Gemeinsame Agrarpolitik der EU (GAP)

Inhaltsverzeichnis

1. Einleitung

2. Ziele und Instrumente der GAP
2.1 Ableitung der Zielsetzung
2.2 Instrumente der GAP

3. Entwicklung der GAP
3.1 Entwicklung bis 1990
3.2 Wichtige Reformen der GAP ab 1991
3.2.1 1991 – 2002
3.2.2 2003 - 2004

4. Ziele bestmöglich erreicht?

5. Schluss

Quellenverzeichnis

Abbildungsverzeichnis

Abbildung1: Effekte von Importzöllen

Abbildung 2: Einfluss des Vorzugszugangs auf EU-Märkte

Abbildung 3: Geplante ausgaben des eagf für ländliche entwicklung im Zeitraum 2000-2006 nach wichtigen maßnahmegruppen (eu-15)

Abbildung 4: Einfluss der Preisunterstützung auf die Produktivität

Abbildung 5: Selbstversorgungsraten 1974 bis 2003

1. Einleitung

Die Gemeinsame Agrarpolitik (genannt GAP) ist mit ca. 50 Prozent der größte Posten im EU-Haushalt. Ihr fällt somit eine besondere Bedeutung unter den Politikbereichen der EU zu. Diese Arbeit befasst sich mit den Zielen und der Entwicklung der GAP. Zunächst werden die Probleme dargestellt, aus denen die Ziele im Agrarsektor abgeleitet worden sind, anschließend werden die verwendeten Instrumente erklärt und teilweise anhand von Angebot-Nachfrage Diagrammen auf ihre volkswirtschaftliche Wirkung hin analysiert. Die jüngste Reform der GAP im Jahr 2003 wird nach Darstellung der bisherigen Entwicklung erläutert und bewertet. Schließlich erfolgt die Beurteilung des Grades der Zielerreichung. Ziel der Arbeit ist es, dem Leser einen Überblick über die GAP zu geben und ihn vor allem über wichtige Reformschritte seit Anfang der 90er Jahre (insbesondere die Reform 2003) und die Diskrepanz zwischen Zielsetzung und Grad der Zielerreichung zu informieren. Es ist gleich zu Beginn zu bemerken, dass das Thema Agrarpolitik sehr umfangreich ist und deshalb nicht jeder Themenbereich im Rahmen dieser Hausarbeit detailliert analysiert werden kann.

2. Ziele und Instrumente der GAP

Im Folgenden Kapitel werden zunächst kurz die durch die Politik wahrgenommenen Probleme im Agrarsektor dargestellt, aus denen die Ziele der GAP abgeleitet worden sind. Anschließend werden die eingesetzten Instrumente beschrieben.

2.1 Ableitung der Zielsetzung

In perfekten Märkten werden Schwankungen in der regionalen Produktion durch regionalen Handel und Vorratshaltung ausgeglichen. Dies ist jedoch nach Ansicht vieler Staaten (bzw. deren Regierungen) in der Realität nicht der Fall, so wird argumentiert, dass der interregionale Handel beispielsweise durch hohe Transaktionskosten oder politische Reglementierungen erschwert wird. Private Vorratshaltung ist sehr riskant, da die zukünftige Entwicklung der Preise kaum vorhergesagt werden kann. In Anbetracht dieser Tatsache sehen die meisten Länder die Sicherstellung von Nahrungsmittelversorgung als wichtige politische Aufgabe (ob das damit verbundene Eingreifen der Staaten in Märkte wirklich zu der erhofften Sicherstellung von Nahrungsversorgung führen kann, ist Thema in Kapitel 3 und 4). In welcher Weise die Politik hier eingreift, hängt von der Stärke des angenommenen „Marktversagens“ und den politischen Möglichkeiten der betroffenen Länder ab (vgl.: Koester, El-Agraa 2004: S. 355 ff.).

Ein weiteres Problem im Agrarsektor stellt das Einkommen dar. Nach Ansicht vieler Staaten wächst das Einkommen im Agrarbereich nicht so schnell wie das Einkommen in anderen Bereichen in einer wachsenden Wirtschaft. Aus diesem Grund werden die Preise durch die Politik höher gesetzt als das sonst im Marktgleichgewicht der Fall wäre. Auf diese Weise soll das Einkommen von Landwirten künstlich erhöht werden (vgl.: Koester, El-Agraa 2004: S. 359-360; Mytler 2004: S. 5).

Marktversagen in den Bereichen Aufteilung und Finanzierung von (Agrar-)Land und (Agrar-) Arbeitsmarkt sind die angegebenen Gründe für das Eingreifen der Politik im Bereich der Effizienz (ob das Eingreifen des Staates im Bereich der Effizienz auf Grund von Marktversagen wirklich angezeigt ist, wird in Kapitel 4 analysiert. Diese Begründung wird jedenfalls für das Eingreifen genannt). Die Politik geht z.B. im Allgemeinen davon aus, dass nicht alle Landwirte gleichermaßen hoch qualifiziert sind und oftmals große Lücken in Bezug auf neue Technologien vorhanden sind. Statt nur die besten produzieren zu lassen, greift die Regierung ein und vermittelt wichtige Informationen aus dem Technologiebereich an die Landwirte. Von dieser Vorgehensweise verspricht man sich eine effizientere Nutzung der Ressourcen (vgl.: Koester, El-Agraa 2004: S. 360).

Die Anstrengungen zur Stabilisierung der Märkte resultieren aus den Erkenntnissen des englischen Wissenschaftlers Gregory King. Er fand heraus, dass eine Veränderung der Weizenproduktion von einem Prozent in eine Preisveränderung von über einem Prozent resultiert, die Preiselastizität der Nachfrage für Weizen somit weniger als 1 beträgt. Oft wird argumentiert, dass die Preiselastizität für Agrarprodukte mit steigendem Einkommen sinkt, Preisschwankungen somit verstärkt in entwickelten Wirtschaftssystemen auftreten können (vgl.: Koester, El-Agraa 2004: S. 360-361)

Weiterhin ist Nahrungsmittelsicherheit für viele Länder von immer größerer Bedeutung. Die Nahrungsmittelskandale der letzten Jahre haben die Konsumenten verunsichert, Verbraucher erkennen vom bloßen Ansehen meist nicht die Qualität, und auf keinen Fall den Produktionsprozess eines Produktes. Die Politik sieht ihre Aufgabe darin, das Vertrauen der Verbraucher durch geeignete Maßnahmen zu erhalten bzw. wieder herzustellen (vgl.: Koester, El-Agraa 2004: S. 361).

Als zusätzlicher Punkt hat sich das Umweltbewusstsein in den meisten Ländern der EU erst in den letzten Jahren sehr verstärkt. Infolgedessen ist auch der Einfluss der Agrarproduktion auf die Umwelt von steigendem Interesse (vgl.: Koester, El-Agraa 2004: S. 361-362). Die EU versucht hier, auf verschiedene Weise Einfluss auf die Landwirte zu nehmen, z.B. durch finanzielle Unterstützung bei der Umsetzung von Maßnahmen zum Schutz der Umwelt (vgl.: Europäische Kommission b) 2004 S. 16-17).

Die gemeinsame Agrarpolitik der EU hat fünf Ziele, die in Artikel 33 des EGV festgelegt sind. Abgeleitet wurden diese Ziele aus den oben beschriebenen Problemen (wobei Nahrungsmittelsicherheit und Umweltbelange erst in den letzten Jahren stark an Bedeutung zugenommen haben, sie tauchen in dem seit der Gründung unveränderten Zielkatalog nicht als eigenständiges Ziel auf).

Ziel Nummer eins ist die Verbesserung der Produktivität im Agrarsektor durch Förderung des technischen Fortschritts, die Sicherstellung einer vernünftigen Entwicklung der Produktion und die optimale Nutzung aller Produktionsfaktoren, insbesondere der Arbeitskräfte. Das zweite Ziel ist die Sicherstellung eines angemessenen Lebensstandards für alle im Agrarsektor arbeitenden Menschen, insbesondere durch die Erhöhung der individuellen Verdienste. Ziel drei beinhaltet Maßnahmen zur Stabilisierung der Märkte. Da die Bürger der EU auch in Krisenzeiten ausreichend Nahrungsmittel zur Verfügung haben sollen, ist die Sicherstellung der Versorgung als Ziel Nummer vier in den Zielkatalog mit eingegangen. Das letzte Ziel bildet die Sicherstellung der Konsumenteversorgung zu vernünftigen (also nicht überhöhten) Preisen (vgl.: europa.eu.int, 08.11.2004).

2.2 Instrumente der GAP

Zur Erreichung der oben genannten Ziele stehen der GAP verschiedene Instrumente zur Verfügung, diese werden hier kurz dargestellt. Die volkswirtschaftlichen Folgen, die durch den Einsatz der Instrumente entstehen, werden bei einigen Beispielen anhand von Angebot-Nachfrage Diagrammen dargestellt. Unterteilt werden die Instrumente in Importregulierungen, Exportregulierungen und Binnenmarktregulierungen.

Importregulierungen

Die europäischen Landwirte werden durch feste Importzölle vor der Konkurrenz aus dem günstiger produzierenden Ausland geschützt. Zur Erklärung der Funktionsweise dieser festen Zölle soll Abbildung 1 dienen.

Abbildung1: Effekte von Importzöllen

Abbildung in dieser Leseprobe nicht enthalten

Quelle: Köster, El-Agraa 2004 S. 373

Der Preis im Inland für Importe wird in A dargestellt. Importierende Länder können ihre Waren zum Preis von pw plus t anbieten (wobei t dem erhobenen Zoll entspricht). Die Angebotskurve weicht bei pd nach rechts ab, wenn das importierende Land relativ klein ist. Es entstehen Erlöse, die folgendermaßen berechnet werden können: (qs-qd)*t, durch diesen festen Importzoll entsteht ein Wohlfahrtsverlust von a+b.

Handelt es sich, wie in Teil B der Abbildung dargestellt, um ein exportierendes Land, wird der erhobene Zoll den Innenmarktpreis nicht direkt beeinflussen. Das betroffene Land kann jedoch nicht zu Preisen exportieren, die über pw liegen: Produkte aus anderen Ländern würden in den Markt gelangen und den Preis auf Weltmarktniveau drücken. Abbildung B zeigt, dass ein Teil des Zolls überflüssig werden könnte, ohne dass dies zu mehr Importen führt. Das Land generiert folgenden Aufwand für sein Budget: (qs-qd)*(pd-pw), z.B. b+d+c+e, der hieraus resultierende Wohlfahrtsverlust ist identisch mit den Dreiecken, die unter der Angebots- bzw. Nachfragekurven liegen (also b+d und c+d). Die in Abbildung 1 entstehenden Wohlfahrtsverluste sind nicht in Zusammenhang mit Budget-Effekten, sondern in Zusammenhang mit den Preislücken zwischen Inland- und Weltmarktpreisen und der Preiselastizität von Angebot und Nachfrage zu bringen (vgl.: Koester, El-Agraa 2004 S. 371-373).

Ein weiteres Instrument aus dem Bereich der Importregulierungen ist die Quotenregelung. Jedes Mitgliedsland der WTO muss den anderen Mitgliedern einen minimalen Zugang zum heimischen Markt erlauben. Diese Importe gelangen zu günstigeren Bedingungen in den Markt als unter normalen Umständen.

Vorzugszugänge, in Form von Importquoten, wurden von der EU schon frühzeitig als Reaktion von Beschwerden außereuropäischer Staaten an spezielle Länder vergeben. Diese Zugänge wurden in der Vergangenheit kontinuierlich ausgebaut; 2001 wurde der europäische Markt vollständig für Importe einiger Balkan-Staaten und für die meisten Importe von 49 Entwicklungsländern geöffnet. Im letztgenannten Fall gilt eine Übergangsregelung in Bezug auf Importbeschränkungen für Bananen, Reis und Zucker. Die Auswirkungen dieser Übereinkommen (Importsituation) sind in Abbildung 2 dargestellt (vgl.: Koester, El-Agraa 2004 S. 374).

Abbildung 2: Einfluss des Vorzugszugangs auf EU-Märkte

Abbildung in dieser Leseprobe nicht enthalten

Quelle: Koester, El-Agraa 2004 S. 374

Die Angebotskurve der EU verschiebt sich nach rechts um die Höhe des Vorzugszugangs bzw. den unbeschränkten Importzugang. Dadurch verliert die EU Zolleinnahmen und hat erhöhte Aufwendungen durch Export unterstützende Zahlungen. Der Wohlfahrtsverlust für die EU entspricht der preislichen Lücke zwischen dem Preis im Inland und dem Weltmarktpreis multipliziert mit der Anzahl der Vorzugsimporte (vgl.: Koester, El-Agraa 2004 S.374-375).

Exportregulierungen

Aufgrund der hohen EU-internen Preise hätten EU-Landwirte auf dem Weltmarkt kaum die Möglichkeit, ihre Erzeugnisse abzusetzen. Aus diesem Grund zahlt die EU Landwirten Exportsubventionen, durch die der Unterschied zwischen Weltmarkt- und EU-Preis abgedeckt wird. In diesem Bereich wurden in den letzten Jahren hohe Kürzungen durchgesetzt (siehe Kapitel 3). Die Zahlung von Exportsubventionen verursacht hohen administrativen Aufwand, weit mehr als die Erhebung von Einfuhrzöllen. Dies liegt daran, dass die zuständige Kommission die Lücke zwischen EU-Preis und Weltmarktpreis schließen soll. Die Beschaffung der Informationen ist jedoch sehr schwierig, da die relevanten Exportpreise nirgendwo öffentlich verzeichnet sind. Somit müssen passende Informationen in importierenden Ländern gesammelt werden (zu den wichtigen Informationen gehören z.B. auch Kosten für Fracht, Versicherung, denn als Weltmarktpreis gilt der cost, insurance, freight- genannt „cif-Preis“). Besonders schwierig sind solche Informationen für bereits verarbeitete Produkte zu bekommen, hier müssen die verarbeiteten Produkte einzeln betrachtet werden, denn die Preisunterschiede zwischen der EU und der restlichen Welt können durchaus verschieden sein (vgl.: Koester, El-Agraa 2004 S. 375-376).

Binnenmarktregulierungen

Produzieren EU-Agrarbetriebe mehr Agrarprodukte (z.B. Getreide oder Fleisch) als sie verkaufen können, so kaufen staatliche Interventionsagenturen die überschüssige Produktion zu Interventionspreisen auf. Interventionspreise liegen unterhalb der Marktpreise und werden jährlich durch die Politik neu festgesetzt, sie dienen der Stabilisierung der Märkte (vgl.: Koester, El-Agraa 2004: S. 376). Die gekauften Produkte werden eingelagert, um sie bei günstigeren Marktbedingungen zu verkaufen (www.europa-digital.de, 08.11.2004). Gelingt dies nicht, so werden die eingelagerten Waren vernichtet (www.mdr.de, 09.11.2004). Finanziert werden diese Interventionskäufe durch den Topf des „Europäischer Ausrichtungs- und Garantiefonds für die Landwirtschaft“, genannt EAGFL, der in Kapitel 3 beschrieben wird. Einhergehend mit den jüngeren Reformen der GAP seit Beginn der 90er wurden Interventionszahlungen an EU-Landwirte stark gesenkt, der Schwerpunkt der Zahlungen verlagert sich in Richtung entkoppelte Prämienzahlung (Direktzahlungen) (www.europa-digital.de, 08.11.2004).

Direktzahlungen dienen als Einkommensausgleich für die stark gesenkten Interventionspreise bzw. die zwangsweise Stilllegung landwirtschaftlicher Flächen. Sie werden produktionsunabhängig (entkoppelt) gezahlt. Auf den Bereich der Direktzahlungen wird in Kapitel 4 detaillierter eingegangen (vgl. Köster, El-Agraa 2004 S. 376-377).

[...]