Leseprobe
Inhaltsverzeichnis
1. Einleitung
2. Steuertechnische Eigenschaften der Tabaksteuer
2.1. Festsetzung des Steuersatzes
2.2. Besonderheiten der Tabaksteuersätze
2.3. Kaskadeneffekt
2.4. Steuerpolitische Begründung
2.4.1. Fiskalsteuer
2.4.2. Lenkungssteuer
2.4.3. Leistungsfähigkeitsprinzip / Steuergerechtigkeit
2.5. Verwendung der Tabaksteuereinnahmen
3. Bestimmungsfaktoren der Steuerwirkungen
3.1. Nachfragesättigung
3.2. Nachfragereaktionen
3.3. Elastizitäten
3.4. Steuerinzidenz
4. Entwicklung der Tabakbesteuerung in Deutschland
4.1. Historische Entwicklung
4.2. Steuersatzänderungen in der jüngeren Vergangenheit
4.3. Entwicklung des Tabaksteueraufkommens
4.4. Nachfrageänderungen
5. Auswirkungen einer Änderung des Tabaksteuersatzes
5.1. Auswirkungen auf Steueraufkommen und Nachfrage
5.2. Auswirkungen auf Arbeitsmarkt und Konjunktur
5.3. Auswirkungen auf Schwarzmarkt und Schmuggel von Tabakwaren
5.4. Auswirkungen auf die Belastung des Gesundheitswesens
6. Aktionen, Reaktionen und Versäumnisse - eine Zusammenfassung der bisherigen Entwicklung und eine Prognose
7.Literaturverzeichnis
1. Einleitung
Der Ursprung des Tabakgebrauchs wird in etwa auf das Jahr 1000 n. Chr. datiert. 500 Jahre später - im Oktober 1492 - kam Christopher Columbus als erster Europäer mit dem Tabak in Berührung. Seit diesem Zeitpunkt war der Siegeszug des Tabaks und damit die weltweite Ausbreitung seiner negativen Begleiterscheinungen, die der Tabakkonsum mit sich bringt nicht mehr - weder durch Verbote noch durch Strafen - aufzuhalten. Von der Industrie als Genussmittel angepriesen, von den Gesundheitsorganisationen verteufelt und vom Staat fiskalisch genutzt stellt der Tabak einen Zankapfel dar, an dem sich die Geister scheiden. Ziel dieser Untersuchung ist es nun einen neutralen Standpunkt auszuarbeiten, dessen Fokus auf eine wirtschaftswissenschaftliche Betrachtung des Themas abstellt.
Gegenstand der Arbeit ist die vergangene Entwicklung der Tabakbesteuerung und deren Auswirkungen zu analysieren, eine Prognose zu liefern, sowie Anregungen zur Verbesserung der Wohlfahrt zu geben.
Folgende Fragen soll die vorliegende Arbeit klären:
- Welche ökonomischen Zusammenhänge unterliegen der Tabaksteuer?
- Welche Ziele werden mit einer Erhöhung der Tabaksteuer verfolgt? Hat die Tabaksteuer eine Lenkungsfunktion oder dient sie nur zur Aufkommenserzielung? Wie löst der Staat die konträren Zielsetzungen?
- Welche volkswirtschaftlichen Auswirkungen könnte eine Änderung des Tabaksteuersatzes haben? Führt eine Tabaksteuererhöhung zu Arbeitsplatzverlusten oder zu einem Rückgang des Steueraufkommens? Wird der Konsum illegaler Zigaretten ansteigen?
Im Anschluss an die Einleitung werden im zweiten Abschnitt die ökonomischen Begriffe, die mit der Tabaksteuer in Zusammenhang stehen, herausgearbeitet und im Kontext einer aktuellen Betrachtung analysiert. Danach sind die Bestimmungsfaktoren der Steuerwirkung zu bestimmen und zu prüfen. Im vierten Abschnitt werden die bisherige Entwicklung und anschließend mögliche Auswirkungen einer Steuererhöhung zu untersuchen sein, um zu einer abschließenden Beurteilung zu kommen.
2. Steuertechnische Eigenschaften der Tabaksteuer
Die Tabaksteuer ist nach der Mineralölsteuer die aufkommensstärkste spezielle Verbrauchsteuer. Sie sorgt in etwa für 3% des kassenmäßigen Steueraufkommens. Dabei entfallen nahezu 95% der Einnahmen auf die Besteuerung von Zigaretten1. Deshalb werden sich die folgenden Ausführungen - soweit nichts anderes gesagt ist - auf die Besteuerung von Zigaretten beschränken. Als Bundessteuer, welche von der Bundeszollverwaltung erhoben wird, liegt die Gesetzgebungskompetenz und die Ertragskompetenz beim Bund2. Doch Länder und Kommunen profitieren ebenfalls, da sich ihr Aufkommen aus der Mehrwertsteuer, welche beim Verkauf der Tabakwaren noch zusätzlich entsteht, erhöht3.
2.1. Festsetzung des Steuersatzes
Die derzeitige Grundlage für die Besteuerung von Tabakwaren ist das Tabaksteuergesetz (TabStG) vom 21.Dezember 1992. Die letzte Änderung des Steuersatzes erfolgte am 23.Juli 2004. Der Besteuerung unterliegen Tabakprodukte in Form von Zigaretten, Zigarren, Zigarillos und Rauchtabak sowie Erzeugnisse, die ganz oder teilweise aus Tabakersatzstoffen bestehen. Ausgehend vom durchschnittlichen Kleinverkaufswert einer Zigarette wird ein Preis vor Mehrwertsteuer errechnet. Die Mehrwertsteuer wird dabei mit einem aus Normalsatz und reduziertem Satz gebildeten Durchschnittsatz bestimmt. Der so bereinigte Preis ist die Grundlage der Tabaksteuer. Der aktuelle Steuertarif für Zigaretten setzt sich aus einer Mengensteuer von 7,56 Cent je Stück und einer Wertsteuer von 24,82% des Kleinverkaufspreises zusammen, die mindestens 14,87 Cent je Stück abzüglich der Umsatzsteuer des Kleinverkaufspreises der zu versteuernden Zigarette, aber höchstens jedoch 12,66 Cent je Stück betragen darf. Darüber hinaus muss die Steuer für Zigaretten mindestens dem Betrag entsprechen, der sich aus 96% der Gesamtsteuerbelastung durch die Tabaksteuer und die Umsatzsteuer für die Zigaretten der gängigsten Preisklasse abzüglich der Umsatzsteuer des Kleinverkaufspreises der zu versteuernden Zigarette errechnet, soweit dieser Betrag die Tabaksteuer der gängigsten Preisklasse nicht übersteigt, entsprechen. Der Kleinverkaufspreis - die Bemessungsgrundlage des preisbezogenen Tabaksteueranteils - wird von den Produzenten oder den Importeuren bestimmt. Die komplizierte Kreuzverschränkung von mengen- und wertabhängigen Steueranteilen führt selbst bei Steuerexperten zu Verständnisschwierigkeiten4. Abbildung 1 zeigt die Bestandteile der Zigarettenpreise für Deutschland für die vergangenen 13 Jahre.
Abbildung 1: Preise von Zigaretten und deren Bestandteile
Abbildung in dieser Leseprobe nicht enthalten
Quelle: Bundesministerium der Finanzen
Der Zigarettenpreis im Oktober 2004 lag durchschnittlich bei 18 Cent, daran war der Fiskus mit 11,2 Cent Tabaksteuer (davon 7,56 Cent Mengensteuer und 3,64 Cent Wertsteuer) und 2,5 Cent Mehrwertsteuer, Industrie und Handel mit 4,3 Cent beteiligt5. Abbildung 2 zeigt die Zusammensetzung des Anteils des Aufkommens, der an den Fiskus und an die Industrie fließt.
Abbildung 2: Anteil am Zigarettenpreis
Abbildung in dieser Leseprobe nicht enthalten
Quelle: Bundesministerium der Finanzen
2.2. Besonderheiten der Tabaksteuersätze
Im Gegensatz zu anderen Verbrauchssteuern wird bei der Tabaksteuer auch der Wert der verbrauchssteuerpflichtigen Ware für die Bemessung der Steuer herangezogen. Um die Tabaksteuer zu berechnen benötigt man zwei Bezugsgrößen: die Menge in Stück oder Kilogramm (Mengenkomponente) und den Kleinverkaufspreis (Wertkomponente)6. Dabei ist die Höhe des Kleinverkaufspreises meist von der Qualität des Produkts abhängig7. Der Vorteil dieses kombinierten Systems ist, dass (das richtige Verhältnis vorausgesetzt) das Steueraufkommen aus der Tabaksteuer gut kalkulierbar ist und es ein bestimmtes Mindesteinkommen gewährleistet8.
2.3. Kaskadeneffekt
Bei einer gemischten Steuer werden zwangsläufig zum einen die absoluten Preise in unterschiedlichem Maße verschoben (wertsteuerbedingt); und zum anderen werden die relativen Preise sowohl zwischen den der gemischten Zigarettenbesteuerung unterliegenden Produkten (mengensteuerbedingt) als auch zwischen diesen Produkten und anders besteuerten speziellen Gütern (mengensteuer- und wertsteuerbedingt) verändert. Darüber hinaus unterliegt der Verkauf von Tabakwaren noch zusätzlich der Umsatzsteuer. Diese bildet einen Bestandteil des Kleinverkaufspreises und fließt somit auch in die Besteuerungsgrundlage des proportionalen Anteils der Tabaksteuer ein. Damit erfassen die Tabak- und die Umsatzsteuer jeweils den im Kleinverkaufspreis enthaltenen Betrag der anderen Steuer. Im Falle einer Erhöhung des Kleinverkaufspreises oder der Umsatzsteuer entsteht somit ein Multiplikationseffekt, der zu erheblichen steuerlichen Verwerfungen führt. Dies ist der so genannte Kaskadeneffekt9. Problematisch zu beurteilen ist dieser Zusammenhang im Hinblick auf die EU-Harmonisierung, da durch die unterschiedlich hohen Umsatzsteuern eine einheitliche Tabakbesteuerung erschwert wird.
2.4. Steuerpolitische Begründung
Prinzipiell dienen Steuern zur Generierung von Aufkommen (Fiskalsteuer), darüber hinaus können sie auch eine Umverteilungswirkung oder eine Lenkungsfunktion haben. Im Allgemeinen wird die Tabaksteuer mit den Schäden begründet, die der Raucher sich und der Gesellschaft zufügt. Problematisch im Falle der Tabaksteuer ist, dass der Fiskalzweck und der Lenkungszweck miteinander konkurrierende Zielsetzungen sind.
2.4.1. Fiskalsteuer
Primärzweck der Besteuerung ist die Erzielung von Einnahmen zur Deckung des staatlichen Finanzbedarfs. Das Aufkommen aus der Tabaksteuer in Deutschland wird für dieses Jahr auf ca. 14 Mrd. Euro geschätzt10. Diesen Einnahmen stehen aber auch Ausgaben gegenüber. In Deutschland belaufen sich die Kosten des volkswirtschaftlichen Schadens durch den Tabakmissbrauch jährlich auf etwa 79 Mrd. Euro11 (in der Wissenschaft gehen die Meinungen weit auseinander; einige Experten beziffern die Schäden auf „nur“ 18,8 Mrd. Euro12 ). Etwa 75% davon gehen auf das Konto der verringerten Lebenserwartung13, der Rest sind die direkten (Krankenhaus, Medikamente, etc.) und indirekten (Arbeitsausfall, Frührente, etc.) Krankheitskosten14. Die These, dass ein früher Tod die Kassen der Sozialversicherungen entlasten würde, weil die gesparte Rente höher als die anfallenden Krankheitskosten ist, ist einerseits makaber und andererseits schlichtweg falsch.
2.4.2. Lenkungssteuer
Weltweit ist der Tabakkonsum für 14% aller Todesfälle verantwortlich15. In Deutschland sterben ca.140.000 Menschen16 jährlich an den Folgen des blauen Dunstes, das sind 383 Menschen täglich. Dabei gehen 1.500.000 Lebensjahre verloren17. Darüber hinaus wird hierzulande immer früher mit dem Rauchen angefangen. Für Deutschland, ein Land das demographisch ohnehin schon benachteiligt ist, stellt diese Entwicklung eine ernsthafte gesundheitspolitische und eine volkswirtschaftliche Bedrohung dar. Das deutsche Sozialsystem ist so aufgebaut, dass die „Jungen“ für die „Alten“ finanziell sorgen. Aufgrund des Tabakmissbrauchs wird die Bevölkerung im Schnitt früher sterben. Bei der Eindämmung des Rauchens kann die Tabakbesteuerung im Sinne einer Lenkungssteuer eingesetzt werden. Lenkungssteuern sollen das Verhalten des Steuerpflichtigen beeinflussen18 /19. Das bedeutet, dass der Fiskalzweck nicht unbedingt vorrangig erfüllt werden muss. In § 3 Abgabenordnung (AO) heißt es: „die Erzielung von Einnahmen kann Nebenzweck sein.“ Würde man die Tabaksteuer im Sinne einer Pigou - Steuer zur steuerlichen Internalisierung externer Effekte erheben, dann müsste der Preis einer Schachtel Zigaretten (19 Stück) bei 10,27 Euro liegen20. Das Heranziehen der Pigou - Steuer als Begründung der Tabaksteuer ist nur unzureichend treffend, denn zur Bestimmung der sozialen Kosten wäre eine direkte Zurechenbarkeit des Schadens, den eine Zigarette verursacht vonnöten; doch dies ist aufgrund der Komplexität der Zusammenhänge unmöglich. Aber nichtsdestotrotz kann man argumentieren, dass aufgrund des Suchtpotentials des Tabaks und den positiven Nettokosten, die einer Subvention des Tabakkonsums gleichkommen (der durchschnittliche Raucher beansprucht die Krankenkassen weitaus höher als er in jene einzahlt) eine Tabakbesteuerung in Höhe dieser Differenz begründet werden kann21.
2.4.3. Leistungsfähigkeitsprinzip / Steuergerechtigkeit
Eine Steuer entspricht dem Leistungsfähigkeitsprinzip, wenn die Steuerpflichtigen mit gleicher Leistungsfähigkeit die gleiche Steuerbelastung tragen (horizontale Gerechtigkeit) und Steuerpflichtige mit höherem Einkommen eine größere Steuerlast tragen (vertikale Gerechtigkeit). Die Besteuerung des Tabaks ist im Hinblick auf das Einkommen - so wie alle Verbrauchssteuern - regressiv, d.h. dass eine Tabaksteuererhöhung einkommensschwächere Haushalte unverhältnismäßig stärker belastet als einkommensstarke. Trotz der regressiven Wirkung wird die Tabaksteuer nicht als sozial ungerecht empfunden, da die Höhe der Abgabe zum Teil von der Höhe des Konsums abhängt (steigender Konsum ist mit steigenden gesamtwirtschaftlichen Kosten verbunden) und der Gebrauch von Tabak nicht zum Leben notwendig ist. Warner (2004) argumentiert, dass Tabaksteuern zwar regressiv sind, Tabaksteuererhöhungen aber nicht, da einkommensschwache Menschen preissensitiver sind, deshalb ihren Konsum einschränken und infolgedessen einen höheren gesundheitlichen Nutzen daraus ziehen.
2.5. Verwendung der Tabaksteuereinnahmen
Grundsätzlich steht das Steueraufkommen aus einer Bundessteuer dem Bundeshaushalt zu. Es fließt in den allgemeinen Etat und unterliegt deshalb keiner Zweckbindung (Nonaffektation).
Zuletzt wurde beschlossen die Tabaksteuer in drei Stufen zu erhöhen. Mit den erwarteten 4,5 Mrd. Euro Mehreinnahmen will das Bundesministerium für Gesundheit und soziale Sicherung versicherungsfremde Leistungen der gesetzlichen Krankenversicherungen finanzieren. Ziel ist, die Kassenbeiträge von heute 14,3 auf 13% zu senken.
[...]
1 Vgl. van Deuverden (2004)
2 Vgl. Bundesministerium der Finanzen (2005)
3 vgl. Thiemer (2003)
4 Vgl. Jatzke (1999)
5 Vgl. Körner (2004)
6 Vgl. Jatzke (1999)
7 Vgl. Caesar et. al. (1983)
8 Vgl. Zimmermann (1987)
9 Vgl. Jatzke (1999)
10 Vgl. Deutsche Gesellschaft für Nikotinforschung (2004)
11 Vgl. Adams (2003)
12 Vgl. Leidl (2004)
13 Vgl. van Deuverden (2004)
14 Vgl. Bartz (2003)
15 Vgl. Bartz (2003)
16 Vgl. John und Hanke (2001)
17 Vgl. Leidl (2004)
18 Vgl. Leidl (2004)
19 Vgl. Sachverständigenrat (2003)
20 Vgl. Adams (2003)
21 Vgl. Varian (1999)