird nach oben verwiesen.104 Hierbei ergeben sich keine nennenswerten Unterschiede.

II. Verstoß gegen Artikel 15, 16 GRCh

Durch die vollständige Auktion der Emissionszertifikate für alle Unterneh- men, die alle Konzepte zum Ziel haben wird auch in die unternehmerische und in die Berufsfreiheit eingegriffen. Der Unterschied zwischen beiden ist, dass Art. 16 GRCh die selbstständige Tätigkeit schützt und Art. 15 für Ar- beitnehmer gilt. Art. 16 GRCh wird von Art. 17 GRCh in der Weise abge- grenzt, dass der Eigentumsschutz Bestandsschutz ist und der Schutz der unternehmerischen Freiheit dem Erwerbsschutz dient.105

Ein Eingriff in die unternehmerische Freiheit liegt vor, wenn durch zusätzli- che Regulierung innerhalb einer bestehenden Marktordnung oder durch Ein- führung einer neuen Marktordnung Nachteile für Unternehmen entstehen.106 Hier liegt ein Eingriff in die Berufsausübung vor. Die 3-Stufen-Theorie lie- fert ein Indiz für die Verhältnismäßigkeitsprüfung.107 Somit müssen dem Eingriff nur vernünftige Belange des Allgemeinwohles gegenüberstehen, diese sind im Hinblick auf Umweltschutz auf jeden Fall gegeben. Für die Verhältnismäßigkeitsprüfung wird außerdem nach oben verwiesen,108 denn hier ergeben sich keinerlei nennenswerte Unterschiede.

III. Verstoß gegen Artikel 20 GRCh

Die Auktion der Zertifikate, welche nur das Modell Cap & Share nicht als wesentliches Element des Emissionshandels ansieht, könnte gegen den in Artikel 20 GRCh normierten Gleichheitsgrundsatz verstoßen. Eine Un- gleichbehandlung liegt vor, wenn unterschiedliche Sachverhalte gleich oder vergleichbare Sachverhalte ungleich behandelt werden.109 Auch juristische Personen des Privatrechts können sich auf den Gleichheitssatz berufen110. Eine einheitliche Auktion an alle Unternehmen verstößt nicht gegen den allgemeinen Gleichheitssatz, problematisch könnte eine Auktionierung ge- trennter Kontingente sein. Diese hat vor allem zum Zweck, kleinere Unter- nehmen vor übermäßigem Druck zu schützen. Problematisch könnte hier vor allem der Maßstab sein, mit welchem man die Unternehmen in ver- schiedene Kontingente einteilt. Ungleichbehandlungen sind am Maßstab des Willkürverbots zu messen.111 Eine Trennung in verschiedene Sektoren ist jedoch nicht willkürlich, sondern dient gerade dem Schutz der Unternehmer und gibt diesen eine Chance, sich mit dem Instrument Emissionshandel ver- traut zu machen, bevor sie im Wettbewerb zu anderen, erprobteren Unter- nehmen stehen. Eine Ungleichbehandlung ist somit gerechtfertigt.

IV. Ergebnis

Grundrechtliche Bedenken im Hinblick auf eine Allokation durch Verstei- gerung für die Unternehmen, wie die Kommission sie plant, sind nicht ge- geben.

F. Fazit

Die Anpassung an den Klimawandel und vor allem die Reduzierung der Abhängigkeit von Energieimporten wird nicht nur eine verstärkte Suche nach Erweiterung der Angebotsseite, sondern auch eine Reduzierung der Nachfrage erfordern. Auch die Bürger müssen dabei beteiligt werden. Dass Deutschland bisher die Emissionsreduktionsverpflichtung durch das KyotoProtokoll einhält, liegt ja auch vor allem an dem Zusammenbruch der Schwerindustrie in den Gebieten der ehemaligen DDR.

Überraschend sind die vielfältigen Konzepte. Das Konzept der DTQs klingt auf den ersten Blick interessant und innovativ, jedoch ist es wie das Konzept der PCA im europäischen System als unverhältnismäßig anzusehen. Der Emissionshandel auf erster Stufe ist hier ein sehr viel milderes Mittel. Eine Stufe der Energieproduktion zu betrachten und nur für diesen einen Emissi- onshandel zu etablieren überzeugt gerade im Hinblick auf seine Einfachheit. Ob der Emissionshandel auf erster Stufe politisch noch durchgesetzt werden kann, bleibt wünschenswert, denn dieser gewährleistet die Beteiligung aller wirtschaftlichen Akteure an den Kosten des Umweltschutzes. Er wird auch von den Konzepten Cap & Share sowie Sky Trust präferiert.

Fast allen Konzepten ist die Auktion durch den Staat als wesentlicher Be- standteil immanent, nur das Konzept Cap & Share verteilt alle Zertifikate an die Bürger. Die Einnahmen aus den Auktionen der Zertifikate könnten zum Teil in den in Cancún beschlossenen Green Climate Fund fließen, mit dem anderen Teil ließe sich die Entwicklung erneuerbarer Energien fördern. Abzuwarten bleibt, wie sich die Auktion als Allokationsvergabemodus im EU ETS bewährt und ob der EU ETS einen wesentlichen Bestandteil zum Klimaschutz liefern kann beziehungsweise ob und wie er ausgeweitet wird.

Diese Arbeit wurde selbstständig und ohne fremde Hilfe angefertigt.

Thomas Matthies

[...]


1 Online auf: http://www.ipcc.ch/publications_and_data/publications_and_data_reports.htm#1.

2 Online auf:

http://www.bmu.de/files/pdfs/allgemein/application/pdf/energiekonzept_bundesregierung.pdf.

3 Vgl. Annex B des Kyoto-Protokolls.

4 20 % weniger Treibhausgasemissionen als 2005;20 % Anteil an erneuerbaren Energien; 20 % mehr Energieeffizienz.

5 Richtlinie 2008/1/EG des Europäischen Parlaments und des Rates vom 15.Januar 2008 über die integrierte Vermeidung und Verminderung der Umweltverschmutzung.

6 Epiney, ZUR 2010, 236 (240).

7 Im EU ETS als EUA (European Union Allowances) bezeichnet.

8 Erbguth / Schlacke, Umweltrecht, § 16 Rn. 32.

9 Richtlinie 2003/87/EG des europäischen Parlamentes und des Rates vom 13. Oktober 2003 über ein System für den Handel mit Treibhausgasemissionszertifikaten in der Gemeinschaft und zur Änderung der Richtlinie 96/61/EG des Rates, ABlEG L 275/32.

10 Richtlinie 2009/29/EG, ABlEG L 140/63.

11 Gesetz über den Handel mit Berechtigungen zur Emission von Treibhausgasen, BGBl. I S. 1578.

12 Gesetz über den nationalen Zuteilungsplan für Treibhausgas-Emissionsberechtigungen in der Zuteilungsperiode 2005 bis 2007.

13 Gesetz über den nationalen Zuteilungsplan für Treibhausgas-Emissionsberechtigungen in der Zuteilungsperiode 2008 bis 2012, BGBl. I S. 1788.

14 Zuteilungsverordnung 2012, BGBl. I S. 1914 .

15 S. Richtlinie 2008/101/EG des europäischen Parlaments und des Rates vom 19. November 2008 zur Änderung der Richtlinie 2003/87/EG zwecks Einbeziehung des Luftverkehrs in das System für den Handel mit Treibhausgasemissionszertifikaten in der Gemeinschaft; s. darüber hinaus zum Beispiel Kapitel II der EH-RL; vgl. auch Koch/ Braun, Aktuelle Entwicklungen des Immissionsschutzrechts, NVwZ 2010, 1199 (1201).

16 Epiney, ZUR 2010, 236 (238).

17 Seidel/ Kerth, Die europäische Gemeinschaft in der internationalen Umweltpolitik, S. 157.

18 Synonym für Allokation: Zuteilung, Verteilung.

19 Wegener, ZUR 2009, 283 (286).

20 Vgl. zum Begriff Benchmarks: Küll, Grundrechtliche Probleme der Allokation von CO2- Zertifikaten, S. 68f..

21 S. Erwägungsgrund (24) der Richtlinie 2009/29/EG, ABLEG L 140/ 63 (66).

22 Wegener, ZUR 2009, 283 (287).

23 Wegener, ZUR 2009, 283 (287).

24 Vgl. Peine, EurUP 2008, 102 (106).

25 Verordnung über die Versteigerung von Emissionsberechtigungen nach dem Zuteilungsgesetz 2012 vom 17. Juli 2009 (BGBl. I S. 2048).

26 Gesetz über projektbezogene Mechanismen nach dem Protokoll von Kyoto zum Rahmenüberein- kommen der Vereinten Nationen über Klimaänderungen vom 11. Dezember 1997, (BGBl. I S. 2826).

27 Statistisches Bundesamt, Umweltnutzung und Wirtschaft, S. 96.

28 Fleming, Energy and the common purpose, S. 10.

29 Noch einmal verdeutlicht in: Fleming, Energy and the common purpose.

30 DEFRA, An analysis of the technical feasibility and potential cost of a personal carbon trading scheme.

31 Fleming, Energy and the common purpose, S. 12.

32 Fleming, Energy and the common purpose, S. 19.

33 DEFRA, An analysis of the technical feasibility and potential cost of a personal carbon trading scheme, S. 16.

34 Fleming, Energy and the common purpose, S. 9.

35 S. hierzu DEFRA, An analysis of the technical feasibility and potential cost of a personal carbon trading scheme, S. 9 Schema 1, welches das System sehr gut verdeutlicht..

36 DEFRA, An analysis of the technical feasibility and potential cost of a personal carbon trading scheme, S. 17.

37 Fleming, Energy and the common purpose, S. 14.

38 Anderson / Starkey, An interim Report, S. 3.

39 DEFRA, An analysis of the technical feasibility and potential cost of a personal carbon trading scheme, S. 6.

40 DEFRA, An analysis of the technical feasibility and potential cost of a personal carbon trading scheme, S. 39.

41 Catherin Bottrill, in Understanding DTQs and PCAs, S. 3.

42 S. die Website: www.capandshare.org.

43 SRU, Umweltgutachten 2008, Zif. 203ff.:.Emissionshandel auf der ersten Stufe

44 SRU, Umweltgutachten 2008, Zif. 204.

45 SRU, Umweltgutachten 2008, Zif. 204.

46 SRU Umweltgutachen 2008, Zif. 205.

47 Für Kraftfahrzeugshalter insoweit Michaelis, ZUR 2006, 447 (448).

48 Küll, Grundrechtliche Probleme der Allokation von CO2-Zertifikaten, S. 192.

49 Vgl. DEFRA, An analysis of the technical feasibility and potential cost of a personal carbon trading scheme, S. 31.

50 Haas / Barnes, Wer erhält die Mitnahmegewinne aus dem Emissionshandel?, S. 5.

51 Vgl. Haas / Barnes, Wer erhält die Mitnahmegewinne aus dem Emissionshandel?, S. 9.

52 Haas / Barnes, Wer erhält die Mitnahmegewinne aus dem Emissionshandel?, S. 10.

53 SRU Umweltgutachen 2008, Zif. 208.

54 Faz.net; 20 Euro für eine Tonne CO2; Bericht vom 1. 12. 2010.

55 Richtlinie 2003/87/EG des europäischen Parlamentes und des Rates vom 13. Oktober 2003 über ein System für den Handel mit Treibhausgasemissionszertifikaten in der Gemeinschaft und zur Änderung der Richtlinie 96/61/EG des Rates, ABlEG L 275/32.

56 Frenz in Frenz: Emissionshandelsrecht, Einführung Rn. 8.

57 Vgl. zum alten Recht: Zimmer, CO2-Emissionsrechtehandel in der EU, S. 154.

58 So auch Erwägungsgrund (30) der Richtlinie 2003/87/EG, ABl. Nr. L 275 S. 32.

59 Zimmer, CO2-Emissionsrechtehandel in der EU, S. 152.

60 Kerth, Emissionshandel im Gemeinschaftsrecht, S. 241.

61 Küll, Grundrechtliche Probleme der Allokation von CO2-Zertifikaten, S. 200.

62 BVerfG NVwZ 2007, 942.

63 BVerfGE 73, 339; BVerfGE 89, 155 (174f.); BVerwG ZUR 2005, 601 (603f.).

64 Kopp-Assenhauer, ZUR 2006, 405 (406).

65 Epiiney, ZUR 2010, 236 (240).

66 Küll, Grundrechtliche Probleme der Allokation von CO2-Zertifikaten, S. 182.

67 So Winter, ZUR 2009, 289 (296ff).

68 Küll, Grundrechtliche Probleme der Allokation von CO2-Zertifikaten, S. 171; Epiney, ZUR 2010, 236 (239).

69 S. Gliederungspunkt B S. 3.

70 SRU, Die nationale Umsetzung des Emissionshandel, S. 13.

71 Vgl. auch Jungnickel/Dulce, NVwZ 2009, 623 (626).

72 S. dazu Erbguth/Schlacke, Umweltrecht, § 3 Rn. 3.

73 Vgl. Küll, Grundrechtliche Probleme der Allokation von CO2-Zertifikaten, S. 181.

74 Epiney, ZUR 2010, 236 (240).

75 Grzeszick, in Maunz/Dürig, Komm. z. GG, Band III, Artikel 20, Rn. 113.

76 SRU Umweltgutachten 2008, Zif, 205.

77 Epiney, ZUR 2010, 236 (240).

78 EuGH, Slg. 1989, 2237 (Rn 22); EuGH Slg. 1994, I-4937 (Rn. 94).

79 Kerth, Emissionshandel im Gemeinschaftsrecht, S. 242.

80 So jedenfalls Frenz, in Frenz: Emissionshandelsrecht, § 9 TEHG Rn. 33.

81 Calliess, in: Calliess/Ruffert (Hrsg.), EUV/EGV, 3. Aufl. 2007, Art.17 GRCh, Rn. 5.

82 Epiney, ZUR 2010, 236 (240).

83 S. Germanwatch Kllimaschutz-Index: http://www.germanwatch.org/ksi.

84 S. Gliederungspunkt C III.

85 S. z. B. UNEP:

http://www.unep.org/publications/ebooks/emissionsgapreport/pdfs/emissions_gap_technical_summar y.pdf.

86 Klimaschutzindex 2011 von germanwatch: http://www.germanwatch.org/klima/ksi2011.pdf.

87 S. hierzu Lassen, ZUR 2010, 570ff..

88 S. Gliederungspunkt C VI.

89 Gesetz für den Vorrang Erneuerbarer Energien (Erneuerbare-Energien-Gesetz - EEG) vom 25. Oktober 2008 (BGBl. I S. 2074).

90 Z. B. durch die IVU-Richtlinie: Richtlinie 96/61/EG des Rates vom 24. September 1996) über die integrierte Vermeidung und Verminderung der Umweltverschmutzung.

91 So auch Zimmer, CO2-Emissionsrechtehandel in der EU, S. 104f.

92 S. Gliederungspunkt C I u. III jeweils am Ende.

93 Vgl. Küll, Grundrechtliche Probleme der Allokation von CO2-Zertifikaten, S. 358.

94 Calliess, in: Calliess/Ruffert (Hrsg.), EUV/EGV, 3. Aufl. 2007, Art.17 GRCh, Rn. 3ff.

95 BVerwG, ZUR 2005, 601 (604); Reuter/Busch EuZW 2004, 39 (42); Küll, Grundrechtliche Probleme der Allokation von CO2-Zertifikaten, S. 212.

96 BVerwG, ZUR 2005, 601 (604).

97 Küll, Grundrechtliche Probleme der Allokation von CO2-Zertifikaten, S. 213.

98 Küll, Grundrechtliche Probleme der Allokation von CO2-Zertifikaten, S. 213.

99 Küll, Grundrechtliche Probleme der Allokation von CO2-Zertifikaten, S. 216.

100 Calliess, in: Calliess/Ruffert (Hrsg.), EUV/EGV, 3. Aufl. 2007, Art.17 GRCh, Rn. 10.

101 Reuter/Busch, EuZW 2004, 39 (42); Mehrbrey/Reuter, Europäischer Emissionshandel, S. 53.

102 Frenz, VerwArch 94 (2003), 345 (354).

103 Zimmer, CO2-Emissionsrechtehandel, S. 223.

104 S. Gliederungspunkt D II 2.

105 Küll, Grundrechtliche Probleme der Allokation von CO2-Zertifikaten, S. 231f..

106 Jarass, EU-Grundrechte (2005), § 21 Rz. 10.

107 Küll, Grundrechtliche Probleme der Allokation von CO2-Zertifikaten, S. 236..108 S. Gliederungspunkt D II 2.

109 Kingreen, in Ehlers, Europäische Grundrechte und Grundfreiheiten, § 17 III 1 Rn. 13.

110 Rossi, in: Calliess/Ruffert (Hrsg.), EUV/EGV, 3. Aufl. 2007, Art.20 GRCh, Rn. 5.

111 Küll, Grundrechtliche Probleme der Allokation von CO2-Zertifikaten, S. 259.

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Titel
Der europäische Emissionshandel und seine etwaige Ausweitung auf Verbraucher
Hochschule
Universität Osnabrück
Note
8
Autor
Jahr
2010
Seiten
30
Katalognummer
V294420
ISBN (Buch)
9783656922322
Dateigröße
794 KB
Sprache
Deutsch
Reihe
Aus der Reihe: e-fellows.net stipendiaten-wissen
Schlagworte
Emissionshandel, EU, Kyoto-Protokoll, CO2-Emission, Klimaschutz
Arbeit zitieren
Thomas Matthies (Autor), 2010, Der europäische Emissionshandel und seine etwaige Ausweitung auf Verbraucher, München, GRIN Verlag, https://www.grin.com/document/294420

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