Auf dem Weg zu einem Weltpolizeirecht? Zum Wandel und zur Zukunft von Intervention und Souveränität

Inhaltsverzeichnis

1. Einleitung

2. Die Herausbildung eines Interventionskonsenses nach dem Kalten Krieg
2.1. Die Erweiterung des Friedensbegriffs nach Art durch die Praxis des Sicherheitsrats
2.2. Rechtliche Beurteilung der neuen Praxis
2.3. Zwischenergebnis: Menschenrechte und Sicherheitsrat

3. Mögliche Erweiterungen des Interventionsrechts
3.1. Intervention ohne Mandat des Sicherheitsrats?
3.1.1. Der Fall Kosovo
3.1.2. Rechtspolitische Implikationen
3.2. Andere Interventionstatbestände?
3.2.1. Zerfallene Staatlichkeit
3.2.2. Terrorismus
3.2.3. Selbstbestimmungsrecht der Völker
3.2.4. Mangel an Demokratie
3.2.5. Massenvernichtungswaffen
3.2.6. Umweltverschmutzung
3.2.7. Zusammenfassung

4. Fazit

5. Literatur

1. Einleitung

„Die Ordnungsbehörden und die Polizei können die notwendigen Maßnahmen treffen, um eine im einzelnen Falle bestehende Gefahr für die öffentliche Sicherheit oder Ordnung [...] abzuwehren [...]“ (§ 17 I ASOG Berlin)

„Der Sicherheitsrat [...] beschließt, welche Maßnahmen [...] zu treffen sind, um den Weltfrieden und die internationale Sicherheit zu wahren oder wiederherzustellen.“ (Art. 39 SVN)

Unbesehen der großen Unterschiede hinsichtlich des Kontextes der verschiedenen Rechtsebenen fallen einige Parallelitäten zwischen diesen beiden Zitaten auf. Insbesondere sind beide angesprochenen Institutionen befugt, in ihrem Ermessen (aber im Rahmen des Rechts) Maßnahmen zur Wahrung öffentlicher bzw. internationaler Sicherheit zu ergreifen. Entspricht jedoch der Begriff internationaler Sicherheit auf völkerrechtlicher Ebene jenem der öffentlichen Sicherheit im innerstaatlichen Recht?

Traditionell muss die Antwort negativ ausfallen. Der Begriff internationaler Sicherheit des Art. 39 SVN ist eng an den ersten Teil des Art. 39 gebunden, wonach der Sicherheitsrat feststellt, ob eine Bedrohung oder ein Bruch des Friedens oder eine Angriffshandlung vorliegt. Nach dem traditionellen negativen Friedensbegriff (Frieden als Abwesenheit von Krieg; Krieg als Staatenkrieg) sind diese Tatbestände nur erfüllt, wenn es zu einem gewalttätigen zwischenstaatlichen Konflikt kommt (oder ein solcher kurz bevorsteht). Von einer Analogie zum Begriff der öffentlichen Sicherheit, den Schutz einzelner Individuen sowie aller Rechtsnormen (im Völkerrecht z.B. die Menschenrechte) umfassend, kann so keine Rede sein. Traditionellerweise stehen jeder weiter gefassten Auslegung der drei Tatbestände des Art. 39 SVN (Angriffshandlung, Bedrohung oder Bruch des Friedens) im Sinne eines positiven Friedensbegriffs (zunächst v.a. im Sinne der physischen human security, ultimativ auch soziale Sicherheit u.ä. umfassend) die Konzeption des domaine réservé souveräner Staaten und das damit verbundene Interventionsverbot entgegen. Diese Rechtsfiguren werden auch von der UN-Charta bekräftigt (Art. 2 Nr. 7 SVN).

Nichtsdestotrotz hat es in der Praxis des Sicherheitsrats in jüngerer Zeit, v.a. nach dem Ende des Kalten Krieges, Entwicklungen gegeben, die auf ein Zurückdrängen des Interventionsverbots zugunsten eines Interventions rechts hinweisen, das auf einen weiteren Begriff der Friedensbedrohung fußt, der insbesondere auch innerstaatliche Kriege und sonstige innerstaatliche Gewaltprozesse einschließt. Dahinter steht der letztendlich im Naturrecht gründende Gedanke des universalen Schutzes grundlegender Lebensrechte aller Individuen, unabhängig von ihrer Staatszugehörigkeit. Diese Entwicklung steht im Zusammenhang mit dem übergeordneten Trend der wachsenden Bedeutung des Individuums im Völkerrecht, also der Öffnung des Völkerrechts als Staatenrecht für Individualrechte. Die internationale Gemeinschaft wird in zunehmendem Maße als Garant dieses grundlegenden Individualschutzes angesprochen und hat diese Rolle wiederholt auch angenommen, zum Teil gegen den Widerstand betroffener Staaten. Die Grundlage der Zurückweisung der Parallelität von öffentlicher Sicherheit im Inneren und internationaler Sicherheit weltweit, das Interventionsverbot jenseits der Sanktion grenzüberschreitender Gewalt, ist damit in Frage gestellt; im Zuge einer weitergefassten „Konstitutionalisierung“ des Völkerrechts könnte sich der Begriff der internationalen Sicherheit jenem der öffentlichen Sicherheit im Inneren annähern.

Diese Arbeit fragt vor diesem Hintergrund nach dem Wandel und der Zukunft des Interventionsverbots, namentlich hinsichtlich der militärischen Intervention in traditionell innere Angelegenheiten souveräner Staaten. Dies ist ein historischer Vorgang, der näherer Erörterung bedarf, gerade auch um seine Grenzen zu erkunden. Es geht dabei v.a. um die Identifikation möglicher Interventionstatbestände und um die Frage nach den Trägern von Intervention. Die Fragestellung lautet dementsprechend, wer auf welcher Grundlage intervenieren darf.

In den 90er Jahren hat sich dazu eine herrschende Meinung herausgebildet, die in massiven Menschenrechtsverletzungen eine Interventionsgrundlage anerkennt und ein Mandat des VN-Sicherheitsrats für ein militärisches Eingreifen, das auf das Abstellen solcher Menschenrechtsverletzungen gerichtet ist, für notwendig hält. Diese Entwicklung, die schon eine erhebliche Neuverortung des Interventionsverbots bedeutet, wird im ersten Teil der Arbeit skizziert.

Sodann muss gefragt werden, ob es auch jenseits dieser beiden qualifizierenden Merkmale zu einem Durchbrechen des Interventionsverbots kommen kann, ob also erstens auf das Mandat des Sicherheitsrats verzichtet werden kann; das Verständnis des Menschenrechtsschutzes als Pflicht erga omnes würde dies nahe legen. Die Frage nach anderen Trägern des Interventionsrechts neben dem Sicherheitsrat ist damit aufgeworfen und wird im zweiten Teil der Arbeit thematisiert. Zweitens stellt sich hier die Frage, ob massive Menschenrechtsverletzungen den einzig möglichen Tatbestand darstellen, der eine Durchbrechung des Interventionsverbots rechtfertigt, oder ob nicht auch andere Rechtfertigungsgründe denkbar sind, wie etwa die Ausschaltung internationalen Terrorismus’ oder die Wiederherstellung zerfallener Staatlichkeit. Auch dies wird im zweiten Teil geprüft werden, allerdings weniger ausführlich. Im Fazit schließlich werde ich die Ergebnisse zusammenfassen und versuchen, ihre Bedeutung für die Frage nach dem Entstehen eines Begriffs internationaler öffentlicher Sicherheit festzuhalten.

Mein Vorgehen orientiert sich an der zeitgeschichtlichen Entwicklung und den begleitenden Debatten zum Thema; es handelt sich um einen Bereich, der tiefen Veränderungen unterworfen ist und der der Stabilisierung eines neuen Rechtsverständnisses noch harrt, für den es dementsprechend (noch?) keine letztgültigen Antworten geben kann. Ich versuche lediglich, die Hauptlinien in den rechtlichen Fragen zu erörtern und mögliche Entwicklungspfade für die Zukunft des Interventionsverbots, der staatlichen Souveränität und eines Weltpolizeirechts abzuschätzen.

2. Die Herausbildung eines Interventionskonsenses nach dem Kalten Krieg

2.1. Die Erweiterung des Friedensbegriffs nach Art. 39 SVN

in der Praxis des Sicherheitsrates

Die internationale Friedenswahrung war seit jeher die zentrale Aufgabe der Vereinten Nationen. In Reaktion auf den Zweiten Weltkrieg wurde eine Satzung verabschiedet, deren Ziel es war (und nach wie vor ist), einen weiteren solchen Krieg mittels eines Systems kollektiver Sicherheit zu verhindern. In diesem System sollte für militärische Gewaltanwendung nur Platz sein, wenn es nach Art. 51 um die Selbstverteidigung gegen einen unzulässigen Angriff ging oder nach Kapitel VII um die Durchsetzung der kollektiven Sicherheit durch den Sicherheitsrat, dem somit die Hauptverantwortung für das Funktionieren des Systems übertragen wurde. Nach den zeitnahen Erfahrungen des Zweiten und auch Ersten Weltkrieges ist es nicht verwunderlich, dass zum Zeitpunkt der Verabschiedung der UN-Charta im Zusammenhang mit „Frieden“ an die Abwesenheit zwischenstaatlicher Kriegführung gedacht wurde.^[1] Dieser staatszentrierte und negative Friedensbegriff entspricht auch aus den vorigen Jahrhunderten hergebrachten Auffassungen von Krieg und Frieden (etwa nach Clausewitz). Das selbe gilt für die Verankerung des Prinzips souveräner Gleichheit der Staaten in der UN-Charta, wonach jeder Staat über einen domaine réservé innerer Angelegenheiten verfügt, in dem er nach Belieben seine Souveränität ausüben kann. Ausdrücklich wird die Unverletzlichkeit dieses Souveränitätsbereichs auch gegenüber der Staatenorganisation VN in Art. 2 Zf. 7 gemacht. Allerdings kann der Art. 2 Zf. 7 nicht vor Zwangsmaßnahmen des Sicherheitsrats nach Kapitel VII schützen; diese jedoch sind nach klassischem Verständnis auf die Reaktion auf Friedensbedrohungen oder –brüche im obigen Sinne des negativen Friedens beschränkt.

Der Sicherheitsrat hat militärische Sanktionsmaßnahmen im Sinne des Kap. VII nach diesem klassischen Verständnis erst zweimal durchgeführt bzw. genauer: ihre Durchführung sanktioniert. Am Anfang der Geschichte der VN im Koreakrieg und dann noch einmal zur Umbruchszeit des internationalen Systems nach dem Ende des Kalten Krieges als Reaktion auf die Besetzung Kuwaits durch den Irak. Die 90er Jahre haben nichtsdestotrotz weitere durch den Sicherheitsrat nach Kap. VII mandatierte Militärmaßnahmen erlebt, allerdings auf der Grundlage eines neuen, erweiterten Friedens- und Sicherheitsbegriffs, der auch inner staatliche gewaltsame Auseinandersetzungen grundsätzlich als Bedrohung des Friedens einschätzen kann, und der des weiteren Frieden annähernd im Sinne eines positiven Friedensbegriffs nach Johan Galtung versteht und dementsprechend die Schwelle zur Bedrohung desselben niedriger ansetzen kann. Bei aller Problematik des letztendlich zum Ende hin offenen Begriffs des positiven Friedens (Frieden entweder als Anwesenheit qualitativer Merkmale, von Freiheit über Gleichberechtigung bis zu sozialer Gerechtigkeit, oder als Abwesenheit neben physischer auch struktureller Gewalt), der in seiner Gesamtheit weit über das Aufgabenfeld des Sicherheitsrats hinausgeht, hat seine Einführung doch zumindest stark dazu beigetragen, auch unter „Frieden“ im Sinne des Art. 39 SVN mehr zu verstehen als die bloße Abwesenheit kriegerischer Gewalt, zumal lediglich zwischen staatlicher. Im Gegenteil können nun auch Verletzungen grundlegender Menschenrechte den Frieden stören, da ihre Gewährleistung die Voraussetzung für den Genuss der im positiven Frieden umschlossenen Güter bildet. Damit dringen wir zum Kern der eigentlichen Revolution der Aufgabenwahrnehmung des Sicherheitsrats im Sinne von Kap. VII SVN vor: der Friedensbegriff des Art. 39 SVN wird auf eine Art und Weise erweitert, der den Souveränitätsgrundsatz zurücktreten lässt. Der Sicherheitsrat fühlt sich nunmehr nach Kap. VII SVN befugt, auch in die klassischerweise inneren Angelegenheiten der Staaten, den vormaligen domaine réservé, einzugreifen, wenn eine Situation massiver Verletzungen grundlegender Menschenrechte dies rechtfertigt, unabhängig vom grenzüberschreitendem Charakter von kriegerischer Gewaltsamkeit.

Wie der Begriff des positiven Friedens bereits vor 1989 entwickelt wurde, hat der Sicherheitsrat auch schon vor Ende des Kalten Krieges im Sinne der neuen Interpretation von Art. 39 SVN gehandelt. In den Fällen Südrhodesien und Südafrika hat er wegen der Apartheid als besonders extensiver Ausprägung der Rassendiskriminierung (sowie im Falle Südrhodesiens als Reaktion auf die einseitige Unabhängigkeitserklärung) Wirtschaftssanktionen verhängt. Ausdrücklich militärische Sanktionen nach Art. 42 SVN, welche für diese Arbeit von Interesse sind, hat der Sicherheitsrat auf der Grundlage des neuen Friedensbegriffs erst nach 1989 verhängt, und zwar in mehreren Fällen.^[2] Diese sollen nun kurz skizziert werden.^[3]

Zunächst gilt die an den Irak gerichtete Sicherheitsrats-Resolution 688 (1991) als Präzedenzfall für die Einmischung des Sicherheitsrats in die inneren Angelegenheiten eines Staates wegen Menschenrechtsverletzungen, der auch militärische Maßnahmen folgten. Allerdings wurde sie nicht unter Kapitel VII SVN beschlossen, sodass die folgende Einrichtung und militärische Kontrolle der Flugverbotszonen im Norden und Süden des Iraks (zum Schutze der vom Regime verfolgten Kurden und Schiiten) durch die USA, Großbritannien und Frankreich noch keinen eigentlichen Fall einer direkt vom Sicherheitsrat gedeckten militärischen Intervention in innere Angelegenheiten darstellt.^[4]

Einen Sonderfall stellt auch das Eingreifen der Economic Community of West African States (ECOWAS) in Liberia dar, weil dieses zunächst nicht durch ein Sicherheitsratsmandat gedeckt war, aber ex post von diesem legitimiert wurde (Res. 788 (1992)). Darüber hinaus kann der Einsatz der ECOWAS Monitoring Group (ECOMOG) als Präzedenzfall einer „subsidiären“ Regionalintervention gelten, durchgeführt durch eine regional verankerte multilaterale Staatenorganisation.^[5] Allerdings zeigt der Fall auch konkrete Probleme mit dem Eingreifen regionaler Gruppen: insbesondere den nigerianischen Truppen wurde immer wieder vorgeworfen, sich zum eigenen Vorteil am Kampfgeschehen zu beteiligen, u.a. mit dem Ziel, die Kontrolle über Rohstoffvorkommen zu erlangen, sodass von einem „humanitären“ Eingreifen keine Rede sein könnte.

[...]

^[1] Zum Friedensbegriff in der UN-Charta vgl. z.B. Lailach 1998.

^[2] In der SR-Resolution Nr. 161 (1961) zum Kongo-Konflikt wird zwar Sorge über das Blutvergießen geäußert, diese jedoch von der Feststellung der Bedrohung des Friedens getrennt, die eher durch die Anwesenheit der belgischen Truppen gesehen wurde; vgl. Leiß 2000, 74.

^[3] Für Übersichten der Fälle s. unter vielen Lailach 1998, Abiew 1999.

^[4] Vgl. z.B. Abiew 1999, 145-158.

^[5] Vgl. z.B. ebd., 200-212.