Die direkte Demokratie vs. parlamentarische Demokratie. Ein empirischer Vergleich für Hamburg

Inhaltsverzeichnis

1. Einleitung

2. Demokratietheorien
2.1. Historischer Blick
2.1.1. Demokratie bei Aristoteles
2.1.2. Demokratie bei Locke
2.1.3. Demokratie bei Rousseau
2.1.4. Demokratietheorie in der Moderne
2.2. Empirische Demokratietheorien
2.3. Normative Demokratietheorien
2.4. Die komplexe Demokratietheorie

3. Direktdemokratische Instrumente in Deutschland
3.1. Direkte und indirekte Demokratie auf Bundesebene
3.2. Die Instrumente direkter Demokratie
3.2.1. Die Volksinitiative
3.2.2. Das Volksbegehren
3.2.3. Der Volksentscheid
3.2.4. Instrumente direkter Demokratie im weiteren Sinne
3.3. Die Geschichte der Direkten Demokratie in Hamburg
3.4. Durchführung von Volksabstimmungen in Hamburg
3.4.1. Volksinitiative in Hamburg
3.4.2. Volksbegehren in Hamburg
3.4.3. Volksentscheid in Hamburg

4. Empirische Erhebung
4.1. Direkte Demokratie im Ländervergleich
4.2. Fallbeispiel 1: „Gesundheit ist keine Ware“ - Hamburgischer Volksentscheid
4.3. Fallbeispiel 2: „Rettet den Buchenwald-Hof “ - Bürgerentscheid im Bezirk Altona
4.4. Fallbeispiel 3: „Hamburg Seilbahn - ich bin dafür“ - Bürgerentscheid im Bezirk Hamburg-Mitte

5. Einordnung der empirischen Ergebnisse
5.1. Beteiligungsquoten
5.2. Anspruch der Beteiligungsform
5.3. Status-Quo-Orientierung
5.4. Output-Legitimation

6. Fazit

Literaturverzeichnis

1. Einleitung

Der Unmut über die Politik, über die parlamentarischen Vertreter und die Regierung wächst stetig. Seit einem Höhepunkt Anfang der 1970er Jahre nimmt das Ansehen der Politik und die Meinung über Berufspolitiker bei den Bürgern kontinuierlich ab, was sich aus Umfragen und Erhebungen ableiten lässt. Grobe gegenseitige Angriffe unter oppositionellen, zuletzt auch koalierenden Politikern, ständige Streitereien und tatsächliches oder empfundenes Nicht-Einhalten von Versprechungen haben ihre Spuren hinterlassen. Dies führt zu einer stetig sinkenden Unterstützung der Regierenden und der Volksvertreter in der Bevölkerung. Politiker, Parteien und parlamentarische Institutionen werden kritisch bis ablehnend bewertet, das parlamentarische System in Deutschland, die traditionellen Formen politischer Beteiligung, scheint in einer Krise zu stecken.¹ Es ist eine abnehmende Bereitschaft der Bürger festzustellen, sich innerhalb des klassischen, repräsentativen Systems politisch zu beteiligen. Dies zeigt sich etwa im langfristigen Trend der seit Jahrzehnten sinkenden Beteiligung bei Landtags- und Bundestagswahlen. Die bei den Landtagswahlen 2016/2017 zu verzeichnende signifikante Steigerung der Wahlbeteiligung könnte zwar ein Zeichen für eine Trendumkehr sein, ändert aber zunächst noch nichts an dem über Jahrzehnte zu beobachtenden Langfristtrend. Ein weiteres Beispiel der abnehmenden Bereitschaft der Partizipation am repräsentativen System ist die stetig sinkende Zahl von Parteimitgliedschaften.

Wenn neben der Möglichkeit von Partizipation auch die faktische Inanspruchnahme dieser Möglichkeit durch die Bürger in einem demokratischen System als etwas normativ Gewünschtes verstanden wird, dann ist ein Einwirken gegen den beobachteten Trend der zurückgehenden Beteiligung der Bürger geboten. Dies kann in Form einer weiterführenden Demokratisierung des Systems umgesetzt werden mit dem Ziel, nicht teilnehmende Gruppen in den demokratischen Teilhabeprozess zu integrieren.² Eine solche Verbreiterung der Partizipationsbasis kann grundsätzlich über drei Wege erfolgen: Erstens über eine Verbreiterung der Wählerbasis durch ein Wahlrecht für bisher nicht wahlberechtigte Personen, zweitens über eine Ausweitung des demokratischen Prinzips außerhalb des Politischen und drittens über eine Erweiterung der demokratischen Verfahren selbst. Im dritten Fall werden entweder die Möglichkeiten des Bürgers bei der Auswahl der Repräsentanten erweitert oder es wird das repräsentative System um direktdemokratische Elemente ergänzt.³ Die letztgenannte Option soll im Folgenden genauer betrachtet werden.

Es stellt sich im Zusammenhang mit dem aufgeworfenen Problem der konstatierten sinkenden Beteiligung der Bürger die Frage, ob das Interesse an Politik und die aktive Beteiligung am politischen Willensbildungsprozess seitens der Bürger durch mehr direkte Partizipation und durch die Stärkung bzw. Einführung direktdemokratischer Elemente wieder geweckt werden kann und ob dies zu einer Stärkung der Demokratie führt. Die Relevanz dieser Frage ergibt sich nicht nur aus der intensiven Diskussion dazu im demokratietheoretischen Diskurs. Direkte Demokratie hat auch in der Öffentlichkeit Konjunktur, sie hat sich in Deutschland auf Kommunal- und Landesebene als ein mögliches Instrument der Gesetzgebung etabliert und wird auch für den Bund intensiv diskutiert.⁴ Und die Bürger fordern sie ein: Drei Viertel von Ihnen sind in Deutschland vor allem bei Bau- und Verkehrsprojekten für mehr Bürgerentscheide.⁵

Zur Klärung dieser Frage werden in dieser Arbeit zunächst im 2. Kapitel verschiedene Demokratietheorien skizziert. Nach einem kurzen historischen Abriss werden die empirischen auf der einen und die normativen Theorien auf der anderen Seite vorgestellt. Schließlich, als Versuch der Verknüpfung der beiden Ansätze, wird die komplexe Demokratietheorie von Fritz Scharpf besprochen. Scharpfs Theorie der 70er Jahren spricht sich für mehr Partizipation und intelligentere, vorausschauendere politisch-administrative Steuerung, Beteiligung und Steigerung der Legitimation und Effektivität der Problemlösung durch politisch-administratives Handeln aus.

Im 3. Kapitel wird die Betrachtung der Demokratietheorien durch eine Übersicht der direktdemokratischen Instrumente in Abgrenzung zu den repräsentativen Verfahren der parlamentarischen Demokratie ergänzt.

Auf dieser Basis gilt es dann, die genannte Fragestellung zu analysieren: Wird durch Stärkung bzw. Einführung direktdemokratischer Elemente die aktive Beteiligung breiterer Bevölkerungsschichten erreicht und führt dies zu einer Stärkung der Demokratie? Die Befürworter direktdemokratischer Verfahren führen dabei eine Reihe von Argumenten für die positive Beantwortung dieser Frage an. Sie sind von einer höhreren Partizipation durch direktdemokratische Elemente überzeugt und davon, dass dies die entstandene Kluft zwischen Politikern und Bürgern, zwischen Regierung und Regierten verkleinert, was prinzipiell zu einer Stärkung der Demokratie beitrage. Ein rein parlamentarisches System führe zur Auseinanderentwicklung von entpolitisierten Bürgern und politischen Eliten bis hin zu absolutistischen Verhältnissen.⁶ Politikverdrossenheit wird hier nicht als Problem aktueller Stimmungen, sondern als eine Folge von systembedingt fehlender Zugewandtheit von Bürgern und politischen Eliten verstanden.⁷ Direktdemokratische Elemente schaffen hier Abhilfe und erhöhen die Responsivität des repräsentativen Systems. Zuweilen gerät das Schwärmen gar in Superlative, wenn etwa direktdemokratisch zustande gekommene Gesetze als freie und unmittelbare Beschlüsse des Volks gefeiert werden, die „das mögliche Maximum an Sachentscheidung durch das Volk“ erreichen.⁸

In dieser Arbeit soll ein Schwerpunkt auf mögliche kritische Fragen in Bezug auf direkte Demokratie gelegt werden, ohne damit die Ergänzung des repräsentativen Systems durch entsprechende Elemente als im Grundsatz falsch einzuordnen. Eine ausgewogene, demokratietheoretische Betrachtung des Themas verlangt aber auch das Stellen kritischer Fragen: Ist es möglich, dass die Erweiterung eines repräsentativen Systems um Elemente der direkten Demokratie demokratische Entscheidungen eher behindert? Könnte die Qualität der Entscheidungen gemindert, die parlamentarische Demokratie damit geschwächt werden? Es stellt sich dann die Folgefrage, welche Dosierung solcher Intsrumente auf welcher Ebene die richtige ist, um für das demokratische System unter normativen Gesichtspunkten den größten Mehrwert zu bringen.

Im 4. Kapitel erfolgt dazu nach einem Vergleich der direktdemokratischen Regelungen in den deutschen Bundesländern eine empirirsche Analyse konkret durchgeführter direktdemokratischer Verfahren am Beispiel von Hamburg, einer Hochburg der direkten Demokratie in Deutschland. Hierzu werden drei konkrete Verfahren aus Hamburg betrachtet, die in zwei verschiedenen Stadtteilen und auf Landesebene stattgefunden haben, um die Unterschiede zwischen Zustandekommen und Ergebnis herausstellen zu können. Es soll untersucht werden, welche Auffälligkeiten bei den Volksentscheiden zu erkennen sind.

Es wird dann schließlich im 5. Kapitel darum gehen, auf Basis der komplexen Demokratietheorie normative Kriterien sowohl für das Zustandekommen der Entscheidungen als auch für das politische Ergebnis, also für die Input- wie für die Outputseite heranzuziehen, um eine Bewertung der empirischen Analyse vorzunehmen. Dabei sollen folgende Hyopthesen überprüft werden:

1. Die Einführung direktdemokratischer Elemente führt zwar zu einer Erweiterung der Partizipationsmöglichkeiten des einzelnen Bürgers, sichert aber noch nicht die tatsächliche Erweiterung faktischer Beteiligung. Die Entscheidungen durch Verfahren der direkten Demokratie sind durch geringe Beteiligungsquoten nicht in gleicher Weise als Ausdruck von demokratischen Mehrheiten einzuordnen wie Entscheidungen durch parlamentarische Beschlüsse. Geringe Teilnahmequoten können als Argument gegen Volksentscheide angeführt werden.
2. Volksgesetzgebung als eine anspruchsvolle Beteiligungsform führt zu ungleicher Beteiligung der sozialen Gruppen - die Egalität von Parlamentswahlen als einfache Beteiligungsform ist deshalb höher.
3. Voksentscheidungen haben eine starke Tendenz zur Status-Quo- Orientierung und befördern damit die Gefahr von Stillstand und Innovationsfeindlichkeit.
4. Volksentscheidungen sind in erster Linie aus einer normativen Position der Input-Seite legimiert, sie können dagegen auf der Seite der Output-Legitimation problematisiert werden.

In einem Fazit werden die Ergebnisse noch einmal zusammengefasst und im Hinblick auf erkannte Herausforderungen direktdemokratischer Praxis mögliche Lösungsansätze ausblickartig angerissen.

2. Demokratietheorien

2.1. Historischer Blick

Die Begründung der Demokratie fand bereits in der Antike statt. Demokratie bedeutet im Griechischen Volksherrschaft. Die attische Demokratie war die erste auf die Breite der Bevölkerung gestützte Staatsform. Eine systematische Theorie der Volksherrschaft oder der Volkssouveränität brachte man in Athen jedoch trotzdem nicht hervor, wenngleich die literarischen und künstlerischen Werke Platons, Aristoteles, etc. beweisen, dass man sich der Besonderheit und der Funktionsprinzipien der eigenen Herrschaftsform bewusst war. Ein kurzer Blick auf die theoretischen Überlegungen der großen Denker der jeweiligen Zeit zeigt, dass die Idee der Demokratie eine nicht nur aus normativen Gründen heraus offenkundig naheliegende Herrschaftsform ist, dass sie sich aber zugleich auch schon in der theoretischen Durchdringung konkreten Herausforderungen in Bezug auf Umsetzung, Funktion und Stabilität gegenüber sieht. Mit einem gezielten Blick auf die für diese Arbeit relevante Idee der direkten Demokratie soll im Folgenden eine kurze Darstellung historischer Demokratietheorien erfolgen, denn sie zeigen, dass auch die in der zeitgenössischen Diskussion um die direkte Demokratie hervortretenden Argumentationslinien bereits in den frühen Theorien zu erkennen sind.

2.1.1. Demokratie bei Aristoteles

Neben Platon, der in seiner Politeia die gemäßigte Aristokratie und die konstitutionelle Monarchie als beste Staatsform erkennt, ist als einer derjenigen, die sich bereits in der griechischen Antike intensiv mit politischen Herrschaftssystemen auseinandergesetzt hat, Aristoteles zu nennen. Seine Betrachtungen sind im Zusammenhang dieser Arbeit schon deshalb interessant, weil seine Überlegungen zur Demokratie im Grundsatz auf eine direkte Demokratie abstellen. Die Idee der Repräsentation findet sich bei Aristoteles und der attischen Demokratie für die Legislative noch nicht, sie wird erst in der römischen Antike entwickelt und die Abgabe der legislativen Entscheidungsgewalt aus den Händen der Bürger an gewählte Repräsentanten innerhalb eines demokratischen Systems erst dort, etwa bei Cicero, gerechtfertigt.

Aristoteles sieht den Menschen als „Zoon politikon“, der als solcher das Gute und Gerechte vollendet kraft seiner Vernunft und Klugheit.⁹ Er betrachtet damit den vernunftbegabten, klugen und einsichtigen Menschen als die Basis eines funktionierenden gesellschaftlichen Herrschaftssystems. Als mögliche Optionen eines solchen Systems unterscheidet er sechs verschiedene Varianten, von denen er als beste die Monarchie erkennt, während er die Demokratie als eine verfehlte, eine vom Soll abweichende Herrschaftsform einstuft, die nicht zum gemeinsamen Nutzen führt.¹⁰ Aristoteles lehnt die Demokratie im Sinne einer direkten Demokratie, bei der alle Bürger in gleicher Weise¹¹ an den Entscheidungen der Legislative beteiligt sind und die er, bei zu seiner Zeit gegebenen Besitzverhältnissen, als Herrschaft der Freien und Mittellosen versteht,¹² ab. Er betrachtet sie als entartet und benennt dafür mehrere Gründe. Er geht davon aus, dass der einzelne Bürger, mit legislativer Macht ausgestattet, diese in einem solchen System nicht zum Wohle der Gemeinschaft, sondern zu seinem eigenen Vorteil nutzt. Darüber hinaus meint er, dass jenen Bürgern, die unter dem Zwang der Arbeit zum Broterwerb stehen, keine Muße bleibt zum Politisieren und erst „Reichtum, edle Geburt, Tugend, Bildung“ den Unterschied macht.¹³ Insbesondere bei einer fehlenden Rückbindung der Volksherrschaft an ein Gesetz weist Aristoteles bereits auf die Gefahren des Populismus und der Demagogie hin.¹⁴ Schließlich sind bei ihm grundsätzlich zwar alle Menschen vernunftbegabt, es obliegt aber ihrer Lebensführung, inwieweit sie dieses Potenzial für sich nutzen und damit eine entsprechende Kompetenz aufbauen.¹⁵

Aristoteles zieht also erkennbar in seine Bewertung neben theoretischen und ethischen Grundüberlegungen bereits eine Sicht auf die Realität, also einen empirischen Abgleich in seine Bewertung mit ein. Das Allgemeinwohl ist für ihn das ausschlaggebende Kriterium bei der Bewertung der möglichen Systeme. Er gewichtet damit die normativen Kriterien der Output-Seite des Herrschaftssystems deutlich stärker als die der Input-Seite.

2.1.2. Demokratie bei Locke

John Locke gilt als einer der „ersten großen Propheten der liberalen Demokratie“ ¹⁶, und entwickelte in seinem Traktat „Über die Regierung“ zur Zeit der „glorious revolution“ von 1688 eine theoretische Grundlage für den modernen Rechtsstaat mit Gewaltenteilung. Locke geht dabei davon aus, dass alle Menschen von Natur aus frei sind und deshalb in einer gefundenen Gemeinschaft durch Zusammenschluss zu einem einzigen politischen Körper auch selbst über das politische System zu entscheiden haben, das die Regeln der Regierungsbildung (Exekutive) und Gesetzfindung (Legislative) festlegt.¹⁷ Die, modern gesprochen, Verfassung wird also von den Bürgern selbst mehrheitlich festgelegt, während Locke die Ausgestaltung eines solchen durch die Gemeinschaft festgelegten Systems grundsätzlich offen lässt. Entscheidend für Locke ist eine freie Übereinkunft des Volkes in einem demokratischen Verfahren über das System selbst, nicht ein demokratischer Gesetzgebungsprozess als solcher. Das Volk ist auch in dem Sinne frei, die Form der Regierung frei zu wählen,¹⁸ also auch etwa eine Monarchie. Locke stellt auf Rechtsstaatlichkeit ab, auf die absolute Bindung der Staatsgewalt an das Gesetz selbst, nicht auf einen demokratischen Gesetzgebungsprozess. Dies ist zunächst sicher durch eine realistische Einschätzung Lockes in Bezug auf den Möglichkeitsraum seiner Zeit zu verstehen, es ist aber auch dahingehend zu interpretieren, dass Locke bei der normativen Bewertung seinen Blick auf die Output-Seite richtet, auf die Sicherung von Eigentum des Einzelnen, verstanden als Erhaltung seines Lebens, seiner Freiheiten und Güter,¹⁹ auf Gewaltenteilung zur Verhinderung einer absoluten tyrannischen Staatsmacht. Eine normative Würdigung partizipativer Einflussmöglichkeiten des Bürgers auf die Gesetzgebung, die Locke als die höchste Macht im Staat einordnet, erfolgt nicht, die Input-Seite bleibt praktisch unbeleuchtet. Eine direkte Demokratie wird deshalb von ihm zwar erwähnt (er nennt dies „vollkommene Demokratie“²⁰ ), aber nur als eine Option kurz benannt und nicht weiter betrachtet. Locke kann stattdessen als Vater eines modernen repräsentativen Systems gesehen werden. Diese Option wird von ihm genauer beschrieben und die Regeln, unter denen das Volk die legislative Macht in die Hände anderer gibt, weiter ausgeführt.²¹ Ein allgemeines, für alle Bürger gleiches Wahlrecht findet sich dagegen noch nicht. Auch hier zeigt sich Lockes Blick auf das realistisch Mögliche in England und Europa im 17. Jahrhundert ebenso wie seine Output-Orientierung, während eine nähere normativ unterlegte demokratietheoretische Betrachtung der Input-Dimension ausbleibt.

2.1.3. Demokratie bei Rousseau

Für die Rechtmäßigkeit einer politischen Ordnung ist für Rousseau die Freiheit jedes einzelnen Bürgers das entscheidende Prinzip, aus dem heraus dieser seinen Willen äußern können muss. Er spricht jenen Systemen die Legitimität ab, die diese Freiheit des Bürgers beschneiden. Freiheit versteht Rousseau als ein Menschenrecht, ein Verzicht auf sie ist für ihn unvereinbar mit der Natur des Menschen.²² Aus dieser Freiheit heraus artikuliert jeder Bürger als Gleicher unter Gleichen seinen Willen, woraus sich zusammen der allgemeine Wille ergibt.²³ Dies geschieht in Abstimmungen über Gesetze in Volksversammlungen,²⁴ die legislative Gewalt wird also in Form einer direkten Demokratie ausgeübt. Gesetze sind in diesem Verständnis ein Ausdruck des freien Bürgerwillens, Rechte und Pflichten, die sich die Bürger freiwillig und selbst auferlegen. Daraus leitet sich für Rousseau auch eine hohe Loyalität der Bürger zu diesen Gesetzen ab.

Grundgedanke Rousseaus ist also, gerade nicht professionelle Politiker als gewählte Stellvertreter im Sinne eines Repräsentationssystems über die Belange der Bürger, sondern die Bürger selbst als Ausdruck ihrer ihnen aus ihrem Menschsein zugesprochenen Freiheit entscheiden zu lassen. Bürger werden in Bezug auf ihre eigenen Belange nicht als unprofessionell, sondern als Experten in eigener Sache verstanden. Rousseau weist deshalb auch explizit darauf hin, dass, anders als bei Locke, nicht eine einmalige Bestätigung des Systems durch das Volk genügt, sondern dass es regelmäßige, periodische Versammlungen geben muss.²⁵ Der Staatsdienst wird in diesem radikaldemokratischen Modell als eine Hauptangelegenheit eines jeden Bürgers verstanden,²⁶ der nicht nur ein Stimmrecht als Teil des legislativen Volkskörpers besitzt, nicht nur die Pflicht hat, dieses Recht ausüben, sondern darüber hinaus auch jener Pflicht genügen muss, sich über die öffentlichen Angelegenheiten zu unterrichten.²⁷

Bei Rousseau dominieren die Werte Freiheit und Gleichheit, er legt vor dem Hintergrund eines ausgesprochen positiven Menschenbildes großen Wert auf die breite Partizipation aller Bürger, die er als Ausdruck der Freiheit interpretiert, die jedem Menschen aus seinem Wesen heraus zukommt. Mithin legt er seinen Schwerpunkt auf die normative Position der Input-Seite. Auf Schwierigkeiten der praktischen Umsetzung von regelmäßigen Volksversammlungen bei größer werdenden Staaten weist er selbst hin, empfiehlt hier aber eher die Bildung kleiner Staaten als Lösung.²⁸ Eine nähere Betrachtung der Output-Seite unterbleibt bei Rousseau. Seine idealistischen Vorstellungen versperren ihm geradezu den Blick auf Probleme der Umsetzung und etwaige problematische Folgen im Wirken des Systems.

2.1.4. Demokratietheorie in der Moderne

Demokratie ist ein dynamischer Prozess, sie ist in ihrer Transformation abhängig von Veränderungen in der Gesellschaft (strukturell), Wandel im gesellschaftlichen Demokratieverständnis und Veränderungen, die sich durch die Globalisierung ergeben.

Als einer der bekanntesten Definitionen von Demokratie gilt die von Abraham Lincoln von 1863, in der er Demokratie wie folgt umriss: „government of the people, by the people, and for the people“, also Regierung des Volkes durch und für das Volk ausgeübt. Es finden sich wiederum die beiden im historischen Teil bereits mehrfach angeführten zwei Ebenen von Input und Output wieder. Die Gegenüberstellung von Input- und Outputkriterien politischer Prozesse gilt als ein gängiges Axiom moderner Demokratietheorie.²⁹ In der populären Definition Lincolns legt „by the people“ die normative Position auf der Input- Seite fest, dass in einer Demokratie die Entscheidungen in mittel- oder unmittelbarer Weise durch das Volk selbst getroffen werden; „for the people“ wendet den Blick auf das Ergebnis der Politik, auf die Output-Seite und schreibt normativ vor, dass dieses Ergebnis „für das Volk“, oder ergänzt, gut für das Volk sein soll.³⁰

Schmidt definiert im 21. Jahrhundert Demokratie wie folgt: „Die Demokratie ist eine Staatsverfassung von Klein- und Flächenstaaten, in der die Herrschaft auf der Basis politischer Freiheit und Gleichheit sowie auf der Grundlage weitreichender politischer Beteiligungsrechte aller erwachsenen Staatsangehörigen mittel- und unmittelbar aus dem Staatsvolk hervorgeht, in offenen Willensbildungs- und Entscheidungsprozessen erörtert und unter Berufung auf das Interesse der Gesamtheit oder der Mehrheit der Stimmberechtigten ausgeübt wird, und zwar unter dem Damoklesschwert der Abwahl der Regierenden durch das Volk oder dessen Vertreter in regelmäßig stattfindenden allgemeinen, freien, gleichen, fairen Wahlen bzw. in parlamentarischen Abstimmungen über Regierungswechsel.“³¹

Auch hier finden sich die beiden bekannten Seiten als normative Postulate wieder: „Weitreichende politische Beteiligungsrechte“ legen die Input-Seite fest, „das Interesse der Gesamtheit oder der Mehrheit der Stimmberechtigten“ richtet den Blick auf die Output-Seite.

In den folgenden Abschnitten werden zunächst die zwei gängigen Spielarten von Demokratietheorien der Moderne dargestellt, bei denen sich wiederum auch diese zwei möglichen Orientierungspunkte zeigen. Empirische oder realistische Demokratietheorien³² legen den Fokus auf die Funktionsweise von Demokratien. Sie betrachten empirisch die Struktur, die Bedingungen und die daraus folgenden Ergebnisse eines demokratischen Systems und bewerten dies aus einer normativen Position, die sich primär an der Qualität dieser Ergebnisse, also der Output-Seite orientiert. Normative Theorien hingegen haben vor allem die Input-Seite im Blick. Sie definieren einen Soll-Zustand in Bezug auf Beteiligung des Bürgers an politischen Entscheidungsprozessen, der sich aus einem Verständnis von Partizipation als Wert an sich herleitet, von Demokratie als Selbstbestimmung des Menschen, die erst durch politische Beteiligung erreicht wird³³. Gegen diesen Sollzustand wird die Ist-Situation gegebener Systeme abgeglichen. Orientierungspunkt des Normativen ist mithin die Input-Seite. Die normativen und die empirischen Theorien können nicht strikt voneinander getrennt werden. Die idealtypischen Ausprägungen der jeweiligen Theoriebegriffe bilden vielmehr die Pole eines Spektrums, in denen sich einzelne Theorien mehr oder weniger eindeutig auf einer der beiden Seiten wiederfinden.

Im Anschluss an die Vorstellung dieser zwei Varianten von Demokratietheorien beschäftigt sich der letzte Abschnitt dieses Kapitels mit der komplexen Theorie, die versucht, eine ausgewogene Verknüpfung der beiden normativen Positionen herzustellen.

2.2. Empirische Demokratietheorien

Die empirischen Theorien bewerten eine Demokratie aus dem Ist-Zustand und der Leistungsfähigkeit des Systems heraus. Die gelebte Realität oder die in Bezug auf ein theoretisches Modell zu erwartenden realen Zustände und Entscheidungsprozesse sind Basis für die Bewertung. Als normative Kraft wirkt hier nicht die Vorstellung einer idealtypischen Welt, sondern das, was faktisch in menschlichen Gesellschaften vorgefunden wird und der sich innerhalb des Systems aus diesen Realitäten ergebende Output. Empirische Theorien attestieren dem durchschnittlichen Bürger eine mangelnde Kompetenz für und ein fehlendes Interesse an Politik, woraus folgt, dass der Einfluss des Bürgers auf Entscheidungen der Politik möglichst klein zu halten ist. Dies wird in diesen Theorien regelmäßig durch ein repräsentatives System sichergestellt, in dem der Bürger nur als Wähler von Parlamenten auftritt, während jede unmittelbare Partizipation an Entscheidungen abgelehnt wird. Die Leistung des politischen Gesamtsystems wird stattdessen durch politische Eliten geregelt. Demokratie wird verstanden als ein System zur politischen Entscheidungsfindung, in dem Einzelne Entscheidungsbefugnis durch die Stimmen des Volkes erhalten, das auf diesem Weg ihre Eliten in einem Wahlakt bestellt und über die Periodizität der Wahl kontrolliert.³⁴

Empirische Theorien wenden sich gegen idealistische Vorstellungen, die sie den Vertretern der normativen Seite vorwerfen, und drängen stattdessen auf eine realistische Einschätzung der Fakten. Zur Sicherung der Output-Qualität wird zum Wohle des demokratischen Systems als Ganzes die Verabschiedung von demokratischen Idealen, wie sie z.B. Rousseau formulierte, verlangt. So mahnt etwa Sartori als Vertreter einer liberalen Elitetheorie, dass die Ideale der Demokratie mit ihrem normativen Druck im Wesentlichen nur von der InputSeite her definiert werden und dass es daher dringlich ist, dem einen WertDruck von der Output-Seite her entgegenzusetzen.³⁵

Sartori ist der Meinung, dass die Probleme der Demokratie in der westlichen Welt durch den übertriebenen „demokratischen Idealismus“ entstanden sind. Dieser führe auch zu einer permanenten kognitiven Überforderung des Bürgers: „In dieser Stunde der Wahrheit kann man nicht mehr die Augen vor der Tatsache verschließen, dass Information nicht Sachkenntnis ist und dass wiederum die Sachkenntnis - die kognitive Fähigkeit und Beherrschung - immer mehr das Problem wird, wenn die Politik immer komplizierter wird. Die wachsende Kompliziertheit der Welt der Politik ist kaum zu bezweifeln“.³⁶

Dahrendorf schlägt in die gleiche Kerbe, wenn er ein fundamentaldemokratisches Verständnis ablehnt, das er auch der repräsentativen Demokratie in Deutschland bereits zuschreibt, da hier grundgesetzlich verankert alle Staatsgewalt vom Volke auszugehen hat. Für ihn geht das empirisch an der Wirklichkeit moderner Gesellschaften vorbei und ein Verständnis, das derlei fundamentaldemokratische Ideen zum normativen Postulat erhebt, sei in Wirklichkeit ein Missverständnis.³⁷

Für Sartori ist in der Demokratie nicht die Legitimität einer Entscheidung ausschlaggebend, sondern die sachliche Qualität. Deswegen sieht er eine immer größer werdende Kluft zwischen Experten und Bürgern bzw. Nichtfachleuten³⁸ und nennt als weiteren Grund für die Probleme der Demokratie die wachsenden Erwartungen der Demokratie an die Bürger.

Die empirischen Demokratietheorien tendieren zu einem eher negativen Bürgerbild. Der Bürger ist mit den politischen Komplexitäten überfordert und auch die aristotelischen Argumente der zeitlichen Überforderung und egoistischen Grundhaltung finden sich wieder. Diese Sicht auf den Bürger deckt sich mit der aus den Anfangszeiten der repräsentativen Demokratie. James Madison und Alexander Hamilton als Gründerväter der amerikanischen Verfassung etablierten deswegen ein Repräsentativsystem, das auch ein gewisses Misstrauen in die Fähigkeiten und Motive der Bürger erkennen lässt. Madison sah den Bürger als korrupt, arrogant, eifersüchtig, ungerecht, unzuverlässig und fehlbar. Auch diese Annahmen waren damals der Grund für verschiedene verfassungsrechtliche Verankerungen von unterschiedlichen Absicherungen („checks and balances“).³⁹

Besonders deutlich wird die Geringschätzung der Fähigkeiten und Motive des Bürgers auch bei Schumpeter:

„So fällt der typische Bürger auf eine tiefere Stufe der gedanklichen Leistung, sobald er das politische Gebiet betritt. Er argumentiert und analysiert auf eine Art und Weise, die er innerhalb der Sphäre seiner wirklichen Interessen bereitwillig als infantil anerkennen würde. Er wird zum Primitiven. Sein Denken wird assoziativ und affektmäßig.“⁴⁰

Die Wahl einer repräsentativen Vertretung des Volkes in Parlamenten wird in einer solchen Sicht zum Maximum dessen, was der Bürger an demokratischen Rechten ausüben kann und darf. Und selbst das muss bei einem Schumpeter’schen Verständnis schon kritisch hinterfragt werden: Inwieweit kann der politisch inkompetente Bürger überhaupt die richtigen Eliten wählen, die dann die politischen Entscheidungen treffen sollen? Das weist auf ein ungelöstes Dilemma der empirischen Demokratietheorie in ihrer extremen Ausprägung hin: „[...] wie [sind] denn unfähige Wähler in der Lage [...], fähige Führer zu wählen“?⁴¹ Die von Schumpeter unterstellte Inkompetenz der Bürger, ihr Unverstand müsste sich auch an der Wahlurne zeigen. Die tumbe Masse sollte außer Stande sein, eine leistungsfähige, kompetente politische Führung zu wählen.⁴²

Wenngleich nicht alle empirischen Theorien dem Bürger ähnlich drastisch jede Kompetenz absprechen wie dies Schumpeter tut, so eint sie doch eine gewisse Grundskepsis in Bezug auf seine politischen Fähigkeiten. Dahrendorf kann als ein weiteres Beispiel angeführt werden, um das zu verdeutlichen. Das Volk eines Staates sei oft Gegenstand der Klage, weil seine Bürger apathische, uninformierte, uninteressierte und unengagierte Staatsbürger seien.⁴³

Vor dem Hintergrund eines solchen, eher kritischen Bürgerbildes, von dem im Grundsatz alle empirischen Theorien ausgehen, würde eine Ausweitung der Partizipation den Bürger überfordern und die sachliche Qualität der politischen Entscheidungen nur verschlechtern. Aus diesem Grund wird von einer repräsentativen Elitendemokratie als primäre Möglichkeit ausgegangen, eine Hintergrunddoktrin, die sich auch schon bei Locke erkennen lässt. Die Beteiligung der Bürger ist auf Wahlen beschränkt, die periodisch stattfinden. Die politische Führung des Systems wird den von den Bürgern in regelmäßig stattfindenden Wahlen gewählten Vertretern überlassen. Schumpeter etwa versteht unter seiner Demokratietheorie in erster Linie eine Elitenkonkurrenz um die politische Führung, eine Elitendemokratie, die auf qualifizierte Politiker setzt und eine Wählerschaft, die sich an die Regeln dieses demokratischen Spiels halten.⁴⁴

Damit schließen empirische Theorien nicht indirekte Einflussmöglichkeiten des Bürgers auf die Politik aus. Sartori etwa sieht eine Verbindung zwischen Bürgern und Politikern dadurch, dass die Gewählten unter Konkurrenzbedingungen wiedergewählt werden wollen. Sie berücksichtigen bei Ihren Entscheidungen deshalb die (erwartete) Reaktion der Wähler, damit sie wiedergewählt werden. Sartori nennt das Konkurrenz-Rückkopplungs- Theorie.⁴⁵ Gleichwohl bleibt festzuhalten, dass der Fokus der empirischen Theorien auf der Output-Seite liegt, während normative Anforderungen der Input-Seite zurückstehen. Diese Performanz-Orientierung von modernen, demokratischen Gesellschaftsordnungen bedeutet im Umkehrschluss nicht, dass empirische Theorien auf einen normativen Anspruch verzichten wollen, im Gegenteil: Zum einen wird auch hier, wenngleich nicht im Vordergrund, die Input-Seite normativ diskutiert, wenn etwa Sartori Überlegungen zur Legitimität der Mehrheitsregel anstellt.⁴⁶ Zum anderen wird aber eben die Leistungsfähigkeit und Effizienz des Systems, die Qualität politischer Entscheidungen als Wert verstanden, der zum gewichtigeren normativen Postulat wird und deshalb Anforderungen an die Demokratie stellt, die diese Leistungsfähigkeit sicherstellen müssen. Dies kann die Demokratie in diesem Verständnis nur als repräsentative, institutionalisierte Minderheitendemokratie aus Eliten und Experten unter größtmöglichen Ausschluss der Bürger leisten.⁴⁷

Versteht man Demokratie vom attischen Ursprung her als Herrschaft des Volkes, so muss man den empirischen Demokratietheorien einen eingeschränkten Demokratiebegriff attestieren. Sie unterstützen eine fast bürgerlose Input-Seite, in der der Bürger nur an der Wahl der politischen Führung beteiligt ist und untermauern die Output-Seite, wo nur Eliten und Fachleute Entscheidungen fällen.

2.3. Normative Demokratietheorien

Normative Theorien beschreiben Zielvorstellungen, wie Demokratie sein soll. Bei der Betrachtung dieser Theorien fällt auf, dass sie einen expansionistischen Demokratiebegriff nutzen und sich für die Verbreiterung von Partizipation einsetzen. Die normative Demokratietheorie setzt auf einen interessierten, kompetenten Bürger, der sich als Teil der Demokratie versteht.

Die Partizipative Demokratietheorie, eine wichtige Strömung der normativen Theorie, ist in den 60er Jahren entstanden. Diese setzt auf weitreichende Bürgerbeteiligung auch bei konkreten sachpolitischen Einzelfragen über entsprechende direktdemokratische Elemente. Hier ist ein zentraler Gegensatz zu den empirischen Demokratietheorien zu erkennen, in denen der Bürger in erster Linie Repräsentanten in Parlamente wählt, politische Einzelfragen aber als zu komplex angesehen werden, um von der Masse der Bevölkerung entschieden zu werden.

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¹ Schäfer, Armin: Der Verlust politischer Gleichheit. Warum die sinkende Wahlbeteiligung der Demokratie schadet. Frankfurt 2015, S. 187.

² Schäfer: Der Verlust politischer Gleichheit, S. 189.

³ Schäfer: Der Verlust politischer Gleichheit, S. 189 f.

⁴ Knemeyer, Franz-Ludwig: Repräsentative oder plebiszitäre Demokratie? Spannung oder Ergänzung?, in: Jung, Ottmar / Knemeyer, Franz-Ludwig (Hg.): Im Blickpunkt: Direkte Demokratie Jung: Mehr direkte Demokratie wagen. München 2001, S. 76.

⁵ Holtkamp, Lars: Einleitung, in: Holtkamp, Lars (Hg.): Direktdemokratische Hochburgen in Deutschland. Zur Vereinbarkeit von Konkurrenz- und Direktdemokratie. Wiesbaden 2016, S. 4.

⁶ Evers, Tilman: Volkssouveränität und parlamentarisches System - Ideologiegeschichtliche Wurzeln einer aktuellen Debatte, in: Heußner, Hermann / Jung, Otmar: Mehr direkte Demokratie wagen. München 1999, S. 33.

⁷ Evers: Volkssouveränität und parlamentarisches System, S. 35.

⁸ Von Arnim, Hans Herbert: Vom Mehrwert direkter Demokratie, in: Heußner, Hermann / Jung, Otmar: Mehr direkte Demokratie wagen. München 1999, S. 50.

⁹ Kamp, Andreas: Die politische Philosophie des Aristoteles und ihre metaphysischen Grundlagen. Freiburg: Alber Verlag 1985, S. 87. Aristoteles verwendet den Begriff der „Phronesis“ , den auch Kamp übernimmt und den ich hier mit „Klugheit“ übersetzt habe.

¹⁰ Aristoteles, Politik, III, 7, 1279b, S. 169 f. und IV, 2, 1289a, S. 203 f..

¹¹ Ebd., IV, 4, 1291b, S. 211. Aristoteles spricht vom „Prinzip des Gleichen“,

¹² Ebd., IV, 4, 1290b, S. 208.

¹³ Ebd., IV, 4 1291b, S. 211.

¹⁴ Ebd., IV, 4, 1292a, S. 213. Aristoteles spricht von Volksführern, die er mit den Schmeichlern des Tyrannen vergleicht.

¹⁵ Aristoteles’ Ethik erhebt die Verwirklichung menschlichen Potenzials innerhalb seiner Möglichkeiten zum Ziel eines erfüllten Lebens. Siehe hierzu Aristoteles, Nikomachische Ethik. Stuttgart 1969, insb. Bücher I und X.

¹⁶ Mayer-Tasch, Peter Cornelius: John Locke - Der Weg zur Freiheit, Nachwort in: Locke, John: Über die Regierung, Stuttgart 2003, S. 225.

¹⁷ Locke, John: Über die Regierung. Stuttgart 2003, VIII, 95, S. 73.

¹⁸ Ebd., VIII, 106, S. 81.

¹⁹ Lo>

²⁰ Ebd., X, 132, S. 99 f..

²¹ Ebd., XI, 135 - 142, S. 102 ff..

²² Rousseau, Jean-Jacques: Der Gesellschaftsvertrag oder die Grundsätze des Staatsrechts, Hamburg 2016, I, 1, S. 11.

²³ Ebd., II, 7, S. 57. Eine nähere Differenzierung zwischen dem wahren Volkswillen „volonté générale“ und dem empirischen Mehrheitswillen „volonté de tous“ wird in diesem kurz gehaltenen Überblick bewusst ausgespart.

²⁴ Rousseau: Gesellschaftsvertrag, III, 12, S. 120.

²⁵ Ebd., III, 13, S. 121.

²⁶ Ebd., III, 15, S. 125.

²⁷ Ebd., I, S. 10.

²⁸ Ebd., siehe z.B. II, 9, S. 63: „gewöhnlich ist ein kleiner Staat verhältnismäßig stärker als ein großer.“ oder II, 10: „Ein Volk, in dem jedes Glied allen bekannt sein kann“ als Beschreibung eines geeigneten Volks.

²⁹ Hager, Lutz: Wie demokratisch ist direkte Demokratie? Eine Wachstumstheorie der Demokratie - Volksinitiativen in Kalifornien. Wiesbaden 2005, S. 3.

³⁰ Siehe hierzu auch Blattler, Joachim: Kontingente Kritik auf der Basis einer komplexen Theorie der reflexiven Demokratie, in: Toens, Katrin / Willems, Ulrich (Hg.): Politik und Kontingenz. Wiesbaden 2012, S. 211.

³¹ Schmidt, Manfred G.: Demokratietheorien. Eine Einführung, Bonn 2010 (Schriftenreihe der Bundeszentrale für politische Bildung Bd. 1059).

³² Die Bezeichnung für diese gängige Bündelung unterschiedlicher Theorien unter einen Oberbegriff ist uneinheitlich. Sie werden sowohl als empirische, als auch als realistische Theorien bezeichnet. Lembcke, Ritzi und Schaal halten dagegen eine Gleichsetzung von realistischen und empirischen Theorien für irreführend (Lembcke, Oliver / Ritzi, Claudia / Schaal, Gary: Zeitgenössische empirische Demokratietheorie: Eine Einführung, in: Lembcke, Oliver / Ritzi, Claudia / Schaal, Gary: Zeitgenössische Demokratietheorie, Band 2: Empirische Demokratietheorie. Wiesbaden 2016, S. 8.), während z.B. Schmidt die beiden Begriffe empirisch und realistisch nebeneinander verwendet (Schmidt: Demokratietheorien, z.B. S. 14, S. 18). Für die Zwecke dieser Arbeit ist eine Vertiefung dieser Frage nicht relevant, es wird im Folgenden der Begriff „empirische Theorien“ verwendet.

³³ Habermas, Jürgen: Student und Politik - Eine soziologische Untersuchung zum politischen Bewusstsein Frankfurter Studenten. Neuwied 1961, S. 15.

³⁴ Holtkamp, Lars / Bogumil, Jörg / Kißler, Leo: Kooperative Demokratie. Das politische Potenzial von Bürgerengagement. Frankfurt/Main 2006, S. 68f., mit Verweis auf Schumpeter.

³⁵ Massing, Peter: Giovanni Sartori, in: Massing, Peter / Breit, Gotthard / Buchstein, Hubertus: Demokratietheorien. Schwalbach/Ts 2012, S. 236. Sartori spricht nicht explizit von In- und Output-Seite, sondern verwendet stattdessen die Begriffe horizontale und vertikale Dimension der Politik.

³⁶ Sartori: Demokratietheorie, Darmstadt, Primus Verlag, 1997. S. 132f..

³⁷ Massing, Peter: Ralf Dahrendorf, in: Massing, Peter / Breit, Gotthard / Buchstein, Hubertus: Demokratietheorien. Schwalbach/Ts 2012, S. 253 f.

³⁸ Schmalz-Bruns, Rainer: Reflexive Demokratie, Die demokratische Transformation moderner Politik, Baden-Baden, Nomos Verlag 1995, S. 44.

³⁹ Himmelmann, Gerhard: Das Bild des Bürgers in der politikwissenschaftlichen Theorie und in der politischen Praxis. Grundlage für die „Handlungsorientierung“ im politischen Unterricht? In: Breit, Gotthard / Massing, Peter. (Hg.): Die Rückkehr des Bürgers in die politische Bildung. Schwalbach/Ts 2002, S. 28ff..

⁴⁰ Schumpeter, Joseph: Kapitalismus, Sozialismus, und Demokratie. München, 1975, S. 416.

⁴¹ Massing, Peter: Joseph Schumpeter, in: Massing, Peter / Breit, Gotthard / Buchstein, Hubertus: Demokratietheorien. Schwalbach/Ts 2012, S. 226.

⁴² Schmidt: Demokratietheorien, S. 193.

⁴³ Massing: Ralf Dahrendorf, S. 253.

⁴⁴ Massing: Joseph Schumpeter, S. 226.

⁴⁵ Sartori: Demokratietheorie, S. 161.

⁴⁶ Massing: Giovanni Sartori, S. 245.

⁴⁷ Pohl, Kerstin / Buchstein, Hubertus: Moderne Demokratietheorien. In: Massing, Peter (Hg.): Ideengeschichtliche Grundlagen der Demokratie, Schwalbach/Ts 1999, S. 87.