Krankenhausprivatisierung in Bayern

Die Rolle direktdemokratischer Verfahren am Beispiel Rottal-Inn


Hausarbeit, 2018
22 Seiten, Note: 2,3

Leseprobe

Gliederung

1. Einleitung.
1.1. Fragestellung
1.2. Theoretischer Ansatz und Fallauswahl
1.3. Quellen.

2. Die Vetospielertheorie.

3. Direkte Demokratie.
3.1. Direkte Demokratie in Deutschland.
3.2. Direkte Demokratie in Bayern.

4. Krankenhausprivatisierung in Bayern.
4.1. Klare Begriffseingrenzung.
4.2. Aktuelle Lagebeschreibung.

5. Bürgerentscheid gegen Krankenhausprivatisierung im Landkreis Rottal-In.
5.1. Verlauf des Bürgerentscheids.
5.2. Rolle und Funktion des Bürgerentscheids nach der Vetospielertheorie.
5.2.1. Anzahl der Vetospieler.
5.2.2. Kongruenz der Vetospieler.
5.2.3. Interne Kohäsion der kollektiven Vetospieler.

6. Schlussfolgerungen und Fazit.

7. Literaturverzeichnis.

8. Abbildungsverzeichnis.

1. Einleitung

Die Bundesrepublik Deutschland verpflichtet sich laut Grundgesetz zur Daseinsfürsorge seiner Bürger und ist somit für die Sicherstellung einer flächendeckenden Gesundheitsversorgung zuständig. Mehr als 400 Krankenhäuser mit insgesamt 73.000 Betten und 4.00 teilstationären Plätzen sind allein in Bayern zu finden. Rund 60 Prozent der Kliniken befinden sich in öffentlicher Trägerschaft – die restlichen 40 Prozent teilen sich in freigemeinnütze und private Träger auf (vgl. Bayerisches Staatsministerium für Gesundheit und Pflege, 2018). Kontrovers diskutiert ist die massive Zunahme der privaten Trägerschaften bei gleichzeitiger Senkung der Kliniken öffentlicher Trägerschaften. Das sorgt für Unmut in der Bevölkerung. Doch welche Möglichkeiten haben Bürger, um effektiv gegen Privatisierungsvorhaben vorzugehen? Der Freistaat Bayern gilt als deutscher Vorreiter bezogen auf direktdemokratische Praxis: Schon 1946 wurde die Volksgesetzgebung eingeführt. Während Volksbegehren und Volksentscheide schon Ende der 40er Jahre möglich waren, wurde die Volksgesetzgebung auf kommunaler Ebene in Form von Bürgerbegehren und -entscheiden erst 1995 gesetzlich verankert (vgl. Gemeindeordnung für den Freistaat Bayern, Art 18a, Abs.12). Insgesamt fast 7.000 Bürgerbegehren und Ratsreferenden sowie 3.500 Bürgerentscheide sind seit Einführung zwischen 1995 und 2016 durchgeführt worden (vgl. Mehr Demokratie, e.V., 2016). Was Proteste bewirken können, zeigt auch das Beispiel Rottal-Inn. Im bayerischem Landkreis stimmten in einem Bürgerentscheid fast 90 Prozent gegen die Privatisierung von drei Krankenhäusern und verhinderten so den geplanten Verkauf an Rhön-Klinikum (vgl. Eckert, 2009b, 24).

1.1. Fragestellung

Die vorliegende Arbeit untersucht anhand des Bundeslands Bayern, wie direktdemokratische Verfahren sowie die an der Volksgesetzgebung beteiligten Akteure den Verlauf von Privatisierungsmaßnahmen beeinflussen können. Zunächst wird der institutionstheoretische Zugang eingrenzt, der für die Beantwortung der Fragestellung von zentraler Bedeutung ist. Unter Berücksichtigung des begrenzten Umfangs der Hausarbeit wird Tsebelis Vetospielertheorie dargestellt, obwohl eine Vielzahl an Theorien anwendbar wäre. Die Vetospielertheorie ermöglicht die Thesenbildung zur Wirkung direkter Demokratie in der Output-Dimension des politischen Systems. Im zweiten Schritt wird der rechtliche Rahmen beleuchtet und geklärt, was unter direktdemokratischen Elementen überhaupt zu verstehen ist. Dies erfolgt zunächst allgemein auf Bundesebene, im zweiten Schritt auf Landesebene. Anhand der existierenden Forschungsliteratur werden anschließend die einzelnen Analysekriterien für Bayern geprüft und die Wirkungen von direkter Demokratie auf Landesebene ausführlich dargestellt. Nach einem kurzen Exkurs über die Entwicklung der Krankenhauslandschaft in Bayern, soll mit Hilfe des Fallbeispiels Rottal-Inn der konkrete Ist-Zustand aufgezeigt und untersucht werden. Die essentielle Frage der Hausarbeit lautet: Wie wirken direktdemokratische Verfahren speziell in Bayern auf Privatisierungspläne im Krankenhaussektor? Diese Fragestellung soll schlussendlich im Fazit beantwortet werden.

1.2. Theoretischer Ansatz und Fallauswahl

Als theoretische Grundlage dient George Tsebelis Vetospielertheorie, die in ursprünglicher Form dazu dient, politische Systeme miteinander zu vergleichen. Die Theorie erklärt, unter welchen Bedingungen eine signifikante Abkehr vom politischen Status Quo erfolgt (vgl. Schmidt, 2003, 198). Anhand des Fallbeispiels soll mit Hilfe der Vetospielertheorie erklärt werden, wie der Bürgerentscheid in Rottal-Inn eine bereits vom Kreistag beschlossene Privatisierung verhindern konnte. Die Abwehr soll ausschließlich mit der Konstellation der Vetospieler erklärt werden. Eine detaillierte Erläuterung der Theorie erfolgt in Kapitel zwei, die Anwendbarkeit auf das Fallbeispiel in Kapitel fünf. Bei der Fallauswahl wurde Rottal-Inn gewählt, da es als Musterbeispiel für die Beurteilung der Wirkung direktdemokratischer Verfahren in Bezug auf Krankenhausprivatisierungsvorhaben in Bayern gilt. Im Vergleich zu anderen möglichen Beispielen, zeichnet sich Rottal-Inn durch einen erfolgreichen Ausgang aus. Die Hausarbeit stützt sich auf empirische Untersuchungen anhand von qualitativen und quantitativen Daten.

1.3. Quellen

Diese Arbeit ist zusammenfassend als Sekundärarbeit zu verstehen, die sich auf das bereits vorhandene Quellen zum Thema stützt. Das herausgezogene Material besteht aus deutsch- und englischsprachigen Publikationen von wissenschaftlichen Fachverlagen und Fachzeitschriften sowie außeruniversitären Forschungseinrichtungen und stammt aus verschiedenen Fachdisziplinen der Medizin und der Sozial- und Politikwissenschaft. Die Materialgrundlage dieser Arbeit ist somit als multidisziplinär zu bezeichnen. Als Grundlage der Vetospielertheorie sind George Tsebelis Werke “Decision Making in Political Systems: Veto Players in Presidentialism, Parliamentarism, Multicameralism and Mulitpartyism” und „ Veto Players: How Political Institutions Work“ unumgänglich. Die Besonderheit Tsebelis liegt im Wechsel von einer bisher induktiven zu einer deduktiven Vorgehensweise. Anders als die klassischen Klassifikationen politischer Systeme beschäftigt sich Tsebelis mit den Rahmenbedingungen politischer Entscheidungsfindungen in verschiedenen Regierungssysteme. Er will diese identifizieren und erklären, wie sich diese Dimensionen auf die Entscheidungsprozesse in heterogenen politischen Systemen auswirken. Zum Thema Direkte Demokratie gibt es eine breite Auswahl an deutsch- und englischsprachiger Literatur. Als Grundlage werden neben Manfred Schmidts „Demokratietheorie. Eine Einführung“ unter anderem Bärbel Weixners Beiträge „ Direkte Demokratie in den Bundesländern “ sowie „ Direkte Demokratie in Bayern “ genutzt, die die Thematik direkte Demokratie genauer in den Mittelpunkt stellen. Im Fokus steht dabei vor allem die Verfassungsgebung auf Landesebene, das heißt der Blick wird direkt auf die in Bayern rechtlich zugesicherten Partizipationsrechte geworfen. Daneben beleuchtet Weixner den Ist-Zustand und befasst sich mit konkreten Volks- und Bürgerbegehren sowie -entscheiden aus Bayern, erfasst diese empirisch und gliedert diese in ihre jeweiligen Schwerpunkte. Die Akteursebene findet besonders bei Frank Meerkamps„ Die Quorenfrage im Volksgesetzgebungsverfahren “ große Berücksichtigung und ist zum generellen Verständnis essentiell. Meerkamp will vor allem, den Verlauf direktdemokratischer Verfahren auf Kommunal- und Landesebene verständlich machen. Um diese auch empirisch zu begreifen, sind die Publikationen des Mehr Demokratie e.V. hilfreich: Speziell der Landesverband Bayern ermöglicht es dank umfangreicher Studien und Umfragen, das Vorgehen direktdemokratischer Verfahren auf kommunaler Ebene auch in Bezug auf das Fallbeispiel Rottal-Inn besser zu verstehen.

Trotz einer beträchtlichen Anzahl an Quellen zum Thema Privatisierung, wie Niels Böhlkes „Privatisierung von Krankenhäusern“ oder die Publikation der Bundesärztekammer „Zunehmende Privatisierung von Krankenhäusern in Deutschland“, die vor allem als Definitionsgrundlage dienen, werden direktdemokratische Verfahren in Bezug auf das Thema Privatisierung kaum beachtet. Wenn das Thema doch angesprochen wird, wie unter anderem bei Böhlke, werden nur Fallbeispiele aus Hamburg oder Sachsen genannt. Ein Blick auf Bayern wird nicht geworden. Die meisten Publikationen beschäftigen sich jedoch primär mit dem betriebswirtschaftlichen Aspekt der Privatisierung. Kein Aufsatz, der die Praxis direkter Demokratie auf bayerischer Ebene zum Inhalt hat, beschäftigt sich bislang fokussiert mit dem Bereich Privatisierung. Ursachen für gescheiterte Privatisierungsmaßnahmen werden nicht oder nicht ausreichend thematisiert (vgl. Böhlke, 2009, 9). Für das Fallbeispiel Rottal-Inn gibt es bislang keine politikwissenschaftlich relevanten Texte. Da Bayern im Ländervergleich die geringste Privatisierungsquote im Krankenhaussektor aufweist, beschäftigen sich Aufsätze zum Thema bevorzugt mit Brennpunktregionen wie zum Beispiel Hamburg. Seit der Jahrtausendwende hat sich hier die Anzahl der Krankenhäuser in privater Trägerschaft verzehnfacht und lag 2016 bei 51,6 Prozent (vgl. vdek, 2017, 37). Für Bayern jedoch ist und bleibt Rottal-Inn ein Musterbeispiel. Dennoch sind das regionale Wochenblatt oder Zeitungsartikel der Passauer Neuen Presse sowie des Straubinger Tagblatts die einzige Möglichkeit, den Verlauf des Bürgerbegehrens zu ordnen und zu portraitieren. Da das Bürgerbegehren in Rottal-Inn wenig Bekanntheit über die Landkreisgrenze hinaus erhalten hat, sind die regionalen Quellen die umfangreichsten Lektüren zum Thema.

2. Die Vetospielertheorie

Die Vetospielertheorie von George Tsebelis, die 1995 zunächst lediglich in einem Aufsatz erschienen ist und im Laufe der Jahre immer weiter ausgebaut wurde und 2002 schließlich in „ Veto Players: How Political Institutions Work “ mündete, analysiert die Staatstätigkeit von politischen Systemen. Tsebelis vergleicht jedoch nicht die politischen Systeme selbst, sondern die politischen Akteure: So steht die „Fähigkeit politischer Systeme zu Reformveränderungen auf bestimmten Politikfeldern“ (Merkel, 2003, 225) unter Einflussnahme sogenannter Vetospieler im Fokus. Die abhängige Variable seiner Theorie bildet die Reformfähigkeit eines politischen Systems. Die Vetospielertheorie basiert auf Annahmen der Rational-Choice-Theorie. Es wird vorausgesetzt, dass die Akteure rational und zum Zwecke der eigenen Nutzenmaximierung handeln (vgl. Abromeit, Stoiber, 2006, 64). Im Mittelpunkt der Theorie stehen die Vetospieler, die als individuelle oder kollektive Akteure definiert werden, deren Zustimmung für eine Veränderung des legislativen Status Quo erforderlich ist (vgl. Tsebelis, 1995, 289). Dabei unterscheidet Tsebelis institutionelle Vetospieler, deren Macht verfassungsrechtlich festgeschrieben ist, und parteipolitische Vetospieler, die sich in wechselnden Konstellationen innerhalb institutioneller Vetospieler bilden und diese als faktische Vetospieler ersetzen können. Weiterhin gilt, „dass institutionelle durch parteipolitische Vetospieler dominiert werden können, wenn letztere Kontrolle über erstere ausüben (Grumer, 2011,50).“ Zusätzlich können noch andere Vetospieler auftreten, die ebenfalls Einfluss auf den Entscheidungsprozess nehmen können, darunter beispielsweise das Militär oder die Zentralbanken (vgl. Tsebelis, 1995, 306). Die Vetospieler fungieren als unabhängige Variable. Die Vetospielertheorie beruht auf dem räumlichen Politikmodell der euklidischen Parteiendistanz. Das folgende Beispiel von Tsebelis zeigt eine vereinfachte Darstellung einer Verhandlungssituation. Drei Vetospieler (A, B, C) haben jeweils eine Idealposition, diese ist mit einem Punkt gekennzeichnet. Jeder Punkt ist der Mittelpunkt eines Kreises. Der Kreis symbolisiert den potenziellen Zustimmungsraum des Akteurs. Alles außerhalb des Kreises ist für den jeweiligen Vetospieler nicht tragbar. SQ (Status quo) bildet die gegenwärtige Lage ab. Der grau markierte Bereich ist die Schnittmenge aller denkbaren Entscheidungen. A und B würden nun also alles innerhalb des schattierten Bereichs bevorzugen, der den Schnittpunkt ihrer Indifferenzkurven darstellt. Gleiches gilt für B und C sowie A und C. Beim Beispielmodell ist die einzige gemeinsame Schnittmenge der drei Vetospieler SQ, sodass eine Veränderung des Status Quo nicht zu erwarten wäre(vgl. Tsebelis, 1995, 295-296).

Abbildung in dieser Leseprobe nicht enthalten

Abbildung { SEQ Abbildung \* ARABIC }: Tsebelis, 1995, 296

Ändert A seine Idealposition von A1 zu A2, wie in Abbildung 2 zu sehen, ändert sich weiterhin nichts, da B und C nach wie vor an ihrer Position beharren und keine Veränderung der Schnittmenge erfolgt. Erst wenn A durch Vetospieler D ausgetauscht wird, kann es zu einer Policy-Veränderung kommen. Jeder Punkt innerhalb der grau hinterlegten Fläche (WBCD) kann den Status Quo verändern und die Zustimmung aller Vetospieler erhalten (vgl. ebd.,296-297).

Abbildung in dieser Leseprobe nicht enthalten

Abbildung { SEQ Abbildung \* ARABIC }: Tsebelis, 1995, 296

Der tatsächliche Einfluss der Vetospieler und die damit zusammenhängende Veränderung des Status Quo ist von drei Faktoren abhängig: Der Anzahl der Vetospieler, ihre Kongruenz und ihre Kohäsion. So geht Tsebelis davon aus: Je höher die Anzahl der Vetospieler, je größer deren ideologische Distanz und je höher der interne Zusammenhalt, desto unwahrscheinlicher ist eine Veränderung des Status Quo (vgl. ebd., 19). Die Bewertung der Vetospieler fällt in Fachkreisen recht unterschiedlich aus: Die einen sehen sie als Garant der Demokratie und direkten Ausdruck der Gewaltenteilung, andere bezeichnen sie als Ursache des politischen Stillstands und der Reformunfähigkeit (vgl. Strohmeier, 2003, 18-19). Die Vetospielertheorie ist ein passender theoretischer Ansatz, um die Wirkung direktdemokratischer Elemente auf Privatisierungspläne zu erklären und somit Rückschlüsse auf die Reformfähigkeit zu ermöglichen.

3. Direkte Demokratie

Im heutigen Demokratieverständnis ist meist eine Repräsentativdemokratie gemeint, wenn von “government by the people“ gesprochen wird. Gleichzeitig wird der Ruf nach mehr direkter Demokratie, in dem das Volk unmittelbar selbst die politischen Entscheidungen fällt, immer größer. Auch wenn Deutschland direktdemokratische Elemente inkludiert, sind starke Unterschiede auf Bundes- und Landesebene zu verzeichnen (vgl. Schmidt, 2010, 336).

3.1. Direkte Demokratie in Deutschland

Während die repräsentativdemokratischen Elemente in der Bundesrepublik Deutschland stark hervortreten, ist die Direktdemokratie eher schwach aufgestellt. So liegt die Entscheidungskompetenz bei vom Volk gewählten Repräsentanten. Möglichkeiten der direkten Einflussnahme sind laut Grundgesetz nur eingeschränkt möglich. Lediglich zur Neugliederung der Bundesländer oder bei Ablösung des Grundgesetzes durch eine Verfassung ist eine Volksabstimmung vorgeschrieben (vgl. ebd.). Bundesweite Volksentscheide gab es 1951 bei der Bildung des Bundeslandes Baden-Württemberg sowie 1955 zur Eingliederung des Saarlands in die Bundesrepublik Deutschland (vgl. Weixner, 2002, 120-129).

3.2. Direkte Demokratie in Bayern

Anders als auf Bundesebene steigt die Bedeutung direktdemokratischer Verfahren auf Landes- und kommunaler Ebene. Alle deutschen Bundesländer verfügen in ihren aktuell gültigen Verfassungen über direktdemokratische Elemente. Auf Länderebene gab es im Zeitraum 1956 bis Dezember 2015 rund 5.800 Bürgerbegehren und 3.500 Bürgerentscheide. Fast die Hälfte davon fand in Bayern statt (vgl. Mehr Demokratie e.V., 2016, 8-9). In Bayern gilt die zweistufige Volksgesetzgebung: Lediglich Volksentscheid und Volksbegehren sind möglich, eine Volksinitiative ist ausgeschlossen (vgl. Weixner, 2005, 35). Das Volksgesetzgebungsverfahren auf Länderebene ist in Bayern dreistufig aufgebaut. Es gliedert sich in den Antrag auf Zulassung, das eigentliche Volksbegehren und schließlich den Volksentscheid.Der Antrag auf Zulassung des Volksbegehrens muss von mindestens 25.000 Stimmberechtigten unterzeichnet werden. Wird der Antrag für zulässig erklärt, müssen sich mindestens zehn Prozent der Stimmberechtigten innerhalb einer zweiwöchigen Frist in offizielle Listen eintragen, damit der Antrag rechtsgültig wird. Schließlich wird der Gesetzesvorschlag dem Landtag unterbreitet. Wird dieser abgelehnt, kann es zu einem Volksentscheid kommen, bei dem alle Stimmberechtigten mit Ja oder Nein abstimmen können (vgl. Bayerisches Staatsministerium des Inneren und für Integration, 2018). Per Volksabstimmung führten die Bürger in Bayern zusätzlich das Bürgerbegehren ein (vgl. Mehr Demokratie e.V. 2016, 25). Das Bürgerbegehren muss je nach Gemeindegröße von mindestens drei bis zehn Prozent der Gemeindebürger unterschrieben werden.Nach Prüfung der Zulässigkeit durch den Gemeinderat, kommt es zum Bürgerentscheid. Der Bürgerentscheid ist erfolgreich, wenn die Mehrheit der Abstimmenden dem Anliegen zustimmt. Diese Mehrheit muss je nach Einwohnerzahl der Gemeinde einen bestimmten Anteil an allen Stimmberechtigten ausmachen. Dieses Verfahren ist als sogenannte Zustimmungsquorum bekannt (vgl. Gemeindeordnung für den Freistaat Bayern, 1998, Art. 18a). Der Bürgerentscheid hat die Wirkung eines Stadtrats- oder Gemeinderatsbeschlusses. Ihm entspricht auf Landesebene der Volksentscheid (vgl. Meerkamp, 2011,92-94).

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Ende der Leseprobe aus 22 Seiten

Details

Titel
Krankenhausprivatisierung in Bayern
Untertitel
Die Rolle direktdemokratischer Verfahren am Beispiel Rottal-Inn
Hochschule
FernUniversität Hagen
Note
2,3
Autor
Jahr
2018
Seiten
22
Katalognummer
V456868
ISBN (eBook)
9783668890930
ISBN (Buch)
9783668890947
Sprache
Deutsch
Schlagworte
Direktdemokratie, Rottal-Inn, Vetospielertheorie, Krankenhaus, Krankenhausprivatisierung, Privatisierung
Arbeit zitieren
Cornelia Kauruff (Autor), 2018, Krankenhausprivatisierung in Bayern, München, GRIN Verlag, https://www.grin.com/document/456868

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