Probleme der Deckung des Fachkräftebedarfs durch Zuwanderung aus den Beitrittsländern

Inhaltsübersicht

2 Vorbemerkungen

3 Arbeitskräftemigration sowie deren Effekte auf den Arbeitsmarkt
3.1 Ökonomische Determinanten der Arbeitskräftemigration
3.1.1 Makroökonomische Ebene der Wanderungsentscheidung
3.1.2 Individuelle Ebene der Wanderungsentscheidung
3.2 Allgemeine Arbeitsmarkteffekte durch Zuwanderung
3.2.1 Theoretische Grundlagen
3.2.2 Arbeitsmarktgleichgewicht im klassischen Modell
3.2.3 Marktversagen
3.2.3.1 Starrheit der Löhne
3.2.3.2 Mismatching
3.2.4 Zuwanderungseffekte

4 Die Arbeitsmarktsituation in Deutschland
4.1 Erwerbspersonenangebot (Beschäftigte, Arbeitslose)
4.2 Arbeitskräftenachfrage (Stellenmarkt)
4.3 Fachkräftemangel bei hoher Arbeitslosigkeit
4.3.1 Ursachen des vermeintlichen Widerspruches
4.3.2 Strategien zur Deckung des Arbeitskräftebedarfs
4.3.2.1 Aktivierungs-, Arbeitszeit-, Ausschöpfungs- und Bildungsstrategien
4.3.2.2 Zuwanderungsstrategie

5 Arbeitsmarktbedingte Zuwanderung
5.1 Green-Card-Initiative und Zuwanderungsgesetz
5.2 Freizügigkeit statt konzeptioneller, selektiver Zuwanderung

6 Die Kräfte-Potentiale der MOE-Länder
6.1 Erfahrungen bisheriger Ost-West-Migration
6.2 Das Erwerbspersonenangebot
6.2.1 Sektorale Beschäftigungsstruktur
6.2.2 Qualifikationsniveaus der Erwerbspersonen

7 Qualifikationsspezifische Lohnstrukturen im Ost-West-Vergleich
7.1 Lohnniveau
7.2 Lohnentwicklung
7.3 Lohnstruktur

8 Schlussfolgerungen

9 Anhang

10 Verzeichnisse
10.1 Abbildungs- und Tabellenverzeichnis
10.2 Literaturverzeichnis

2 Vorbemerkungen

Die Freizügigkeit auf dem Arbeitsmarkt ist sowohl für die Menschen der heutigen Europäischen Union wie auch für die der Beitrittskandidaten ein gewichtiger und somit viel diskutierter Aspekt der EU-Osterweiterung. Die Möglichkeit, in einem anderen Land zu arbeiten, ist für viele Menschen aus den Beitrittskandidaten-Ländern einer der unmittelbarsten Vorteile des EU-Beitritts. Die Freizügigkeit vermittelt die Hoffnung, an den westeuropäischen Arbeitsmarkt angeschlossen zu werden. Besser bezahlte Arbeitsplätze im Westen würden heimische Beschäftigungsprobleme abbauen helfen. Rücküberweisungen der Emigranten brächten Devisen und „Heimkehrer“ modernes Wissen und Know-How zurück ins Land.

Doch insbesondere durch das Wohlstandsgefälle zwischen Europäischer Union und den osteuropäischen Staaten, stellt für viele Menschen der EU die Osterweiterung eine Zunahme der Konkurrenz auf dem Arbeitsmarkt sowie steigende Ausgaben für Sozialleistungen dar. Hiermit verbunden sind die Angst vor sinkenden Löhnen, vor dem Verlust des Arbeitsplatzes sowie sinkender individueller Sozialleistungen.^[1]

Abbildung in dieser Leseprobe nicht enthalten

Abbildung 1: Wachstum der Bevölkerung aus den MOE-10^[2] in der EU-15^[3]

Diese Befürchtungen werden vor allem durch die unmittelbar angrenzenden Nachbarländer Österreich und Deutschland artikuliert. Betrachtet man die Zuwanderungsprognosen, so werden Österreich und Deutschland die wesentlichen Zielländer für die Migration darstellen (vgl. Abbildung 1). Aufgrund der exponierten deutschen Stellung in diesem Kontext, werden Vergleiche im folgenden hauptsächlich nur auf Deutschland und nicht auf den gesamten EU-15-Raum bezogen.

Das Ausmaß der Arbeitslosigkeit in Deutschland ist eng mit einer Verschiebung der relativen Arbeitsnachfrage verbunden. Dies gilt insbesondere für die steigende Arbeitslosigkeit gering qualifizierter Erwerbspersonen (vgl. 4.1 unten). Empirische Studien zeigen, dass der Strukturwandel in den Produktionsprozessen eine deutliche Verschiebung der Arbeitsnachfrage von geringer zu höher qualifizierten Arbeitskräften bedingt hat.^[4] Rund 80 % der heutigen Qualifikationen werden in 10 Jahren nicht mehr „up to date“ sein und ohne entsprechende Fortbildungen werden somit 80 Prozent der Arbeitnehmer nicht mehr benötigte Qualifikationen vorweisen.^[5]

Wurde bis vor knapp zwei Jahren noch überwiegend von anhaltender Massenarbeitslosigkeit gesprochen, so ist inzwischen ein Diskurswechsel erfolgt. Arbeitgeber befürchten aufgrund der Qualifikationsmängel der Arbeitskräfte Wachstumshindernisse in den Zukunftsindustrien. Unternehmen können offene Stellen nicht besetzen und nehmen Zuflucht in Rationalisierungsinvestitionen oder sehen von einer Produktionsausweitung ganz ab.

„ Der Fachkräftebedarf bei gleichzeitiger struktureller Arbeitslosigkeit ist immer auch eine Folge der Wirtschafts- und Ordnungspolitik: Institutionelle Ineffizienzen verhindern oft, dass Ungleichgewichte in einen Gleichgewichtszustand übergehen können. “^[6] In der langen Frist gilt es hier die zeitliche Humankapitalbildung zu beschleunigen, die Mobilität der einheimischen Arbeitskräfte zu fördern und insbesondere die Informationen am Arbeitsmarkt zu verbessern.

Für die Deckung kurz- bis mittelfristiger deutscher Fachkräftebedarfe gibt es unterschiedliche Ansätze. Neben der sogenannten „ Greencard-Initiative “ (vgl. 5.1 unten) der Deutschen Bundesregierung sowie der anhaltenden Debatte um das Zuwanderungsgesetz, sehen viele auch eine Chance in der Internalisierung mittel- und osteuropäischer Arbeitskräftepotenziale im Rahmen der EU-Osterweiterung.

Hier stellt sich die Frage,

- inwieweit eine Zuwanderung aus den Beitrittsländern Mittel- und Ost-Europas (MOE) dazu geeignet wäre den bestehenden deutschen Fachkräftemangel zu reduzieren,
- welche Probleme hiermit verbunden sein bzw. sich hierdurch ergeben könnten
- und was eine solche Zuwanderung im wesentlichen von anderen Konzepten unterscheidet.

3 Arbeitskräftemigration sowie deren Effekte auf den Arbeitsmarkt

3.1 Ökonomische Determinanten der Arbeitskräftemigratio­n

3.1.1 Makroökonomische Ebene der Wanderungsentscheidung

Für die Mobilität von Arbeitskräften in Integrationsräumen existieren in der Wirtschaftstheorie zwei grundlegende Annahmen. Im Rahmen der Integrationstheorie werden Arbeitskräfte immer dorthin wandern, wo ihr Lohn am höchsten ist. Dies impliziert eine Mobilität von den weniger produktiven zu den höher produktiven Arbeitsplätzen des Integrationsraumes. Eine Wanderung wird sich so lange fortsetzen, bis die Grenzproduktivitäten und damit die Löhne in der Gemeinschaft angeglichen sind. Hierfür ist es erforderlich, dass die Arbeitskräfte tatsächlich mobil sind, eine Transparenz bezüglich der verfügbaren Arbeitsplätze besteht und schließlich keine rechtlichen sowie tatsächlichen Wanderungsbarrieren existieren (z. B. Arbeits- und Aufenthaltserlaubnisse; Anerkennung von Qualifikationen, kulturelle und sprachliche Unterschiede).

Der Integrationstheorie steht die klassische Außenhandelstheorie entgegen. Diese geht von einer Immobilität des Faktors Arbeit zwischen den Ländern aus. Jedes Land wird sich auf die Produktion solcher Güter konzentrieren, bei denen es einen komparativen Vorteil besitzt. Entsprechend der individuellen (Arbeits-) Faktorausstattung kann ein Land diese Güter relativ kostengünstiger produzieren als Länder mit einer abweichenden Faktorausstattung (Heckscher-Ohlin-Theorem)^[7]. Über den Außenhandel ergibt sich eine Arbeitsteilung entsprechend der komparativen Kostenvorteile. Eine Wanderung wäre hiernach nicht mehr notwendig, weshalb der Außenhandel auch als Substitut für die Mobilität des Faktors Arbeit bezeichnet wird.

Geht man jedoch von einer zumindest teilweisen Mobilität der Arbeit aus, so lassen sich die wanderungsauslösenden Momente nach Push- und Pull-Faktoren systematisieren. Von einem Pull-Faktor kann gesprochen werden, wenn in einem potentiellen Gastland ein Arbeitsnachfrage-Überschuss besteht und lukrative Löhne gezahlt werden. Umgekehrt liegt ein Push-Faktor vor, wenn im Heimatland Arbeitslosigkeit herrscht und tendenziell niedrigere Löhne gezahlt werden als im Gastland. Liegen diese Push- und Pull-Faktoren in zwei Ländern vor, so herrscht grundsätzlich zwischen ihnen ein Wanderungsdruck. Damit Wanderung aber auch tatsächlich stattfinden kann, dürfen keine Barrieren existieren (s. o. zur Integrationstheorie).

Neben einer makroökonomischen Betrachtung der Wanderungsentscheidung existiert auch die individuelle Ebene. Dieser kommt eine besondere Bedeutung zu, da Erfahrungen gezeigt haben, dass weder Integrations- noch klassische Außenhandelstheorie Wanderungsentwicklungen vergangener Jahre befriedigend erklären konnten.

3.1.2 Individuelle Ebene der Wanderungsentscheidung

Nach dem Humankapitalmodell ist die Migration eine individuelle Investitionsentscheidung. Entsprechend der Humankapitalausstattung der Individuen bestimmen diese den Gegenwartswert ihres zu erwartenden Einkommens^[8] im Heimatland und den in möglichen Gastländern. Zu einer Wanderungsentscheidung wird es kommen, wenn der individuelle Gegenwartswert des erwarteten Einkommens im Gastland, abzüglich der Migrationskosten, höher ist als das abdiskontierte Einkommen im Heimatland. Die Migrationskosten spiegeln monetäre Ansätze, wie Kosten der Umsiedlung, als auch „psychische“ Kosten wieder (z. B. kulturelle Unterschiede und Trennung von der Familie).^[9] Wanderungsentscheidungen hängen hiernach also von der Heterogenität individueller Bewertung von Ertrag und Kosten der Wanderung ab. Mikroökonomisch formuliert kann man sagen, dass Individuen ihren Nutzen über einen längeren Zeitraum zu maximieren versuchen. Dieser Nutzen ist neben den bereits genannten Determinanten aber ebenfalls von dem Konsum abhängig, der im Gastland erzielt werden kann. Der Nutzen für potentielle Migranten ist somit nicht zwangsläufig gleichzusetzen mit (Arbeits-)Einkommen – auch wenn viele Modelle hiervon ausgehen.^[10]

Neben bestehender Lohndifferentiale existieren also grundsätzlich eine Vielzahl weiterer Entscheidungskriterien, die zur Beeinflussung der Wanderungsneigung beitragen. Tatsächlich aber zeigen Umfrageergebnisse über Migrationsmotive einen dominierenden Einfluss der Lohnunterschiede. „In einer Studie (...) , die auf einer Befragung potentieller Emigranten aus den MOE-Ländern beruht, nennen über 90% der Befragten Lohndifferenzen als sehr wichtige oder wichtige Ursache für den Migrationswunsch.“^[11]

Mit den dargestellten Ansätzen soll bewertet werden, wie und wodurch sich Individuen zu einer Migration entscheiden – da die Mehrheit der Menschen auch bei bestehenden Push- und Pull-Faktoren nicht wandern, liegt der Schluss nahe, dass ihre Ertrags-Kosten-Bewertung entsprechend pessimistisch ausfällt. Diese Erklärung erscheint jedoch wenig befriedigend. Seit einiger Zeit werden deswegen ebenfalls die Faktoren diskutiert, die Individuen zum bleiben bewegen:

- die erworbenen Kenntnisse und Erfahrungen sind nicht transferierbar (z. B. Unternehmensphilosophien^[12] ),
- die Risiken sind unkalkulierbar bzw. können nur unbefriedigend abgeschätzt werden (z. B. unterschiedliche und komplexe Sozialsysteme),
- es wird offene oder verdeckte Diskriminierung befürchtet (z. B. durch Unterscheidung in Sprache, Aussehen, Qualifikation),
- schließlich kann das Abwarten seinen Wert darin besitzen (option value of waiting)^[13], dass Unsicherheiten und Informationsdefizite verringert werden und sich u. U. auch die Situation im Heimatland zwischenzeitlich verbessert.

Für die Einschätzung, inwieweit und in welchem Umfang mit einer Arbeitskräftewanderung aus den MOE-Ländern gerechnet werden darf, ist hauptsächlich die individuelle, und weniger die makroökonomische Ebene der Wanderung zu betrachten. Insbesondere erscheinen für den Prozess der Selbstselektion die zuletzt genannten „Anchor-Fakten“ von besonderer Bedeutung.

3.2 Allgemeine Arbeitsmarkteffekte durch Zuwanderung

3.2.1 Theoretische Grundlagen

Zur Betrachtung zuwanderungsinduzierter Arbeitsmarkteffekte werden die volkswirtschaftlichen Produktionsfaktoren als fest vorgegeben angenommen. Es wird dann geprüft, wie sich c. p. in Folge von Zuwanderung Größe, Struktur und Entlohnung des Produktionsfaktors Arbeit verändern.

Bei der Allokation der Produktionsfaktoren wird unterstellt, dass die Unternehmungen ausschließlich das Ziel der Gewinnmaximierung verfolgen: Die Beschäftigung wird so lange ausgeweitet, bis sich Zusatzkosten und Zusatzerlöse entsprechen. Ein Anstieg der Güterpreise führt wieder zu einer Ausweitung der Beschäftigung.

In vereinfachenden Analyserahmen wird typischerweise von der Homogenität des Produktionsfaktors Arbeit ausgegangen. Arbeit ist aber tatsächlich sehr heterogen und gerade für die Betrachtung aktueller Arbeitsmarktfragen ist es notwendig, dass der Existenz von Teilarbeitsmärkten sowie ihrer Interdependenzen Rechnung getragen wird. Um die Auswirkungen der Zuwanderung auf „den Arbeitsmarkt“ dennoch überschaubar darstellen zu können, wird lediglich von zwei komplementären Teilarbeitsmärkten ausgegangen: Ein Arbeitsmarkt für geringqualifizierte und einer für qualifizierte Arbeitskräfte; qualifizierte und geringqualifizierte Arbeitskräfte ergänzen sich im Produktionsprozess gegenseitig.

Eine Abgrenzung der Eigenschaft „qualifiziert“ lässt sich unterschiedlich restriktiv vornehmen – mit der ersten Diskussionswelle im Rahmen der Green-Card-Initiative wurde unter qualifizierten Fachkräften solche mit einem abgeschlossenen Fachhochschul- oder Hochschulstudium verstanden^[14]. In Folge eines breiter identifizierteren und branchenübergreifenden Fachkräftemangels traten auch Bildungsabschlüsse unter den Fachhochschul- und Hochschulabschlüssen hinzu^[15].

Abbildung in dieser Leseprobe nicht enthalten

Tabelle 1: Verschiedene Bildungsklassifikationen^[16]

Eine solche weitgehende Differenzierung des Humankapitals nach Bildungsebenen zeigt sich insbesondere im europäischen bzw. internationalen Vergleich als ausgesprochen schwierig. Veröffentlichungen des Statistischen Amtes der Europäischen Union (Eurostat) weisen im wesentlichen drei Bildungsstufen zur Klassifizierung von Arbeitskräften aus (low, medium, high), wobei diesen entsprechende Ebenen der Internationalen Standardklassifikation für das Bildungswesen - in der Fassung von 1997 (ISCED-97) zugeordnet werden können (vgl. Tabelle 1). Im folgenden wird unter qualifizierter Arbeit branchenübergreifend grundsätzlich jede Erwerbsperson mit einem Abschluss ab ISCED 5 Abbildung in dieser Leseprobe nicht enthalten i. S. d. UNESCO-Definition verstanden; unter geringqualifizierter Arbeit wird dementsprechend jeder Arbeitnehmer subsumiert, der über eine Ausbildung bis Bildungsebene ISCED 4 verfügt. Bei abweichendem Sprachgebrauch wird besonders darauf hingewiesen.

Für die Beziehung der Komplemente qualifizierte und unqualifizierte Arbeit wird eine Relation von eins zu durchschnittlich zweieinhalb angenommen ^[17], d. h. eine Beschäftigungsausweitung im Bereich qualifizierter Arbeit um eine Kraft, verursacht eine Arbeitsnachfrage für Geringqualifizierte um gut zwei Kräfte.

3.2.2 Arbeitsmarktgleichgewicht im klassischen Modell

Abbildung in dieser Leseprobe nicht enthalten

Abbildung 2: Arbeitsmarktungleichgewicht und automatische Anpassungen

Im einfachen (neo-)klassischen Arbeitsmarktmodell werden sich (temporäre) Arbeitsmarktungleichgewichte langfristig automatisch durch Lohnveränderung und Mobilität des Faktors Arbeit ausgleichen (Abbildung 2):

Angenommen sei ein Ungleichgewicht auf beiden Teilarbeitsmärkten (Punkte bq, cg). Auf dem Arbeitsmarkt für Fachkräfte besteht ein Nachfrageüberschuss an Arbeit Abbildung in dieser Leseprobe nicht enthalten, auf dem für geringqualifizierte Kräfte ein Angebotsüberschuss Abbildung in dieser Leseprobe nicht enthalten.

Über den Marktmechanismus wird es zu einer Lohnsteigerung für Fachkräfte von Abbildung in dieser Leseprobe nicht enthaltenbis zum Gleichgewichtslohn Abbildung in dieser Leseprobe nicht enthaltenkommen. Auf Grund der steigenden Lohnsätze sind nun mehr Arbeitnehmer bereit, eine Stelle anzunehmen (bzw. sind langfristig mehr Arbeitnehmer bereit sich entsprechend zu qualifizieren) und der Nachfrageüberschuss wird schließlich eliminiert (Punkt aq).

Auf dem Markt für Geringqualifizierte setzt eine entgegengesetzte Entwicklung ein; das Lohnniveau wird sich von Abbildung in dieser Leseprobe nicht enthaltenso lange absenken, bis das Gleichgewicht in Punkt ag erreicht ist. Ausgehend von einer Entwicklung auf dem Fachkräftemarkt lässt sich der Anpassungsprozess des Marktes für Geringqualifizierte ebenfalls durch die unterstellten Interdependenzen zwischen beiden Arbeitsfaktoren erklären (vgl. 3.1 oben ).

Solange dieser Ausgleichsmechanismus funktioniert, ergeben sich keine unmittelbaren Erfordernisse für einen Eingriff in den Arbeitsmarkt.

[...]

^[1] vgl. Freudenstein/Tewes (2001, S. 1)

^[2] MOE-10: Bulgarien, Estland, Lettland, Litauen, Polen, Rumänien, Slowakei, Slowenien, Tschechische Republik, Ungarn – vgl. auch Abbildung 18 im Anhang,

^[3] EU-15: Die 15 Mitgliedsstaaten der Europäischen Union (in Abgrenzung zur „Eurozone“, EU-10) - vgl. DIW Wochenbericht 21 (2000, Tab. 5)

^[4] vgl. z. B. Kieler Studien 307.XX (2001), Sinn (2001)

^[5] vgl. z. B. Hochrangige Task Force für Qualifikation und Mobilität (2001)

^[6] Hönekopp/Menck/Straubhaar (2001, S. 11)

^[7] vgl. z. B. Ethier, Wilfried J. (1997)

^[8] In vielen Modellen wird das Einkommen gleich dem Arbeitseinkommen (Lohn) und das Arbeitseinkommen gleich dem Nutzen gesetzt.

^[9] vgl. z. B. Zimmermann (2002)

^[10] vgl. z. B. Sinn (2001, S. 26)

^[11] Sinn (2001, S. 31) – Studie von 1997: Fassmann und Hintermann

^[12] z. B. Deutschland und USA oder Japan und USA

^[13] vgl. Hönekopp (2000, S. 126)

^[14] Hiervon abweichend konnten aber auch solche Arbeitskräfte eine Green-Card erhalten, mit denen ein Jahreseinkommen von seinerzeit mindestens 100.000 DEM vereinbart wurde.

^[15] wie z. B. Fachschul-, Meister- und Technikerausbildung – vgl. hierzu Grund- und Strukturdaten (2000/2001, S. 414)

^[16] vgl. Abbildung 19 und Tabelle 4 im Anhang, SS. 40 ff

^[17] vgl. BDI Infoservice Nr. 16 (2001)