"Moral Hazard" des politischen Prinzipals? Eine Analyse des Vermittlungsskandals der Bundesanstalt für Arbeit von 2002


Hausarbeit, 2017
60 Seiten, Note: 1,7
Marc Liesenberg (Autor)

Leseprobe

Inhaltsverzeichnis

Einleitung

1. Principal-Agent-Theory
1.1. Ergänzung zum klassischen PA- Konzept

2. Analytical Framework
2.1. Kontextbezogene Faktoren
3.1.2. Ministerverantwortlichkeit („ministerial responsibility“):
3.1.2. Monitoring Costs
3.1.3. Multiple Principals
3.1.4. Risk cushioning
3.2. Situationsbezogene Faktoren
3.2.1. Critical Situation
3.2.2. Deficient Delegation
3.2.3. Coalitional drift
3.2.4. The chain of delegation

3. „Vermittlungsskandal“ der Bundesanstalt für Arbeit
3.1. Fallauswahl
3.2. Die Bundesanstalt für Arbeit
3.3. Der Skandal: Was war geschehen?
3.4. Kontextbezogene Faktoren
3.4.1. Ministerverantwortlichkeit?
3.5. Situationsbezogene Faktoren
3.5.1. Critical Situation
3.5.2. Deficient Delegation
3.5.3. Coalitional drift
3.5.4. Chain of Delegation
3.6. „Moral hazard“ des politischen Prinzipals - Ja/nein?
3.7. Folgephase des Skandals

4. Fazit

5. Literaturverzeichnis

Einleitung

Die vorliegende Hausarbeit beschäftigt sich mit einer ergänzenden Variante der Prinzipal-Agenten-Theorie (PA-Theorie), welche in dem Aufsatz "Discovering the Dark Side of Power: The Principal´s Moral hazard in Political Bureaucratic Relations" von Marian Döhler dargestellt wird.

Döhler bemängelt darin das Bias der „Mainstream“ PA-Forschung, welche sich in ihren Erklärungsmodellen nahezu ausschließlich auf ein „moral hazard“ des Agenten fokussiert. Dies verschränke, vor allem für das politisch-bürokratische Verhältnis, den Blick auf die Rolle des Prinzipals:

„[…] political-bureaucratic relations should not be biased by a top-town view on bureaucratic failures.“[1] „[This] ‚antiagency bias‘ has largely prevented PA research from giving the principal’s moral hazard a greater role, if any.“[2]

Die ergänzende Variante Döhlers rückt hier die Möglichkeit eines „principal drifts“ in den Vordergrund: Auch der Prinzipal könne unter bestimmten Umständen von seiner ursprünglichen Position abweichen. Eben diese Umstände versucht Döhler auszumachen: „The aim of this analysis is unveil the conditions under which the political principal is likely to engage in moral hazard.“[3]

Dabei handelt es sich jedoch um keinen reinen Mechanismus - die Umstände determinieren nicht das Handeln des politischen Prinzipals –, sondern um verschiedene Faktoren, die die Bedingung definieren unter denen „moral hazard“ des Prinzipals am ehesten entstehen kann.

Die erklärenden Faktoren, die diesen Effekt hervorrufen können, unterteilt Döhler in zwei Kategorien: kontextbezogene Faktoren (context-related factors) und situationsbezogene Faktoren (situation-related factors).[4]

Mittels Fallanalyse soll im Folgenden versucht werden, die von Döhler vorgenommene Erweiterung der PA-Theorie hinsichtlich ihrer Erklärungskraft zu testen: Wie gut erklären, die von Döhler identifizierten Faktoren einen Fall, in dem der politische Prinzipal sich in einer „critical situation“ befunden hat?

Der Aufbau der Arbeit gliedert sich in vier Schritte: In einem ersten Schritt soll ein Abriss der PA-Theorie gegeben werden. Darüber hinaus soll sich dieser Teil der Hausarbeit mit der Frage auseinandersetzen, welchen Mehrwert eine „principal“-orientierte Ergänzung für die Forschung hat.

Die folgenden zwei Teile der Hausarbeit widmen sich der Darstellung der Faktoren:

Eingehend auf Döhlers Ergänzung soll im zweiten Abschnitt der Arbeit, eine kurze Darstellung der kontextbezogenen Faktoren - in deren Rahmen der politische Prinzipal seine Entscheidungen trifft - gegeben werden. Anschließend sollen, in einem dritten Schritt, die situationsbezogenen Faktoren vorgestellt werden: Was ist unter „deficient delegation“, „critical situation“, „chain of delegation“ und „coalitional drift“ zu verstehen? Wie stehen diese Faktoren mit dem Verhalten des politischen Prinzipals im Zusammenhang?

Zur Überprüfung der Validität soll in einem vierten Schritt, anhand des Fallbeispiels des „Vermittlungsskandals“ aus dem Jahr 2002, - welcher als „bureaucratic drift“ bzw. „bureaucratic failure“ in der Öffentlichkeit wahrgenommen wurde - die Ergänzung Döhlers hinsichtlich ihrer Erklärungskraft getestet werden. Dazu wird zunächst der Fall des „Vermittlungsskandals“ rund um die damalige Bundesanstalt für Arbeit detailliert ausgebreitet, um anschließend auf Grundlage der situations-, wie kontextbezogenen Faktoren eine Analyse des Falls vorzunehmen. Im Fokus stehen dabei die Fragen:

Welche Rolle nahm der politische Prinzipal im Fall des Vermittlungsskandals von 2002 ein – trifft diesen ggf. eine Mitschuld?

Welche Hinweise kann Döhlers „analytical framework“ für die Analyse des Falls geben- Weist er auf entscheidende Punkte bezüglich des Verhaltens respektive der Positionierung des politischen Prinzipals hin? Können die Ergebnisse Döhlers Ergänzung zum PA-Konzept stützen?

1. Principal-Agent-Theory

Die PA-Theorie umschreibt eine dyadische Beziehung zweier Akteure: Person A, der Prinzipal, der ein bestimmtes Ziel erreichen möchte, dem es aber zum Erreichen des Ziels an notwendigen Ressourcen (z.B. Wissen, Fähigkeiten, Zeit, etc.) fehlt. Und Person B, dem Agenten, der (vermeintlich) über die notwendigen Ressourcen verfügt, die Person A zum Erreichen seines Zieles benötigt.

Um seine Ziele zu erreichen delegiert Person A eine dazu notwendige Aufgabe, welche sie nicht selbst erledigen kann oder erledigen möchte, an einen Agenten, in diesem Beispiel Person B, von der Person A annimmt, dass diese über die notwendigen Fähigkeiten verfügt. Dieses Beziehungsverhältnis beider Akteure wird meistens in vertraglicher Weise festgehalten: Person B erfüllt für Person A eine Aufgabe, wofür Person A Person B in einer gemeinsam festgelegten Form entschädigt.[5]

Die PA-Theorie lässt sich als Variante des „rational choice“-Ansatzes verstehen. Als solche geht die PA- Theorie, wie andere Varianten des „rational choice“-Ansatzes, von der Annahme aus, dass Akteure in ihren Handlungen darauf bedacht sind, ihren individuellen Nutzen zu maximieren. Dies bedeutet, sie sind stets bestrebt nach eigenem Interesse zu handeln. Sofern es ihren Nutzen maximiert, handeln sie zudem opportunistisch.

Vor diesem Hintergrund der methodologischen Grundlagen rationaler Wahl kommt es innerhalb der Akteurs-Konstellation der PA-Theorie zu zwei typischen Figuren, welche in der Literatur häufig zu Ungunsten des Prinzipals ausgelegt werden.

Zum einen befindet sich der Prinzipal in einer Position der Abhängigkeit: Der Prinzipal muss dem Agenten bei der Erledigung der ihm zugetragenen Aufgaben vertrauen. Trotz einer hierarchischen Beziehung zwischen Prinzipal und Agenten, kann der Prinzipal den Agenten nie vollständig kontrollieren. Zum Erreichen des von ihm intendierten Ziels ist er auf die Arbeit des Agenten angewiesen - wodurch der Agent eine gewisse Macht über den Prinzipal erlangt. Der Agent wird im Modell des PA- Theorems immer versuchen seine eigenen Interessen durchzusetzen.

Zum anderen besteht in der Akteurs-Konstellation eine Informationsasymmetrie, welche zu einer Unsicherheit des Prinzipals führt: Der Prinzipal besitzt nicht die nötigen Informationen, um beurteilen zu können, ob der Agent wirklich über die Fähigkeiten verfügt, die es zum Erreichen des intendierten Ziels braucht. Ebenfalls weiß der Prinzipal nicht, wie es um die Arbeitsmoral des Agenten gestellt ist und ob der Agent auch die notwendigen Schritte unternimmt, um die Aufgabe des Prinzipals umzusetzen. Der Agent hingegen weiß um seine Fähigkeiten, sein Wissen bzw. sein Unwissen, seine Qualifikation, die Qualität seiner Arbeit und seine Arbeitsmoral.

Dies mache sich der Agent zunutze: Der Agent, so die Annahme der PA- Theorie, strebt danach lediglich ein Minimum an Arbeit erfüllen zu müssen. Er ist bemüht seine Arbeitsleistung soweit zu reduzieren, dass der Prinzipal mit der erreichten Leistung gerade noch zufrieden gestellt werden kann. Dieses „Drücken“ um Arbeit bzw. das bewusste „Vermeiden“ der vom Prinzipal intendierten Aufgabe - respektive das nicht berücksichtigen der Interessen des Prinzipals durch die Reduzierung der Arbeitsleitung - wird in der Fachsprache mit „shirking“ oder „agency loss“ umschrieben.

Damit der Agent so verfahren kann, ist es für ihn nur rational die Informationsasymmetrie weiterhin bestehen zu lassen und den Prinzipal nicht vollständig über Lösungsmöglichkeiten und Handlungsoptionen zu informieren.[6] Mangelnde Informationen führen zu einer mangelnden Kontrolle durch den Prinzipal. Dies lässt Platz für eine weitere Annahme der „rational choice“-Ansätze: Der Agent versucht seine eigenen Interessen durchzusetzen – die Interessen des Prinzipals spielen eine nachgeordnete Rolle.

Diese allgemein als „moral hazard“ bezeichnete Abweichung vom Interesse des Prinzipals bzw. von der intendierten Zielsetzung, wird in der ökonomischen Variante des PA- Theorems mit einer Vielzahl von Maßnahmen versucht beizukommen. Diese können sich u.a. von eher restriktiven Maßnahmen, wie dem Monitoring, bis hin zum „contractdesign“ mit einem starken Fokus auf Anreizen (Incentives) erstrecken.

1.1. Ergänzung zum klassischen PA- Konzept

Anders als die „klassische“ PA- Forschung, richtet Döhler den Fokus auf den politischen Prinzipal: Er beschreitet damit einen anderen Weg, als der „Mainstream“ der PA-Theorien, welcher, wie obig dargestellt, überwiegend von einem „moral hazard“ des Agenten ausgeht. Aus Sicht dieses „PA- Mainstreams“ macht „moral hazard“ seitens des Prinzipals keinen Sinn, da der Prinzipal natürlich seinen eigenen Interessen nachgeht - „moral hazard“ des Prinzipals ist somit nicht logisch und von daher von vornerein ausgeschlossen.

Döhler hingegen spekuliert, dass „moral hazard“ durchaus auch vom politischen Prinzipal begangen werden kann. Unter Bezug auf Waterman und Meier merkt Döhler an:

„However, assuming that politicians are much more driven by short-term incentives than bureaucrats, preferences may diverge not because the agent is shirking, but because the political principal moves away from the original policy agreement.“[7]

Im weiteren Verlauf des Aufsatzes versucht Döhler die Umstände zu eruieren, unter denen sich eine solche Abkehr vom „original policy agreement“ finden lässt. Dazu hat Döhler die Literatur hingehend einer Prinzipal-orientierten Perspektive ausgewertet und die gefundenen Faktoren, welche einen „moral hazard“ des Prinzipals begünstigen, auf drei Fallstudien der deutschen Regulierungspolitik angewendet.[8] Seine Ergebnisse fasst Döhler in einem „analytical framework“ zusammen.

Dieser „analytical framework“ stellt zwei Kategorien von Faktoren in den Vordergrund, die sich jeweils in vier weitere Punkte unterteilen: kontextbezogene Faktoren und situationsbezogene Faktoren. Im Folgenden sollen diese beiden Faktoren dargestellt und aufgeschlüsselt werden, um sie in einem weiteren Schritt auf ein Beispiel der Arbeitsmarktpolitik respektive der Vermittlung von Arbeitssuchenden anzuwenden.

2. Analytical Framework

2.1. Kontextbezogene Faktoren

Als kontextbezogene Faktoren beschreibt Döhler die institutionellen Bedingungen unter denen politische und bürokratische Akteure operieren. Sie liefern den Rahmen, in dem den Akteuren der PA-Theorie bestimmte Handlungsmöglichkeiten offenstehen. Kontextbezogene Faktoren rufen, laut Döhler, selbst zwar noch keinen „moral hazard“ hervor, schaffen aber institutionelle Handlungsspielräume, in denen „moral hazard“ stattfinden kann.

Speziell für das deutsch-parlamentarische System und im Kontext der von Döhler analysierten Fallbeispiele aus dem Bereich der Risikoregulierung („risk regulation“), können vier kontextbezogene Faktoren identifiziert werden: „ministerial responsibility“, „monitoring costs“, „multiple principals“, sowie „risk cushoning“.

Im Folgenden sollen diese vier kontextbezogenen Faktoren, welche den Handlungsrahmen der Akteure mit ihren jeweiligen Handlungsmöglichkeiten vorgeben, kurz dargestellt werden. Zwecks einer umfassenderen Darstellung der kontextbasierten Faktoren, werden ergänzend andere Schriften Döhlers hinzugezogen („Wie Ministerien (versuchen) Bundesbehörden (zu) steuern.“), die viele der Überlegungen, die sich im Aufsatz „Discovering the Dark Side of Power“ wiederfinden, bereits in ausführlicherer Auseinandersetzung vorwegnahmen.

3.1.2. Ministerverantwortlichkeit („ministerial responsibility“):

Ministerverantwortlichkeit leitet sich aus dem Ressortprinzip nach Art. 65. GG. ab, dieses besagt, dass jede Ministerin oder jeder Minister ihren oder seinen Aufgabenbereich selbstständig und in eigener Verantwortung leitet. Zwar ist der Minister – wie ebenfalls aus Art. 65. GG hervorgehend – an die von der Kanzlerin oder dem Kanzler vorgegebenen politischen Richtlinien gebunden, kann in seinem Geschäftsbereich ansonsten selbständig und unter eigener Verantwortung handeln.

Dabei entfaltet die „Figur der Ministerverantwortlichkeit“, laut Döhler, eine „normative Wirkung in zwei Richtungen“. Dies meint zum einen, eine Wirkung nach „außen“, gerichtet an das Parlament und die Öffentlichkeit: Der Minister ist für Vorgänge in seinem Verantwortungsbereich gegenüber dem Parlament und der Öffentlichkeit rechenschaftspflichtig. Und dies meint zum anderen, eine - sich aus der Rechenschaftspflicht ergebende - Wirkung nach „innen“: Der Minister verfügt über „[…] das uneingeschränkte Recht zur Beeinflussung des gesamten Geschäftsbereichs, was nicht nur das eigene Ressort, sondern auch alle nachgeordneten Behörden einschließt.“[9]

Döhler spielt hierbei auf die Weisungsbefugnis des Ministers an: Die Ministerverantwortlichkeit und die damit einhergehende Weisungsbefugnis basieren dabei, laut Döhler, auf der Annahme, „[…] dass der Amtsträger als Treuhänder des Gesetzgebers agiert, also nicht von dessen Willen abweicht, [sondern] ihm vielmehr zur Durchsetzung verhilft.“[10]

Diese normative Vorstellung ministerialen Handelns deckt sich insofern nicht mit der politischen Praxis, als dass Minister, wie Döhler betont, mitunter auch parteipolitisch– oder gar tendenziös - handeln, um ihre „[…] Reputation als loyale Kabinetts- bzw. Parteimitglieder nicht aufs Spiel zu setzen.“[11]

Die Vorstellung der Weisung des Ministers als „[…] Korrekturfunktion gegenüber fehlerhaftem Verwaltungshandeln […]“[12] und somit als Instrument zur „[…] Erneuerung eines bereits beschlossenen Normbefehls […]“ sei, laut Döhler, „idealisiert“ und unterschätze die Einflussmöglichkeiten, die dem Minister mit einem „uneingeschränktem hierarchischem Weisungsrecht“[13] an die Hand gegeben sind.

Die Ministerverantwortlichkeit über nachgeordnete Behörden erschöpft sich eben nicht darin „[…] rechtsfehlerhaftes und unzweckmäßiges Verwaltungshandeln zu korrigieren […]“. Vielmehr biete sich durch die Weisungsbefugnis die institutionell-geschaffene „[…] Möglichkeit zu einer von außen nicht erkennbaren Verwaltungssteuerung.“[14] Einer sogenannten „hidden action“.

„[E]ach agency belongs to the area of responsibility of a federal ministry. The necessary complement to ministerial responsibility is the hierarchical oversight that creates an institutionalized opportunity for hidden action by the principal.“[15] „German ministries can reverse every single decision taken by subordinated agencies or instruct them in advance without appearing as originator of a policy.“[16]

Die weitreichenden und institutionell-geschaffenen Handlungsmöglichkeiten für verborgene Handlungen, gepaart mit der Annahme, dass Minister nicht immer im Sinne eines „Treuhänders des Gesetzgebers“ agieren, sondern – entlang der Logik rational handelnder Akteure innerhalb der PA- Theorie – unter Umständen auch eigenen, nutzenmaximierenden Präferenzen nachgehen können, lassen Döhler zu der Annahme kommen:

„[The] institutionalized option for hidden action [ ] creates incentives for the political principal to shift the blame downwards whenever this provides relieve from being held responsible“[17]

Das „Abstreifen“ von Verantwortung – rechtlicher, fachlicher oder politischer Natur- an einen dem politischen Prinzipal nachgeordneten Agenten - unter dem Deckmantel der Ministerverantwortlichkeit - bezeichnet Döhler daher als „[…] institutionalized risk cushion for the political principal […].“[18]

Im bundesdeutschen Kontext ist ein „uneingeschränktes hierarchisches Weisungsrecht“ der „Normalfall“ in der Beziehung von Minister und nachgeordneter Behörde.[19] Der Vollständigkeit halber – und im Hinblick auf den im Verlauf der Arbeit zu untersuchenden Fall- sei jedoch darauf hingewiesen, dass es auch Ausnahmen gibt, in denen der Minister über kein Weisungsrecht oder lediglich über ein beschränktes Weisungsrecht verfügt. Ein solches Beispiel für eine Behörde, die nicht oder nur teilweise der ministeriellen Fachaufsicht unterliegt, stellt u.a. die Bundesagentur für Arbeit dar.[20] Die Fachaufsicht und somit auch die Weisungsbefugnis des Ministers sind hier auf das Feld der Arbeitsmarktstatistiken reduziert.

3.1.2. Monitoring Costs

Der zweite kontextbasierte Faktor auf den Döhler in seinem Aufsatz eingeht sind die „monitoring costs“. Monitoring bezeichnet hierbei die (dauerhafte) Kontrolle von nachgeordneten Behörden hinsichtlich der Rechtmäßigkeit (Rechtsaufsicht) und der Zweckmäßigkeit (Fachaufsicht) der behördlichen Prozesse.

Mit dem Begriff der „monitoring costs“ spielt Döhler auf die mit der Rechts- und Fachaufsicht verbundenen Kosten an. Die Rechts- und Fachaufsicht wird in der Regel durch das jeweilige Ressortministerium wahrgenommen. Döhler weist darauf hin, dass das Personal des Ministeriums jedoch häufig in andere Aufgaben eingebunden sei und der Rechts- und Fachaufsicht, daher nur in ungenügendem Umfang nachkommen könne:

„monitoring costs constitute a particular problem in German ministries whose personnel resources are mostly absorbed by law drafting and coordination activities“[21]

Zum anderen spielt „monitoring“ keine größere Rolle, da hier für den politischen Prinzipal (Minister) wenig politischer Profit („political benefit“) zu erwarten ist.

„Because monitoring is hardly something for which political credit can be claimed, political principals will hesitate to invest much effort.“[22]

Es ist ressourcen- und personalaufwendig, die Informationen zu erhalten, die ein ausreichendes Kontrollniveau gewährleisten würden: Je konsequenter und detaillierter die Analyse erfolgen soll, desto zeit- und personalaufwendiger, desto höher sind die „monitoring costs“. Hinzu tritt, dass die Bilanzen einer nachgeordneten Behörde eine durchaus komplexe Materie darstellen können, die seitens der kontrollierenden Instanz eine gewisse Expertise voraussetzt. Dieses Fachwissen, repräsentiert durch Experten, ist ein zudem ressourcenfordernder Faktor, der sich in „monitoring costs“ niederschlagen kann.

Aufgrund des obig erwähnten geringen Nutzens („political benefit“), den der politische Prinzipal aus dem Monitoring zieht, ist die Politik bestrebt die Kosten des Monitorings gering zu halten. Das Verwenden von Ressourcen zur personellen Aufstockung, ist entlang der PA-Logik eher unwahrscheinlich.

Insbesondere für Deutschland sieht Döhler in den „monitoring costs“ ein „particular problem“, welches Fehlentwicklungen begünstigt, die - im Falle einer daraus resultierenden „critical situation“ - „moral hazard“ zu einer möglichen Handlungsoption des Prinzipals werden lassen.

Döhler vermutet, dass es wahrscheinlich die „midsection“ ist, - „represented by the ministerial bureaucracy“ -, die bei der Frage um „moral hazard“ des Prinzipals eine eigene Rolle spielen kann. Wie Döhler anhand dreier Fallbeispiele herausstellen konnte, kann es vorkommen, dass wichtige Informationen (crucial information) nicht richtig nach oben (to the top) geleitet werden. Das „Nicht-Weiterleiten“ wichtiger Informationen an den Minister resultiert häufig in „blame avoidance“ oder sogar „moral hazard“ des ministeriellen Prinzipals.[23]

Ein geschwächtes Monitoring kann – entlang der PA- Logik – für den politischen Prinzipal sogar förderlich sein, begünstigt es doch die bereits erwähnte „hidden action“: Verdeckte Handlungen des Prinzipals, die unter Umständen durch die Fachaufsicht aufgedeckt worden wären, bleiben so im Verborgenen. Ein geringes Monitoring-niveau kommt dem politischen Prinzipal insofern zupass, als dass es eine Form des „risk cushioning“ – auf das noch einzugehen sein wird- wahrt.

3.1.3. Multiple Principals

Als dritten kontextbezogenen Faktor macht Döhler die „multiple principals“ (MPs) aus: Diese sind de jure nicht als richtige Prinzipale anzusehen, können sich aber wie Prinzipale verhalten:

„[E]ven with the minister as the dominant political principal, single MPs (multiple principals) may occasionally behave like principals, either by pressuring the minister, or by evoking outside stakeholders such as affected industries or the media.“[24]

MPs üben demnach Druck auf den politischen Prinzipal aus: Dies kann vor allem im Kontext kritischer Situationen der Fall sein, beispielsweise wenn das Parlament versucht den öffentliche Diskurs durch eine Meinung zu prägen oder wenn Betroffene einer Maßnahme sich zu Interessensgruppen zusammenschließen und medienwirksam positionieren.

Zu subsumieren wäre diese erste Variante der Einflussnahme unter dem Begriff der Meinungsmacht: Eine Person oder eine Gruppe von Akteuren (z.B. Interessenverbände, die Medien, institutionelle Gegenspieler wie der Bundesrat, Bundestag, etc.) versuchen Einfluss auf die öffentliche Meinungsbildung auszuüben um den öffentlichen Diskurs in eine bestimmte Richtung zu lenken. Hierbei nehmen vor allem die Medien eine wichtige Funktion ein.[25] Dies übt Druck auf den politischen Prinzipal aus, der im Idealfall im Sinne der MPs handelt.

Zweitens können MPs auch versuchen den Agenten direkt zu beeinflussen: Ähnlich wie im ersten Fall kann eine Person oder eine Gruppe von Akteuren versuchen den Agenten direkt zu beeinflussen. Die erfolgreiche Einflussnahme durch externe Interessen ist empirischen Analysen zufolge eher selten belegt: Wie Döhler an anderer Stelle herausgestellt hat, greift hier das Element der Hierarchie: Der Agent orientiert sich in seinem Handeln stark an den hierarchischen Strukturen, die im deutschen Fall „[…] beinahe als Steuerungssurrogat erscheinen […]“.[26]

3.1.4. Risk cushioning

Dieser vierte und letzte kontextorientierte Faktor spielt auf institutionell geschaffene Möglichkeiten an, die es dem politischen Prinzipal erlauben Risiko „abzuwälzen“. Anders als im privaten Sektor muss der politische Prinzipal im öffentlichen Sektor die durch Fehlverhalten entstandene Kosten nicht selbst tragen. Für Kosten in Form von finanziellen Mehrausgaben, wie sie beispielsweise durch Fehlkalkulationen von Bauprojekten oder Rüstungsaufträgen entstehen können, haftet der Steuerzahler. Insofern existiert keine Haftungsmöglichkeit für politisch Verantwortliche, lediglich durch „electoral punishment“ kann der politische Prinzipal für sein Handeln sanktioniert werden.

Diese Möglichkeit zur Vermeidung von Kosten berührt eine ganz ursprüngliche Überlegung der PA-Theorie, die im Zusammenhang mit Versicherungsverhältnissen entstanden ist: Weil Personen eine eigene Haftung vermeiden wollen, handeln sie schon von vornherein vorsichtiger. Haftpflichtrecht reduziert dadurch bereits die Gefahr, dass jemand überhaupt geschädigt wird. Diese Haftpflicht trifft auf den politischen Prinzipal jedoch nicht zu. Insofern ist hier ein leichtsinnigeres, risikoreicheres Handeln zu erwarten.

3.2. Situationsbezogene Faktoren

Situationsbezogenen Faktoren schaffen Anreize unter denen - im Zusammenspiel mit den kontextbezogenen Faktoren – „moral hazard“ des politischen Prinzipals als eine wahrscheinliche Handlung zur Abwehr politischer Kosten entstehen kann:

„[They] trigger a particular course of action either resulting from longterm economic or political changes or from short-term shifts or crises.“[27]

Konkret identifiziert Döhler vier situationsbezogene Faktoren, welche die Bedingungen, unter denen moral hazard des Prinzipals vorkommen kann, wesentlich erhöhen. Dies sind: (1) „ Critical Situation“, (2) „Deficient Delegation“, (3) „Chain of delegation“ und (4) „coalitional drift“.

Im Folgenden sollen die vier situationsbezogenen Faktoren näher beleuchtet werden. Döhler konnte festhalten, dass wenn mindestens drei der vier situationsspezifischen Faktoren übereinstimmen und der Beitrag des politischen Prinzipals zur Krise sichtbar wird, die Chance für ein Verhalten im Sinne eines „moral hazard“ stark erhöht ist.

„[E]mpirical cases suggest that the tipping-point in favor of moral hazard is reached if at least three situation-related factors coincide and the principal’s contribution to the crisis becomes visible for a broader audience.“[28]

3.2.1. Critical Situation

Krisen repräsentieren das „Herzstück“ („linchpin“) in Döhlers „analytical framework“. Die Bedeutung, die Döhler der Krise bzw. kritischen Situationen („critical situation“) beimisst, führt er auf folgende Punkte zurück:

Zum einen geht eine kritische Situation häufig einher mit einem großen Interesse der Öffentlichkeit. Dies bietet die Chance, durch die mediale Berichterstattung, Einsicht in sonst verborgene Vorgänge zwischen Ministerium und Behörde zu erhalten.

Zum anderen fungieren Krisen als „focusing event“. Was Döhler unter „focusing event“ fasst, ist im Aufsatz nicht weiter ausgeführt, jedoch decken sich die im Aufsatz angeführten Beispiele aus dem Bereich der (Risiko-)Regulierungspolitik weitestgehend mit der Definition eines „focusing events“ nach Birkland. Demnach meint ein „focusing event“:

„A focusing event is an event that is sudden; relatively uncommon; can be reasonably defined as harmful or revealing the possibility of potentially greater future harms; has harms that are concentrated in a particular geografical area or community of interest; and that is known to policy makers and the public simultaneously.“[29]

Eine allgemeinere Definition, welche sich nicht explizit auf das Feld der Regulierungspolitik bezieht und ergänzend das Moment der „Skandalisierung“ hervorhebt, gibt Wilfried Rudloff. Ein „focusing event“ bezeichnet hier ein „[…] schockartiges Ereignis [ ], bei dem die Aufmerksamkeit einer breiteren Öffentlichkeit, medial vermittelt, auf einen als problematisch angesehenen Sachverhalt gelenkt wird, und zwar so, dass dadurch Prozesse der Skandalisierung, der öffentlichen Infragestellung und der politischen Neuausrichtung ausgelöst werden.“[30] Letztere Definition weist große Schnittmengen mit dem Aspekt auf, den Döhler als „critical situation“ bzw. Krise beschreibt.

Wie auch beim „focusing event“ definiert Döhler nicht explizit was unter einer kritischen Situation bzw. einer Krise zu verstehen ist. Auch wenn den Begriff der „Krise“ durchaus als selbsterklärend angesehen werden könnte, soll aufgrund der herausgehobenen Stellung für den analytischen Rahmen in Döhlers Konzeption dennoch nicht darauf verzichtet werden, anhand der gegebenen Beispiele eine Definition des Faktors „Krise“ abzuleiten: Folgt man den Beispielen so zeigt sich, dass der Faktor der „critical situation“ einem ähnlichen Verständnis folgt, wie die obig gegebene Definition des „focusing events“ von Wilfried Rudloff. Auch bei der Krise handelt es sich um eine Situation, in der die Aufmerksamkeit einer breiten Öffentlichkeit auf einen problematisch angesehenen Sachverhalt gelenkt wird. Mehr noch als das „focusing event“ betont die Krise jedoch den Druck, welcher auf den politischen Akteur einwirkt und ihn zum Handeln und zur Reduzierung bzw. Abwendung von politischen Schäden zwingt. Innerhalb der „Krise“ sieht sich der Prinzipal möglichen politischen Kosten („political costs“) ausgesetzt, welche vom Verlust der Reputation bis hin zum erzwungenen Rücktritt („enforced resignation“) reichen können.[31]

Wie Döhler anhand der untersuchten Fallbeispiele herausstellen konnte, werden Krisen oft verursacht durch ein Zusammenspiel mehrerer Einflüsse („often caused by the coincidence of several influences“).[32] Diese können durch den politischen Prinzipal selbstverschuldet oder durch Dritte verursacht sein („self-inflicted or third-party caused“).[33]

Zu den selbstverschuldeten Ursachen zählt Döhler vor allem, dass der politische Prinzipal dazu neigt, „taub“ zu werden gegenüber Forderungen der bürokratischen Agenten nach mehr Ressourcen oder regulatorischer Macht. Solche Unterlassungen können sich negativ auswirken in Situationen, in denen Schuldige gesucht werden. Hinzu kommt, dass Behörden jahrelang mit einer Aufgabe beauftragt sind, so dass der politische Prinzipal wenig Anreize hat allzu viel Aufwand und Aufmerksamkeit in einen übernommenen, ererbten Agenten zu stecken, wenn am Ende nur eine geringe Aussicht auf politischen Gewinn steht.

In Kombination mit den anderen drei situationsbasierten Faktoren fungiert die Krise als ein Beschleuniger („catalyst“) für einen möglichen „moral hazard“ des politischen Prinzipals.[34]

3.2.2. Deficient Delegation

Mit dem Begriff „deficient delegation“ spielt Döhler auf die Möglichkeit von defizitären Aufgaben an, die vom Gesetzgeber an eine Behörde delegiert wurden. Gesetzliche Vorgaben können ungenau, unklar oder widersprüchlich formuliert sein, so dass mit der Implementierung bzw. der Umsetzung des Gesetzes zwangsläufig Probleme auftreten. Insofern wird hier ein funktioneller Aspekt bei der Implementierung gesetzlicher Vorgaben berührt.

Eine Form der „deficient delegation“ findet sich beispielsweise in Zielkonflikten, die von vornherein in das Mandat einer Behörde implantiert wurden. Auch wenn sich die Ansprüche an eine vorab delegierte Aufgabe ändern, besteht eine „deficient delegation“.

Unbewusste Lücken in einer Delegation können hierbei schwer mit „moral hazard“ des politischen Prinzipals in Verbindung gebracht werden. Anders gestaltet sich die Situation, wenn der politische Prinzipal sich über eine defizitäre gesetzliche Delegation im Klaren ist, und aufgrund verschiedener Motive auf eine Korrektur der defizitären Delegation verzichtet („[…] the principal deliberately shuns away from closing regulatory gaps in an effort to please the regulated industry or other interest groups“).[35]

Da Döhler sich in seinem Aufsatz vor allem mit Beispielen der (Risiko-)Regulierungspolitik befasst, ist auch seine Definition eng an dieses Politikfeld angelehnt. Im Kern kann man seine Definition jedoch auch auf andere Bereiche in denen Aufgaben an nachgeordnete Behörden delegiert werden beziehen. „Deficient delegation“ im Sinne eines „moral hazard“ des politischen Prinzipals findet vor allem dort statt, wo ein Defizit in der gesetzlich formulierten Aufgabe wissentlich nicht geschlossen wird.

[...]


[1] Zitat: Döhler, Marian: Discovering the Dark Side of Power. S. 9.

[2] Zitat: Sobol, M. (2015). zit. n.: Döhler: Discovering the Dark Side of Power. S. 3.

[3] Zitat. Döhler, Marian: Discovering the Dark Side of Power. S.9.

[4] Siehe dazu: Eds.

[5] Siehe dazu: Braun, Dietmar/ Gilardi, Fabrizio: Delegation aus der Sicht des Prinzipals. S. 147. Gefunden auf: http://www.fabriziogilardi.org/resources/papers/Gilardi-Braun-PVS-2002.pdf (zuletzt aufgerufen: 19.01.2017).

[6] Siehe dazu: Braun, Dietmar/ Gilardi, Fabrizio: Delegation aus der Sicht des Prinzipals. S. 148.

[7] Zitat: Döhler, Marian: Discovering the Dark Side of Power. S. 2.

[8] Siehe dazu: Döhler, Marian: Discovering the Dark Side of Power. S. 2.

[9] Zitat: Döhler, Marian: Wie Ministerien (versuchen) Bundesbehörden (zu) steuern. S. 122.

[10] Zitat: Eds. S. 122.

[11] Zitat: Eds. S. 123.

[12] Zitat. Eds. S. 123.

[13] Siehe dazu: Bach, Tobias: Autonomie und Steuerung verselbständigter Behörden: Eine empirische Analyse S. 225.

[14] Zitat: Döhler, Marian: Wie Ministerien (versuchen) Bundesbehörden (zu) steuern. S. 131.

[15] Zitat: Döhler, Marian. 2007. S. 44-48; 2011. zit. n.: Döhler, Marian: Discovering the Dark Side of Power. S. 3.

[16] Zitat: Döhler, Marian: Discovering the Dark Side of Power. S. 3.

[17] Zitat. Döhler, Marian: Discovering the Dark Side of Power: The Principal’s Moral Hazard in Political- Bureaucratic Relations“ In: International Journal of Public Administration. S. 3.

[18] Zitat. Eds. S. 9.

[19] Siehe dazu: Bach, Tobias: Autonomie und Steuerung verselbständigter Behörden: Eine empirische Analyse am Beispiel Deutschlands und Norwegens. S. 255.

[20] Siehe dazu: Eds. S. 255.

[21] Döhler: Discovering the Dark Side of Power. S. 9.

[22] Zitat: Eds. S. 3.

[23] Siehe dazu: Döhler. S. 9.

[24] Zitat. Eds. S. 2.

[25] Siehe dazu: Imhof, Kurt. zit. n.: Schmid, Günther: Wege zu einer effizienteren Arbeitsvermittlung. 2003. S. 291. In: WSI Mitteilungen 5/2003. Gefunden auf: http://www.boeckler.de/pdf/wsimit_2003_05_schmid.pdf (zuletzt aufgerufen: 20.01.2017).

[26] Zitat: Döhler, Marian: Die begrenzte Rationalität von Delegation und Steuerung in der Bundesverwaltung. In: (Hrsg.) Ganghof, Steffen/ Manow, Philip: Mechanismen der Politik. Strategische Interaktion im deutschen Regierungssystem. S. 226.

[27] Zitat: Döhler, Marian. S. 3.

[28] Döhler: Discovering .S.11. eigene Hervorheb.

[29] Zitat: Birkland, Thomas. A.: Focusing Events, Mobilization, and Agenda Setting. In: Journal of Public Policy, 18, S. 53-74. Gefunden auf: http://citeseerx.ist.psu.edu/viewdoc/download?doi=10.1.1.194.6175&rep=rep1&type=pdf (zuletzt aufgerufen 14.01.2017).

[30] Zitat: Rudloff, Wilfried: Lebenslagen, Aufmerksamkeitszyklen und Periodisierungsprobleme der bundesdeutschen Behindertenpolitik bis zur Wiedervereinigung. In: Lingelbach, Gabriele/ Waldschmid, Anne (Hrsg.): Kontinuitäten, Zäsuren, Brüche? Lebenslagen von Menschen mit Behinderungen in der Deutschen Zeitgeschichte. S. 58.

[31] Siehe dazu: Döhler: Discovering the Dark Side of Power Eds. S. 3.

[32] Siehe dazu: Eds. S. 9.

[33] Vgl. dazu: Eds. S.3.

[34] Siehe dazu: Döhler: Discovering the Dark Side of Power. S. 9.

[35] Zitat: Eds. S. 9-10.

Ende der Leseprobe aus 60 Seiten

Details

Titel
"Moral Hazard" des politischen Prinzipals? Eine Analyse des Vermittlungsskandals der Bundesanstalt für Arbeit von 2002
Hochschule
Gottfried Wilhelm Leibniz Universität Hannover
Note
1,7
Autor
Jahr
2017
Seiten
60
Katalognummer
V358038
ISBN (eBook)
9783668430631
ISBN (Buch)
9783668430648
Dateigröße
1129 KB
Sprache
Deutsch
Schlagworte
Vermittlungsskandal, Bundesanstalt für Arbeit, Prinzipal-Agenten-Theorie, Marian Döhler, deficient delegation, critical situation, chain of delegation, coalitional drift, bureaucratic drift
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Marc Liesenberg (Autor), 2017, "Moral Hazard" des politischen Prinzipals? Eine Analyse des Vermittlungsskandals der Bundesanstalt für Arbeit von 2002, München, GRIN Verlag, https://www.grin.com/document/358038

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