La UE y España en el SEAE ¿Hacia una diplomacia comunitaria?


Master's Thesis, 2015
36 Pages, Grade: 8'5

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Tabla de contenidos

Resumen

1. Introducción

2. La nueva diplomacia y la diplomacia común

3. El Servicio Europeo de Acción Exterior
3.1. La creación del SEAE y su híbrida estructura
3.2. La evolución del SEAE: De las grandes expectativas a las primeras críticas

4. La construcción de una identidad con intereses: España como actor global a través de la UE
4.1. El europeísmo español en la política exterior
4.2. España como potencia de rango medio en el ámbito internacional
4.3. Las preferencias de España a través de la UE

5. Identidad, intereses y contexto: España ante el SEAE

Conclusiones

Bibliografía

Resumen

El 26 de julio de 2010, mediante Decisión del Consejo, se ponían los cimientos para la creación de una estructura diplomática que surgía con la intención de dotar a la Unión Europea de un verdadero cuerpo diplomático y que fuera capaz de solucionar los tradicionales problemas de cohesión y coherencia que presentaba como actor global. Sin embargo, la cooperación y colaboración entre los Estados miembros se presupone esencial para el buen desarrollo del cuerpo diplomático europeo.

En este estudio se pretende analizar el comportamiento de España ante la creación del Servicio Europeo de Acción Exterior y mediante un enfoque constructivista, observar los cambios surgidos en el seno de la diplomacia española tras los primeros años de funcionamiento de tal entidad respondiendo a la siguiente pregunta de investigación: ¿Qué impacto ha tenido el SEAE en el ejercicio de la diplomacia por parte de España?

Palabras clave: Cohesión, coherencia, constructivismo, diplomacia española, España, SEAE, Servicio Europeo de Acción Exterior.

Abstract

On the 26th of July 2010, as a result of the Council’s Decision, the foundations were laid for the creation of a diplomatic structure to provide the European Union with a genuine diplomatic body that would be able to solve the traditional problems of cohesion and coherence facing the Union as a global player. However, the cooperation and collaboration between the member states will be crucial for the successful development of the diplomatic European body.

This study aims to analyse Spain’s role with the regards to the creation of the European External Action Service, and, using a constructivist focus, this study will observe the changes that have arisen at the heart of Spanish diplomacy in the wake the first years of operation of the aforementioned body by answering the following research question: What has been the impact of the EEAS on the Spanish diplomacy?

Keywords: Cohesion, coherence, constructivism, Spanish diplomacy, Spain, EEAS, European External Action Service.

1. Introducción

El próximo 1 de enero de 2016, se cumplirán 5 años de la creación del Servicio Europeo de Acción Exterior. Servicio que nacía para revolucionar la diplomacia europea tal y como la entendemos en la actualidad y que se presentaba como una entidad diplomática clave para solucionar los eternos problemas de coherencia y cohesión que el entramado europeo llevaba arrastrando desde años atrás en el ámbito internacional (Carta, 2012: 163).

En este contexto, Aldecoa destacaba que con la creación de esta nueva entidad se creaba en el seno de la Unión “un auténtico ministro de relaciones exteriores, la puesta en marcha de una administración central común en el ámbito exterior, que es un auténtico ministerio federal, y una administración exterior, que es la transformación de las delegaciones de la Comisión en las delegaciones de la Unión, que son y actúan como auténticas embajadas” (Aldecoa, 2011: 39)

Es por tanto, la relación con los Estados y su estructura diplomática, un factor clave para entender el desarrollo de esta entidad, entendiendo que tras el Tratado de Lisboa, el intergubernamentalismo sigue ocupando gran parte de la política exterior europea todo y que bajo el concepto de la diplomacia común. Este concepto se entiende como la colaboración y cooperación, y por tanto mutuo entendimiento, entre los distintos cuerpos diplomáticos nacionales y europeos.

En el presente estudio se pretende responder a la siguiente pregunta de investigación: ¿Qué impacto ha tenido el SEAE en el ejercicio de la diplomacia por parte de España? Se adopta por tanto, una aproximación constructivista que entiende que el ejercicio de la política exterior está marcado por la identidad de los actores que lo ejercen. Por tanto se presupone que este país en concreto, bajo diversas premisas que le confeccionan una identidad de potencia de rango medio, de carácter europeísta y con ciertas preferencias en el exterior, actuará ante esta nueva estructura diplomática según sus características como actor internacional. Por otro lado, la hipótesis planteada se centra en que España, en base a esta característica como potencia media, está dispuesta a converger con esta reciente entidad diplomática europea, siendo esta en principio una entidad que puede aspirar a suplantar ciertas competencias del Ministerio de Asuntos Exteriores. Por consiguiente, el Servicio Europeo de Asuntos Exteriores es una herramienta que está, al fin y al cabo, cambiando e incluso integrando a la diplomacia tradicional española dentro de la diplomacia europea.

Para poder realizar una respuesta minuciosa a la pregunta de investigación y a la hipótesis planteada, hay que destacar que tras una revisión bibliográfica exhaustiva, se ha dado paso a la realización de consultas a profesionales ligados con la temática, incluyendo consultas a investigadores de reconocidos think tanks y con larga trayectoria en la política exterior europea, así como a profesionales españoles ligados al Comité Político y de Seguridad de la UE. Además, en todo momento se ha tenido presente la revisión permanente de los Tratados y documentos oficiales de la Unión Europea, destacando a partir del Tratado de Lisboa, aquellos artículos tanto del Tratado de la Unión Europea (TUE) como del Tratado de Funcionamiento de la Unión Europea (TFUE) que hacen referencia a la creación y desarrollo del Servicio Europeo de Acción Exterior y que sirven como base legal. Así mismo, se han consultado también las diferentes evaluaciones y recomendaciones periódicas realizadas tanto por el Consejo como por el Parlamento y por el Tribunal de Cuentas Europeo así como las sendas respuestas de la Alta Representante de la Unión para Asuntos Exteriores y Política de Seguridad y Vicepresidenta de la CE (AR/VP) y el SEAE para poder realizar un seguimiento de la evolución de tal entidad hasta nuestro presente.

En cuanto a la importancia e interés de este estudio, en primer lugar hay que destacar la reciente creación del Servicio Europeo de Acción Exterior, entidad que se presenta como compleja por su sistema híbrido formado por personal proveniente tanto del Consejo, como de la Comisión y de funcionarios y diplomáticos de los diferentes Estados Miembros. Esta situación de complejidad hace del análisis de esta entidad un atractivo que es necesario ya sea por sus específicas particularidades de composición como por su reciente creación. Se entiende por tanto, que tras 4 años y 8 meses de funcionamiento, hay material para llevar a cabo la hipótesis central de la presente exposición pero que los estudios realizados hasta ahora siguen siendo escasos y que debe haber una renovación periódica para entender el comportamiento de esta institución en un contexto convulso en el que se encuentra la Unión Europea. Otro aspecto de interés, corresponde a este contexto convulso en que vive hoy en día la Unión. La crisis económica y de la deuda ha propiciado un escenario difícil para los que abogan por una mayor integración y por ende una Unión Europea con más potestad diplomática autónoma de los Estados Miembros.

Por otro lado, en lo referente a la estructura, la presente investigación se ha dividido en cinco capítulos o apartados enfocados a entender la lógica de los objetivos del trabajo. Es importante destacar que se pretende hacer un continuum bajo un enfoque constructivista y por tanto se exige un análisis severo de los factores endógenos, tanto de la estructura normativa, es decir el Servicio Europeo de Acción Exterior y la diplomacia moderna, como del actor, es decir España y su identidad y preferencias, como del contexto histórico en que se mueven y que puede incidir tanto en la identidad y las preferencias de la estructura como en la identidad y preferencias del actor.

La estructura de los cinco capítulos –por orden de enumeración: la diplomacia moderna, el SEAE: creación y desarrollo, la construcción de una identidad con intereses: España como actor global, identidad, intereses y contexto: España ante el SEAE y por último las conclusiones- se justifica del siguiente modo:

En el primer capítulo, referente a la nueva diplomacia, se pretende justificar la creación del Servicio Europeo de Acción de Exterior mediante el concepto de diplomacia común y bajo el marco de la diplomacia moderna. Una vez se entiende el porqué se crea esta entidad, y como realmente se quiere observar cómo se comporta España ante la creación de esta institución y no al revés, se pasa a explicar minuciosamente la creación y desarrollo del SEAE en el segundo capítulo de la estructura. Tras presentar en qué marco se mueve, como se comporta y que identidad ha ido obteniendo a lo largo de estos años podemos ya intuir como España puede reaccionar ante tal entidad. Sin embargo, previamente a explicar esta reacción, es decir si España decide converger con la diplomacia europea o incluso integrarse en ciertos aspectos, primero se deben explicar sus intereses y preferencias que son las que marcarán el comportamiento final ante tal entidad. Finalmente una vez se asumen las características y la reacción española, es decir los capítulos tercero y cuarto, se explican en las conclusiones finales, los resultados que se han ido observando durante el transcurso de la investigación.

La intención de esta lógica de continuum está orientada por tanto, con la única finalidad de que el lector, mediante la lectura de cada capítulo de esta investigación este preparado para entender lo que se expone en el siguiente capítulo, acabando por último con las conclusiones finales.

En cuanto al marco teórico escogido en este análisis, se ha optado por la elección de un enfoque constructivista. El constructivismo, al igual que las otras corrientes de las relaciones internacionales, no es una corriente homogénea y existen diferentes variantes. Autores como Atdler, Katzeinstein, Kratochwill o Ruggie se han considerado entre ellos mismos como constructivistas, a pesar de tener haber diferencias substanciales entre sus variantes (Salomón, 2001:56). Sin embargo, en este estudio se ha escogido el constructivismo de Wendt -o lo que algunos autores han denominado como constructivismo wendtiano, wendtianismo o constructivismo moderno[1] - entendiendo que es el que más se ajusta a esta investigación.

Por otro lado, hay que destacar ciertos rasgos característicos del constructivismo en general y que lo hacen distintivo de otras corrientes enfatizando sobretodo en sus diferencias con el racionalismo en aspectos ontológicos. En este sentido es importante el análisis de los factores ideacionales, donde los constructivistas cuestionan el poco peso que se lo otorgan los racionalistas a las identidades, las ideas y el conocimiento siendo para el constructivismo parte esencial del análisis en su corriente. También es importante el papel que juegan las normas y como son concebidas, donde para el constructivismo la estructura normativa condiciona a los actores que participan en ella. En las diferencias entre el constructivismo y el racionalismo, Oriol Costa escribe: “En efecto, mientras los racionalistas construyen su argumento sobre la asunción de los estados racionales, unitarios y con intereses determinados, los constructivistas parten de una estructura normativa que constituye y da sentido a los actores y sus acciones ” (Costa, 2004: 54). En estas diferencias entre racionalistas y constructivistas, reside por tanto, el pensamiento y el método analítico que se utiliza en el constructivismo en general a pesar de sus muchas variantes.

Teniendo en cuenta los parámetros en los cuales se mueve el enfoque constructivista, es decir en base a un análisis mucho más endógeno de los actores, sus características e identidad y su comportamiento ante la estructura normativa, ésta concebida como una herramienta que condiciona y da sentido a las acciones de dichos actores, la aportación de Alexander Wendt a esta corriente ha sido sin duda muy destacable. Es por tanto, a partir de la explicación de los aspectos más importantes de constructivismo de Wendt donde explicaré seguidamente la involucración del constructivismo en el análisis de nuestro estudio.

En primer lugar hay que destacar el papel de las identidades en el constructivismo. Según este autor, “un estado tiene múltiples identidades como ‘soberano’, como ‘líder del mundo libre’, o como ‘potencia imperial’, entre otras. El grado de compromiso con cada una de las identidades particulares y la relevancia de cada una de ellas varía, pero cada identidad es una definición inherentemente social del actor basada en las teorías que los actores mantienen colectivamente sobre ellos mismos, y cada uno sobre los demás que constituyen la estructura del mundo social” (Wendt, 2005: 8). Se entiende por tanto, que un actor mantiene una identidad o identidades y que a partir de estas y de cómo es valorada por los demás actores, se constituye una estructura social. Estas premisas que nos explica el autor, son fácilmente extrapolables al presente estudio. Por un lado encontramos a España como actor internacional y por otro, se destacan unas características y una identidad -europeísmo y potencia de rango medio- que este país ha ido generando y modificando con el paso del tiempo en base a diferentes factores sociales. Se entiende por tanto que a partir de estas características e identidad, España se comportará de una manera u otra y sus intereses/ preferencias también se verán afectados.

Haciendo referencia a esta última premisa, nuestro autor destaca que “las identidades son las bases de los intereses. Los actores no tienen una ‘agenda’ de intereses que transportar consigo independientemente del contexto social en el que estén, lo que ocurre es que son los actores los que definen sus intereses dentro del mismo proceso en el que se definen las situaciones”(Ibíd:8). Es esta identidad de España como europeísta y de potencia media, la que influirá realmente en su actuación en base a sus preferencias en el exterior. En este estudio concretamente se han señalado preferencias históricas, culturales y de seguridad enfocadas en las regiones de América Latina, el norte de África y Europa en base a la identidad española.

Por último, hay que destacar la importancia de la estructura normativa entendida desde el constructivismo de Wendt. El autor constructivista destaca que “normalmente estas estructuras están codificadas en reglamentos y normas oficiales […] como parte del conocimiento colectivo se perciben como una existencia separada y por encima de los individuos que las personifican en ese momento” (Ibíd: 9). Esta estructura, en nuestro estudio es la referente al Servicio Europeo de Acción Exterior y la diplomacia común. Sin embargo, como se explicara más detalladamente en adelante, esta estructura normativa nace en un contexto histórico convulso, siendo percibida por los estados de una manera diferente a la esperada y que afectará a su identidad y sus características. Son en base a estas premisas constructivistas, es decir la identidad de España como actor global y sus preferencias, los pilares en el que se centrará este estudio para explicar su comportamiento ante la reciente creación de la estructura diplomática europea.

Finalmente, y para entrar ya en materia de investigación, es importante destacar la originalidad del estudio. Si la mayoría de los estudios académicos enfocados en el SEAE y la diplomacia europea se centran en un breve estudio y análisis general de los diversos Estados Miembros -normalmente bajo una óptica racionalista-, el objetivo de este estudio es explicar las relaciones entre esta entidad con el caso singular de España y por tanto averiguar si este país entiende el SEAE como una verdadera herramienta diplomática para hacer frente a la tradicional poca unanimidad de los Estados Miembros en el ámbito internacional y la posición que mantiene España al respecto. Se propone entonces un estudio mucho más específico y que de respuesta más a la posición española y a los cambios surgidos a partir de esta entidad que no un análisis general de lo que es y cómo actúa el SEAE. En este sentido si bien solo hay una pregunta de investigación, el análisis propuesto no genera una sola respuesta específica, sino más bien una multiplicidad de respuestas que giran en torno al mismo tema que es la diplomacia europea y por consecuencia en cómo afecta en este caso a la diplomacia española.

2. La nueva diplomacia y la diplomacia común

La diplomacia del sXXI, tiene poco que ver con aquel concepto de diplomacia tradicional ligado casi únicamente al rol de los Estados y las relaciones políticas entre ellos. Adam Watson definía diplomacia en el sentido más tradicional como “el proceso de diálogo y negociación donde los Estados en un sistema mantienen relaciones y persiguen sus propósitos” (Watson, 1982: 10)

Aunque, si bien es cierto que hoy en día los Estados siguen siendo los actores predominantes en la diplomacia moderna (Schmidt, 2014:8), desde mediados del siglo pasado, y sobre todo a partir de la segunda mitad de este, ha surgido una gran transformación en la sociedad internacional que la ha hecho más compleja, más interdependiente y con una multiplicidad de actores no estatales que participan en ella (Hocking y Smith, 2015: 16) y que la hacen especialmente diferente de aquella sociedad internacional que caracterizó las relaciones internacionales, y por ende la diplomacia, desde la Paz de Westfalia hasta la Segunda Guerra Mundial (Del Arenal, 2009: 184).

En la sociedad internacional actual, diversos factores como la globalización, el regionalismo o la localización, afectan al orden internacional y a la interacción política donde se sitúa la diplomacia causando así nuevas modificaciones en ésta. La tendencia a la descentralización y la complejidad de todos los niveles de la acción diplomática plantean desafíos al modelo tradicional de la diplomacia estatal, cambiando así su carácter y dando lugar a nuevos tipos de entidades que participan en ella (Schmidt, 2014:4).

Por otro lado, desde hace años, la institución supranacional por excelencia de la Unión Europea, es decir la Comisión, ha pretendido comunitarizar la política exterior europea y solventar así tanto las deficiencias que presentaba el modelo de dimensión exterior europeo como la insatisfacción generalizada por el papel que la Unión había estado jugando en el mundo (Aldecoa, 2011:19).

El concepto de diplomacia común se pone en práctica a partir de Lisboa[2] para intentar solventar aquellos problemas que planteaba comunitarizar la política exterior común donde lo EE.MM se mostraban totalmente contrarios a ceder soberanía en un ámbito que veían como exclusivamente propio (Carta, 2013: 162). Si comunitarizar la política exterior común significaba europeizar la decisión política en sí, la diplomacia común busca como alternativa comunitarizar la ejecución. O lo que sería en otras palabras, comunitarizar su administración (Aldecoa, 2011: 21).

La diplomacia común no pretende por tanto, o al menos en su totalidad, suplantar directamente las políticas exteriores nacionales, sino más bien complementarlas y converger con ellas, dejando en cualquier caso a los EE.MM la decisión de europeizar aquellos aspectos de su política exterior que les seas pertinentes.

Es así como tras Lisboa y la decisión del Consejo del 26 de julio de 2010 se pone en marcha un verdadero cuerpo diplomático que bajo la noción de la diplomacia común tendrá como objetivo paliar aquellas deficiencias tradicionales que mantienen a la UE como un actor poco destacado dentro del ámbito internacional.

3. El Servicio Europeo de Acción Exterior

El Servicio Europeo de Acción Exterior nacía tras un largo proceso de gestación de la política exterior europea y tras diversos intentos sin éxito de la Comisión de crear una verdadera política exterior común (Aldecoa, 2011: 24). Los EE.MM siempre han mirado con recelo la idea de ceder soberanía en materia de política exterior bloqueando cualquier intención de la Comisión de comunitarizar un aspecto tan relevante del Estado como es la diplomacia.

En el presente apartado se analiza este nuevo cuerpo diplomático en base a su evolución a partir de sus primeros años de funcionamiento para poder comprender mejor los posteriores capítulos sobre España y su reacción ante tal entidad. Son el contexto, la desilusión y el cambio de prioridades de los EE.MM, tres elementos interconectados que afectarán en cierta medida al desarrollo de ambicioso proyecto del Servicio Europeo de Acción Exterior y a sus relaciones con el resto de Estados miembros.

3.1. La creación del SEAE y su híbrida estructura

El Servicio Europeo de Acción Exterior fue creado mediante la Decisión del Consejo 2010/427/UE el 26 de Julio de 2010 aunque este no fuera puesto marcha e iniciara sus funciones oficialmente hasta el día 1 de Enero del 2011[3].

Sin embargo, el periodo de negociación del SEAE desde la Convención constitucional hasta el Tratado de Lisboa no estuvo ajeno al ya clásico debate en el seno europeo entre intergubernamentalismo y supranacionalismo[4] (Balfour, Carta y Raik, 2015: 3). Tras el denominado “Informe Brock” y los borradores de la Alta Representante Catherine Ashton en el primer semestre después de que entrara en vigor el Tratado de Lisboa, el largo debate en el seno del Parlamento, la Comisión y entre los EE.MM hizo evidente que la diplomacia era un tema central para los partidarios de un mayor intergubernamentalismo en esta materia (Bloom y Vanhoonacker, 2014: 14).

La propuesta de Ashton fue aprobada por el Parlamento[5] optando finalmente por el sistema de composición híbrido. Es decir que el personal proviniera tanto de los Estados miembros, como de la Comisión Europea y del Consejo Europeo[6]. Sin embargo es importante destacar que Direcciones Generales con responsabilidades en la acción exterior de la UE como las DGs de Comercio, Desarrollo o Ayuda Humanitaria, no se han integrado en el SEAE, demostrando el alto grado competencial que sigue manteniendo la Comisión en la acción exterior europea (Morillas, 2014: 67). Es así como las Direcciones Generales del SEAE, divididas en áreas geográficas y territoriales, deben colaborar tanto con el Consejo como con la Comisión para asegurar así una correcta coordinación política en materia de acción exterior.

Por otro lado el artículo 1.4 de la misma Decisión estipula que “el SEAE constará de una administración central y de las delegaciones de la Unión en terceros países y organizaciones internacionales”. Así mismo también encontramos referencias a estas Delegaciones de la UE en diferentes artículos del TUE y del TFUE[7]. Con el tiempo, las Delegaciones han aumentado su poder en el ámbito de coordinación de políticas de la UE y de representación en el extranjero. Más complicado es el ejercicio de funciones diplomáticas y consulares, que colisionan con la soberanía nacional de los EE.MM en ambas materias y con las demandas de coordinación con las embajadas nacionales (Morillas, 2014: 68).

3.2. La evolución del SEAE: De las grandes expectativas a las primeras críticas

Tras meses de intensos debates en el seno de la Unión (Morillas, 2014: 67), esta entidad híbrida nacía con grandes expectativas[8] y se presentaba como la herramienta diplomática clave para acabar con uno de los tradicionales problemas en la acción exterior de la Unión Europea a corto plazo, es decir, dotar de más cohesión y coherencia a la voz de la UE en su papel como actor internacional mediante la diplomacia común (Aldecoa, 2011, 40). Tras el Tratado de Lisboa y la creación de este nuevo aparato diplomático, los 27 EE.MM del momento[9], reconocían que Europa debía superar la delimitación marcada por su frontera periférica para lanzarse definitivamente hacia un escenario más global (González, 2011:16).

Se entiende por tanto que después de la creación de esta entidad, los Estados Miembros realmente apuestan por una diplomacia común europea para acabar con la insatisfacción generalizada por el papel que ha tenido Europa en el mundo en las últimas décadas (Aldecoa, 2011:19). Con tal insatisfacción histórica, el SEAE generó grandes expectativas en el seno de la Unión y sobre todo una gran presión sobre la Alta Representante y el ambicioso proyecto del SEAE (Blockmans, 2012: 7).

Po otro lado, las expectativas generadas por la creación del SEAE no fueron quizás del todo realistas, o al menos le dieron poca importancia a otros factores que sin duda afectarían al transcurso del recién creado cuerpo diplomático europeo[10]. Así, tras solo unos días después de la puesta en marcha de los mecanismos de funcionamiento del SEAE, estalló una crisis internacional de gran calibre y que se situaba justo en las fronteras de la Unión.

La Primavera Árabe fue sin duda una prueba de fuego para una institución que, aunque recién operativa, todavía estaba en fase experimental con pocos recursos, escasa de personal y un conocimiento irregular de la región (Balfour, 2012: 190). Sin embargo, la Primavera Árabe no fue el único contratiempo que tuvo el recién creado cuerpo diplomático europeo (Morillas, 2012: 70).

En primer lugar, hay que destacar el contexto internacional de la crisis económica y del euro que propició un escenario en que los Estados Miembros, de los cuales el SEAE necesitaba plena cooperación, estaban mucho más pendientes de los problemas económicos dentro de sus propias fronteras que de dar respaldo al recién creado cuerpo diplomático europeo[11]. Además, las luchas interestatales en pleno debate de qué medidas se debían tomar para solucionar la crisis económica dentro de la Unión, mermaron mucho la credibilidad de la UE en el exterior como actor internacional. Para finalizar, dentro de este contexto de crisis económica, también hay que destacar que el dinero destinado por los Estados Miembros a la Política Europea y de Seguridad Común y a los instrumentos de la acción exterior europea fue mucho menor del esperado, lo que generó una falta de recursos evidente ante un escenario de plena urgencia internacional (Morillas, 71: 2012).

Seguidamente y como consecuencia directa de esta crisis económica, encontramos la crisis del modelo de integración europea. Tras la crisis de la deuda soberana este modelo se empezó a poner en cuestión y esto se hace evidente a partir de la renacionalización de las políticas europeas percibiéndose con bastante claridad en el ámbito internacional y mostrando, una vez más, una desconexión evidente entre los EE.MM en materia de política exterior europea aunque en esta ocasión con una Unión dotada de unos elementos Post-Lisboa que pretendían poner fin a la tradicional falta de coherencia de la UE como actor global (Balfour, 189:2012).

Las críticas hacia esta entidad y especialmente a la Alta Representante Catherine Ashton desde que el SEAE entró en funcionamiento de manera oficial el día 1 de Enero del 2011 son un síntoma evidente de que las esperanzas depositadas en esta entidad tras el Tratado de Lisboa se han ido difuminando con el tiempo. Aunque, es posible hacer un seguimiento del SEAE mediante las evaluaciones periódicas del Consejo y los EE.MM[12] (González, 2014: 370) y donde se puede deducir cierto pesimismo en sus recomendaciones, especialmente a partir del informe del Tribunal de Cuentas 2014[13], existe también cierto criticismo en el mundo académico tras los primeros años del servicio.

Escribían Rosa Balfour y Kristi Raik en 2013 que “los primeros dos años del SEAE han mostrado que el proceso de adaptación no ha tomado forma como se esperaba. Los Estados miembros ha mantenido su preeminencia y el SEAE ha sido más como una secretaría de los Ministerios de Asuntos Exteriores nacionales que un actor primus inter pares en la conformación de la agenda política” (Balfour y Raik, 2013: 2). Por otro lado, Ignacio Molina y Alicia Sorroza escribían sobre el caso español y en referencia al pesimismo del SEAE que “distintos factores propios (en especial, la preocupación prioritaria por la debilidad española en la crisis de la deuda pública en la zona euro) y factores ajenos (el bajo perfil de la alta representante y la lenta puesta en marcha del SEAE) fueron rebajando las expectativas y el interés prestado por España al fortalecimiento de la política exterior europea” (Molina y Sorroza, 2012: 5).

Siendo también especialmente duras las críticas de algunos eurodiputados tras el discurso de Ashton en la eurocámara[14], el momento más duro para la Alta Representante y el SEAE llegó a partir de las críticas y recomendaciones por parte del Tribunal de Cuentas en base a 60 observaciones (incluyendo conclusiones y recomendaciones) sobre el funcionamiento y la organización del SEAE desde su creación[15].

4. La construcción de una identidad con intereses: España como actor global a través de la UE

Tras un período de aislacionismo en la época franquista (Barbé, 2011a:147), España ha visto como una necesidad la reconstrucción de su identidad para poder ser catalogada como potencia regional (Ibíd, 1996: 121). Básicamente esta identidad se ha construido en base a una convicción europeísta a partir de superar exitosamente un rápido proceso de adaptación que ha generado un amplio consenso en la catalogación y aceptación de España como potencia media con presencia global.

En el presente capítulo y tras analizar las características y la evolución del SEAE, se analiza la conexión que existe entre España y el entramado europeo y la evolución que ha tenido el estado español en su seno para poder entender su comportamiento entre las instituciones que incidan en materia de política exterior y en base al concepto de la nueva diplomacia y la diplomacia común.

4.1. El europeísmo español en la política exterior

La inserción de España en ámbito internacional y su proyección exterior ha cambiado de manera radical en las últimas décadas. El 1 de enero de 1986 España se adhirió a las Comunidades Europeas y certificaba así su verdadera y firme convicción en que Europa era el camino a seguir tras décadas de aislacionismo en la esfera internacional a lo largo del siglo XX (Molina y Sorroza, 2013: 46).

Tras el franquismo, siempre hubo y ha habido un amplio consenso dentro los principales partidos políticos españoles de que la única forma para normalizar las relaciones exteriores españolas era la europeización de su política exterior (Garrido, 2011b: 83). Es así como en 1986 España seguía vertebrando las estructuras que sostenía la incipiente democracia mientras trataba de enterrar las ruinas del aislamiento internacional al que se le había sometido durante cuatro décadas de dictadura (Ibíd.:84). Parecía que España se había tomado por en serio aquella famosa frase de Ortega que afirmaba que si España era el problema, Europa era la solución, aunque llegara con casi un siglo de retraso, parecía que por fin se daba por cerrada la etapa de aislacionismo internacional (Molina y Zorroza, 2013: 45).

Como actúa España en las relaciones internacionales y como es percibida por los otros actores son cuestiones que revelan una transformación profunda, ligada tanto al proceso democrático como a la europeización sufrida tras su ingreso en la CE (Barbé, 2011b:93). Por ende, este proceso de democratización y europeización se han visto en España como algo intrínseco e inseparable que debía ayudar a superar el ya citado trauma aislacionista (Barbé, 2011a: 134). Ha sido esta superación de aquellos viejos fantasmas la que ha evocado al país a una clara convicción europeísta tanto ciudadana[16] como política (Garrido, 2011:83).

El período democrático por tanto, ha dado paso a una España con fuertes conexiones dentro del entramado europeo. En las últimas tres décadas, el país ha podido observar una creciente modernización interna en su seno estructural pero sobretodo un substancial crecimiento a nivel económico y de modernización en lo político y social Son por estas razones por las cuales España ha optado siempre, en mayor o menor medida, por defender y consolidar a la Unión Europea en su rol como actor global, europeizando su estructura diplomática para dotar de una mayor cohesión y coherencia las diferentes instituciones, aunque también es cierto que hay que exceptuar un breve período en que el gobierno de Aznar se posicionó hacia un postulado más ‘atlanticista’ en los últimos años de su segundo mandato (Hispán, 2011:230)[17].

Por otro lado, esta clara apuesta europeísta, se ha escenificado en los cambios que el estado español ha llevado a cabo hasta el momento en materia de relaciones exteriores y es desde el inicio del período democrático donde el organigrama diplomático se ha visto completamente reorientado hacia las necesidades de las instituciones europeas con el fin de adaptar mejor la política exterior española y así facilitar la convergencia de políticas en marco de una mayor cohesión y coherencia. Desde que España entró en la Comunidad, el MAEC se ha convertido en la entidad coordinadora de los asuntos europeos en España a través de la Secretaria de Estado para la Unión Europea (SEUE) y ha asumido la coordinación de los mecanismos de política exterior a nivel europeo a través del Secretariado de Estado de Asuntos Exteriores (Barbé,2011b:95). Esta adaptación de la estructurar española también ha sido uno de los catalizadores de lo que se conoce como ‘europeización de la élite diplomática’[18] y que se ha llevado a cabo tras años de de comunicación directa entre Madrid y Bruselas en lo que hoy se conoce como el ‘proceso de socialización’[19] (Ibíd: 147).

Otro rasgo que ha caracterizado a España como país de fuerte convicción europeísta dentro de los Estados Miembros, es su claro ímpetu por mantener cargos españoles destacados dentro del seno de la UE[20]. España ha demostrado con firme actitud, tanto por la reestructuración del organigrama y la estructura del Estado y su democratización, como por su clara apuesta por mantener un rol participativo y de pro-activismo constante dentro de las instituciones europeas, que aparte de apostar fuertemente por el modelo de la Unión como medio de proyección internacional, forma parte de su propio deseo que este europeísmo le sea reconocido como parte de su identidad y así dejar de lado aquellos viejos fantasmas que situaban a España aislada en el mundo internacional.

Son por estas razones, pero sobretodo por esta muestra expresa por parte de España de ser concebida como un país europeísta desde su entrada en la Comunidad y la CPE en 1986, que España hoy en día e incluso en contexto de auge de los euroescepticismos en el continente europeo, este país no puede ser concebido en el exterior sin mencionar su clara vocación europeísta.

4.2. España como potencia de rango medio en el ámbito internacional

En este apartado se hace referencia a España como potencia media, sobretodo en base al consenso generado en la actualidad tras el rápido ascenso del país en la mayoría de índices utilizados por autores de diferentes paradigmas[21], destacando a España como potencia media a nivel global a partir de la democratización y la entrada en la UE (Tovar, 2014: 13).

Según el autor Paul Kenedy, en el capítulo ‘Spain’ en ‘The foreign policies of the European Union Member States, “su significante contribución y compromiso (refiriéndose a España) al desarrollo general de la integración europea ha dejado al país muy bien posicionado respecto a los retos del nuevo milenio. La España democrática puede considerarse a sí misma como una potencia media que ostenta hoy un considerable prestigio internacional. Más que cualquier otro factor, la integración europea ha sido la que ha generado tal remarcable transformación” (Kennedy, 2000: 125)

Ha sido por tanto la misma España, que tras una época reciente de aislacionismo en el ámbito internacional, ha buscado esta identidad para ser percibida como potencia media en el marco global a partir de la Unión Europea. En este sentido Esther Barbé considera que “la participación de España en la política exterior europea está condicionada por su necesidad de convertirse en una potencia media dentro de la UE. Tras superar el viejo ‘trauma aislacionista’, España se vería envuelto otra vez en el miedo de quedar aislada como consecuencia del cambio de orientación de la UE hacia el este tras el final de la Guerra Fría. En este nuevo contexto, el gobierno español enfocó su acción diplomática en reforzar la política exterior europea y sus instituciones como método para luchar contra la marginalización y así, aumentar su presencia y el prestigio internacional ganando poder en la estructura europea” (Barbé, 2011a: 134). Es decir, son los hechos históricos los que realmente han hecho que España se esforzase para construir una identidad que pudiera darle una presencia medianamente destacable en el exterior, encontrando en la Unión una herramienta esencial para poder lograr este objetivo. Tras este esfuerzo y mejora, sobre todo en la década de los 90, en diversos aspectos económicos y de progresivo refuerzo en presencia internacional mediante misiones en el exterior, el aumento en cooperación y desarrollo o la promoción de la cultura y la lengua en el exterior, se puede decir que hoy en día la actitud diplomática española tiene unas aspiraciones de potencia media, parecidas en cierto modo a las de Italia o Holanda (Molina y Sorroza, 2013: 46).

Esta posición de potencia media dentro de los EE.MM le deja cierto margen a la hora de exponer sus intereses e intentar que entren en la agenda europea con más o menos éxito. El mismo Javier Solana afirmó que dentro del seno europeo había tres tipos de EE.MM haciendo referencia a la política exterior de estos. Dentro de esta clasificación primero encontraríamos ‘los Estados Miembros que han tenido por tradición una política exterior mundial’, seguidamente ‘los países que han tenido en su historia una política exterior regional’ y finalmente encontraríamos ‘los países que han sido absorbidos por la Política exterior de Vecindad’[22]. En el primer tipo figurarían las potencias nucleares como Francia y Reino Unido. En el segundo, quienes mantienen una política exterior propia con influencia regional, como sería el caso de España en el Mediterráneo y América Latina, y en el tercero aquellos países que mantienen una política exterior propia poco significativa (Vidal-Folch, 2011: 127). Es importante también destacar que, aunque es evidente que España ha sufrido una pérdida significante en términos de progreso relativo a partir de la crisis económica, hay que destacar que este factor no ha afectado muy severamente en su imagen exterior y su presencia internacional en términos agregados[23] (Molina y Sorroza, 2013: 46).

Es esta combinación de identidades y por ende de prioridades de España, es decir la caracterización del país como potencia media con presencia global dentro a partir de un destacado europeísmo y su prioridades históricas en materia de política exterior como son el proceso de integración europea, la seguridad en el Mediterráneo o las relaciones con las naciones de América Latina, las que marcaran el desarrollo del rol español dentro de la UE y su comportamiento como actor global.

4.3. Las preferencias de España a través de la UE

Tras haber analizado la identidad española en base a su europeísmo y como potencia media con presencia global hay que analizar las preferencias que tiene España en el exterior para poder entender mejor la posición y la manera de actuar de este país en el ámbito internacional así también como para entender mejor cómo se comporta frente a los cambios en el seno de la Unión y cómo reacciona ante sus retos más emergentes.

Históricamente, España ha tenido tres focos de atención dentro de su agenda en cuanto a política exterior. Europa ha sido indudablemente una prioridad para la política exterior española, incluso un importante elemento dentro del proyecto de construcción nacional tras la vuelta a la democracia en 1977 (Molina y Sorroza, 2013: 45). Sin embargo, en este capítulo se centrará más en los otros dos focos, como ‘domaine réservés’ en los cuales España intenta incidir mediante la política exterior europea, ya que se entiende que el interés por Europa y el europeísmo son preferencias limitadas a la política exterior nacional y al proceso de integración en cual se ha destacado ya sus razones como para ser clasificado como Estado europeísta.

Por otro lado, el Mediterráneo, donde España se encuentra enmarcada geográficamente, ha sido también desde siempre una de las prioridades de España, tanto por intereses comerciales como por su complicada historia común (Barbé, 2011a: 135). Finalmente, otra zona de interés y que está en la agenda de prioridad española en el exterior, es la relación que España mantiene con los países de América Latina. Los vínculos entre España y Latinoamérica son tan importantes para el estado español que incluso dentro de la Constitución Española se menciona el interés por mantener relaciones con los países latinoamericanos en las relaciones exteriores del estado. Concretamente en el artículo 56 correspondiente a la Corona se establece que “El Rey es el Jefe del Estado, símbolo de su unidad y permanencia, arbitra y modera el funcionamiento regular de las instituciones, asume la más alta representación del Estado español en las relaciones internacionales, especialmente con las naciones de su comunidad histórica, y ejerce las funciones que le atribuyen expresamente la Constitución y las leyes” (art 56, CE). Es por tanto la dimensión cultural un factor importante que marca las relaciones entre España y América Latina y se presenta como un hecho clave a la hora de entender tanto estas relaciones, en sus distintas manifestaciones, como la política regional exterior española hacia la región. La dimensión cultural de las relaciones con Latinoamérica explican, en consecuencia el carácter especial y las particularidades que tienen esta política frente a otras proyecciones exteriores. (Arenal, 2011: 243).

Sin embargo, la búsqueda del equilibrio en la fuerte dimensión cultural entre los valores e intereses de España en América Latina se ve afectada por el límite que presenta la UE a la política exterior europea. Por otro lado, el hecho de ser aceptada como potencia media con presencia global le ha dado cierto prestigio como para liderar y orientar la atención de la UE hacia esta región. De hecho, este liderazgo español es reconocido en gran parte por el resto de los EE.MM, en lo que se refiere a las relaciones entre la UE y la región (Ibíd:250). Existe en este sentido un claro proceso interesado de ‘uploading’ por parte de España a la Unión, definido este como la proyección de las políticas nacionales y la forma de hacer política por parte de los Estados Miembros sobre la estructura de la Unión Europea (Wong y Hill, 2011: 9).

Por otro lado, la prioridad por el Mediterráneo no tiene un elemento cultural como en América Latina, sino más bien por tradición histórica y más ligada a la seguridad y a los intereses políticos y económicos de España en la región (Barbé 2011a: 135). En este sentido España ha buscado, con cierto éxito, transferir a la Unión Europea los intereses y objetivos españoles en el Mediterráneo enfatizando más que cualquier otra cosa, la problemática que se percibe en esta región a partir de ciertos conflictos históricos con la vecina Marruecos (Torreblanca 2001: 14). El éxito español en trasladar sus objetivos en el Mediterráneo tiene un largo recorrido que se puede decir que se sitúa en la primera mitad de los años 90. El activismo español fue clave en la promoción de la Asociación EU –Magreb bajo el español Dezcallar[24] y la consiguiente Asociación por el Mediterráneo dónde más tarde se reflejaría en el proceso de Barcelona y la Unión por el Mediterráneo. (Barbé, 2011a: 144).

Cabe destacar que si bien es cierto que España ha trasladado sus preferencias con cierto éxito a la UE, paralelamente y en base a su identidad como potencia media, también ha existido un proceso inverso de ‘downloading’ donde España ha adaptado sus políticas exteriores a otros ámbitos. Un claro ejemplo es el de Rusia, donde todo y que España nunca ha tenido una relación diplomática considerable[25], hoy en día es considerada como socio estratégico al igual que Francia, Alemania o Italia.

5. Identidad, intereses y contexto: España ante el SEAE

España, país comúnmente aceptado como potencia media en el exterior y categorizado como un estado de tradición europeísta desde su entrada en la Unión Europea, mantiene una posición ante el SEAE acorde a su identidad y sus preferencias en el exterior. Sin embargo, esta última premisa se ha visto influenciada por el contexto internacional en el que se ha encontrado, haciendo que las prioridades españolas variaran y por ende también su comportamiento ante el SEAE como garante de la cohesión y coherencia de la voz de la UE como actor internacional.

En el presente apartado se analizan las relaciones entre España y el SEAE en relación al concepto de diplomacia común anteriormente estipulado. A partir del análisis de la identidad y los intereses españoles en el exterior, se pretende dar respuesta a la posición española ante el SEAE y a los cambios surgidos en el seno español desde su creación teniendo siempre presente el contexto internacional existente como posible variable en la posición española ante la entidad diplomática europea con alcance global por excelencia de la UE como es el SEAE.

España demostró desde sus inicios que era uno de los EE.MM que más apostaba por este nuevo cuerpo diplomático. De hecho incluso antes de su creación y en periodo de negociación institucional –tanto en la Convención Constitucional como en la negociación de Lisboa- España siempre apoyó una mayor integración del Servicio Europeo de Acción Exterior, aunque finalmente esto quedara a medias y aceptara una mayor implicación del Intergubernamentalismo en las decisiones de las PESC (Molina y Sorroza, 2012:4). El hecho de que España apostara por esta institución también quedó evidente tras la presidencia española en el Consejo el año 2010 y que, a partir de la buena sintonía que demostró España con la Alta Representante Catherine Ashton, logró que el Consejo adoptara el 26 de Julio del 2010 la Decisión 2010/427/EU por la cual se establecía las bases del funcionamiento y la organización del SEAE. Si bien es cierto que esta Decisión estaba prevista ya en el Tratado de Lisboa, no se sabía cuando ésta entraría en vigor ya que significaba una gran labor desarrollar un entramado que pretendía ser un referente diplomático en el mundo y englobar los intereses de los 28 EE.MM. Fue la gran labor y ayuda técnica desempeñada y encabezada por la Presidencia española del Consejo Europeo y su buena sintonía con la AR/VC la que hizo que, prácticamente en un tiempo record de seis meses, el Consejo adoptara tal Decisión[26]. Por tanto, una vez más, España dejaba clara su vocación fuertemente europeísta y su apuesta por este servicio diplomático.

Sin embargo, el contexto internacional de crisis económica, que afectó de forma severa a la economía europea y especialmente al caso español (Molina y Sorroza, 2013: 46), hizo que España, a pesar de este fuerte europeísmo, tuviera que replantear sus prioridades y el interés por el Servicio Europeo de Acción Exterior fue decayendo con los años. Aun así, el comportamiento español ante el SEAE ha seguido siendo el de un país europeísta, catalogado como potencia media[27] y con ciertos intereses regionales, y que aunque este europeísmo no se haya demostrado con tal ímpetu como se demostró en la primera mitad del año 2010, la apuesta por el servicio europeo, dentro de lo que cabe, ha seguido siendo importante hasta hoy en día. Si bien es cierto que en un principio si había unas grandes expectativas en torno a esta entidad y sobretodo en el ámbito diplomático donde parecía haber cierto consenso en que el Ministerio de Asuntos Exteriores y de Cooperación debía cambiar drásticamente para converger mejor con el servicio diplomático europeo, este cambio no se ha producido[28] De hecho hay que destacar que los pocos cambios que ha habido dentro del seno del MAEC han girado en torno a este contexto económico desfavorable, donde se ha apostado por cambios ligados a la reducción de costes y personal lo cual tampoco ha favorecido a una mayor convergencia con el SEAE[29].

Por otro lado, España como potencia de rango medio siempre ha visto con buenos ojos la idea de poder ganar visibilidad en el exterior y aprovechar el SEAE para obtener más influencia en aquellas áreas donde tradicionalmente no ha ejercido una diplomacia muy activa. Paradójicamente y en este sentido, ha utilizado el contexto internacional económico y de reducción de costes a su favor y ha sabido aprovechar las Delegaciones de la UE tanto como para reducir costes como para ampliar al mismo tiempo su tejido diplomático en países con poca tradición diplomática. Hoy en día España ha introducido – que no integrado- a sus embajadores de Yemen, Myanmar y Azerbaiyán en las respectivas Delegaciones de la EU en estos países permitiéndose ahorrar así el coste de mantener tales embajadas y asegurándose la presencia en estos países (Frontini, Llaudes, Molina y Sorroza, 2015: 130). Hay que destacar también que España fue el país pionero en hacer este tipo de memorándums para compartir sedes diplomáticas y que a partir de entonces le han seguido otros EE.MM como Austria, Francia o El Reino Unido[30].

España, por tanto, aprovecha el SEAE en aquellos lugares donde no tiene una tradición diplomática clara y ejemplos son los de Yemen, Azerbaiyán o Myanmar donde ha compartido sedes diplomáticas. Por otro lado, donde no comparte embajadas ni tiene tradición diplomática la actitud española es la de aprovechar el soporte del cuerpo diplomático europeo a partir una cooperación mutua[31]. Este hecho sin duda genera un valor añadido para España, ya que se asegura así tener representación competente en un lugar donde su ámbito de maniobra diplomática no es muy amplio. Sin embargo, esta premisa no parece cumplirse en aquellos lugares donde este país tiene una tradición diplomática fuerte como son las regiones del Mediterráneo o América Latina. La intención de España tanto en América Latina como en la región del Mediterráneo es mantener una posición fuerte, ejerciendo de líder cuando le corresponda y en todo caso, transmitir su apoyo al Servicio Europeo de Acción Exterior y no al revés. En este sentido hay que destacar que España ha pedido ya en varias ocasiones la creación de una dirección específica responsable de América Latina, teniendo en cuenta las diferencias muy notables entre los países de América Central y del Sur y Estados Unidos y Canadá. En la actualidad existe una única dirección, en el ámbito de la Dirección general ‘Américas’, y que es competente para las relaciones con todos ellos (González, 2014: 373).

Otro aspecto importante a destacar en la relación de España ante el SEAE es la europeización del cuerpo diplomático español a partir del traslado temporal de diplomáticos españoles a esta entidad mediante un proceso de socialización diplomática. En este sentido, si bien es cierto que España no ha realizado un cambio substancial como el que se esperaba dentro del MAEC tras la creación y puesta en marcha del cuerpo diplomático europeo, si que ha facilitado dentro de su seno diplomático, tanto en Bruselas mediante la REPER como en España a partir de la subsecretaría del MAEC, la realización de cursos periódicos propios para diplomáticos españoles que estén interesados en ser trasladados al Servicio Europeo de Acción Exterior si bien es cierto que al final la decisión final de ser trasladado al Servicio Europeo de Acción Exterior depende del propio diplomático en sí[32]. Este traslado al SEAE contribuye por tanto a una mayor europeización a partir de la socialización diplomática del entramado español y que facilita por ende las relaciones del cuerpo diplomático con este organismo[33].

Por el momento España mantiene un número destacable de nacionales en el SEAE donde caben destacar una gran presencia de directores generales, como por ejemplo en la división Asia – Pacífico, Europa – Asia Central y Respuesta de Crisis, y de jefes de división, como por ejemplo en los servicios de apoyo del ‘corporateborard’ y África del Sur[34]. Parece evidente por tanto, que España mantiene un interés claro en mantener posiciones en este servicio y apostando por la Unión como mejor forma de ser vista en el exterior, lo que refuerza la hipótesis europeísta de España muy a pesar del contexto internacional y los euroescepticismos emergentes.

Para finalizar, destacar que para España, la integración en el sentido estricto como europeización o absorción de las Delegaciones de la UE de embajadas españolas o de la cesión en materia consular parece hoy en día más que improbable, ya que a pesar de ser un claro ejemplo de país con vocación europeísta también tiene una tradición diplomática fuerte y destacada como potencia media y regional y por el momento parece claro que prefiere apostar por el SEAE como un servicio diplomático complementario más que suplantador. Sin embargo, esta posibilidad podría tener más peso en aquellos países con poca tradición diplomática dentro de los EE.MM y con una presencia internacional más bien modesta[35].

Conclusiones

El Servicio Europeo de Acción Exterior se creó tras diversos fracasos de la Comisión Europea por crear una política exterior común europea y con la intención de dotar a la Unión Europea de un verdadero cuerpo diplomático que le diera soporte en su papel como actor internacional. Esta entidad giraba en base al concepto de diplomacia común para adaptar la política exterior a un sistema internacional cambiante donde los actores no estatales han ido ganando importancia.

Con la creación de este cuerpo diplomático europeo, sin embargo, no se pretende un cambio directo, al menos en su totalidad, de las políticas exteriores de los EE.MM. Por otro lado, la colaboración de estos es esencial para su buen funcionamiento y desarrollo de la estructura diplomática. Es por tanto la voluntad de los mismos Estados miembros, la que decidirá hasta qué punto este ambicioso proyecto con más de 140 delegaciones en el exterior incide en la diplomacia común y por tanto en el desarrollo de la diplomacia del Estado miembro en cuestión.

En este sentido, la posición española respecto a la creación y desarrollo del Servicio Europeo de Acción Exterior, ha ido acorde a las características que se han ido desarrollando en este estudio.

El fuerte europeísmo fruto en parte por décadas de aislacionismo internacional (Molina y Sorroza, 2013: 46), el rango consensuado de España como potencia media y potencia regional dentro de los EE.MM tras un período de adaptación a las instituciones y órganos europeos, sus históricos enlaces e intereses con un fuerte carácter cultural en América Latina y su posición geoestratégica en el Mediterráneo son elementos clave para poder entender el comportamiento de España ante una entidad que pretende representar los intereses comunes de la Unión y donde la cooperación y convergencia entre los distintos cuerpos diplomáticos son esenciales para su buen funcionamiento. Es en base a estos parámetros que España ha actuado como tal ante esta entidad.

En cuanto a los resultados, se debe destacar que el contexto internacional ha influido negativamente tanto en el SEAE como en España que ha visto como el MAEC no ha sido reformado como se esperaba tras la creación de este organismo diplomático evidenciando cierta desilusión inicial, en parte por las expectativas generadas ante tal proyecto. Sin embargo, pese a este contexto, la actitud y presencia española durante los casi cinco años de existencia del SEAE ha sido destacable, lo que ha reafirmado el tradicional europeísmo español y la apuesta de la Unión como mejor forma de ser vista en el ámbito internacional. En este sentido España ve con una gran oportunidad aprovechar el SEAE para mantener relaciones diplomáticas en aquellos territorios donde su tradición diplomática es poca o nula pero apuesta por mantener una autonomía más clara en sus ‘domaine réservés’ tradicionales. Finalmente, en cuanto a la integración de la diplomacia europea, parece claro que España apuesta por un SEAE como servicio complementario a la diplomacia española pero no para suplantar su diplomacia, sino más bien la de converger y aprovechar los beneficios que se puedan obtener de la diplomacia común europea destacando siempre su posición como potencia media.

En cuanto a una valoración del SEAE, parece todavía pronto como para poder sacar un análisis exacto sobre su funcionamiento y de su verdadero potencial y aunque no se dude de este, finalmente son los EE.MM los que decidirán su verdadero futuro.

En este sentido parece plausible asegurar que España seguirá comportándose como lo ha hecho hasta ahora aunque también hay que ver qué efectos puede tener la socialización de los funcionarios y diplomáticos que se trasladen al SEAE y su correspondiente vuelta a España. Su relación sin embargo, también se verá influida por el contexto y las capacidades reales y de respuesta que tenga esta estructura diplomática, entendiendo que tras cuatro años y medio se encuentra completamente operativa y preparada para demostrar su pleno potencial. Hay que destacar también que la actual AR/VC Federica Mogherini, ha anunciado recientemente un nuevo de organigrama previsto para este próximo mes de septiembre[36] donde está también por ver qué efectos pueda tener, o mejor dicho que efectos España quiera que tenga, en su seno diplomático donde la socialización de los diplomáticos españoles tras su estancia en el SEAE puede ser clave para llevar, esta vez sí, un verdadero y ambicioso cambio en el Ministerio de Asuntos Exteriores español.

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Wendt, A. (2005). “La anarquía es lo que los estados hacen de ella. La construcción social de la política de poder / Anarchy is what states make of it: The social constuction of power politics”. Revista Académica de Relaciones Internacionales GERI – UAM (1) pp. 1-47. Disponible en: <http://www.relacionesinternacionales.info/ojs/article/view/6.html> [Consultado el 30 de agosto de 2015] Wong, R y Hill, C. (2011). “Introduction” En: Wong, R. y Hill, C. (Eds). National and European Foreign Policies: Towards Europeization. Abingdon. Routledge.

[...]


[1] La corriente constructivista de Wendt ha sido concebido por Guzzini y Leander como ‘wendtianismo’ (Guzzini y Leander, 2006: 12), sin embargo Salomón afirma que el mismo Wendt se refirió a su propia corriente como ‘constructivismo moderno’ para diferenciarse del constructivismo post-modernista (Salomón, 2001: 32).

[2] SI bien es cierto que la noción de diplomacia común europea aparece ya en el año 2000 tras una resolución del Parlamento Europeo (Resolución A5-0210/2000), hasta el Tratado de Lisboa nunca se había puesto en práctica en sentido estricto ya que esta resolución planteaba una iniciativa de mejora de la organización del servicio exterior de la Comisión y su relación con los EE.MM. Sin embargo, esta iniciativa fue aparcada por la Comisión al proponer esta una comunitarización plena de la política exterior europea. Tras el pleno rechazo de los EE.MM a esta propuesta, el concepto de diplomacia común volvería a ser rescatado para que al final se pusiera en práctica a partir del Tratado de Lisboa y más concretamente a partir de la puesta en marcha del Servicio Europeo de Acción Exterior el 1 de diciembre de 2010 (Aldecoa, 2011:18).

[3] El Artículo 27.3 del TUE (versión diciembre de 2009), estable que: “En el ejercicio de su mandato, el Alto Representante se apoyará en un servicio europeo de acción exterior. Este servicio trabajará con los servicios diplomáticos españoles y estará compuesto por funcionarios de los servicios competentes de la Secretaría General del Consejo y de la Comisión y por personal en comisión de servicios de los servicios diplomáticos nacionales. La organización y el funcionamiento del servicio europeo de acción exterior se establecerán mediante decisión del Consejo, que se pronunciará a propuesta del Alto Representante, previa consulta del Parlamento Europeo y previa aprobación de la Comisión”

[4] Países como España fuero partidarios de dotar a la entidad de un mayor integracionismo, sin embargo acabó aceptando que la toma de decisiones en materias PESC siguiesen rigiéndose por la intergubernamentalidad y la unanimidad (Molina y Sorroza, 2012: 4)

[5] Es importante destacar que el Parlamento europeo en la teoría no debía tener un papel destacado en la creación y negociación del SEAE ya que para sacar adelante esta entidad, por parte del Parlamento solo se le requería una consulta. Sin embargo, el PE se convirtió finalmente en un actor clave al ser requerido para aprobar los Reglamentos sobre el presupuesto y el estatuto del personal (Morillas, 2014: 72)

[6] Cabe destacar que en el acuerdo, se recoge que “al menos el 60 por ciento del personal debe estar formado por funcionarios de la UE, lo que garantiza la identidad comunitaria, y que los funcionarios de los servicios diplomáticos nacionales sean agentes temporales por un máximo de ocho años con la posibilidad de renovarles por dos años más”.

[7] el artículo 221.1 TFUE incide en que “Las Delegaciones de la Unión en terceros países y ante organizaciones internacionales asumirán la representación de la Unión” (art. 221.1. TFUE)

[8] Molina, I. Entrevista personal, 15 de Junio de 2015, Madrid.

[9] Cabe recordar que en el momento de la creación del SEAE, Croacia aún formaba parte de la UE como Estado miembro.

[10] Molina, I. Entrevista personal, 15 de junio de 2015, Madrid.

[11] Molina, I. Entrevista personal, 15 de Junio de 2015. Madrid.

[12] Ignacio Molina y Alicia Sorroza escriben en referencia a España que este país “apoyó sin gran entusiamso el informe que presento la AR/VC en diciembre de 2011 al Consejo, la Comisión y el PE sobre el funcionamiento del SEAE durante su primer año. En cambió no participó en el Non Paper EEAS que se presentó en ese mismo mes por 12 EE.MM interesados en mejorar su funcionamiento, debido en parte por algunas discrepancias sobre la actividad consular” (Molina y Sorroza, 2012: 5)

[13] Llaudes, S. Entrevista personal, 15 de junio de 2015. Madrid.

[14] El discurso de Catherine Ashton a 3 de Abril de 2014 en la Eurocámara se encuentra accesible en la página web del SEAE (inglés), concretamente en: eeas.europa.eu/top_stories/2014/040414_ep_ashton_speech_en.htm

[15] El informe especial del Tribunal de Cuentas junto a la respuesta de Ashton se encuentra accesible en la página web del Tribunal de Cuentas Euopeo, concretamente en: www.eca.europa.eu/Lists/ECADocuments/SR14_11/SR14_11_ES.pdf

[16] Los datos referentes al sentimiento de pertenencia a la Unión Europea por parte de la ciudadanía española, siempre han mostrado estar entre los más altos si se comparan con el resto de los EE.MM. Sin embargo, es cierto que tras la crisis y en contexto de auge de los euroescepticismos, parece haber disminuido en España este sentimiento europeísta. Según la encuesta más reciente sobre la opinión ciudadana acerca de los beneficios de la UE en los últimos 30 años realizada por Metroscopia, accesible en internet en http://elpais.com/elpais/2015/06/11/media/1434039739_565867.html, el 70% de los españoles veía como beneficioso la pertenencia a la UE mientras que en 2011 este dato se situaba en el 80%.

[17] Para más información sobre el período atlanticista, consultar el capítulo de Pablo Hispán ‘Una alianza transatlántica durante la presidencia de Aznar (1996 -2004)’ en el libro ‘Política Exterior Española: Un balance de futuro’. Beneyto, 2011.

[18] La europeización de esta élite diplomática europea se ha hecho evidente en varias ocasiones pero sobre todo hay que destacar el periodo comprendido por el giro ‘atlanticista’ de Aznar. El caso más notorio fue sin duda cuando Fernando Valderrama, diplomático con 22 años de carrera y destinado a Irak, presentó su dimisión ante el Ministerio de Asuntos Exteriores español al afirmar que el gobierno español incumplía la legalidad internacional con su apoyo a los EEUU en la intervención militar en Irak.

[19] Se entiende como proceso de socialización cuando los EEMM comparten información, cumplen con unos procedimientos comunes y se produce un creciente reflejo de coordinación. La mayoría de estudios dedicados a la socialización en los marcos europeos se han centrado en las élites y particularmente cómo los representantes nacionales ubicados en Bruselas han empezado a pensar más en términos europeos que no en intereses estrictamente nacionales (Mestres, 2014: 163)

[20] M.LLaudes, entrevista personal, 5 de junio de 2015.

[21] Destacar el estudio del Real Instituto Elcano ‘Índice Elcano de Presencia Global 2012’ que muestra una

clasificación de 60 países sobre su proyección exterior desde 1990 hasta 2012. Accesible en: http://www.realinstitutoelcano.org/wps/wcm/connect/a7d5ef0041dff6f0bff2ffc7c0642f11/Informe_IEPG_2012.pdf?MOD=AJPERES

[22] J. Solana, Reivindicación de la política, Barcelona, Debate, 2010. Extraído del capítulo de Xavier Vidal –Folch ‘Un servicio diplomático para una política exterior’ en ‘La diplomacia común europea: el servicio europeo de acción exterior’. (Vidal-Folch, 2011: 127).

[23] Según el Índice de Presencia Global Elcano, accesible en http://www.iepg.es/?lang=en, que tiene en cuenta indicadores económicos, militares y de ‘poder blando’ España ocupa en 2011 la onceava posición justo por delante de Australia y por detrás de Italia en cuanto a presencia global.

[24] En esa época, Jorge Dezcallar era el Director General para África y el Medio Oriente (1985 -1993) siendo uno de los principales responsables de marcar los parámetros de la política española respecto al Mediterraneo en los 90.

[25] Es importante destacar que España no estableció relaciones diplomáticas de ningún tipo con la Unión Soviética hasta el año 1977, después de la muerte de Franco.

[26] Llaudes, S. Entrevista personal, Madrid, 15 de junio de 2015.

[27] El informe del Real Instituto Elcano sobre la categorización de potencias mundiales, afirma que España, pese a haber sufrido una crisis económica severa en su interior, solo ha bajado un puesto en cuanto a presencia internacional, quedando en el puesto número 11 a nível mundial.

[28] Molina, I. Entrevista personal, Madrid, 15 de junio de 2015.

[30] Según el comunicado por parte de la Representación de la Comisión Europea en España disponible su acceso en http://ec.europa.eu/spain/pdf/ip100214.pdf sobre el Memorando de acuerdo para compartir sedes diplomáticas en Birmania, estos acuerdos permiten ‘ventajas económicas inmediatas, pero sobretodo ofrece la oportunidad de facilitar la cooperación mutua y de dar mayor fuerza y coherencia a la voz de Europa ante terceros países’.

[31] Molina, I. Entrevista personal, Madrid, 15 de junio de 2015.

[32] Llaudes, S. Entrevista personal, Madrid, 15 de Junio de 2015.

[33] López, P. Consulta escrita, 3 de Agosto de 2015.

[34] López, P. Consulta escrita, 3 de Agosto de 2015.

[35] Molina, I. Entrevista personal, Madrid, 15 de Junio de 2015.

[36] López, P. Consulta escrita, 3 de Agosto de 2015.

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Details

Title
La UE y España en el SEAE ¿Hacia una diplomacia comunitaria?
College
Universitat Autònoma de Barcelona
Grade
8'5
Author
Year
2015
Pages
36
Catalog Number
V315786
ISBN (Book)
9783668157880
File size
578 KB
Language
Spanish
Tags
Cohesión, coherencia, constructivismo, diplomacia española, España, SEAE, Servicio Europeo de Acción Exterior
Quote paper
Marc Andreu Oliver (Author), 2015, La UE y España en el SEAE ¿Hacia una diplomacia comunitaria?, Munich, GRIN Verlag, https://www.grin.com/document/315786

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