Moderne Kommunalverwaltung - Fallstudie Tilburg

INHALTSVERZEICHNIS

ABKÜRZUNGSVERZEICHNIS

I. EINLEITUNG
1. Reformbedarf auf kommunaler Ebene
2. Handlungsbedarf der Stadt Tilburg

II. DIE POLITISCHEN RAHMENBEDINGUNGEN UND GEMEINDEORGANE IN DEN NIEDERLANDEN
1. Der Gemeinderat
2. Das Kollegium
3. Der Bürgermeister
4. Die Organisation der Gemeindeverwaltung

III. DAS TILBURGER MODELL
1. Der Begriff „Konzern Stadt“
2. Die Prinzipien des Kontraktmanagements
2.1. Struktureller Aufbau der Kommunalverwaltung - Dezentralisierung der Kompetenzen
2.2. Steuerung nach Leitlinienentscheidungen
2.3 Das Produkt im Mittelgrund des Handelns
3. Einführung eines Berichtswesens mit Controllingelementen
3.1. Der Dienstbericht
3.2. Der Konzernbericht
3.3. Der Umgang mit Planabweichungen
4. Personalpolitik und -entwicklung
4.1. Das Lohnsystem
4.2. Beurteilungen und Mitarbeitergespräche
4.3. Andere Problemstellungen für das Personalwesen in Verbindung mit den Zielen der Reform
5. Die präventive Betriebsdurchleuchtung

IV. FAZIT

LITERATURVERZEICHNIS

ABKÜRZUNGSVERZEICHNIS

Abbildung in dieser Leseprobe nicht enthalten

I. Einleitung

1. Reformbedarf auf kommunaler Ebene

Die Kommunalverwaltungen sind nach den Reformprojekten und Entbürokratisierungsversuchen in den siebziger und achtziger Jahren sowie nach unterschiedlichen EDV-technischen Innovationen Schauplätze neuer Modernisierungsanläufe. Diese sind im wesentlichen binnenorganisatorisch ausgerichtet, sie gehen an die Substanz des bestehenden bürokratischen Systems und sind vom Effizienzgedanken beherrscht. Die international diskutierten und zum Teil bereits praktizierten Ansätze beinhalten tiefe Einschnitte in die Organisation und sind vor allem Steuerungskonzepte.^[1]

Vor dem Hintergrund einer tiefen Krise der Kommunalfinanzen und scharfer Kritik an der öffentlichen Verwaltung wurden in vielen Städten - u.a. in der niederländischen Stadt Tilburg - Reformen der Führungs- und Organisationsstruktur der Verwaltung eingeleitet. Die Einführung bereits aus der Privatwirtschaft bekannter betriebswirtschaftlicher Managementtechniken^[2] soll dazu beitragen, die Verwaltung stärker am Ergebnis und dem Nutzen der “Nachfrager”, d.h. der Bürger, zu orientieren. Das Tilburger Modell ist wie ähnliche Reformbemühungen dem Ziel verpflichtet, die Verwaltung von einer Behörde in ein Dienstleistungsunternehmen zu verwandeln.^[3] Zudem zwingt die finanzielle Mittelknappheit die Kommunen zu einem ressourcenschonenden Haushalten. Bei gleichbleibendem oder eher steigendem Anspruchsniveau der Bürger sind die Behörden gezwungen, innovative Ideen für die Kommunalverwaltung umzusetzen, damit sich keine Lücke bildet, die durch eine Effizienz- und Effektivitätssteigerung geschlossen werden könnte.^[4]

Es läßt sich festhalten, daß alle Reformprogramme in vier oder fünf Elemente zerlegbar sind:

- Dezentralisierung von Verantwortung und Kompetenzen.
- Partizipation von Mitarbeitern und Kunden.
- Markt- und Serviceorientierung der Dienstleistungen.
- Leistungsmessung und -steuerung.
- Gegebenenfalls: Suche nach neuen Planungs- und Budgetierungsinstrumenten.

Für die Umgestaltung der öffentlichen Verwaltung im kommunalen Bereich soll hier das Beispiel der niederländischen Stadt Tilburg betrachtet werden, die das gesamte System des Kontraktmanagements zur Ergebnisoptimierung in die Praxis umgesetzt haben.^[5]

2. Handlungsbedarf der Stadt Tilburg

Die Stadt Tilburg, mit ca. 160.000 Einwohnern,^[6] hat bereits in den siebziger Jahren einen Handlungsbedarf für die Reorganisation der eigenen Verwaltung ausgemacht. Daraufhin wurde im Jahr 1977 eine Arbeitsgruppe Verwaltungsorganisation eingerichtet, die aber erst im Jahr 1979 tätig wurde und sich vornehmlich um drei Punkte kümmern sollte:

a) Welche Methoden und Verfahren für eine Neuorientierung der Stadtverwaltung erscheinen geeignet?
b) Welche Mitarbeiter können in die Reorganisation miteinbezogen werden?
c) Welche Lenkungsgruppe kann diese Personen leiten und führen?

Bei der Betrachtung dieser Fragen wurden in der Verwaltung Mängel aufgedeckt, die denen großer bürokratischer Organisationen mit stark ausgeprägten Querschnittseinheiten entsprechen. Zwischen der politischen Führung und dem Verwaltungsmanagement wurde eine schlechte Koordination und Kommunikation festgestellt. Darüber hinaus bestanden Spannungen wegen Mißverständnissen in der Verteilung von Kompetenzen und Verantwortung, begleitet von verzögerten - auch aufgrund von langen Durchlaufzeiten - Entscheidungs- und Umdenkungsprozessen. Bei einer Mängelanalyse sind 1980 über 1.000 Engpässe offengelegt worden. Die Erledigung vieler Aufgaben im Sekretariat geschah doppelt, die politische Führung und der Verwaltungsapparat arbeiteten neben- anstatt miteinander.^[7]

Im August 1980 wurden die Vorschläge zur Reorganisation der Verwaltung weiter ausgearbeitet mit der Absicht, diese unumkehrbar zu machen. Dieser mutige Schritt wurde durch verschiedene Gesichtspunkte positiv beeinflußt und untermauert. So wurde von dem Rat und dem Kollegium garantiert, daß es bis zum Jahr 1985 keine Entlassungen aufgrund der Reorganisation geben solle. Das neue Kollegium in Tilburg sah in der Verwaltungsreform eine politische Profelierungschance und wurde durch junge, betriebswirtschaftlich ausgebildete Ratsmitglieder moralisch sowie durch deren Know-how unterstützt. Zudem war die öffentliche Diskussion über eine Verwaltungsreform in den Niederlanden zu der Zeit auf dem Höhepunkt.^[8]

Die Ziele, die nun formuliert wurden, hatten jedoch noch allgemeinen Charakter. Sie lauteten:

1) Abbau der Bürokratisierung der Verwaltung.
2) Erhöhung von Flexibilität, Effektivität und Effizienz.
3) Erstellung von besseren Dienstleistungen zu niedrigeren Kosten.
4) Überprüfung von Privatisierungsmöglichkeiten in Teilbereichen der öffentlichen
Verwaltung.
5) Verbreiterung der Einsatzmöglichkeiten des Personals, einhergehend mit einem
höheren Maß an Selbstorganisation und beruflich höherer Qualifikation.
6) Verbesserung des kostenbewußten Handels/Produzierens mit politikorientierten

Programmhaushalten (Programmbudgets) und aufgabenbezogenen Arbeitsbudgets.

Aus der Umsetzung der Ziele sollte eine öffentliche Verwaltung entstehen, die aus zehn Fachdiensten - von denen drei privatisiert werden sollten - und einem kleinen zentralen Steuerungsdienst bestehen sollte. Die Dienste sollten so groß sein, daß sie effizient und schlagkräftig, aber nicht unübersichtlich und bürokratisch sind. Arbeitszusammenhänge, die bereits zum Zeitpunkt der Planung effizient waren, sollten beibehalten und nur noch auf Verbesserungsmöglichkeiten überprüft werden.

II. Die politischen Rahmenbedingungen und Gemeindeorgane in den Niederlanden

Die Niederlande stellen einen dezentralisierten Einheitsstaat mit drei Verwaltungsstufen dar:^[9]

- das Reich
- zwölf Provinzen
- ca. 700 Gemeinden

Im Unterschied zur förderalen Gliederung der Bundesrepublik Deutschland haben die Provinzen aber keine Staatsqualität, sondern sind ebenso wie die Gemeinden Gebietskörperschaften und somit untere Verwaltungsebenen.

Die Gemeinden haben als Gebietskörperschaften einen Autonomiebereich, der jedoch nicht wie in Deutschland durch die Verfassung garantiert, sondern durch die niederländische Verfassung von 1983 als “historisch” vorgegeben anerkannt wird. Tatsächlich ist der Grad der finanziellen und wirtschaftlichen Unabhängigkeit der niederländischen Gemeinden jedoch relativ gering.

Durch die Verfassung und dem Gemeindegesetz der Niederlande ist der von der wahlberechtigten Bevölkerung gewählte Gemeinderat das oberste Organ der Gemeinde. Weitere Organe sind der Bürgermeister und das Kollegium.^[10]

1. Der Gemeinderat

Die Mitgliederzahl des Rates beträgt zwischen 7 und 45 Mitgliedern und richtet sich nach der Einwohnerzahl. Der Rat ist jedoch nicht wie nach der deutschen Kommunalverfassung allzuständig, da der Bürgermeister über einige sog. nicht entziehbare gesetzliche Befugnisse und Verantwortlichkeiten verfügt. Darüber hinaus werden verschiedene staatliche Aufgaben, wie z.B. die Erteilung von Baugenehmigungen, an das Kollegium übertragen. Dennoch sind der Bürgermeister und das Kollegium dem Rat zumindest zur Rechenschaft verpflichtet, hierbei ist jedoch die Eigenverantwortung der Beigeordneten begrenzt, da die kollegiale Verantwortung des Kollegiums nicht teilbar ist. Für die wichtigsten kommunalen Angelegenheiten wie z.B. den Haushalt ist ein Ratsbeschluß erforderlich. Der Rat kann Kommissionen einsetzen und diese mit Beratungs- und auch Entscheidungsbefugnissen beauftragen, um seine Arbeiten zu organisieren und zu erledigen, den Kommissionen muß aber mindestens ein Ratsmitglied angehören.^[11] Der Rat ist insbesondere für die Selbstverwaltungsaufgaben einer Gemeinde zuständig und bestimmt die politische Linie.

2. Das Kollegium

Die Anzahl der Beigeordneten im Kollegium richtet sich ebenso wie bei dem Gemeinderat nach der Einwohnerzahl. Es sind zwischen zwei und sechs Beigeordnete, die zusammen mit dem Bürgermeister das Kollegium bilden. Die Beigeordneten werden jeweils unmittelbar nach einer Kommunalwahl durch eine Ratsmehrheit aus der Mitte des Rates für eine Ratsperiode (vier Jahre) gewählt, können jedoch auch wieder abgewählt werden, wenn ihnen der Rat kein Vertrauen mehr entgegen bringt oder aber die Beigeordneten ihren Informations- und Berichtspflichten nicht nachkommen. Während der Amtsperiode bleiben die Beigeordneten stimmberechtigte Ratsmitglieder und haben somit eine Doppelfunktion. Das Kollegium trägt die Verantwortung für die vom Staat übertragenden Aufgaben, bereitet politische Vorschläge für den Rat vor und ist für deren Ausführung verantwortlich.

Ende der achtziger Jahre waren die Kollegien mehrheitlich sog. “Spiegelkollegien”, d.h. die Auswahl der Beigeordneten entsprach in etwa der politischen Kräfteverteilung im Rat. In den vergangenen Jahren war ein Trend zu “Mehrheitskollegien” zu erkennen, in denen lediglich eine Ratsmehrheit vertreten ist. Das Gemeindegesetz erlaubt beides. Da die Beigeordneten im kollektiven Organ Kollegium Beschlüsse nur mit absoluter Mehrheit fassen können, müssen die Beschlüsse auch i.d.R. von mehreren Parteien getragen werden. Somit kann es leicht dazu führen, daß politische Gegensätze der Parteien in den Beschlüssen des Kollegiums nicht mehr erkennbar sind.^[12]

Das Verhältnis von Rat und Kollegium wird in den Niederlanden als “monistisch” gesehen, d.h. politische Beschlußfassung und Ausführung werden von einer Einheit bestimmt. Zwangsläufig soll das Kollegium das Vertrauen des gesamten Rates haben.

Das Kollegium stellt als kollektives Leitungsorgan den Kern der Kommunalpolitik dar. Es ist verantwortlich für die laufende Verwaltung, die per Gesetz übertragenden Aufgaben sowie die Vorbereitung und Ausführung von Beschlüssen des Rates.^[13] Im Rahmen der Leitungsfunktion werden die einzelnen Verwaltungsbereiche nach politischen Gesichtspunkten auf die Beigeordneten verteilt. Für diese haben sie ein Vortrags- und Vorschlagsrecht und werden i.d.R. in “ihren” Angelegenheiten nicht überstimmt. Weisungen an die Verwaltung sind nur per Kollegialbeschluß möglich, dementsprechend handelt ein Beigeordneter immer im Namen des Kollegiums.^[14]

3. Der Bürgermeister

Der Bürgermeister einer Gemeinde wird in den Niederlanden nicht gewählt, sondern von der Reichsregierung für sechs Jahre ernannt, wobei die erneute Ernennung nach dieser Zeit die Regel darstellt. Die Bürgermeisterämter werden im wesentlichen nach den politischen Kräfteverhältnissen in der Reichsregierung vergeben, die aber nicht immer der Ratsmehrheit entsprechen und so auch kleinere Parteien, die u.U. nicht im Rat vertreten sind, einen Bürgermeister stellen.^[15] Als Vorsitzender des Gemeinderates und des Kollegiums nimmt dieser politische Aufgaben war, so daß bei der Ernennung des Bürgermeisters die politischen Verhältnisse im Gemeinderat sowie dessen Votum zumindest berücksichtigt werden. Im Kollegium hat der Bürgermeister ein Stimmrecht, jedoch nicht im Rat, hier hat er nur eine beratende Funktion.

Per Gesetz hat er die Verantwortung für die öffentliche Sicherheit und Ordnung, die ihm weder durch den Rat noch durch das Kollegium entzogen werden kann. Somit ist er gleichzeitig Vorsitzender der Polizei und der Feuerwehr und hat bei Katastrophenfällen die Befugnis zum Erlaß von Notverordnungen.^[16]

Der Bürgermeister ist Repräsentant der Gemeinde und für die Verteilung und Überwachung der Geschäfte der Verwaltung zuständig, indem er die Rechtmäßigkeit der Beschlüsse des Rates und des Kollegiums überwacht. Diese werden erst durch seine Unterschrift rechtskräftig.

4. Die Organisation der Gemeindeverwaltung

Das Gemeindegesetz wurde 1851 verfaßt. Zu dieser Zeit waren die Gemeinden noch sehr klein und bestanden häufig nur aus einem Gemeindesekretär und einigen Hilfskräften. Daher sind in diesem Gesetz nur wenige Regelungen zum Aufbau der Kommunalverwaltung getroffen. Zur Unterstützung seiner Arbeit dient dem Gemeindesekretär das Sekretariat, das die traditionellen administrativen Aufgaben wahrnimmt. Aufgrund der größer werdenden Gemeinden entstanden neben dem Sekretariat selbständig agierende Dienste, die der Kommunalverwaltung als betriebliche Einheiten zugeordnet wurden. Für diese gilt nicht das kameralistische Haushaltswesen, sondern es wurde eine Sonderrechnung nach den Grundsätzen doppelter Buchführung erstellt. Dieses führte zu einem undurchschaubaren Nebeneinander von verschiedenen Formen der Aufgabenerfüllung. Das stetige Wachstum von Sekretariat auf der einen und den selbständig agierenden Diensten auf der anderen Seite führte dazu, daß sich die Beigeordneten in einzelnen Bereichen einen Schwerpunkt legten und somit das Kollegialprinzip beeinträchtigt wurde. Als Folge hieraus wurde die Gesamtsteuerung für den Gemeindesekretär mehr und mehr erschwert, was zu einem Verlust zentraler Steuerungsmöglichkeiten, der Doppelbelegung von Aufgaben und einem Kompetenzstreit zwischen Sekretariat und den Diensten ausartete.

Aufgrund dieser Mängel suchten insbesondere größere Gemeinden nach einem Konzept, das den Diensten die betriebswirtschaftliche Eigenständigkeit ermöglichte, sie gleichzeitig aber in ein Konzept der Gesamtsteuerung und ein darauf abgestimmtes Kontrollsys-tem integrierte. Das ursprüngliche Sekretariat mit dem Gemeindesekretär als Leiter wurde in den Steuerungsdienst umgewandelt, der mit höher qualifiziertem, dafür aber weniger Personal die politische Führung Rat und Kollegium unterstützt. Im folgenden soll mit dem Fallbeispiel Tilburg ein besonders konsequent und erfolgreich durchgeführter Modernisierungsprozeß dargestellt werden.^[17]

[...]

^[1] Vgl. Franz, Martin, Hrsg.: Klemisch, Herbert, Pohl, Wolfgang, u.a.: Die Kommunalverwaltung und ihre Reform, in: Handbuch für alternative Kommunalverwaltung, Bielefeld, 1994, S.64

^[2] Vgl. Hill, Hermann: Einführung eines neuen Steuerungsmodells, in: VOP - Verwaltungsführung, Organisation, Personalwesen, Ausg. 1/1995, Herzogenrath, 1995, S.6

^[3] Vgl. Schiller-Dickhut, Reiner: Konzern Stadt Tilburg - Die Übertragung betriebswirtschaftlicher Rezepte auf die öffentliche Verwaltung, in: AKP Ausg. 2/1993, S.54f

^[4] Vgl. Struwe, Jochen: Lean Administration und Verwaltungscontrolling - Das Instrumentarium, in: Aus Politik und Zeitgeschichte, Ausg. 5/95, 1995, S.22

^[5] Vgl. ohne Verf.: KGSt.-Bericht 19/1992: Wege zum Dienstleistungsunternehmen Kommunalverwaltung - Fallstudie Tilburg, Köln, 1992, S.11ff

^[6] Vgl. Nipkau, Frank: Tilburg macht`s möglich: Führerschein in 165 Sekunden, in: PZ - Wir in Europa, Ausg. 79/1994, Bonn, 1994, S.12

^[7] Vgl. ohne Verf.: KGSt.-Bericht 19/1992: Wege zum Dienstleistungsunternehmen Kommunalverwaltung - Fallstudie Tilburg, Köln, 1992, S.18f

^[8] Vgl. ohne Verf.: Carl Bertelsmann Preis 1993: Demokratie und Effizienz in der Kommunalverwaltung, Gütersloh, 1993, S.107

^[9] Vgl. ebenda, S.99

^[10] Vgl. KGSt: Wege zum Dienstleistungsunternehmen Kommunalverwaltung - Fallstudie Tilburg, Köln, 1993, S.19

^[11] Vgl. Krähmer, Rolf: Moderne Kommunalverwaltung - Das Beispiel der niederländischen Stadt Tilburg, in: Finanzwirtschaft 10/93, S.230

^[12] Vgl. KGSt: Wege zum Dienstleistungsunternehmen Kommunalverwaltung - Fallstudie Tilburg, Köln, 1993, S.20f

^[13] Vgl. ohne Verf.: Carl Bertelsmann Preis 1993: Demokratie und Effizienz in der Kommunalverwaltung, Gütersloh, 1993, S.100

^[14] Vgl. KGSt: Wege zum Dienstleistungsunternehmen Kommunalverwaltung - Fallstudie Tilburg, Köln, 1993, S.21

^[15] Vgl. Krähmer, Rolf: Moderne Kommunalverwaltung - Das Beispiel der niederländischen Stadt Tilburg, in: Finanzwirtschaft 10/93, S.230

^[16] Vgl. ohne Verf.: Carl Bertelsmann Preis 1993: Demokratie und Effizienz in der Kommunalverwaltung, Gütersloh, 1993, S.100

^[17] Vgl. KGSt: Wege zum Dienstleistungsunternehmen Kommunalverwaltung - Fallstudie Tilburg, Köln, 1993, S.23