Auswirkungen der Arbeitslosenversicherung auf den Arbeitsmarkt

Inhaltsverzeichnis

Vorwort

Abbildungsverzeichnis

1 Einleitung

2 Begriff der Arbeitslosenversicherung
2.1. Arbeitslosenversicherung als Instrument der passiven Arbeitsmarktpolitik
2.2. Problematik der Arbeitslosenversicherung

3 Modelltheoretische Analyse
3.1. Der klassische Ansatz
3.2. Suchtheorie
3.3. Beveridge-Kurve im Kontext des Matching

4 Theorie im Abgleich mit der Wirklichkeit
4.1. Empirische Ergebnisse ausgewählter Studien
4.2. Vertiefende Wirkungsanalyse und Ergebniseinordnung
4.3 Reformvorschläge vor Harz IV

5 Resümee

6 Literaturverzeichnis
I : Monographien und wissenschaftliche Aufsätze
II : Zeitschriften
III : Internetdokumente

7 Anhang
Abbildungen
Tabellen
Mathematischer Anhang

Vorwort

Arbeit ist die ewige Last, ohne die alle übrigen Lasten unerträglich würden.

Klaus Mann

Arbeitslosigkeit ist eines der größten gesellschaftlichen Probleme unserer Zeit. Es stellt sich die Frage, ob in einem sozialen Sicherungssystem, wie man es in der Bundesrepublik Deutschland findet, ausreichend Anreize gesetzt werden um Arbeit für alle Individuen zur Bewältigung der täglichen finanziellen Lasten notwendig oder erstrebenswert erscheinen zu lassen. Können Reformen der Arbeitslosenversicherung helfen mehr Menschen in Beschäftigung zu bringen und gibt es Mechanismen, die Individuen zu Verhalten verleiten, keine Arbeit aufzunehmen? Diese Arbeit entstand in enger Kooperation von Torsten Breiding und Andreas Stein und soll daher auch als eine kollektive Leistung zur Diskussion dieser Problematik gesehen werden.

Andreas Stein,

Schwerte, im Januar 2006 Torsten Breiding

Abbildungsverzeichnis

Abbildung 1:

Nutzenoptimales Arbeitsangebot bei Existenz einer ALV im Vergleich

Abbildung 2:

Festlegung der Arbeitsangebotsentscheidung bei verlängerter ALV-Zahlung

Abbildung 3:

Einkommensentwicklung bei der Arbeitssuche unter Berücksichtigung der ALV

1 Einleitung

Das eine Arbeitslosenversicherung in einem Wirtschaftssystem wünschenswert und auch notwendig ist, lässt sich mit dem Argument der sozialen Sicherheit begründen. Allerdings muss die Aufgabe einer Arbeitslosenversicherung die soziale Absicherung im Falle der Arbeitslosigkeit sein. Das und in welcher Form sie aber Einfluss auf das Arbeitsangebotsverhalten der Arbeitnehmer hat, soll diese Arbeit zeigen. Es werden die Anreizwirkungen der Arbeitslosenversicherung aufgezeigt und die verzerrende Wirkung auf das Arbeitsangebotsverhalten anhand von Modellen erläutert. Ein anschließender Abgleich der Modellzusammenhänge mit ausgewählten empirischen Ergebnissen gibt Aufschluss über die Effizienz der in der Theorie vorgeschlagenen Modifikationen der Arbeitslosenversicherung. Dabei wird aufgezeigt, dass insbesondere die Bezugsdauer der Arbeitslosenversicherung Einfluss auf die Dauer der Arbeitslosigkeit und den Zugang in Arbeitslosigkeit hat.

2 Begriff der Arbeitslosenversicherung

Im Folgenden sollen die Aufgaben, Restriktionen des Bezugs von Ersatzleistungen und Fehlwirkungen der Arbeitslosenversicherung erläutert werden. Des Weiteren sollen Grundbegriffe im Rahmen der Einflussnahme auf den Arbeitsmarkt vorgestellt werden.

2.1. Arbeitslosenversicherung als Instrument der passiven Arbeitsmarktpolitik

Als Instrument der passiven Arbeitsmarktpolitik hat die Arbeitslosenversicherung (ALV) die Aufgabe, den von Entlassungen betroffenen Arbeitnehmern “für die Dauer ihrer Arbeitsplatzsuche einen zeitlich begrenzten Ausgleich des Einkommensverlustes zu sichern” [VON BERCHEM, 2005, S. 112]. Innerhalb des sozialen Sicherungssystems der BRD gehört die ALV zu den Sozialversicherungen. Es gilt das solidarische Versicherungsprinzip, dessen Bedeutung für den Arbeitsmarkt in Kapitel 2.2. noch erläutert wird. Als staatliche Pflichtversicherung für alle abhängigen Beschäftigten, mit Ausnahme von Beamten und Soldaten, wird sie aus Pflichtbeiträgen finanziert. Diese betragen insgesamt 6.5% des Bruttolohnsatzes und werden zu jeweils gleichen Teilen von Arbeitgeber und Arbeitnehmer getragen. Abb. A des Anhangs zeigt die Entwicklung des Beitragssatzes zur Arbeitslosenversicherung von 1969 bis 2003, womit den

gestiegenen Arbeitslosenzahlen [vgl. Tab. 1 des Anhangs] und der daraus resultierenden Finanzierungsnotwendigkeit begegnet wurde. Träger der ALV ist die Bundesagentur für Arbeit in Nürnberg, die bis 1998 noch Bundesanstalt für Arbeit hieß. Die Aufgaben der Bundesagentur für Arbeit sind im Sozialgesetzbuch Drittes Buch (SGB III) – Arbeitsförderung – geregelt. Aufsichtsführendes Ministerium ist das Bundesministerium für Wirtschaft und Arbeit. Die steuerbefreiten Lohnersatzzahlungen im Falle der Arbeitslosigkeit^[1] betragen 60% des durchschnittlichen Bruttoentgelts der letzten 52 Wochen vor Eintritt des Versicherungsfalls, abzüglich gesetzlicher Entgeltabzüge wie Steuern und Sozialversicherungsbeiträge [vgl. VON BERCHEM, 2005, S. 121]. Als arbeitslos erfasst wird eine Person erst bei persönlicher Meldung [§ 122 SGB III]. Allerdings ist der Bezug von Lohnersatzzahlungen nicht nur zeitlich reglementiert, sondern auch an Voraussetzungen geknüpft, die im Verlauf der vergangenen Jahre einige Male modifiziert wurden. So wurde 1985 “(…) erstmals die maximale Bezugsdauer von Arbeitslosengeld für ältere Arbeitslose angehoben.“ [SCHÄFER, 2003, S. 35] So hatten Erwerbslose ab 49 Jahren fortan einen maximalen Anspruch von 18 Monaten Arbeitslosengeld. Zuvor lag die maximale Bezugszeit bei 12 Monaten. 1986 wurde die maximale Bezugszeit auf 24 Monate erhöht und die Altersgrenze dieser Bezugsdauer herabgesetzt. “Eine nochmalige Verlängerung auf maximal 32 Monate Bezugsdauer von Arbeitslosengeld erfolgte 1987. Gleichzeitig wurde die erforderliche Vorbeschäftigungsdauer für den Bezug von einem Monat Arbeitslosengeld von drei auf zwei Monate verkürzt.“ [SCHÄFER, 2003, S. 36] Erst 1997 wurde die Altersgrenze abermals erhöht. Der aktuelle Stand der maximalen Bezugsdauer, Bezugshöhe und deren Voraussetzungen ergibt sich aus der Umsetzung der Hartz-Reformen^[2].

So ist mittlerweile nur derjenige voll anspruchsberechtigt, der in den vergangenen 3 Jahren mindestens 12 Monate Beiträge zur ALV geleistet hat [§§ 123, 124 SGB]. Die Bezugsdauer beträgt bei vollem Anspruch 12 Monate, bei erwerbslosen Personen ab dem 57. Lebensjahr maximal 32 Monate. Innerhalb dieser Frist wird das Arbeitslosengeld I (ALG I) gezahlt. Nach Ablauf wird das aus Steuermitteln finanzierte Arbeitslosengeld II (ALG II) gezahlt; in Höhe von 345€ für Alleinstehende in den alten und 331€ in den neuen Bundesländern. Entsprechend 311€ bzw. 298€ für (Ehe-)Partner [vgl. STRAUBHAAR, 2005, S. 406]. Für den Bezug des ALG II gilt grundsätzlich keine zeitliche Begrenzung. Allerdings wird das eigene Vermögen ab einem Betrag von 200€ dem ALG II angerechnet. “Für Vermögen, das der Altersvorsorge nach dem 60. Lebensjahr dient, bleibt ein zusätzlicher Betrag von 200 Euro pro Lebensjahr geschützt.” [Landeszentrale für politische Bildung Baden-Württemberg, 2006] Um während der Bezugszeit des ALG I anspruchsberechtigt zu bleiben ist eine Beschäftigungssuche und die generelle Verfügbarkeit für den Arbeitsmarkt Voraussetzung. “Auf Verlangen ist die Beschäftigungssuche und das Eigenbemühen der Arbeitsverwaltung nachzuweisen.” [VON BERCHEM, 2005 S. 127] Eine durch die Arbeitsverwaltung angebotene Stelle muss angenommen werden, sofern sie den Zumutbarkeitskriterien entspricht [§ 119, SGB III]. “Demnach sind einem Arbeitslosen alle seiner Arbeitsfähigkeit entsprechenden Beschäftigungen zumutbar, soweit allgemeine oder personenbezogene Gründe der Zumutbarkeit einer Beschäftigung nicht entgegenstehen.” [VON BERCHEM, 2005, S. 129] Somit können Stellen mit verhältnismäßig schlechter Bezahlung oder Stellen, die ein im Verhältnis zur Arbeitszeit sehr hohen Pendelaufwand mit sich bringen würden, gegen Zumutbarkeitskriterien verstoßen. Sollte eine zumutbare Stelle abgelehnt werden drohen Sanktionen in Form von Kürzungen der Lohnersatzzahlungen.

2.2. Problematik der Arbeitslosenversicherung

Der Arbeitsmarkt hat die Funktion, Arbeitskräfte und Arbeitsplätze, also Angebot und Nachfrage, in einer optimalen Weise zusammenzuführen. Eine optimale Weise meint, dass auf einem funktionierenden Arbeitsmarkt Arbeitsplatzwechsel ohne eine Übergangsphase der Arbeitslosigkeit vollzogen werden [vgl. EEKHOFF, MILLEKER, 2000, S. 23]. Warum ist das in der Realität nicht so und welchen Einfluss hat die ALV auf die herrschende Arbeitslosigkeit?

Ob es effizient ist, Übergangsphasen gänzlich zu vermeiden, wird später im Kapitel noch einmal aufgegriffen. In den vergangenen Jahrzehnten ist ein anhaltender Anstieg der Arbeitslosenquote zu beobachten [vgl. Tab. 1]. Die Arbeitslosenquote ist als Anteil der Arbeitslosen an der Gesamtzahl der Arbeitnehmer definiert und berechnet sich wie folgt:

Arbeitslosenquote = Risiko * Dauer[Wochen] / 52 (2.1)

Das Risiko bestimmt sich durch die Anzahl der Zugänge in Arbeitslosigkeit im Verhältnis zu der Gesamtzahl der abhängigen, zivilen Erwerbspersonen [vgl. PLASSMANN, 2002, S. 9]. Die Dauer bezieht sich auf die Dauer der Arbeitslosigkeit. Es fällt auf, dass sich vor allem der Anteil derjenigen erhöht hat, die 1 Jahr und länger arbeitslos gemeldet sind. Waren es 1971 anteilig noch 5,3% des früheren Bundesgebiets, so waren es 2001 32,5%, für gesamt Deutschland sogar 33,5%. Wieso kommt es also zu einem zunehmend längeren Verbleib in Arbeitslosigkeit? Eine umfassende Analyse des Arbeitsmarktes würde an dieser Stelle den Rahmen dieser Arbeit sprengen. Hier sollen die Wirkungen der ALV auf den Arbeitsmarkt insgesamt und speziell auf die individuelle Arbeitsangebotsentscheidung dargelegt werden. Zunächst ist anzumerken, dass die ALV ihrer Ausgestaltung nach keine Versicherung im engeren Sinne ist. Die markttypische Unterteilung in Risikogruppen und die daraus resultierende, individuelle Beitragshöhe sind bei der nach dem Solidaritätsprinzip [vgl. Kap. 2.1] gestalteten ALV nicht zu finden. Die individuelle Beitragshöhe richtet sich nicht nach dem individuellen Risiko arbeitslos zu werden, sondern nach den Bruttolohneinkünften. Eine Loskopplung der Beitragshöhe vom risikospezifischen Verhalten fördert ‘Moral-Hazard-Verhalten’. ‘Moral-Hazard-Verhalten’ sind “Versuche sich Vorteile zu Lasten der Versicherungsgemeinschaft zu verschaffen, z.B. Arbeitslosigkeit bewusst herbei führen oder die Dauer der Arbeitslosigkeit unnötig ausdehnen.” [EEKHOFF, MILLEKER, 2000, S. 29] Risikounabhängige Leistungen können so zu höherer Arbeitslosigkeit führen. Dabei ist sicherlich eine Korrelation zwischen der Höhe des Einkommens und der Höhe der Ersatzleistungen im Bezug auf ’Moral-Hazard-Verhalten’ zu sehen. “Je höher das Leistungsniveau und je geringer die Einkommenseinbuße im Falle der Arbeitslosigkeit, umso größer ist der Anreiz, die Versicherungsleistung in Anspruch zu nehmen (…)” [EEKHOFF, MILLEKER, 2000, S. 32]

Daraus ergeben sich Zusammenhänge zwischen Leistungsniveau, also der Höhe und Dauer der Ersatzzahlungen, und dem Arbeitsangebotsverhalten. In Kapitel 3 werden diese Zusammenhänge modelltheoretisch verdeutlicht.

Zu Anfang dieses Unterkapitels wurde gesagt, dass ein optimal funktionierender Arbeitsmarkt Übergangsphasen der Arbeitslosigkeit vermeidet. Allerdings muss beachtet werden, dass solche Übergangsphasen dem Strukturwandel des Arbeitsmarktes zuträglich sind. Anhand der Abb. B lässt sich der Strukturwandel vom primären Sektor zum tertiären Sektor zwischen 1882 und 2001 nachvollziehen. Während 1970 noch fast die Hälfte der Beschäftigten in der Industrie arbeitete, so sind es 2001 nur noch 32,4%. Mit 65% ist das Groß der Arbeitnehmer im Dienstleistungssektor beschäftigt. Mit einem solchen Strukturwandel gehen auch Veränderungen in den Qualifikationsansprüchen einher. Eine Lohnersatzzahlung im Falle der Erwerbslosigkeit kann solche Umstrukturierungsprozesse vorantreiben, können doch so Fortbildung und Umschulungen unterstützt werden. Allerdings spielt auch hier die Höhe des Leistungsniveaus der Ersatzzahlungen eine wichtige Rolle. Innerhalb des Strukturwandels und den damit verbundenen Arbeitsplatzwechseln kann das Lohniveau aufgrund anderer, höherer Qualifikationsansprüche oft nicht gehalten werden. Die Konkurrenz der niedrig Qualifizierten nimmt zu. Somit stehen die Ersatzzahlungen oft in direkter Konkurrenz zu Lohnofferten des Arbeitsmarktes. Es ist ersichtlich, das hier ein hohes Leistungsniveau nicht nur Erwerbslosigkeit, vor allem in der Dauer, fördert, sondern auch dem Strukturwandel auf dem Arbeitsmarkt hinderlich ist. Ein notwendiger Strukturwandel wird somit verzögert und erschwert. “Fast alle staatlichen Instrumente - auch im Rahmen der ALV - sind darauf ausgerichtet, den Arbeitnehmern Einkommenseinbußen, einen Arbeitsplatzwechsel oder Wohnortwechsel zu ersparen. Die Marktsignale in Richtung der Strukturänderung und Mobilität werden teilweise außer Kraft gesetzt.” [EEKHOFF, MILLEKER, 2000, S. 36] Hinzu kommt die Möglichkeit, dass mit anhaltender Dauer der Ersatzzahlungen sich der Arbeitslose an das Leistungsniveau gewöhnt und er deshalb seine Suchaktivitäten reduziert [vgl. PLASSMANN, 2002, S. 94]. Außerdem schwindet mit zunehmender Dauer der Arbeitslosigkeit das branchen- bzw. berufsspezifische Humankapital, was einen Konflikt zwischen Anspruchslohn und offerierten Lohn schürt [weitere Erläuterungen zu Humankapital s. Kap. 4.2].

Solche Gewöhnungsprozesse können einer effizienten Arbeitsvermittlung entgegen stehen. Auch hier ist ein hohes Leistungsniveau einer schnellen Neuanstellung eher hinderlich. Eine Neuausrichtung der ALV insgesamt kann also effizienssteigernd wirken. “Es geht neben der gewünschten und ökonomisch sinnvollen versicherungstechnischen Verlagerungen von Erwerbseinkommen in Phasen der Arbeitslosigkeit in Form temporären Lohnersatzes vor allem mehr und mehr darum, dass die konkrete Ausgestaltung der Versicherung nicht die elementaren Anpassungsmechanismen behindert, sondern die erforderlichen Prozesse eher provozieren und fördern sollte.” [VON BERCHEM, 2005, S. 113]

3 Modelltheoretische Analyse

Allgemein gibt es viele Theorien zur Erklärung von Arbeitslosigkeit. Im Folgenden soll die Bedeutung der ALV mit ihrem Einfluss auf die Dauer der Arbeitslosigkeit, i.e.S. des Verbleibes und des Zuganges, dargestellt werden. Daher werden Modelle präsentiert, in denen untersuchbare Kräfte zu Ergebnissen führen, die Implikationen für mögliche Reformen der ALV geben.

3.1. Der klassische Ansatz

Ausgangspunkt des Modells ist die Suche nach der nutzenmaximierenden Arbeitsangebotsentscheidung von Individuen im Arbeitsmarkt. Individuen entscheiden bei abnehmendem Grenznutzen der beiden Parameter Arbeitseinkommen und arbeitsfreier Zeit über ein optimales Arbeitsangebot F innerhalb der Budgetrestriktion. Die formale Darstellung basiert auf FRANZ [2003, S. 28ff.]. Diese setzt sich aus der maximal verfügbaren Freizeit (pro Zeiteinheit) und dem maximal erzielbaren Lohn (pro Zeiteinheit) zusammen, wobei T die verfügbare Zeit für Arbeitzeit H und Freizeit F ist.

Abbildung in dieser Leseprobe nicht enthalten

Das mit dem Lohnsatz bewertete Arbeitsangebot und sonstiges Vermögen V stehen dem Individuum für das mit Preisen bewertete Konsumbündel bei Abstinenz von Kreditaufnahme zur Verfügung. Die ALV steht im präsentierten Fall für das sonstige Vermögen, da bei einem Arbeitsangebot von Null und maximaler Freizeit noch Spielraum für Konsum ist. Die Budgetgerade wird also durch die ALV flacher. Die Isoquante verläuft konvex zum Ursprung und markiert im Tangentialpunkt mit der Budgetgerade das nutzenmaximale Arbeitsangebot. Das maximal erreichbare Nutzenniveau ist ceteris paribus höher bei Existenz von ALV.

Abbildung 1: Nutzenoptimales Arbeitsangebot bei Existenz einer ALV im Vergleich.

Abbildung in dieser Leseprobe nicht enthalten

Quelle: SCHÄFER [2003], S. 8

Abbildung in dieser Leseprobe nicht enthalten

R beschreibt Charakteristika wie Alter und Geschlecht des Individuums, während µ andere nichtbeobachtbare Präferenzen einschließt. Bei starker Präferenz für Freizeit verläuft die Isoquante sehr steil. Im Extremfall kann dies im Nutzenmaximum zu einem Arbeitsangebot von Null und maximalem Einkommen in Höhe der ALV führen. In diesem einfachen komparativ-statischen Modell führt ein geringes Arbeitsangebot bei gleichem Lohn zu einer Linksverschiebung der Arbeitsangebotskurve und somit zu einem höheren Gleichgewichtslohn. Insgesamt ergibt sich ein höherer Gleichgewichtslohn und niedrigere Beschäftigung, wobei der Rückgang freiwilliger Natur ist. Modelltheoretisch erfolgt eine Erhöhung der Arbeitslosigkeit, wenn z.B. die Beiträge der ALV zumindest teilweise durch Arbeitgeber getragen werden und sich so zusätzlich zum Angebotseffekt ein überkompensierender Nachfrageeffekt ergibt. Arbeitslosigkeit ist die Differenz der Menge der angebotenen Arbeit zum herrschenden Lohnsatz w und der entsprechend nachgefragten Menge Arbeit.

Eine solche Differenz entsteht bei Existenz eines exogenen Lohnsatzes, der höher als der Gleichgewichtslohn ist. In Abb. C des Anhangs wird eine Situation dargestellt, in der der exogene Lohnsatz über dem gleichgewichtigen Lohn liegt. Denkbar ist ein solcher exogener Lohnsatz durch Einflussnahme der Tarifpolitik. Das statische Modell kann a priori keine eindeutige Aussage über den Effekt der ALV auf die Arbeitslosigkeit geben, da die optimale Arbeitsangebotsentscheidung von den Präferenzen abhängt und das Vorzeichen des Effektes bestimmt. Zudem ist das Ausmaß der Reaktion der Arbeitsnachfrage bei Existenz einer ALV mit Arbeitgeberbeteiligung unklar. Wirkende Kräfte können jedoch anhand des klassischen Modells identifiziert werden, Richtung und Gesamteffekt bleiben fragwürdig [vgl. SCHÄFER, 2003, S. 9f.]. Interessant ist, wie die Dauer der Zahlung wirkt. STEINER [2000] vergleicht in einer Weiterentwicklung des komparativ-statischen Modells die Situation ohne ALV Abbildung in dieser Leseprobe nicht enthalten und einer zeitlich begrenzten Zahlung aus ALV inAbbildung in dieser Leseprobe nicht enthalten. Die Steigung W ist hier der Nettolohnsatz, W(1-RR) dagegen ist die prozentuale Ersatzrate bei Arbeitslosigkeit multipliziert mit dem Nettolohnsatz bei Arbeitsangebot. Es zeigt sich, dass der nutzenmaximale Punkt für einen Teil der Individuen aufgrund der jeweiligen Präferenzen auf dem Tangentialpunkt B liegt. Sobald die Zahlungen der ALV auslaufen wird wieder gearbeitet, das Individuum bestimmt eine optimale Laufzeit der Arbeitslosigkeit. Eine Verlängerung des Bezugszeitraumes führt zum nutzenoptimalen Punkt Abbildung in dieser Leseprobe nicht enthaltenund zu längerem Verbleib in der Arbeitslosigkeit. STEINERs Modell impliziert eine direkte Einflussmöglichkeit auf den Arbeitslosen über eine Variation des Bezugszeitraumes der Lohnkompensation aus ALV.

Abbildung 2: Festlegung der Arbeitsangebotsentscheidung bei verlängerter ALV-Zahlung

Abbildung in dieser Leseprobe nicht enthalten

Quelle: STEINER [2000], S. 36.

Das Modell unterliegt jedoch u.a. den Annahmen der vollkommenen Information und dem Vorhandensein von Jobangeboten. Es besteht keine Unsicherheit in Bezug auf Löhne und Qualifikation [vgl. STEINER, 2000, S. 37].

[...]

^[1] Als Arbeitslos gilt laut Bundesagentur für Arbeit, wer erwerbslos ist, unter 65 Jahren und sich arbeitssuchend gemeldet hat [vgl. FRANZ, 2003, S. 346]. Somit ist im Folgenden unter dem Begriff arbeitslos, ein registrierter Erwerbsloser zu verstehen [vgl. § 119, Abs. 1, SGB III].

^[2] Die Hartz-Reformen sind das Ergebnis der politischen Umsetzung der Vorschläge der Kommission “Moderne Dienstleistung am Arbeitsmarkt“ unter der Leitung von Dr. Peter Hartz. Aufgabe der Kommission war es, Wege zu einer effizienteren Arbeitsmarktpolitik und Reformierung der Bundesanstalt für Arbeit aufzuzeigen. Die Ergebnisse wurden im August 2002 vorgestellt. Zur Vereinfachung der politischen Umsetzung wurden die Maßnahmen in Hartz I bis Hartz IV aufgeteilt und seit dem 01.01.20003 schrittweise umgesetzt. Harzt IV ist seit dem 01.01.2006 in Kraft getreten.