Die Europäische Union und die UN-Weltklimakonferenzen von Kopenhagen 2009 und Paris 2015

Inhaltsverzeichnis

1. Einleitung

2. Theoretischer Rahmen

3. EU-Performanz im Rahmen der UN-Weltklimakonferenzen in Kopenhagen 2009 (COP 15) und Paris 2015 (COP 21)
3.1 EU-Performanz im Rahmen der COP 15
3.2 EU-Performanz im Rahmen der COP 21

4. Fazit

5. Literaturverzeichnis

Abkürzungsverzeichnis

Abbildung in dieser leseprobe nicht enthalten

1. Einleitung

Die sowohl durch natürliche als auch anthropogene Faktoren ausgelöste globale Erderwärmung stellt durch ihre bisherigen und zukünftig möglichen Folgen eine große Herausforderung für die Menschheit dar. In Folge der Erkenntnisse des IPCC-Berichts von 1990 wurde 1992 das UN-Klimaregime ins Leben gerufen (vgl. IPCC 1990; Bassewitz 2013: 103; Kiyar 2016: 240). In Art. 2 der United Nations Framework Convention on Climate Change (UNFCCC) wird das Hauptziel dieses Regimes wie folgt erläutert:

„The ultimate objective of this Convention and any related instruments that the Conference of the Parties may adopt is to achieve (…) stabilization of greenhouse gas concentrations in the atmosphere at a level that would prevent dangerous anthropogenic interference with the climate system. Such a level should be achieved within a time frame sufficient to allow ecosystems to adapt naturally to climate change, to ensure that food productions is not threatened and to enable economic development to proceed in a sustainable manner” (United Nations 1992: 4).

Als Verfechterin der Notwendigkeit eines effektiven Klimaschutzes, ist der Europäischen Union¹ seit den 1990er-Jahren in der Literatur oft eine bedeutende Rolle innerhalb des UNFCCC zugeschrieben worden, deren jährliche Conference of the Parties (COP) sie formal als teilnehmende Regional Economic Integration Organisation (REIO), sowie seit dem Vertrag von Lissabon 2009 auch als legale Rechtsperson, regelmäßig große Aufmerksamkeit geschenkt hat (vgl. Groen 2015b: 2; Delreux/Happaerts 2016: 234). Die Forschung bzgl. der externen Dimension der EU-Klimapolitik im Rahmen des UNFCCC und ihrer Konferenzen hat in den letzten Jahren verschiedenste Thematiken bearbeitet (vgl. Groen 2015a: 885f.) und hierbei die COP 15 in Kopenhagen 2009 für Aufsehen gesorgt hat, da zum einen eine große weltweite Aufmerksamkeit diesbzgl. bestanden und die EU dort keines ihrer Verhandlungsziele erreicht hat, sodass von einer Marginalisierung der EU in der globalen Klimapolitik gesprochen worden ist. Seit dem auf der COP 21 in Paris 2015 ein alle UNFCCC-Parteien einschließender Klimavertrag zustande gekommen ist, scheint die EU wieder „back on track“. Im Zuge dessen ist vermehrt die Frage gestellt worden, warum es im Gegensatz zu Kopenhagen in Paris zu einem positiven Ergebnis für die EU gekommen ist (vgl. Parker et al. 2017: 239).

Davon ausgehend beschäftigt sich diese Arbeit, auf Basis eines Konzepts von Oberthür/Groen (2015) zur Analyse der performance (dt. Performanz bzw. Gesamtleistung) der EU in internationalen Verhandlungen, welches um die Bedeutung von Coherence (dt. Kohärenz) und Leadership (dt. Führerschaft) wird, mit der Frage, inwiefern sich die Ziele und Aktivitäten der EU im Rahmen der UN-Weltklimakonferenzen von Kopenhagen 2009 und Paris 2015 in der Qualität unterschieden und in welchem Zusammenhang diese mit dem Maß an Zielerreichung der EU gestanden haben. Die Arbeit gliedert sich in drei Teile. Der erste Teil widmet sich der Erläuterung des theoretischen Rahmens. Anschließend erfolgt im zweiten Teil die Analyse der EU-Performanz im Rahmen der COP 15 und der COP 21 hinsichtlich der Fragestellung, um schließlich im letzten Teil die wesentlichen Ergebnisse vorzustellen.

2. Theoretischer Rahmen

Im Folgenden wird der hier als Grundlage verwendete Ansatz zur Performanz-Analyse von Oberthür/Groen (2015) vorgestellt, welcher die Effectiveness -Dimension der EU-Performanz in internationalen Institutionen und Verhandlungen genauer in den Blick nimmt. Dazu wird, den Vorschlag zur konzeptionellen Erweiterung aufnehmend (vgl. Oberthür/Groen 2015: 1332f.), der Analyserahmen um die Frage des Einflusses von Coherence (dt. Kohärenz) und der von der EU angestrebten Leadership -Formen (dt. Führerschaft) auf die EU-Performanz ergänzt. Zuallererst bemängeln Oberthür/Groen (2015), dass Effectiveness in der bis dato publizierten Literatur zur EU-Performanz in internationalen Institutionen und Verhandlungen eindimensional als Goal Achievement aufgefasst wird (z.B. van Schaik 2013: 35). Ein Mangel besteht für sie deshalb, weil sich allein aus dem Ergebnis eines Verhandlungsprozesses keine direkten Schlüsse auf den tatsächlichen Einfluss eines Akteurs ziehen lassen (vgl. Oberthür/Groen 2015: 1319f. u. 1322; dazu auch Delreux 2014: 1029).

Auf den ersten Ideen anderer Arbeiten aufbauend (vgl. Dee 2013; Romanyshyn 2015; van Willigen/Kleistra 2013; dazu auch Gutner/Thompson 2013; Jørgensen 2013), schlagen Oberthür/Groen (2015) ein systemtheoretisch geprägtes (vgl. Lange/Waschkuhn 2010: 404) dreidimensionales Analysekonzept zur Erweiterung von Effectiveness vor, das, ergänzend zur Zielerreichung (Outcome -Dimension), einerseits nach der Qualität politischer Ziele im Rahmen der jeweiligen Institution und im Vergleich zu den Zielen anderer beteiligter Akteure fragt (Input -Dimension) und andererseits das konkrete Verhalten der EU bei internationalen Verhandlungen hinsichtlich seiner Zielgerichtetheit beurteilt (Prozess -Dimension). Wichtig sei hierbei, dass auch die Interaktionen zwischen den Dimensionen in der Analyse Platz finden (vgl. Oberthür/Groen 2015: 1320). Weiter werden nachfolgend die wesentlichen Gedanken von Oberthür/Groen (2015) zu den einzelnen Dimensionen nachgezeichnet und der Ansatz, wie oben angekündigt, konzeptionell erweitert.

Eingabe- oder Input-Dimension

Die Zulässigkeit der Einstufung der Beurteilung politischer Ziele als Input -Dimension im Kontext der Analyse von Effectiveness als Teil der EU-Performanz ergibt sich erstens aus normativen Aspekten. Das Wirken eines Akteurs kann in einer internationalen Institution als ehrgeizig angesehen werden, wenn es sich an der Verwirklichung der Ziele der Institution, die meistens durch Abkommen o.ä. festgehalten werden, orientiert. Die EU hat sich zudem strategisch einem „effective multilateralism“ (ebd.: 1321) und damit auch dem Engagement innerhalb der UN sowie den jeweiligen multilateralen Institutionen verpflichtet (vgl. dazu auch Keukeleire/Delreux 2014; Kissack 2013; Bouchard et al. 2014). Des Weiteren beansprucht die EU für sich, dass z.B. eine wirksame Klimaschutzpolitik ein wichtiger Punkt ihrer allgemeinen politischen Agenda ist (vgl. dazu auch Keukeleire/Delreux 2014: 228f.). Den zweiten Aspekt bildet die Inrelationsetzung der EU-Ziele mit den Zielen anderer beteiligter Akteure. Nicht zuletzt wirkt die Qualität der politischen Ziele sowohl auf die Machtposition eines Akteurs als auch auf die Chancen der Zielerreichung innerhalb einer internationalen Institution (vgl. Oberthür/Groen 2015: 1321f.).

Prozess-Dimension

Zu Beginn lässt sich der Beteiligungsgrad der EU in internationalen Verhandlungen an der Teilnahme bei Treffen sowie an der Unterbreitung von Vorschlägen und Stellungnahmen bewerten. Dazu wird die der Beteiligung zugrundeliegende Strategie untersucht, welche z.B. aus dem Aufbau von Allianzen bestehen kann. Daran anschließend erfolgt die Betrachtung der Aktivitäten und Interessen der EU unter Berücksichtigung ihrer Position in der globalen Macht- und Interessenkonstellation (vgl. ebd.: 1322f.) und weiterer externer Faktoren, die den Verhandlungsprozess beeinflussen (vgl. Bäckstrand/Elgström 2013: 1379; Oberthür/Groen 2017a: 5). Die Interessen betreffend lässt sich mit Rückgriff auf die Verhandlungstheorie zwischen reformistischen und konservativen Positionen unterscheiden. Reformistische Positionen gehen mit dem Willen nach Umgestaltung einher, was ein höheres Maß an Beteiligung erfordert und mit niedrigeren Erfolgschancen einhergeht, als wenn eine konservative bzw. veränderungsablehnende Position vertreten wird. Auf dieser Basis lassen sich vier mögliche Akteurspositionen abgrenzen: 1. stark-konservativ, 2. schwach-konservativ, 3. schwach-reformistisch, und 4. stark-reformistisch (vgl. Oberthür/Groen 2015: 1322f.).

Ähnliches gilt, mit Einbezug der IB-Theoretiker des Institutionalismus (vgl. Keohane/Nye 2012), für die globale Machtposition eines Akteurs. Jene Machtposition in einem Politikbereich hat Konsequenzen für die Relevanz von internationaler Kooperation und damit auch für Aktivitäten anderer Akteure. In Sachen Interdependenz gilt, dass bei Fällen asymmetrischer Interdependenz die Akteure, welche bei einem Scheitern der internationalen Verhandlungen weniger zu verlieren haben, über eine tendenziell bessere Verhandlungsposition verfügen. Weiterhin muss eine Untersuchung dessen, ob die Verhandlungsaktivitäten der EU im Einklang mit ihrer tatsächlichen Verhandlungsmacht stehen, den institutionellen Rahmen (z.B. den Entscheidungsprozess) näher betrachten. Die Geltung des Einstimmigkeitsprinzips gibt Akteuren in internationalen Institutionen die Möglichkeit eines Vetos und fördert Endresultate, die dem kleinsten gemeinsamen Nenner entsprechen. Beim Mehrheitsprinzip können Akteure mit reformistischen Positionen Akteure mit konservativen Positionen wirksamer unter Bedrängnis setzen (vgl. Oberthür/Groen 2015: 1323; dies. 2017b: 5f.).

Ergebnis- oder Outcome-Dimension

Die Bewertung der Zielerreichung der EU erfolgt, dem bisher geläufigen Verständnis von Effectiveness in der Forschung folgend, in Form einer Überprüfung der Deckungsgleichheit von Verhandlungszielen und Verhandlungsergebnissen. Da keine exakte Quantifizierung der Zielerreichung möglich ist, wird zwischen niedrigem, mittelmäßigem und hohem Grad an Zielerreichung unterschieden (vgl. Oberthür/Groen 2015: 1324).

Coherence und die EU-Performanz

Coherence wird hier in Anlehnung an Cohesion als Grad des Zusammenhalts und der Übereinstimmung sowohl nach innen als auch nach außen hin verstanden (vgl. Cremona 2012: 34; Groen/Niemann 2013: 310; Groen 2015a: 887). Im Zuge der Performanz-Analyse wird dabei betrachtet, inwiefern die EU-Mitgliedsstaaten und die EU-Institutionen gemeinsame Präferenzen bzgl. Klimapolitik teilen und in welchem Ausmaß es ihnen gelingt, eine gemeinsame Verhandlungsposition bestimmen (engl. Preference Coherence; vgl. Groen/Niemann 2013: 310). Außerdem wird anschließend die prozedural-strategische Kohärenz (engl. Procedural-tactial Coherence) betrachtet, also die Frage nach der Fähigkeit der EU unterschiedliche Präferenzen und Unstimmigkeiten innerhalb des Lagers der EU überwinden zu können oder nicht (vgl. ebd. 2013: 310). Schließlich werden die Konsequenzen dessen für die EU-Performanz im Vorfeld und während der jeweiligen Verhandlungen mit einbezogen.

Leadership und die EU-Performanz

Als Leader wird hier ein Akteur gesehen, „who guides or is in charge of others“ (Nye 2008: 18). „ [Leadership is, A.L.] the power to orient and mobilize others for a purpose (…) [and, A.L.] implies followers who move in the same direction” (ebd. 2008: 18f.). Um die Ziele und Aktivitäten der EU im Rahmen einer Performanz-Analyse analytisch besser zu fassen, bietet es sich an, die bisher in der Literatur diskutierten Typen von Leadership in die Untersuchung der einzelnen Dimensionen von Effectiveness mit einzubeziehen (vgl. Groen 2015a: 890), indem die von der EU beabsichtigten oder ausgeübten Formen von Leadership hinsichtlich ihrer Wirkung auf die EU-Performanz beurteilt werden.

Structural Leadership bezieht sich auf den Einsatz von militärischen, ökonomischen oder technologischen Machtressourcen durch einen Akteur zur Schaffung neuer Anreize für ein von dem jeweiligen Akteur bevorzugtes Verhalten der anderen Akteure (vgl. Parker/Karlsson 2015: 192; Le Prestre 2017: 135). Directional Leadership generiert die Gefolgschaft anderer Akteure durch deren Einbezug über unilaterales Vorreiterhandeln (vgl. Parker/Karlsson 2015: 192), sog. „leading by good example“ (Kilian/Elgström 2010: 260). Idea-based Leadership besteht aus der Fähigkeit kollektive Probleme zu benennen, einzugrenzen und Lösungen für diese voranzutreiben (vgl. Parker/Karlsson 2015: 192). Instrumental Leadership knüpft an die Idea-based Leadership an, bezieht sich aber genauer auf die Fähigkeit eines Akteurs diplomatisch kreativ in Form der Bildung von Koalitionen und der kompromissorientierten Gestaltung von Verhandlungen, zugunsten der Erreichung eines gemeinsamen Ziels, aktiv zu werden (vgl. Kilian/Elgström 2010: 260; Le Prestre 2017: 135).

3. EU-Performanz im Rahmen der UN-Weltklimakonferenzen in Kopenhagen 2009 (COP 15) und Paris 2015 (COP 21)

3.1 EU-Performanz im Rahmen der COP 15

Input-Dimension COP 15

Bevor die EU-Vertreter zu einer UN-Weltklimakonferenz fahren wird die interne Koordination hauptsächlich vom Umweltrat des Rates der EU, bestehend aus den Umweltministern der EU-Mitgliedsstaaten, übernommen (vgl. Delreux/Happaerts 2016: 240f.). Im Nachfolgenden werden die Hauptpunkte der EU-Verhandlungsposition für die Kopenhagener Konferenz dargelegt, die der Umweltrat am 21. Oktober 2009 annahm und der Europäische Rat am 30. Oktober 2009 bekräftigte.

Die EU strebte demnach eine rechtsverbindliche Übereinkunft für die Zeit nach 2012 als Nachfolgeabkommen für das Kyoto-Protokoll an, die alle UNFCCC-Parteien gleichermaßen mit einbezieht und daneben das Ziel der Limitierung des Temperaturanstiegs durch den Klimawandel auf weniger als 2°C im Vergleich zum vorindustriellen Zeitalter effektiv zu begrenzen vermag. Dementsprechend forderte die EU, dass die globalen Treibhausgas-Emissionen (THG-Emissionen) weltweit bis 2020 ihr Maximum erreichen und bis 2050 um 50% gegenüber dem Niveau von 1990 zu senken sind. Dabei erwartete die EU von den Industrieländern eine Senkung ihrer THG-Emissionen bis 2020 um 25 bis 40% und bis 2050 um 80 bis 95% im Vergleich zu 1990 und ebenso von den Schwellen- und Entwicklungsländern eine Reduktion ihres damals prognostizierten Emissionswachstums bis 2020 um 15 bis 30% sowie weitere zukünftige Verpflichtungen. Die EU verpflichtete sich selbst mit dem im Dezember 2008 angenommenen Klima- und Energiepakt 2020 zur Senkung der THG-Emissionen sowie der Steigerungen der Energieeffizienz und des Anteils erneuerbarer Energien am Gesamtverbrauch um 20%. Um eine effektive Umsetzung dieser Ziele zu gewährleisten, mussten die THG-Reduktionsmaßnahmen der Staaten nach Meinung der EU derart gestaltet sein, dass Transparenz und Rechenschaftsplicht gewährleistet sind. Im Rahmen des UNFCCC sollte diesbzgl. die Einrichtung eines Kontrollmechanismen erfolgen (vgl. Rat der EU 2009: 4-23; Europäischer Rat 2009: 12; Umbach 2011: 211; Groen et al. 2012: 177f.; Costa 2016: 124).

Diese Bestrebungen knüpften im Wesentlichen an die wissenschaftlichen Empfehlungen des Vierten Sachstandsbericht des IPCC (vgl. IPCC 2007: 19ff.) und damit auch an die Ziele des UNFCCC-Regimes (s. Einleitung) an. Ferner waren die Ambitionen der EU bzgl. der Reduktion von THG-Emissionen im Vergleich zu den Zielen wichtiger Akteure wie den USA oder den BASIC-Staaten (Brasilien, Südafrika, Indien, China) sehr ehrgeizig. Die USA sagten zu, dass sie ihre THG-Emissionen bis 2020 um 17% im Vergleich zu 2005 senken würden, was dem Emissionsniveau von 1990 entsprach. China war nur dazu bereit, die CO2- Emissionen um 40 bis 45% pro Einheit des BIP im Vergleich zu 2005 zu senken. Dazu deuteten sowohl die USA als auch die BASIC-Staaten schon vor der Konferenz an, kein rechtsverbindliches Übereinkommen unterstützen zu wollen (vgl. Kulovesi 2012: 131; Oberthür/Groen 2015: 1328f.). Nur die Alliance of Small-Island States (AOSIS) übertraf die Ambitionen der EU als sie forderte, dass der Temperaturanstieg auf max. 1,5°C zu begrenzen ist und damit einhergehend eine weltweite Reduktion der THG-Emissionen von 85% bis 2050 im Vergleich zu 1990 erfolgen sollte (vgl. Schunz 2014: 163).

[...]

¹ Unter EU werden in den weiteren Kapiteln die EU-Institutionen verstanden, welche die EU in internationalen Verhandlungen repräsentieren (EU-Kommission, Ratspräsidentschaft), sowie die EU-Mitgliedsstaaten.