Umverteilung innerhalb der Sozialpolitik, Gründe und Arten

Inhaltsverzeichnis

I Einführung

II Der Versicherungsgedanke
II.1 Einordnung des Versicherungsgedankens in die Privatversicherung
II.2 Einordnung des Versicherungsgedankens in das System der Sozialen Sicherung

III Umverteilung – Grundsätze, Arten und Gründe
III.1 Grundsätze
III.1.1 Das Versicherungsprinzip
III.1.2 Das Versorgungsprinzip
III.1.3 Das Fürsorgeprinzip
III.1.4 Das Subsidiaritätsprinzip
III.2 Umverteilungsarten
III.2.1 Intertemporale Umverteilung
III.2.2 Interpersonelle Umverteilung
III.2.3 Intergenerationale Umverteilung
III.3 Gründe für Umverteilungen
III.3.1 Verfassungsrechtliche Bestimmungen
III.3.2 Soziale Gerechtigkeit
III.3.3 Volkswirtschaftliche Aspekte
III.3.4 Wahrung der Demokratie

IV Beispielhafte Betrachtung der Sozialversicherung
IV.1 Die Gesetzliche Rentenversicherung
IV.1.1 Finanzierung der Gesetzlichen Rentenversicherung
IV.1.2 Beitragsäquivalenz
IV.1.3 Umverteilungswirkungen in der GRV
IV.2 Krankenversicherung
IV.2.1 Gesetzliche Krankenversicherung
IV.2.2 Private Krankenversicherung
IV.2.3 Vergleich der Umverteilungswirkungen in der GKV und PKV

V Fazit

Anhang

Abkürzungsverzeichnis

Abbildungsverzeichnis

Quellenangaben

I Einführung

Die Umverteilung spielt in der Sozialpolitik eine entscheidende Rolle, da sie einen sozialen Ausgleich zwischen unterschiedlichen Bevölkerungsschichten herstellt. Jedoch stellt sich dabei die Frage, welches Ausmaß Umverteilung annehmen darf, damit sie als gerecht angesehen werden kann. Sehr umstritten ist beispielsweise die Umverteilung von „Jung zu Alt“ in der Gesetzlichen Rentenversicherung. Vor allem die jungen Generationen fragen sich, weshalb sie über einen sehr langen Zeitraum einen nicht unwesentlichen Teil ihres Einkommens in Form von Beiträgen in das System einzahlen sollen, ihnen jedoch schon heute bewusst ist, dass ihre Rente einmal wesentlich geringer ausfallen wird als es den eingezahlten Prämien entsprechen würde.

Ähnliches gilt für die Gesetzliche Krankenversicherung, in der die Gesunden die Leistungen für die Kranken mitfinanzieren. Wer genau die „Umverteilungsgewinner“ und „-verlierer“ dieser beiden Sozialversicherungszweige sind, soll am Ende dieser Arbeit erörtert werden. Stellenweise wird dem gesetzlichen System immer wieder die private Versicherungswirtschaft gegenübergestellt. Nur so ist – nach Auffassung des Verfassers – eine Meinungsbildung über Gerechtigkeit möglich. Um letzteres beurteilen zu können, muss erst einmal geklärt werden, was unter dem sehr umfassenden Begriff der Umverteilung verstanden wird. (Ein Versuch einer Definition wird im 3. Abschnitt dieser Arbeit unternommen.)

Im Weiteren wird die Private Krankenversicherung angesprochen und ein Vergleich zur Gesetzlichen Krankenversicherung gezogen. Besonders interessant sind in diesem Zusammenhang die unterschiedlichen Umverteilungswirkungen ex ante, die sich auch in den verschiedenen Finanzierungsformen niederschlagen.

Um den aktuellen Bezug herzustellen, sollen abschließend die Umverteilungswirkungen der in der Gesundheitspolitik gegenwärtig heiß diskutierten Bürgerversicherung bzw. Kopfpauschale aufgegriffen werden.

II Der Versicherungsgedanke

II.1 Einordnung des Versicherungsgedankens in die Privatversicherung

Der Versicherungsgedanke beruht auf dem Risikoausgleich im Kollektiv. Dadurch

werden der im Einzelfall nicht vorhersehbare Schadenfall und somit auch die nicht im Vorhinein bestimmbare Schadenhöhe kalkulierbar. Der durchschnittliche Geldbedarf pro Versicherungsfall kann also nur durch eine ausreichend große Gesamtheit von gleichartigen Risiken geschätzt werden (Gesetz der Großen Zahlen).

Dabei erfolgt die Berechnung der Prämien auf der mathematischen Grundlage des Äquivalenzprinzips, welches zum einen die Entsprechung von Leistung und Gegenleistung und zum anderen das Gleichgewicht von Prämie und Gefahrtragung beinhaltet.

Bezogen auf die gesamte Vertragsdauer soll der Barwert der erwarteten Beiträge gleich dem Barwert der erwarteten Versicherungsleistungen sein. Dieser Grundsatz soll sowohl für das Risikokollektiv (kollektives Äquivalenzprinzip) als auch für den einzelnen Versicherten (individuelles Äquivalenzprinzip) gelten. Letzteres impliziert, dass bei der Prämienkalkulation individuelle Risikofaktoren wie Alter, Gesundheitszustand, Vorschäden usw. berücksichtigt werden müssen. Ein im Vergleich zum Kollektiv erhöhtes Risiko macht einen Versicherungsfall und somit die Leistungspflicht des Versicherers wahrscheinlicher, weshalb die Prämie für dieses Risiko in Bezug auf die restlichen Risiken der Gemeinschaft höher ausfallen muss. Es wird aufgrund der Berücksichtigung der individuellen Verhältnisse auch von einer gerechten Prämie gesprochen.

Ex ante wird eine über die gesamte Vertragsdauer konstante Beitragshöhe angestrebt, was insbesondere in der Personenversicherung eine vorsichtige Prämienkalkulation erfordert. Aufgrund der im Verhältnis zur Schadensversicherung sehr langen Vertragslaufzeiten, werden die Prämien weit in die Zukunft hinein kalkuliert. Da in der Individualversicherung ex ante eine Umlage nicht zulässig ist, muss in der Nettoprämie neben dem Risiko- ein Sparanteil enthalten sein, damit auch Versicherungsfälle, die erst am Ende der Laufzeit eintreten, finanziert werden können.

Eine Umverteilung ist ex post lediglich im Sinne einer Streuung der Kosten innerhalb einer homogenen Risikogruppe festzustellen, da nicht jedes Kollektivmitglied Versicherungsleistungen in Höhe der Summe seiner Risikobeiträge in Anspruch nimmt. Einige, die so genannten „schlechten“ Risiken, verursachen höhere Schadenkosten, während andere, die günstigeren Risiken, geringere Schadenaufwendungen auf sich vereinen. Zwischen diesen Risiken findet also ex post eine Umverteilung statt, so dass im Endeffekt für das gesamte Kollektiv wieder gilt, dass die Summe der Beiträge der Summe der Versicherungsleistungen entspricht.

Festzuhalten ist, dass der Versicherungsgedanke von einer Mehr-Perioden-Betrachtung ausgeht. Letzteres wird auch als Längsschnitt bezeichnet und untersucht den Lebenszyklus.

II.2 Einordnung des Versicherungsgedankens in das System der Sozia- len Sicherung

Alle Maßnahmen des Staates, die dem Schutz der Bürger vor individuellen Lebensrisiken und dem Ausgleich ihrer wirtschaftlichen Folgen dienen, bilden das System der sozialen Sicherung. Dabei stellt die gesetzliche Sozialversicherung den Kern des Sozialsystems in der Bundesrepublik Deutschland dar. Zur sozialen Sicherung gehören weiterhin die Sozialhilfe, das Wohngeld, die Erziehungshilfe u. Ä. .^[1]

An dieser Stelle ist zu untersuchen, welches Finanzierungsleitbild den genannten sozialen Leistungen zugrunde liegt, da eine Finanzierung über ausschließlich risikoäquivalente Beiträge dem sozialen Gedanken wohl kaum gerecht wird. Im Folgenden soll das Augenmerk auf die gesetzliche Sozialversicherung gelegt werden.

Charakteristisch für die Sozialversicherung ist die Kombination von beitragsfinanzierter Selbsthilfe und sozialem Ausgleich innerhalb der Versichertengemeinschaft. Beteiligt sich der Staat durch Zuschüsse an der Finanzierung, so findet zusätzlich ein Ausgleich zwischen der Gemeinschaft und dem Staat statt.

Dabei stellt sich jedoch die Frage, wodurch die staatlichen Zuschüsse zur Sozialversicherung finanziert werden. Auf diese Problematik wird im weiteren Verlauf der Ausführungen eingegangen.

Zunächst ist zu untersuchen, in wie weit der durch das Wort Sozialversicherung implizierte Versicherungsgedanke in dieser auch wirklich eine Rolle spielt.

Ex ante sollen sich grundsätzlich auch hier die Beiträge und Versicherungsleistungen (ergänzt um soziale Aspekte) entsprechen, jedoch ist dies ex post nicht realisierbar, da auch diejenigen, die keine oder nur geringe Prämien in das System einzahlen, gleich hohe (gesetzlich festgelegte) Leistungen aus dem System erhalten. Es findet also eine Umverteilung von Einkommen statt. Individuelle Risikomerkmale werden grundsätzlich nicht berücksichtigt, da die Höhe der Beiträge ausschließlich vom Einkommen abhängt. Das Äquivalenzprinzip findet in der Sozialversicherung also dahingehend keine Anwendung, als dass die Beiträge nicht der Gefahrtragung entsprechen. Anstelle dessen kommt das Solidaritätsprinzip zum Tragen, das gerade die Nichtentsprechung von Beiträgen und Gefahrtragung beinhaltet. Vielmehr wird ein sozialer Ausgleich durch Umverteilungen herbeigeführt.

Betrachtet man jedoch die gesetzliche Rentenversicherung, so ist festzustellen, dass sich die Leistung (Rentenhöhe) nach bestimmten individuellen Merkmalen wie dem Einkommen^[2] und der Beitragszahlungsdauer bemisst, so dass hier das Äquivalenzprinzip - wenn auch in eingeschränkter Form - Anwendung findet.

Eine Einschränkung ist insofern vorzunehmen, dass die Rente nicht nur durch eigene Beiträge, sondern auch durch staatliche Zuschüsse finanziert wird, also auch hier eine Umverteilung stattfindet.

Die staatliche Unterstützung wird hauptsächlich aus Steuereinnahmen finanziert, es wird deshalb von einem so genannten Steuer-Transfer-System gesprochen. Charakteristisch ist, dass dieses nicht wie das Versicherungsprinzip mehrere Perioden (Längsschnitt) betrachtet, sondern sich nur auf eine Periode (Querschnitt) bezieht.

Personensteuern werden in Deutschland in Abhängigkeit von der individuellen wirtschaftlichen Leistungsfähigkeit erhoben, d.h. dass diejenigen, die über ein hohes Einkommen verfügen, mit einer höheren Steuer belastet werden als Personen mit einem geringeren Einkommen (vertikale Steuergerechtigkeit). Für die Sozialversicherung hat dies eine unterschiedlich starke Beteiligung jedes Einzelnen an der Finanzierung der selbigen zur Folge, obwohl die Leistungsgewährung bedarfsorientiert ausfällt. Zudem tragen nicht nur diejenigen zur Finanzierung der Versicherungsleistungen bei, die auch berechtigt sind, Leistungen in Anspruch zu nehmen, sondern auch alle, die sozialversicherungsfrei sind (z.B. Selbständige bzgl. der gesetzlichen Rentenversicherung und gesetzlichen Krankenversicherung, privat versicherte Arbeitnehmer in Bezug auf die gesetzliche Krankenversicherung). Der Vollständigkeit halber sei angemerkt, dass neben den angesprochenen Personensteuern auch andere Steuerarten (z.B. die Mineralölsteuer) zur Finanzierung des Systems der sozialen Sicherung herangezogen werden. Bei der Höhe der Abgaben kommt es dabei jedoch nicht auf die Leistungsfähigkeit an, sondern auf andere Kriterien. Unabhängig davon steht im Zentrum des Steuer-Transfer-Systems ganz klar die Umverteilung, und zwar nicht nur innerhalb der Versichertengemeinschaft, sondern es werden alle Steuerpflichtigen einbezogen.

Zusammenfassend ist festzustellen, dass in der Sozialversicherung sowohl der Versicherungsgedanke als auch das Steuer-Transfer-System Anwendung finden. Die Sozialversicherung stellt somit ein Mischsystem dar, da sowohl ein Risikoausgleich im Kollektiv als auch eine Umverteilung von Geldern stattfinden.

III Umverteilung – Grundsätze, Arten und Gründe

III.1 Grundsätze

Die Maßnahmen der Sozialpolitik in der Bundesrepublik Deutschland werden hauptsächlich durch Umverteilungen finanziert. Ziel ist es, „durch entsprechendes politisches Handeln die soziale und wirtschaftliche Situation von gesellschaftlichen Gruppen (und somit auch indirekt der Individuen) zu verbessern“^[3].

Unter Umverteilung versteht man, „dass einer Person ohne marktmäßige Gegenleistung etwas gegeben wird, was zuvor einer anderen ohne oder ohne volle Kompensation zwangsweise genommen wurde“^[4]. Kürzer formuliert, führt jede Abweichung vom Äquivalenzprinzip zur Umverteilung.

Dabei stellt sich die Frage, welcher Art das Gegebene und Genommene ist. Bei letzterem handelt es sich grundsätzlich um Mittel finanzieller Art, während die Zuwendungen nicht zwingend Geldleistungen sein müssen. So erhält beispielsweise ein Versicherter der gesetzlichen Krankenversicherung neben monetären Leistungen (z.B. Krankengeld) auch Sach- und Dienstleistungen, indem er Arzneimittel bezieht oder von einem Arzt behandelt wird. D.h., dass die den Personen abverlangten Gelder zum einen in gleicher Form und zum anderen in Form von Sach- und/oder Dienstleistungen auf die Berechtigten umverteilt werden.

Um eine völlig willkürliche Umverteilung zu vermeiden, gelten bestimmte Grundsätze, an denen sich die Umverteilungsmaßnahmen orientieren. Zu diesen gehören das Versicherungsprinzip, das Versorgungsprinzip, das Fürsorgeprinzip und das Subsidiaritätsprinzip.

III.1.1 Das Versicherungsprinzip

Das Versicherungsprinzip soll an dieser Stelle nur der Vollständigkeit halber erwähnt werden, da hierauf bereits oben ausführlich eingegangen wurde.

III.1.2 Das Versorgungsprinzip

Während bei Anwendung des Versicherungsprinzips Leistungen nur unter der Voraussetzung der Beitragszahlung gewährt werden, beinhaltet das Versorgungsprinzip einen Rechtsanspruch auf gesetzlich definierte Leistungen ohne Abführung einer Prämie. Dieser Anspruch wird dadurch erworben, dass spezielle Dienste für den Staat geleistet werden bzw. wurden (z.B. Wehrdienst, Dienstleistungen der Beamten, Kriegsdienst). Die Finanzierung solcher selbständigen Versorgungssysteme erfolgt aus Steuermitteln, so dass auch hier eine Form der Umverteilung, speziell das Steuer-Transfer-System, zum Tragen kommt.

III.1.3 Das Fürsorgeprinzip

Das Fürsorgeprinzip kommt vornehmlich bei der sozialen Sicherungsform der Sozialhilfe zum Tragen. Es impliziert eine individuelle Bedürftigkeit, die der potenzielle Leistungsempfänger nachweisen muss, um einen Anspruch auf Leistungen „dem Grunde nach“ zu erwerben. Letzteres meint, dass Höhe und Umfang der Leistungen nicht einklagbar sind; diese werden individuell entsprechend der Lage des Einzelnen bemessen. Einklagbar ist lediglich, dass man (irgendeine) Leistung erhält.

III.1.4 Das Subsidiaritätsprinzip

Im Zentrum des Subsidiaritätsprinzips steht der Schutz des Individuums oder sozialer Gruppen vor dem unberechtigten Eingreifen des Staates. Im Umkehrschluss ergibt sich, dass das System der sozialen Sicherung erst dann greift, wenn der Betroffene zu einer Selbsthilfe nicht (mehr) in der Lage ist. Das familiäre Umfeld eines jeden Individuums spielt hierbei eine entscheidende Rolle, da dieses bestimmte gesellschaftliche Aufgaben übernehmen kann. So wird beispielsweise zur Finanzierung eines Heimplatzes eines pflegebedürftigen Menschen zuerst auf sein eigenes Vermögen, nach dessen Verbrauch in gewissem Maße auf das Kapital der Angehörigen zurückgegriffen, bevor der Staat einen Beitrag leistet.

III.2 Umverteilungsarten

Im Rahmen der Untersuchung von Verteilungseffekten innerhalb des Systems der sozialen Sicherung kann unterschieden werden in intertemporale, interpersonelle und intergenerationale Umverteilung.

III.2.1 Intertemporale Umverteilung

Die intertemporale Umverteilung zielt darauf ab, dass das heute erzielte Einkommen teilweise auf morgen umgeschichtet wird, wodurch eine Vorsorge für die Zukunft erfolgt.

Im Rahmen der Längsschnittbetrachtung führt dies zu einer gleichmäßigeren Verteilung des Lebenseinkommens. Das während der Arbeitsphase verdiente Einkommen wird durch einen Altersvorsorgebetrag gekürzt, was einen Konsumverzicht in genau dieser Höhe erforderlich macht. Daraus resultierend kann während der Rentenzeit eine Lohnersatzleistung bezogen werden, welche dem Einzelnen Konsumchancen auch in der marktpassiven Lebensphase eröffnet.

III.2.2 Interpersonelle Umverteilung

Unter der interpersonellen Umverteilung wird die Einkommensumschichtung zwischen verschiedenen Individuen innerhalb einer Periode (Querschnittsverteilung) verstanden. Hierbei wird zusätzlich zwischen horizontaler und vertikaler Umverteilung differenziert. Letztere kommt immer dann zum Tragen, wenn die Leistungsfähigkeit eines Einzelnen für die Abführung von Beiträgen oder Steuern ausschlaggebend ist, also einkommensabhängige Abgaben gezahlt werden müssen. Es handelt sich demnach um eine Umschichtung von „Reich zu Arm“. Ebenfalls wird diese Form der Umverteilung durch einen progressiv ausgestalteten Einkommensteuertarif erreicht.

Die horizontale interpersonelle Umverteilung findet zwischen Personen mit gleichen Einkommensverhältnissen statt, wenn - wie in den Sozialversicherungen - die Beiträge unabhängig von den individuellen Risikomerkmalen erhoben werden.

[...]

^[1] Es handelt sich hierbei um keine abschließende Aufzählung.

^[2] Da sich die absolute Beitragshöhe nach einem bestimmten Prozentsatz (2004: 19,6 %) vom Arbeitsentgelt bemisst, zahlt derjenige, der ein hohes Einkommen hat auch mehr Beiträge. Im Endeffekt beziehen die Höherverdienenden dann auch eine höhere Rente. Jedoch wird diese Äquivalenz von Beiträgen und Leistungen durch die Beitragsbemessungsgrenze (BBG) eingeschränkt. Alle Personen, die über der BBG verdienen, erhalten bei sonst gleichen Voraussetzungen unabhängig davon wie weit ihr Einkommen über der BBG liegt, die gleiche Rente.

^[3] Badelt /Österle: Grundzüge der Sozialpolitik (Allgemeiner Teil), S.11

^[4] Bernd v. Maydell/Walter Kannengießer: Handbuch der Sozialpolitik, S.89