Ökonomisierung der Jugendhilfe - Die Finanzierunginstrumente der Jugendhilfe

Inhaltsverzeichnis:

1.) Einleitung

2.) Abgrenzung

3.) Rahmen für Finanzierungsinstrumente

4.) Einsatz und sozialrechtliche Merkmale von Finanzierungsinstrumenten

5.) Finanzsituation beim Leistungserbringer

6.) Finanzsituation bei Kostenträger

7.) Die Finanzierungsinstrumente im Einzelnen
7.1) Pauschalfinanzierung über Vereinbarung
7.2.) Entgelte
7.3) Fachleistungsstunde
7.4.) Sozialraumbudget

8. ) Abschließende Würdigung

1.) Einleitung

Die Themen Ökonomisierung und die damit verbundenen Instrumente der Finanzierung gewinnen über die letzten Jahre zunehmend an Bedeutung. Die finanzielle Dimension des Themas ist beeindruckend. In 1998 wurden für Ehe und Familie in der Bundesrepublik Deutschland ca. 150 Mrd. € ausgegeben. Dies entspricht ca. 23 % des gesamten Sozialbudgets des Landes. Davon entfallen mit ca. 15 Mrd. € etwa 10 % auf die Jugendhilfe.^[1] Die Kostenexplosion im Bereich der stationären Jugendhilfe veranlasste den Bundesgesetzgeber, im Zuge der BSHG-Novellierung auch den § 77 KJHG mit dem Ziel einer Kostenbegrenzung zu ändern. Die Pflegesatzerhöhungen wurden für die Jahre 1996 - 1998 bundesweit auf 1% bzw. 2% jährlich begrenzt. Diese sogenannte "Deckelung der Pflegesätze" wurde von den Einrichtungen und Einrichtungsträgern heftig kritisiert. In der Praxis fühlten sich vor allem Einrichtungen durch die "Deckelung der Pflegesätze" unter Druck gesetzt, die schon bisher sparsam gewirtschaftet hatten und so keine Möglichkeit mehr sahen, unabweisbare Kostensteigerungen aufzufangen. Aufgrund dieser Gesetzeslage musste ein neues Finanzierungssystem für den Bereich der Jugendhilfe geschaffen werden. Die Tendenz, den § 93 BSHG, der die fachlichen Besonderheiten der Jugendhilfe nicht berücksichtigt, unverändert in das KJHG zu übernehmen, sollte verhindert werden. Die Kosten der Heimunterbringung sollten transparenter und für den öffentlichen Träger der Jugendhilfe kalkulierbarer gemacht werden. Der bisher geltende Einheits-/Mischpflegesatz sollte durch leistungsgerechte, differenzierte und prospektive Kostensätze abgelöst werden. Es sollte ein stärkerer Bezug zwischen Leistung und Kostenentgelt hergestellt werden.^[2] Bei der Modernisierung der Finanzierungsstrukturen in der Kinder- und Jugendhilfe müsse vor allem beachtet werden, dass das Sozialraumbudget nicht die Gewährleistung von individuellen Rechtsansprüchen verhindern dürfe. Insgesamt sei bei allen Modernisierungsbestrebungen zu beachten, dass betriebswirtschaftliche Konzepte nicht unreflektiert auf die Kinder- und Jugendhilfe übertragen werden können. Die Ausgaben sollten in diesem Bereich den Aufgaben folgen und nicht umgekehrt.^[3] Die Jugendhilfe hat seit dem 1.1.1999 ein neues Finanzierungssystem für die teil- und vollstationären Hilfen zur Erziehung mit der Tendenz, dieses System auch auf die ambulanten Hilfeformen auszudehnen. Die offizielle Begründung der Bundesregierung lautet: -Dämpfung der Kostenentwicklung in der Kinder- und Jugendhilfe, insbesondere im Bereich der stationären und teilstationären Leistungen. -Schaffung einer stärkeren Transparenz von Kosten und Leistungen. -Verbesserung der Effizienz der eingesetzten Mittel.^[4] Grundlage der Vereinbarung über Leistungsangebote , Entgelte und Qualitätsentwicklung ist der Dritte Abschnitt des SGB VIII ( §78a-78g SGB VIII). In diesem Zusammenhang tritt das Kontraktmanagement zwischen öffentlichen und freien Trägern der Jugendhilfe in Erscheinung.^[5] Die Kostenentwicklung und die mühsame Ursachenforschung zeigen: Es ist vielerorts nicht im geforderten Maße gelungen, die fachliche Steuerung die sehr weit gediehen ist zeitnah mit der Finanzsteuerung zu verbinden. Dazu bleibt es notwendig die dezentralen Entscheidungsstrukturen weiter aufzuwerten und zu qualifizieren.^[6]

2.) Abgrenzung

Die Ausarbeitung befasst sich schwerpunktmäßig mit den Finanzierungsinstrumenten und Finanzierungsstrukturen der Kinder- und Jugendhilfe. Neben der Entgeltfinanzierung hat im Bereich der Jugendhilfe auch die Förderungsfinanzierung eine starke Tradition.^[7] Die Förderungsfinanzierung wird allerdings nicht Gegenstand der Arbeit. Zum besseren Verständnis werden zunächst die allgemeinen und sozialrechtlichen Rahmenbedingungen der Finanzierungsinstrumente dargestellt. Es folgt die verdichtete Situationsbeschreibung bei Leistungserbringer und Kostenträger im Bezug auf die Finanzierungsinstrumente um anschließend die einzelnen Finanzierungsinstrumente besser verstehen zu können. Der Schwerpunkt liegt hierbei auf der Beschreibung und Bewertung der Fachleistungsstunde und des Sozialraumbudgets. Die Arbeit endet mit dem Fazit. Die räumliche Abgrenzung bezieht sich auf die Bundesrepublik Deutschland, ohne dabei jedoch den regionalpolitischen und gesamtdeutschen Kontext aus dem Blick zu verlieren. Die Arbeit versucht eine ansatzweise Bewertung der einzelnen Finanzierungsinstrumente zu erreichen und begnügt sich nicht mit deren ausschließlicher Beschreibung.

3.) Rahmen für Finanzierungsinstrumente

Ab dem 01.01.1999 sind die Jugendämter nur dann verpflichtet, die Kosten der stationären und teilstationären Jugendhilfe zu übernehmen, wenn mit dem Einrichtungsträger Vereinbarungen über die Leistungsangebote, die Grundsätze und Maßstäbe der Qualitätsentwicklung sowie über die differenzierten Entgelte für die Leistungsangebote und die betriebsnotwendigen Investitionen abgeschlossen worden sind.^[8] Wie Eingangs erwähnt ist die Grundlage der Vereinbarung über Leistungsangebote , Entgelte und Qualitätsentwicklung der Dritte Abschnitt des SGB VIII ( §78a-78g SGB VIII). In diesem Zusammenhang tritt das Kontraktmanagement zwischen öffentlichen und freien Trägern der Jugendhilfe wie erwähnt in Erscheinung. Die Ziele sind Dämpfung der Kostenentwicklung, Schaffung von Transparenz und Verbesserung der Effizienz der eingesetzten Gelder. Folgende Mittel stehen zur Verfügung. Die Leistungsvereinbarung, die Entgeltvereinbarung, und die Qualitätsvereinbarung^[9] Hinter der Leistungsvereinbarung verbirgt sich der Leistungskatalog, also die Frage welche Leistungen erbracht werden müssen beziehungsweise sollen. Bei den Entgeltvereinbarungen geht es darum was für die oben genannten Leistungen bezahlt wird. In der Qualitätsvereinbarung wird festgelegt welche Mindeststandards gelten, damit eine Leistung vereinbart und finanziert wird. Das relativ neue besteht nun darin, dass es sich um drei aufeinander bezogene, sich wechselseitig bedingende Vereinbarungen handelt. Leistungsverträge sollen mit besseren Finanzierungsformen verknüpft werden. Wichtig ist Fach- und Finanzierungsverantwortung möglichst weitgehend an jene Stellen zu delegieren, die unmittelbar die Dienstleistung erbringen. Zentrale Vorgaben zu fachlichen Standards der Hilfen müssen aber vorliegen. Die Steuerung des Gesamtbudgets obliegt dem Jugendamt. Steuerlichen Eventualitäten sind im Kontraktmanagement zu berücksichtigen.

4.) Einsatz und sozialrechtliche Merkmale von Finanzierungsinstrumenten

Obwohl die Debatte um die Veränderung des Finanzierungssystems bereits seit 1996 geführt wurde, ist in vielen Bundesländern mit der Umsetzung gewartet worden, bis die neue Regelung rechtskräftig wurde. So ist es auch nicht verwunderlich, dass mit der Inkrafttretung des Gesetzes lediglich ein Bundesland - Niedersachsen - die entsprechenden Regelungen umsetzen konnte. Verwundern muss allerdings, dass es bis zum Februar 2001 in den Ländern Bayern, Bremen, Berlin, Rheinland-Pfalz und Schleswig-Holstein immer noch keine entsprechenden Rahmenverträge gemäß § 78 f SGB VIII^[10] gab. Woran liegt es, dass die Umsetzung eines Bundesgesetzes so zögerlich voranschreitet? Die Einführung von Leistungs-, Entgelt- und Qualitätsentwicklungsvereinbarungen in der Jugendhilfe beinhaltet nicht die Novellierung eines Paragrafen, sondern ist eine grundlegende Systemveränderung der Finanzierung in der Jugendhilfe mit erheblichen Folgen für freie und öffentliche Träger. Sowohl Einrichtungen und Jugendämter als auch die unterschiedlichen Spitzenverbände befinden sich - auf unterschiedlichen Niveau - immer noch in der Phase des Umdenkens. Der Wechsel vom Selbstkostendeckungsprinzip zum prospektiven Entgelt macht ein grundsätzliches Umdenken bei öffentlichen und freien Trägern notwendig. Er beinhaltet, dass liebgewonnene Regelungen aufgegeben werden müssen. In den oben genannten fünf Bundesländern ohne Rahmenvertrag hat die Praxis Wege gefunden, mit der Situation umzugehen. Aber insbesondere aus Sicht der freien Träger ist die konkrete Situation häufig verbunden mit viel Verunsicherung, ist sie in keinster Weise zufriedenstellend. Angesichts der Tatsache, dass es in der Mehrzahl der Bundesländer zu einvernehmlichen Rahmenverträgen gekommen ist, die sich auch bereits in der Praxis bewährt haben, bleibt zu hoffen, dass diese guten Erfahrungen dazu führen, dass es in den verbleibenden Ländern möglichst bald auch zur Umsetzung des Bundesrechtes kommt. Trotz dieser unbefriedigenden Situation lässt sich nach einigen Jahren Erfahrung mit der neuen Regelung insgesamt eine positive Bilanz ziehen. Vier wesentliche Merkmale der §§78 a-g SGB VIII, die diese gesamte Entwicklung begleiten und die konkrete Auswirkungen auf die Praxis haben, werden im Folgenden kurz skizziert.^[11]

1. Merkmal: Der örtliche Träger der Jugendhilfe, in dessen Bereich die Einrichtung liegt, ist für den Abschluss von Vereinbarungen zuständig (§ 78e SGB VIII).

Der Bundesgesetzgeber hat der örtlichen Ebene, also dem Landkreis, der Stadt oder auch der kreisangehörigen Stadt, die Kompetenz und Aufgabe gegeben, die Leistungs-, Entgelt- und Qualitätsentwicklungen abzuschließen, wobei es auch die Möglichkeit der überregionalen Vereinbarungsgremien gibt. Die Länder Baden-Württemberg, Nordrhein-Westfalen, Saarland und Sachsen haben diese Regelung in Anspruch genommen. In den drei Stadtstaaten ist die Umsetzung dieser Regelung formal zwar eindeutig, in der Praxis aber komplizierter, da es in Bremen, Berlin und Hamburg interne Umstrukturierungen in "eigenständige" Bezirke gibt, aber jeweils eine Landesstelle für die Vereinbarungen zuständig ist. Bundesweit ist ein deutlicher Trend zur örtlichen Zuständigkeit für die Vereinbarung zu erkennen. In den Ländern mit überörtlichen Stellen ist es notwendig, vorher mit dem örtlichen Jugendamt die Leistungs- und Qualitätsentwicklungsvereinbarungen abzuschließen. Diese Stärkung der örtlichen Ebene bietet viele Chancen der Mitgestaltung für die Jugendämter. Es kann nur im Interesse der öffentlichen und freien Jugendhilfe sein, intensiv vor Ort miteinander zu kommunizieren, auch dann wenn man bisher keine geschäftlichen Beziehungen zueinander hat. Nach wie vor ist die Anzahl der Einrichtungen, die keine Kinder vom örtlichen Jugendamt betreuen, hoch. In der Praxis kommt es manches Mal zu Irritationen, da Einrichtungen Angebote entwickeln, die nicht im Interesse des örtlichen Jugendamtes sind. Dies hat jedoch nicht die Möglichkeit, eine Vereinbarungen abzulehnen mit der Begründung des mangelnden Bedarfes. Dies ist rechtlich nicht zulässig. Eine Steuerung seitens des Jugendamtes kann nur über das Hilfeplanverfahren und damit über eine fachlich orientierte Belegung erfolgen.

2. Merkmal: Die Vereinbarungen sind für einen künftigen Zeitraum abzuschließen. Nachträgliche Ausgleiche sind nicht zulässig (§ 78 d SGB VIII).

Der Wechsel vom Selbstkostendeckungsprinzip zum prospektiven Entgelt ist eines der wesentlichen Merkmale der neuen Regelung. Hieran wird der grundsätzliche Systemwechsel sehr deutlich. Entgelte werden aufgrund von Kalkulationen vereinbart. Die in der Praxis spannende Frage ist, welche Kalkulationsgrundlagen sind ausschlaggebend bzw. werden von beiden Seiten anerkannt. In den unterschiedlichen Bundesländern haben Regelungen auf Landesebene dazu geführt, dass eine Reihe von Kalkulationsgrundlagen bereits festgelegt sind. In anderen Ländern wie z.B. in Niedersachsen und Brandenburg ist dies nicht der Fall. Kalkulationsgrundlagen werden dort einrichtungsindividuell miteinander vereinbart. Je mehr landesweite Festlegungen vorhanden sind, desto weniger kann das System von einrichtungsindividuell kalkulierten Entgelten umgesetzt werden. Die Prospektivität bedeutet eine klare Risikoverlagerung in Richtung freier Träger. für den das Einführen eines Controllingsystems zwingend notwendig ist. Dies ist für viele freie Träger eine enorme Umstellung, die natürlich auch die Chance beinhaltet, Transparenz und Plausibilität von Kosten und Leistung^[12] herzustellen. Kalkulierte Entgelte für vorher beschriebene und vereinbarte Leistungen, deren Qualität gewährleistet werden muss - ein neues Denken, dass sicher noch einige Zeit benötigt, bis es bei allen Einrichtungen und Jugendämtern verankert ist, wobei dieser Prozess bereits deutlich Fortschritte gemacht hat.

3. Merkmal: Leistungs-, Entgelt- und Qualitätsentwicklungsvereinbarungen stehen in einem direkten Zusammenhang (§ 78 b SGB VIII).

Der Bundesgesetzgeber hat mit der Koppelung von Leistungen, Qualität und Entgelten eine Verbindung von Pädagogik und Finanzen hergestellt. Voraussetzung für die Übernahme des Leistungsentgeltes sind alle drei Vereinbarungen. Nur in diesem Gesamtpaket hat eine Vereinbarung ihren Wert. Brisanz steckt in der Regelung, dass die von einem Jugendamt abgeschlossenen Vereinbarungen für alle Jugendämter in der Bundesrepublik bindend sind. Man stelle sich z.B. ein Landkreisjugendamt vor, dass in seinem Kreisgebiet eine Komplexeinrichtung mit 250 stationären und teilstationären Plätzen hat, die sich in 18 unterschiedliche Angebote differenzieren. Dieses Landkreisjugendamt hat mit der Einrichtung 18 Leistungs-, Entgelt- und Qualitätsentwicklungsvereinbarungen abzuschließen, deren Grundlage die fachliche Auseinandersetzung über die Leistung ist und die bundesweit rechtswirksam ist. Der öffentliche Jugendhilfeträger muss sich unter Berücksichtigung der Grundsätze der Leistungsfähigkeit, Wirtschaftlichkeit und Sparsamkeit fachlich inhaltlich mit den Angeboten auseinandersetzen. Die Brisanz dieser Problematik ist in der Praxis noch nicht überall erkannt. Es gibt bereits in einer Reihe von Fällen zwischen Jugendämtern erhebliche Diskussionen über abgeschlossene Leistungs-, Entgelt- und Qualitätsentwicklungsvereinbarungen, die nicht akzeptiert werden. Aus diesem Grunde ist es außerordentlich wichtig, dass sich mit den Regelungen der §§ 78 a - g SBG VIII insbesondere der Soziale Dienst in dem jeweiligen Jugendamt beschäftigt.

4. Merkmal: Die Differenzierung in Grund- und Sonderleistungen erhöht die Transparenz (§ 78 c SGB VIII).

Grundleistung ist das, was alle Kinder und Jugendlichen eines Angebotes immer in Anspruch nehmen. Individuelle Sonderleistung ist das, was einzelne Kinder und Jugendliche für einen begrenzten Zeitraum in Anspruch nehmen. Die Praxis hat gezeigt, dass das Prinzip der einrichtungsindividuellen Grundleistung zu favorisieren ist. Jede Einrichtung hat die Möglichkeit, von sich heraus zu entscheiden, welche Leistung sie in die Grundleistung und welche sie in die individuellen Sonderleistungen gibt. Für viele freie Träger bietet diese Regelung die große Chance der internen Diskussion über zukünftige Angebotsformen. Die eigenen Strukturen können hinterfragt und effektiver gestaltet werden. Für den öffentlichen Träger bietet diese Regelung mehr Transparenz von Kosten und Leistungen. Es hat sich in der Praxis sehr bewährt, dass vor Vereinbarungen Gespräche zwischen Hauptbelegern und Einrichtung über die Form des zukünftigen Angebots geführt werden. Bei der Regelung der Grund- und Sonderleistungen wird besonders gut deutlich, dass die gesamte Umsetzung der §§ 78 a - g SGB VIII nur mit einer funktionierenden Hilfeplanung aller Beteiligten möglich ist. Wesentliche Grundlage dieser neuen Finanzierungsform ist die Leistungsbeschreibung einer Einrichtung. Sie dient als Ausgangspunkt einer Fachdiskussion zwischen Jugendamt und Einrichtung. Leistungsbeschreibungen dokumentieren die Strukturqualität einer Leistung - nicht mehr, aber auch nicht weniger. Dies ist ein enormen Schritt, der viele Chancen für beide Partner in sich birgt. Die Einrichtung wird an der Leistungsbeschreibung gemessen, und für das Jugendamt ist sie ein Dokument über die zu leistende Arbeit.^[13]

[...]

^[1] Vgl. Lampert, Heinz; Althammer, Jörg: Lehrbuch der Sozialpolitik, sechste Auflage, Lauf a d. Pegnitz 2001. S. 237 und 353.

^[2] Vgl. Landschaftsverband Reinland, das Entgeltsystem in der Jugendhilfe S.1-3, unter www./vr.de/Fachbez/Jugend/fuer+Jugendaemter/Erziehungshilfe/arbeitshilfen/entgelt.htm Stand 20.06.2004

^[3] Vgl. Die Sachverständigenkommission Elfter Kinder- und Jugendbericht, unter WWW. Bundestag.de/bp/2002/0202049a.html. Stand 25.06.2004

^[4] Vgl. Kröge, Rainer; Leistung, Entgelt und Qualitätsentwicklung in der Jugendhilfe; Online Handbuch zum SGB VIII., S1. unter www.Sgbviii.de/S45.html, Stand 10.07.2004

^[5] Vgl. KGSt. Kontraktmanagement zwischen öffentlichen und freien Trägern in der Jugendhilfe, Bericht Nr. 12/1998, S34-41.

^[6] Vgl. Hamberger, Matthias –Abschlussbericht Bundesmodellprojekt INTEGRA im Landkreis Tübingen 2003, S 94.

^[7] Vgl. Wiesner, Reinhard; die jugendpolitische Bedeutung der Neuordnung der Entgeltfinanzierung, in Kröger, Rainer, Leistung, Entgelt, Qualitätsentwicklung, Neuwied 1999.

^[8] Landschaftsverband Reinland, das Entgeltsystem in der Jugendhilfe S.3, unter www./vr.de/Fachbez/Jugend/fuer+Jugendaemter/Erziehungshilfe/arbeitshilfen/entgelt.htm

^[9] Vgl. Merchel, Joachim; Leistungsvereinbarung, Entgeltvereinbarung, Qualitätsentwicklungsvereinbarung, in Leistung, Entgelt und Qualitätsentwicklung in der Jugendhilfe; Neuwied 1999, S. 71-83.

^[10] Vgl. Vgl. Sozialgesetzbuch (SGB), Achtes Buch(VIII), Kinder- und Jugendhilfe, in Jugendrecht, deutscher Taschenbuchverlag, 24. Auflage, 2002, dritter Abschnitt. Vereinbarungen über Leistungsangebote, Entgelte und Qualitätsentwicklung S. 45-48.

^[11] Kröger, Rainer, Leistung, Entgelt und Qualitätsentwicklung in der Jugendhilfe; SGBVIII - Online-Handbuch; herausgegeben von Ingeborg Becker-Textor und Martin R. Textor; WWW. Sgbviii.de/S45.html; Stand 10.07.2004

^[12] Meiner Ansicht nach empfiehlt es sich auch im Bereich der Jugendhilfe, sich dem Wissen der (betrieblichen) Kosten- und Leistungsrechnung zu bedienen, gerade weil man sich im Zeitalter der Ökonomisierung befindet in dem sich ein Eindringen betriebswirtschaftlicher Denkweisen in die soziale Bereiche beobachten lässt. Ein fundierte Darstellung die zur geforderten Transparenz und Plausibilität führen kann liefern die entsprechenden Standardwerke zur Kosten- und Leistungsrechnung. Vgl. beispielsweise Steger, Johann, Kosten- und Leistungsrechnung, in Managementwissen für Studium und Praxis, 2. Auflage, München/Wien 1999, S. 57-99.

^[13] Vgl. Kröger, Rainer, Leistung, Entgelt und Qualitätsentwicklung in der Jugendhilfe; SGBVIII - Online-Handbuch; herausgegeben von Ingeborg Becker-Textor und Martin R. Textor; WWW. Sgbviii.de/S45.html; Stand 10.07.2004