Das Konzept des "New Public Management" aus theoretischer Sicht

Inhaltsverzeichnis

1. Einleitung

2. Was ist „New Public Management“?
2.1 Rahmenbedingungen und Entstehung des NPM
2.2 „Bürokratiemodell“ von Max Weber
2.3 Ziele des NPM
2.4 Grundprämissen des NPM
2.5 Elemente und Thesen des NPM

3. Theorieansätze als Grundlagen des NPM
3.1 Ökonomische Theorie der Politik – Public-Choice
3.2 Systemtheorie
3.3 Bürokratietheorie
3.4 Institutionenökonomische Ansätze
3.5 Managerialismus

4. Kritische Bemerkungen zum NPM

5. Fazit

1. Einleitung

Seit den frühen 80er Jahren wird der Begriff der Staatsmodernisierung immer wieder thematisiert und von unterschiedlichen wissenschaftlichen Bereichen aufgenommen. Meine Arbeit wird sich mit dem Konzept des New Public Management (NPM) auseinandersetzen und der Frage nachgehen, ob dieses Konzept eine sinnvolle Modernisierung des Staates und vor allem eine Alternative zum Wohlfahrtsstaat darstellt. Kritiker des Wohlfahrtsstaates sehen nämlich in ihm den Grund für die finanzielle Misere des öffentlichen Sektors und führen immer wieder Konzepte des NPM auf, die ihrer Meinung nach in der Lage sind den öffentlichen Sektor einschlägig zu reformieren. Ich möchte mich mit dieser Arbeit den Konzepten des NPM von einer theoretischen Seite nähern, daher werde ich keine Abhandlung über Verwaltungsmodernisierung und Verwaltungsreformen verfassen. Vielmehr werde ich die theoretischen Grundlagen des NPM vorstellen und anhand dieser Grundlagen der Frage nachgehen, ob dieses Konzept letztendlich eine wirkliche Alternative zu wohlfahrtsstaatlicher Politik, wie wir sie kennen, darstellt.

Zuerst sei bemerkt, dass es sich bei NPM um keine kohärente Managementtheorie handelt, sondern um ein Modell, welches verschiedene Vorbilder und Wurzeln hat. Man kann NPM auch nicht von einer rein politikwissenschaftlichen Seite betrachten, da die Forschung zum NPM im Grunde ein interdisziplinäres Verfahren ist. So müssen neben politikwissenschaftlichen Betrachtungen vor allem auch betriebswirtsschaftliche-, rechtswissenschaftliche- und soziologische Gedanken aufgegriffen werden. Meine Arbeit wird sich in drei Abschnitte aufteilen. In einem ersten Abschnitt werde ich der Frage nachgehen, was man unter NPM überhaupt versteht. Welche Rahmenbedingungen waren gegeben und weshalb entwickelten sich Konzepte des NPM? Daran schließt sich eine Betrachtung des „Bürokratiemodells“ von Max Weber an, das in diesem Zusammenhang von großer Bedeutung ist. Des weiteren werde ich auf die Ziele und die Strategien von NPM Konzepte eingehen. Welche Ziele werden verfolgt? Welche Vorstellungen und Annahmen über die Realität sind die Voraussetzungen für den logischen Aufbau dieser Theorie? Mit welchen Mitteln versucht NPM den Staat, bzw. den öffentlichen Sektor zu reformieren? Nach welchen Logiken folgt diese Umstrukturierung?

Der zweite Abschnitt meiner Arbeit wird sich dann den theoretischen Grundlagen des NPM widmen. NPM verfügt über theoretische Konzepte, welche ihrerseits aus mehreren theoretischen Quellen schöpfen. So werde ich in diesem Abschnitt einzelne Theorien aufzeigen und nachprüfen, inwieweit NPM Konzepte konform dazu sind, bzw. auf welche theoretische Grundlagen NPM aufbaut. Dabei werde ich die Theorie der Neuen Politischen Ökonomie / Public Choice betrachten. Des weiteren die Systemtheorie, eigenständig die Bürokratietheorie, auch wenn enge Bezüge zur Neuen Politischen Ökonomie bestehen, sowie Institutionenökonomische Ansätze, mit den wichtigen Teilgebieten der Transaktionskostentheorie, Theorie der Property Rights und Principal-Agent-Theorie. Und abschließend noch auf den Managerialismus blicken. Dieser Abschnitt soll eine ausreichende Theoriefundierung bieten.

Im dritten Abschnitt meiner Arbeit möchte ich dann auf Kritik und Vorbehalte gegenüber NPM eingehen und gezielt auf die Frage eingehen, ob dieses Konzept nun eine Modernisierungsalternative darstellt. Dabei wird zuerst zu fragen sein, durch welche Faktoren es überhaupt zu einer Finanzkrise kommen konnte und ob man mit Managementreformen, die ihren Ursprung in der Betriebswirtschaft haben, Probleme des öffentlichen Sektors und des politischen Systems im Allgemeinen lösen kann. Ich werde auf empirische Daten oder Beispiele aus der Praxis ganz bewusst verzichten, da es sich um eine Theorie-Arbeit handelt, bei der ich versuchen werde, die Problemstellungen von einer theoretischen Seite her zu beleuchten.

2. Was ist „New Public Management“?

2.1 Rahmenbedingungen und Entstehung des NPM

Gegen Ende der 70er, Anfang der 80er Jahre kamen in fast allen westlichen Industrienationen Reformbestrebungen auf. Vor allem ging es um die Reform des öffentlichen Sektors, was gleichzeitig jedoch auch eine Reform des politischen Systems bedeutete. NPM galt lange Zeit und gilt teilweise heute immer noch als ideale Alternative für den Umbau des öffentlichen Sektors.

„New Public Management ist der Oberbegriff der weltweit relativ einheitlichen „Gesamt-Bewegung“ der Verwaltungsreformen. Charakteristisch für NPM – Reformen ist der Wechsel von Input- zur Outputorientierung.“^[1]

Wie schon in der Einleitung erwähnt, handelt es sich bei der Forschung zum NPM um ein interdisziplinäres Verfahren. So kann man NPM nicht als abgeschlossene und auf ein Gebiet beschränkte Theorie auffassen, sondern als ein Modell, welches Ideen aus verschiedenen Richtungen in sich aufnimmt. Betrachtet man sich nun die Rahmenbedingungen, die dafür verantwortlich sind, dass es überhaupt zu diesen Reformbestrebungen kam, so kann man drei Gründe dafür nennen. Zum einen führte die globale ökonomische Krise Anfang der 80er Jahre in allen Industrienationen zu einer Finanzkrise des öffentlichen Sektors. Der internationale Wettbewerbsdruck (Globalisierung) verschärfte diese Krise. Ein zweiter Punkt, der in engem Zusammenhang mit der Finanzkrise steht, ist der, dass die öffentliche und politische Zustimmung zum Sozialstaat abgenommen hat.

„Die politische Unterstützung für expansive wohlfahrtsstaatliche Politikvorstellungen, die für ihre Umsetzung auf staatliche Großbürokratien vertrauen, ist in weiten Teilen der betroffenen Gesellschaften im Schwinden begriffen. Dabei paart sich häufig die Unzufriedenheit mit öffentlichen Leistungsangeboten mit dem generellen Glaubwürdigkeitsverlust etablierter politischer und administrativer Mandatsträger (Bürokratie- und Politikverdrossenheit).“^[2]

Der dritte Punkt ist der gesellschaftliche Wandel, in Form eines Wertewandels von Pflicht- und Akzeptanzwerte hin zu Partizipationswünsche und Selbstentfaltungswerten. Werte, die vor Jahrzehnten noch prägend und erstrebenswert waren, begannen an Bedeutung zu verlieren. Nicht mehr das Gemeinwohl, sondern das individuelle Wohl rückte in den Vordergrund.

„Der Bürger wendet sich immer stärker gegen die Steuerung individuellen Lebens durch den Staat und verlangt nach Freiräumen zu seiner individuellen Entfaltung.“^[3]

Ein weiterer Punkt, der zu NPM – Bestrebungen führte, waren politisch-ideologische Strömungen zu Beginn der 80er Jahre. Dabei seien der „Thatcherism“ aus England und „Reaganomics“ aus den USA zu erwähnen, welche verstärkt auf die Methoden des marktwirtschaftlichen Wettbewerbs zielten und somit den Druck auf Strukturen und Arbeitsabläufe im öffentlichen Sektor erhöhten.

2.2 „Bürokratiemodell“ von Max Weber

Bevor ich auf die Ziele und Elemente des NPM eingehen werde, möchte ich kurz auf das Bürokratiemodell von Max Weber eingehen, da es mir in diesem Zusammenhang sehr wichtig erscheint, dieses Modell zum Grundverständnis der Diskussion aufzuzeigen.

„Unter Bürokratien werden heutzutage insbesondere staatliche Organisationen und Organisationsformen verstanden, deren Strukturen sich nicht am Markt orientieren, sondern den von Max Weber identifizierten Charakteristiken folgen.“^[4]

Weber führte anfangs des 20.Jahrhunderts eine umfangreiche Untersuchung der bürokratischen Verwaltung durch. Weber sah in der Bürokratie eine technische Überlegenheit über jede andere Form. Es herrscht eine strenge Kompetenzordnung, jedes Amt ist in eine Hierarchie eingebunden und setzt Fachqualifikationen voraus. Des weiteren wird das Amt hauptamtlich ausgeführt, Karrierelaufbahnen verlaufen schematisch aufgrund des Dienstalters. Außerdem muss der Beamte sich an vom System vorgegebene Regeln halten, damit ein geregeltes Verfahren sichergestellt ist. Die Überlegenheit der Bürokratie wird mit ihren Stärken begründet. Neben der Stabilität sind es:

„Präzision, Schnelligkeit, Eindeutigkeit, Aktenkundigkeit, Kontinuierlichkeit, Diskretion, Einheitlichkeit, straffe Unterordnung, Ersparnisse an Reibungen, sachlichen und persönlichen Kosten.“^[5]

Dieses Bild einer starken und überlegenen Bürokratie, das über Jahrzehnte hinweg prägend war, hat seit Beginn der 80er Jahre jedoch an Einfluss verloren. Vielmehr wird dieser Bürokratie gerade die Schuld an der Finanzkrise gegeben. Es scheint, dass die Bürokratie, wie sie von Weber dargestellt wurde, ein Auslaufmodell darstellt und keinen Platz mehr in einem modernen Staat des 21.Jahrhunderts hat. Die einstigen Stärken dieser Bürokratie wandeln sich zu Schwachstellen.

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^[1] Schedler, Kuno / Proeller, Isabella 2000: New Public Management. Bern; Stuttgart; Wien. S.5

^[2] Schröter, Eckhard / Wollmann, Hellmut 2001: New Public Management. In: Blanke, Bernhard / Bandemer, Stephan von / Nullmeier, Frank / Wewer, Göttrik (Hrsg.): Handbuch zur Verwaltungsreform, 2.Auflage. Opladen. S.72

^[3] Grünenfelder, Peter 1997: Die Rolle der politischen Führung im New Public Management. Bern; Stuttgart; Wien. S.24

^[4] Schedler / Proeller 2000: S.17

^[5] Weber, Max 1972: Wirtschaft und Gesellschaft, 5.Auflage.Tübingen. S.561f.