Die Novellierung des öffentlich-rechtlichen Rundfunks in Spanien und dessen Anpassung an europäische Normen

Inhaltsverzeichnis

Tabellen- und Abbildungsverzeichnis

Vorwort und Danksagung

1. Untersuchungsrahmen

2. Theoretischer Bezugsrahmen
2.1 Allg. Klassifikation der Rundfunksysteme
2.1.1 Public Service Modell
2.1.2 Staatsrundfunk
2.1.3 Kommerzielles Modell
2.1.4 Duales Rundfunkmodell
2.2 Rundfunkordnungen nach Hallin und Mancini
2.3 Entwicklungsmodelle des öffentlich-rechtlichen Rundfunks nach Jakubowicz

3. Öffentlich-rechtlicher Rundfunk aus europäischer Sicht
3.1 Entwicklung in Europa
3.2 Entstehung und Eckpunkte einer gemeinsamen Rundfunkpolitik
3.2.1 Europäische Menschenrechtskonvention
3.2.2 Empfehlung 748/1975
3.2.3 Grünbuch „Fernsehen ohne Grenzen“
3.2.4 Empfehlung 1067/1987
3.2.5 Europäisches Übereinkommen zum grenzüberschreitenden Fernsehen
3.2.6 Richtlinie „Fernsehen ohne Grenzen“
3.2.7 Empfehlung 1147/1991
3.2.8 Prager Entschließung
3.2.9 Empfehlung Nr. R (96) 10
3.2.10 Vertrag zur Gründung der EG
3.2.11 Transparenzrichtlinie
3.2.12 Mitteilung zur Anwendung der Vorschriften über staatliche Beihilfen

4. Mediales System Spaniens
4.1 Entwicklung des spanischen Rundfunksystems
4.1.1 Entwicklung spanischer Medien seit dem Beginn der Franco-Diktatur
4.1.2 Richtlinien der spanischen Medienpolitik
4.1.2.1 Öffentlich-rechtliches Fernsehen
4.1.2.2 Privatfernsehen
4.1.2.3 Bewertung
4.2. Mediennutzung
4.3. Akteure im spanischen Rundfunkmarkt
4.3.1 Fernsehen
4.3.2 Hörfunk

5. Landesweiter öffentlicher Rundfunk RTVE
5.1. Öffentliche spanische Rundfunkanstalt Ente Público RTVE
5.1.1 Struktur und Kontrolle der Ente Público RTVE
5.1.2 Entwicklung
5.1.2.1 Das Hörfunk- und Fernsehstatut von 1980
5.1.2.2 Verfahren der Europäischen Kommission
5.1.2.3 Novellierung des Hörfunk- und Fernsehstatutes im Jahr 2001
5.1.3 EU-Vorgaben und -Empfehlungen
5.2 Corporación RTVE nach dem Gesetz 17/2006
5.2.1 Rechtliche Vorgaben
5.2.1.1 Auftrag und Programm
5.2.1.2 Struktur der Rundfunkanstalt
5.2.1.3 Finanzierung
5.2.2 Interne Organisation und Entscheidungsfindung
5.2.2.1 Verwaltungsrat
5.2.2.2 Präsident
5.2.2.3 Aufsichtsorgane
5.2.3 Externe Einflüsse
5.2.3.1 Einfluss der Politik
5.2.3.2 Einfluss der Zivilgesellschaft
5.2.4. Beachtung kultureller und historischer Besonderheiten
5.2.4.1 Kulturelle Aspekte
5.2.4.2.Demokratische Ziele
5.3 Die Umsetzung des Gesetzes 17/2006

6. Zusammenfassung

7. Appendix

8. Literaturverzeichnis

Bibliographische Beschreibung

Rümmler, Mario:

Die Novellierung des landesweiten öffentlich-rechtlichen Rundfunks in Spanien und dessen Anpassung an europäische Normen. - 2007 - 160 S.

Mittweida, Hochschule Mittweida (FH), Fachbereich Medien, Diplomarbeit, 2007

Referat

Diese Diplomarbeit untersucht die dem landesweiten öffentlich-rechtlichen Rundfunk in Spanien zugrunde liegende Gesetzgebung und ihre Novellierung im Jahr 2006 im Spannungsfeld zwischen den Vorgaben und Normen der Europäischen Union und den landesspezifischen Besonderheiten Spaniens. Unter der Maßgabe, dass den negativen Auswirkungen der Medienkonzentration nur durch starke öffentlich-rechtliche Medien begegnet werden kann, ist das Ziel eine möglichst alle Aspekte berücksichtigende Bewertung des Mediengesetzes 17/2006, welches den landesweiten öffentlich-rechtlichen Rundfunk neu regelt. Um dies zu ermöglichen werden die wichtigsten europäischen Medienverordnungen, -gesetze und -entschließungen vorgestellt sowie das Mediensystem Spaniens in seiner Entwicklung, mit allen relevanten Gesetzen und Marktteilnehmern beleuchtet.

Tabellen- und Abbildungsverzeichnis

Abb. 1 - TV-Einschaltquoten in Prozent /2004

Abb. 2 - Verfügbarkeit DVB-T in Spanien /2005

Abb. 3 - Struktur der Ente Público RTVE

Abb. 4 - Schuldenentwicklung der RTVE in Mio. Euro

Vorwort und Danksagung

Das Thema dieser Arbeit beschäftigte mich bereits seit einiger Zeit und das Verfassen dieser Diplomarbeit gab mir die Gelegenheit mich intensiver damit auseinanderzusetzen. Sommer 2003. Ich beschloss dem Alltag für einige Zeit zu entfliehen und fand mich kurz darauf in Vorfreude auf spanische Wärme und die kulturellen Besonderheiten eines Melting-Pots in Barcelonas Altstadt als Mieter eines sechs Quadratmeter großen Zimmers wieder. Am Küchentisch traf ich damals, was mich heute noch so an Spanien aber auch an den spanischen Sprachen reizt. Ein Andalusier, eine Katalanin, eine Baskin und ein Kolumbianer vermittelten mir den Reiz einer Weltsprache gepaart mit der regionalen Verbundenheit der spanischen Kulturen. Als ich später als Erasmus-Stipendiat für ein halbes Jahr wieder nach Spanien kam, nahm ich mir vor, die Unterschiede und Gemeinsamkeiten der spanischen Regionen zu erkunden. Mein Augenmerk galt dabei den unterschiedlichen Medien als permanenten Ausdruck dieser Kulturen. Meine Erfahrungen und Eindrücke wurden so Teil dieser Arbeit.

Ich möchte mich bei meiner Familie für ihr Vertrauen und den bedingungslosen Rückhalt, den ich immer wieder bei ihnen finden konnte, bedanken.

Weiterhin möchte ich mich bei allen bedanken, die durch ihre wissenschaftlichen Ratschläge und ihre moralische Unterstützung zu dieser Arbeit beigetragen haben.

Besonderen Dank gilt hier Marcel Hartwig für seine engagierte Bereitschaft mich bei wissenschaftlichen Fragen zu unterstützen und Ines Deeg, die mir besonders in der letzten Phase der Arbeit moralisch beigestanden hat.

Zuletzt möchte ich mich bei meinem Betreuer Herrn Prof. Dr. Ludwig Hilmer bedanken. Seine stetige Bereitschaft zur Unterstützung machten diese Arbeit erst möglich.

1. Untersuchungsrahmen

Ende 2006 erschien im spanischen Staatsanzeiger eine in der europäischen Medienlandschaft viel beachtete Meldung. Beide parlamentarische Kammern der Cortes Generales hatten in ungewohnter Einstimmigkeit¹ die Ernennung des zukünftigen Vorstandes und dessen Präsidenten der neuen öffentlich-rechtlichen Rundfunkanstalt RTVE zugestimmt. Damit wurde der lange angemahnte Weg für die Neugründung der RTVE endlich frei. Bereits 1996 beschrieb Daniel Salamanca die wirtschaftliche Lage der landesweit sendenden Rundfunkanstalt als prekär und erwähnte Versuche der spanischen Volkspartei Partido Popular zumindest einen der zwei öffentlich-rechtlichen Rundfunksender zu privatisieren.² Weiterhin brachte die zu starke Ausrichtung an den Interessen der jeweils regierenden Partei dem öffentlichen Rundfunk den Ruf eines verlängerten Armes der Regierung ein.³ Zuletzt machte die Europäische Rundfunkunion (EBU) in ihrer Madrider Erklärung vom Januar 2005 auf die Situation der RTVE aufmerksam und stellte zugleich Forderungen für eine Reform der Anstalt.⁴

Das Ziel der Arbeit ist es daher diesen Reformprozess anhand des ihm zugrunde liegenden Gesetzes 17/2006 über den landesweiten öffentlichen Rundfunk im Hinblick auf Europäische Standards und Gesetze zu analysieren und damit die Anpassung des öffentlich-rechtlichen Rundfunks in Spanien an Aspekten wie Pluralismussicherung und Unabhängigkeit zu untersuchen.

Erklärtes Ziel ist es den öffentlich-rechtlichen Rundfunk zu stärken da ihm innerhalb dualer Rundfunkordnungen die Rolle eines Gralshüters der pluralistischen Meinungsbildung und dem Schutz, sowie der Vermittlung von demokratischen und kulturellen Werten, welche die privaten Sendeanstalten nicht zu erfüllen bereit oder in der Lage sind, zukommt.⁵ Dieser Status von öffentlich-rechtlichen Rundfunkanstalten im Sinne einer stabilen und ausgeglichenen dualen Rundfunkordnung ist seit langem von allen europäischen Seiten anerkannt⁶ und findet zudem sowohl im Amsterdamer Vertrag als auch in verschiedenen anderen Veröffentlichungen des Europäischen Parlaments und des Europarates seinen Ausdruck.

Als Grund für diese notwendige Stärkung ist die Gefahr der Instrumentalisierung von Seiten der Politik aber auch im verstärkten Maße durch die Wirtschaft zu nennen.⁷ Diese Bedrohung liegt in der zunehmenden Medienkonzentration auf den nationalen und internationalen Märkten begründet. Dabei wächst in Politik und Gesellschaft die Angst, dass nur noch einige wenige große Medienkonglomerate eine Vielzahl der verfügbaren Medien kontrollieren, den Markt durch ihre Kraft zur Meinungsbildung beherrschen⁸ und überdies den Wettbewerb auf den nationalen Märkten behindern.⁹ Konkrete gesellschaftliche Folgen der Medienkonzentration können aufgrund der fehlenden Forschung in diesem Bereich noch nicht abgeschätzt werden.¹⁰ Doch gerade die transnationalen Konzentrationsbestrebungen lassen ein Spannungsfeld zwischen den ursprünglichen Zielsetzungen nationaler und europäischer Rundfunkpolitik, wie der Sicherung nationaler und kultureller Identitäten, Pluralismuswahrung sowie der Sicherung des freien Wettbewerbs entstehen.¹¹ In einer für die Landesanstalt für Medien in Nordrhein-Westfalen erstellten Studie heißt es, dass weniger der aktive Missbrauch von Macht durch große Medienunternehmen eine Gefährdung darstellt, sondern eine eher latente Einflussnahme auf den politischen Diskurs und den die Gesellschaft beherrschenden Deutungsmustern der Lebenswelt, kurzum den gesellschaftlichen Normen und Leitbildern stattfindet.¹²

Der Medienwissenschaftler Werner A. Meier formuliert die Gefahr drastischer, nach seiner Meinung schaltet fortlaufende Medienkonzentration die publizistische Selbstreflexion und damit das Vermögen aus, die eigene journalistische Leistung einem inhaltlichen Wettbewerb preiszugeben, der Demokratie droht durch die Oligopolisierung der Medien ein massiver Schaden.¹³

Am deutlichsten tritt eine wirtschaftliche Instrumentalisierung in Staaten hervor, welche durch das teilweise oder vollständige Fehlen einer öffentlich- rechtlichen Rundfunkkultur gekennzeichnet sind (kommerzielles Rundfunkmodell). Im rein ökonomisch ausgerichteten Mediensystem der USA ohne signifikanten Einfluss von öffentlich-rechtlichen Rundfunkanbietern¹⁴ werden große Sendernetzwerke zu immer stärkeren Partnern von Lobbyisten. Durch Kostendruck stark in ihrer Arbeit eingeschränkten Nachrichtenredaktionen wird zum Beispiel kostenloses Videomaterial zur Verfügung gestellt, welches die jeweilige Lobbymeinung widerspiegelt.¹⁵ Die damit verbundene einseitige Beeinflussung des öffentlichen Diskurses führt - so wird befürchtet - dabei zu einer Einschränkung der Meinungsvielfalt, da Gegenmeinungen systematisch ausgeblendet werden.¹⁶

Aufgrund der nicht abzuschätzenden Folgen von Medienkonzentration haben die einzelnen europäischen Mitgliedstaaten umfangreiche Regularien geschaffen, welche eine zu starke Ballung von Medienmacht verhindern sollen¹⁷. Als Instrumente hierfür dienen häufig Beteiligungsbeschränkungen, also Kontrollmechanismen, welche anhand wirtschaftlicher Aspekte (Schwerpunkt Wettbewerbskontrolle¹⁸ ) die Gefahr von drohenden Monopolisierungen indizieren und verhindern sollen.¹⁹ Allerdings griff in der Vergangenheit eine Vielzahl der erlassenen Maßnahmen erst nach der Entstehung von Medienimperien.²⁰ Führende Medienkonzerne entzogen sich zudem häufig der wirtschaftlichen Beschneidung ihres Wachstums²¹ oder wurden in bestimmten Fällen aus wirtschaftspolitischen Gründen zur Monopolisierung ermutigt.²² So setzte man in der Folge festgelegte Beteiligungsbegrenzungen immer höher oder verschleierte sie mittels komplizierter Beteiligungsstrukturen.²³

Durch die Öffnung des europäischen Binnenmarktes und den zunehmenden Globalisierungsprozess tritt ferner die Problematik zu Tage, dass nationale Gesetze im europäischen und globalen Kontext ihre Wirksamkeit verlieren.

Da im Bereich der privaten Medienwirtschaft bislang erfolglos versucht wird die Gefahr der Instrumentalisierung durch die Vermeidung der Ballung von Medienmacht zu verhindern, gilt es die zweite Säule der Dualen Rundfunkordnung, den öffentlich-rechtlichen Rundfunk in Europa, zu stärken. Dies wird mittlerweile als gesamteuropäische Aufgabe angesehen und der Europäischen Gemeinschaft als transnationale Organisation eine hohe Regulierungskompetenz eingeräumt²⁴, die sie nicht nur in ihrem eigentlichen Kerngebiet, der Erhaltung eines funktionsfähigen Wirtschaftsraumes ausübt. So gelten die Entschlüsse und Erklärungen des Ministerkomitees als Entscheidungsorgan des Europarates als Normativ für die positive Entwicklung nationaler öffentlich-rechtlicher Rundfunkkultur. Zudem sind sie weitestgehend deckungsgleich mit anderen in Europa wirkenden Medienautoritäten wie der Europäischen Rundfunkunion oder des Open Society Institute.

Wie eingangs bereits angesprochen, widmet sich diese Arbeit der Analyse des Gesetzes über den landesweiten öffentlich-rechtlichen Rundfunk in Spanien (Ley 17/2006) in Bezug auf dessen Anpassung an Europäische Normen und den Erfordernissen einer unabhängigen dem Pluralismus verpflichteten Rundfunkanstalt, dabei sollen aber auch nationale Gesichtpunkte ihre Beachtung finden.

Als Beispiel für solch eine Analyse Spanien zu nehmen ist gleich aus zwei Gründen hochinteressant, zum einen wird innerhalb des wissenschaftlichen Diskurses das dynamische spanische Mediensystem oftmals vernachlässigt, zum anderen bietet sich durch die hohe Aktualität hier die Chance den Einfluss auch kürzlich getroffener Entscheidungen der Europäischen Kommission mit in die Diskussion aufzunehmen.

Die Arbeit gliedert sich entsprechend den von mir gesetzten Schwerpunkten in vier Teilabschnitte:

Das Kapitel über die Klassifikation der Rundfunksysteme vermittelt einen theoretischen Überblick über die in der Welt vorherrschenden Rundfunksysteme und dient damit als Grundlage für das Verständnis europäischer Mediensysteme. Neben dem einfacheren Modell der Europäischen Rundfunkunion wird zudem das wesentlich detailreichere Modell der Medien- und Kommunikationswissenschaftler Daniel C. Hallin und Poalo Mancini vorgestellt. Eine Beschreibung der Entwicklungsmodelle des öffentlich- rechtlichen Rundfunks rundet den theoretischen Bezugsrahmen ab.

Die Entwicklung des öffentlich-rechtlichen Rundfunks in Europa rückt das nächste Kapitel in den Fokus und thematisiert die Entstehung einer gemeinsamen Europäischen Medienpolitik mit ihren Forderungen und Normen von der Europäischen Menschenrechtskonvention bis hin zu den jüngsten Entschließungen zur Beihilfethematik. Besonders die hier vorgestellte Prager Entschließung ist für die spätere Analyse des Gesetzes 17/2006 von Bedeutung.

Da es für das Verständnis der einzelnen Paragraphen des neuen Gesetzes zum landesweiten öffentlich-rechtlichen Rundfunk notwendig ist, die Besonderheiten in der Entwicklung von Politik und Gesellschaft in Spanien zu kennen, wendet sich das vierte Kapitel zunächst der Entwicklung der spanischen Medien seit der Diktatur Francos zu, es folgt eine Zusammenfassung der im spanischen Recht für den Bereich der Medien verfügbaren Gesetze und wie diese durch missbräuchliche Auslegung verwendet werden konnten. Um die Wichtigkeit des Rundfunks und speziell des Fernsehfunks zu verdeutlichen schließen sich Unterkapitel mit der Mediennutzung der Spanier zusammen mit den wichtigsten Akteuren des Rundfunkmarktes an.

Der vierte Abschnitt dieser Arbeit widmet sich dem landesweiten öffentlich-rechtlichen Rundfunk in Spanien, verkörpert durch die öffentliche Rundfunkanstalt RTVE. Innerhalb dieses Abschnittes erfolgt eine Zweiteilung. Im ersten Teil wird die Entwicklung und Struktur der alten auf dem Gesetz 4/1980 beruhenden Rundfunkanstalt Ente Público RTVE zusammen mit den für eine Gesundung notwendigen Veränderungen dargestellt. Der zweite Teil analysiert die einzelnen Abschnitte des Gesetzes 17/2006, erklärt die Zusammenhänge zu spezifischen Aspekten Spaniens und nimmt Stellung zur Anpassung an die im zweiten Abschnitt vorgestellten Normen. An dieser Stelle soll ebenfalls die Frage geklärt werden, ob der öffentlich-rechtliche Rundfunkbetreiber in Zukunft in der Lage sein wird seinen öffentlichen Auftrag im Sinne eines binnenpluralistischen Systems zur Stärkung der Meinungsvielfalt zu erfüllen.

Die Stellung öffentlicher Unternehmen in Zeiten von Globalisierung und Neoliberalismus genauso wie die Auswirkungen der modernen Medien auf unsere Gesellschaft, sowie die stabilisierende Wirkung von öffentlich-rechtlicher Rundfunkkultur auf Pluralismus und Demokratie oder gar das Zusammenwirken all dieser Punkte wird an anderer Stelle zu deuten sein.

Im Text findet häufig der eigentlich veraltete Begriff der Rundfunkanstalt Gebrauch. Er meint im ursprünglichen Sinne die Verbreitung von Inhalten mittels elektromagnetischer Wellen. Da sich aber im Medienbereich ein Wandel weg von klassischen hin zu einer Vielfalt an digitalen Übertragungswegen (Handy-TV, Internet, DVB) vollzieht, müsste man folgerichtig vom erweiterten Begriff der Medienanstalt reden. Allerdings findet der Terminus der Medienanstalt bisher nur selten in der Literatur Verwendung, weswegen er im Folgenden nicht verwand wird. Da sich die klassischen Rundfunkanstalten in einem kontinuierlichen Prozess der Weiterentwicklung befinden, können beide Begriffe synonym verwendet werden.

2. Theoretischer Bezugsrahmen

Seit der Rundfunk vor etwa 80 Jahren seinen technischen und gesellschaftlichen Durchbruch feierte, hat er eine beispielhafte Entwicklung durchlebt.²⁵ Von kleineren regionalen Radiostationen mit nur wenigen Sendestunden am Tag, hin zu Mehrsendernetzwerken mit täglichem vierundzwanzigstündigen Programm und Rezipienten in der ganzen Welt. Während dieser Zeit entwickelte sich Rundfunk vom staatlichen Monopol hin zum heute in Europa weit verbreiteten Dualen Rundfunksystem.

Diese Entwicklung verlief in den einzelnen Mietgliedsstaaten in unterschiedlich stark ausgeprägten Etappen und in Korrelation mit den jeweiligen gesellschaftlichen und politischen Entwicklungen (Systematischer Parallelismus).²⁶ Trotzdem lassen sich die Rundfunksysteme sowohl weltweit wie auch in Europa in bestimmte Grundtypen unterteilen, die bei der Einordnung des spanischen Mediensystems und der Rolle welches der öffentlich-rechtliche Rundfunk darin spielt, von Nutzen sind.

2.1 Allg. Klassifikation der Rundfunksysteme

Das europäische Modell des dualen Rundfunks bildete sich Größtenteils mit Zulassung privater Rundfunkanbieter innerhalb der letzten dreißig Jahre heraus und ist inzwischen in Europa vorherrschend.²⁷ Dem Rundfunk als Massenkommunikationsmittel kommt dabei in nahezu allen Staaten eine besondere gesellschaftliche, kulturelle, politische, aber auch wirtschaftliche Bedeutung zu. Global gesehen, aber auch in der zurückliegenden europäischen Geschichte tauchte dabei nicht nur das System des dualen Rundfunks auf, sondern es etablierten sich auch weitere Rundfunkordnungen.²⁸

2.1.1 Public Service Modell

Das Public Service Modell kann gewissermaßen als Grundtypus der europäischen Rundfunksysteme verstehen. Es ist durch einen oder mehrere öffentlich-rechtliche Rundfunkanbieter, deren Auftrag umfassend festgelegt ist, und das Fehlen jeglicher privater und kommerzieller Anbieter gekennzeichnet. Öffentlich-rechtlicher Rundfunk im Public Service Modell finanziert sich zumindest teilweise aus erhobenen Rundfunkgebühren oder Steuern. So gut wie alle Rundfunkordnungen in Europa entwickelten sich aus diesem Modell, konkret kann man Deutschland und Großbritannien, aber auch (zum Teil) Spanien vor der jeweiligen Zulassung privater Rundfunkanbieter benennen.²⁹

2.1.2 Staatsrundfunk

Das Modell des Staatsfunks ist dem vorgenanntem System in gewisser Weise ähnlich. Zeichnet es sich doch durch das Fehlen kommerzieller beziehungsweise privater Rundfunkteilnehmer und dem Vorhandensein einer öffentlichen Rundfunkanstalt aus. Allerdings unterliegt der Staatsfunk einer vollkommenen Kontrolle durch die jeweilige Regierung. Grundlegende Normen wie Meinungspluralismus oder journalistische Unabhängigkeit werden nicht gewährt, stattdessen spiegeln die Inhalte zumeist eine regierungsnahe Meinung wieder. Daher findet man das Modell des Staatsrundfunks zumeist in autoritären oder gar totalitären Regimen³⁰, allerdings ist das Merkmal der staatlichen Beeinflussung auch in eigentlich demokratischen Systemen anzutreffen. Gerade auch die spanische RTVE ist in diesem Zusammenhang zu nennen. Hier verschwammen in der Vergangenheit die Linien zwischen unabhängigem öffentlich-rechtlichen Rundfunk und staatlich kontrolliertem Staatsfunk.³¹ Auf diesen Sachverhalt wird in Kapitel 4 näher eingegangen.

2.1.3 Kommerzielles Modell

Wie in der Einleitung beschrieben verfügen unter anderem die USA über dieses Rundfunkmodell. Es kennzeichnet sich durch wirtschaftlich ausgerichtete, private Rundfunkanbieter und das beinahe völlige Fehlen öffentlicher oder staatlicher Rundfunkteilnehmer. Die Programmfinanzierung erfolgt zumeist über Werbeeinahmen oder durch direkte Leistungen der Zuschauer wie zum Beispiel durch Pay-TV, Pay-per-View oder Telefondienstleistungen.³²

2.1.4 Duales Rundfunkmodell

Dieses Modell ist eine Synthese aus dem Public Service- und dem kommerziellen Rundfunkmodell. Es existieren sowohl öffentlich-rechtliche als auch private kommerzielle und nichtkommerzielle Anbieter nebeneinander. So soll ein größtmöglicher Wettbewerb in den Bereichen Informations- aber auch Meinungsvielfalt erreicht werden.

2.2 Rundfunkordnungen nach Hallin und Mancini

Diese Recht einfache Unterteilung von Rundfunkordnungen hilft uns bestimmte Entwicklungen im medialen System von Staaten zu erkennen, allerdings muss, um die ganze Komplexität der Herausbildung von Kommunikationssystemen (nichts anderes sind ja Mediensysteme³³ ) zu verstehen ein ganzheitlicherer Ansatz unter Beachtung von räumlichen und zeitlichen, kulturellen, politischen und wirtschaftlichen Aspekten entwickelt werden.³⁴

Aus diesem Grund haben Hallin und Mancini³⁵ die Mediensysteme in Nordamerika und Westeuropa unter dem Gesichtspunkt der Beziehungen zwischen Medien, Wirtschaft und politischem System untersucht und konnten drei Ordnungsprinzipien finden:

Das mediterrane oder polarisiert-pluralistische Modell ist durch eine große Nähe der Medien zur Politik und eine relativ schwache Professionalisierung des Journalismus gekennzeichnet. Da sie dieses Modell vor allem in mediterranen Staaten ausmachen konnten, welche zumeist erst in der Mitte der 70er Jahre einen Wandel von diktatorischen hin zu demokratischen Systemen erfahren haben (Spanien, Portugal, Griechenland), führen sie die Ausbildung dieses Systems auf die vergleichsweise kurze Phase der Entwicklung einer demokratischen Kultur und der fehlenden Akzeptanz seitens der regierenden Elite ihre Machtausübung zu begrenzen zurück. Heute sind diese Länder durch ein im Vergleich zu nord- und mitteleuropäischen Staaten schwach ausgebildetes Pressewesen gekennzeichnet und die Verknüpfung zwischen Medien und Politik kann trotz der im Zuge der Globalisierung und Anpassung an europäische Normen ablaufenden Angleichungsprozesse als hoch eingestuft werden.³⁶

Das nord- und mitteleuropäische oder demokratisch-korporatistische System entwickelte sich in den Ländern, welche untereinander eine Vielzahl sozialer, religiöser und politischer Verbindungspunkte, häufig auch durch Auseinandersetzungen und Kriege gefördert, besitzen. Durch ihre Entwicklung und kulturelle sowie religiöse Vielfalt ist die Berücksichtigung der Interessen unterschiedlicher Gruppen erforderlich. Ergebnis ist eine ihrer Meinung nach durch rundfunkpolitische Regelungen begrenzte weitreichende Autonomie der Medien.³⁷

Das dritte Modell in der Arbeit von Hallin und Mancini bezeichnen sie als liberales oder nordatlantisches Modell³⁸ welches durch eine starkes autonomes Mediensystem und einen hohen Grad an journalistischer Professionalität gekennzeichnet ist.

2.3 Entwicklungsmodelle des öffentlich-rechtlichen Rundfunks nach Jakubowicz

Da im oben genannten Modell von Hallin und Mancini keine Unterscheidung zwischen öffentlichem und privatem Rundfunk getroffen wird, leitete Jakubowicz drei Hauptmodelle für die Schaffung öffentlich-rechtlicher Rundfunksysteme ab.

Das paternalistische System, wie er es im Vereinigten Königreich mit dem BBC beheimatet sieht, versteht sich als „normative Kraft im kulturellen moralischen und politischen Leben des Landes“³⁹ Zum Zweiten das demokratisch-emanzipatorische System, welches in einigen westeuropäischen Ländern anzutreffen ist, die in den 60er- und 70er Jahren ihre staatlichen Rundfunkanstalten in Folge eines Legitimitäts- und Rechtfertigungsverlustes von Monopolsendern in öffentlich-rechtliche Sender umwandelten um sie so enger an die Zivilgesellschaft einzubinden.

Das systematische Modell sieht den Rundfunk als Baustein eines breiteren politischen Wandels oft von diktatorisch-geprägten Systemen hin zu Demokratien. Als Beispiel nennt Jakubowicz Westdeutschland nach dem Zweiten Weltkrieg sowie Portugal und Spanien. Es ist durch die gewissermaßen verfrühte Einführung des öffentlich-rechtlichen Rundfunks infolge eines vom polnischen Soziologen Ziółkowski als „imitierende Transformation“ bezeichneten Prozesses gekennzeichnet, bevor die Entwicklung der notwendigen gesellschaftlichen und politischen Umfeldes vollzogen war.⁴⁰

Nach diesen Klassifikationen lässt sich Spanien unter dem Überbegriff einer dualen Rundfunkordnung allerdings mit immanenten Tendenzen des Staatsfunks einordnen. Daher sprechen Hallin und Mancini in der weiteren Differenzierung vom polarisiert-pluralistischen oder schlicht mediterranen Modell, da es die in Spanien vorkommende Instrumentalisierung der Medien durch die Politik infolge gesellschaftlicher und politischer Entwicklungen aufgreift. Auf den öffentlich-rechtlichen Rundfunk bezogen, wird das spanische System durch das systematische Modell Jakubowicz referenziert. Die für diese Einteilung zu Grunde liegenden Variablen werden in den Kapiteln 4 und 5 im Einzelnen besprochen.

3. Öffentlich-rechtlicher Rundfunk aus europäischer Sicht

3.1 Entwicklung in Europa

In einer Mehrzahl der westeuropäischen Staaten bildete sich die heutige Medienordnung zunächst aus den monopolartigen Public-Service-Systemen, welche im Zuge einer zunehmenden Marktliberalisierung ab Mitte der 80er Jahr zum dualen Rundfunksystem umgebaut wurden.

Dabei stammt der Grundgedanke, dass Rundfunk als Teil der Daseinsfürsorge anzusehen sei bereits aus den Anfängen des Massenmediums Rundfunk selber, als in den 20er Jahren des letzten Jahrhunderts das Medium Hörfunk immer mehr an gesellschaftlicher Bedeutung gewann, geriet es auch in den Blickpunkt der Politik welche dadurch ihre Einflussnahme sicherstellen wollte.⁴¹ Aus den zunächst vielerorts privaten Veranstaltern entwickelte sich je nach Staatsform ein mehr oder minder unabhängiger öffentlich betriebener Rundfunk.

Während und unmittelbar nach dem zweiten Weltkrieg wurden sowohl staatliche als auch private Rundfunkanbieter entweder durch staatliche Zensur oder Lizenzentzug in ihren Programmtätigkeiten beeinflusst und für Propagandazwecke missbraucht. Bis zum Kriegsende entstanden so in nahezu allen europäischen Staaten staatlich kontrollierte Rundfunkmonopole⁴², wobei auch nach dem Krieg eine kommerzielle Nutzung zunächst negiert wurde, stattdessen etablierte sich nach dem Vorbild der britischen BBC ein Modell, welches besonderen Gemeinwohlbindungen wie zum Beispiel der Verpflichtung zu freier und unabhängiger Berichterstattung unterlag. Weiterhin wurde der Sicherung der Meinungsvielfalt hohe Priorität eingeräumt, dazu baute man in den Organisationen binnenpluralistische Strukturen⁴³ auf, welche ein großes Maß an Einflussmöglichkeiten durch gesellschaftlich relevante Gruppen oft in Form von Beiräten zuließen. Eine Zulassung nicht-staatlicher Rundfunksender hielt man aus Mangel an verfügbaren Frequenzen zunächst für ausgeschlossen.⁴⁴

Die Entwicklung weg von staatlichen Rundfunkmonopolen hin zu dualen Rundfunkordnungen vollzog sich als erstes in Großbritannien (1954), wo neben der BBC als staatlichen Rundfunkveranstalter auch für den Fernsehbereich das Independent Television (ITV) als privates und kommerzielles Unternehmen zugelassen wurde. Einen interessanten Weg ging 1957 Finnland damit, dass die staatliche Rundfunkgesellschaft Yleisradio Oy (YLE) zusammen mit privaten Anbietern den Fernsehsender Mainos TV (heute MTV3) gründete, welcher sich zu 90 % aus Werbung finanzierte.⁴⁵

Erst in den 70er und 80er Jahren führte die technische Entwicklung, zum Wegfall des Hauptargumentes für staatliche Rundfunkmonopole: die Satelliten und Kabeltechnik war soweit fortgeschritten, dass mehrere Fernseh- und Hörfunkkanäle ohne weiteres ausgestrahlt werden konnten. Zugleich wurde eine grenzüberschreitende Rundfunkausstrahlung möglich. Die neuen Verbreitungsmöglichkeiten boten größere wirtschaftliche Entfaltungsspielräume und erhöhten so schließlich den Druck der Medienwirtschaft auf die europäischen Regierungen zur Liberalisierung des Rundfunkmarktes, sodass diese zumeist Ende der achtziger Jahre private beziehungsweise kommerzielle Rundfunkanbieter auf dem Rundfunkmarkt zuließen. Grund dazu war allerdings nicht nur die Schaffung eines neuen Marktes mit all seinen Vorteilen, sondern auch dem bisher verbreiteten binnenpluralistischen Modell ein Außenpluralistisches entgegenzusetzen.⁴⁶ Was die Meinungsvielfalt stärken und von Seiten der Politik zugleich die oftmals - zu Recht oder Unrecht - als zu regierungskritisch eingeschätzte Berichterstattung der öffentlich-rechtlichen Medien und damit ihre Meinungsmacht schwächen sollte.

3.2 Entstehung und Eckpunkte einer gemeinsamen Rundfunkpolitik

Im folgenden Abschnitt wird die Entwicklung einer gemeinsamen europäischen Rundfunkpolitik aus dem Blickwinkel des öffentlich-rechtlichen Rundfunks geschildert. Bei der Fülle an Entschließungen, Richtlinien und Erklärungen sollen hier nur die wichtigsten Eckpunkte der europäischen Medienpolitik genannt werden.

3.2.1 Europäische Menschenrechtskonvention

Nach dem Zusammenwachsen der europäischen Staaten zunächst unter dem Dach der Montanunion (ab 1952), später dann als Europäische Wirtschaftsgemeinschaft sowie als Europäische Gemeinschaft (ab 1967) erschien es sinnvoll mit dem Aufkommen von grenzüberschreitenden Rundfunk im Zuge der technischen Entwicklung eine gemeinsame europäische Politik im Medienbereich zu entwickeln. Die Grundlage hierfür liegt im Artikel 10 der Europäischen Menschenrechtskonvention begründet, in der es heißt:

„Jede Person hat das Recht auf freie Meinungsäußerung. Dieses Recht schließt die Meinungsfreiheit und die Freiheit ein, Informationen und Ideen ohne behördliche Eingriffe und ohne Rücksicht auf Staatsgrenzen zu empfangen und weiterzugeben. Dieser Artikel hindert die Staaten nicht, für Radio-, Fernseh- oder Kinounternehmen eine Genehmigung vorzuschreiben.“⁴⁷

Damit verpflichten sich die Unterzeichnerländer direkt zur Wahrung des Rechtes Information frei zu empfangen und die Meinungsfreiheit, also abgeleitet auch die Meinungsvielfalt sowie den Meinungspluralismus zu schützen.

3.2.2 Empfehlung 748/1975

Bereits im Jahre 1974 beschäftigte sich der Europäische Gerichtshof (EuGH) mit der Thematik des Rundfunks und kam damals zu der Auffassung, dass die Verbreitung von Rundfunksendungen den Vorschriften des Vertrages der damaligen Europäischen Gemeinschaft über den Dienstleistungsverkehr unterliegt.⁴⁸ In der Folge erließ die parlamentarische Versammlung der damaligen EG nicht zuletzt vorangetrieben durch die technologische Entwicklung und der Frage nach Steuerung des Rundfunks die „Empfehlung 748 (1975)“, in der sie die noch heute gültigen Grundzüge für den Rundfunk im Allgemeinen aber auch für damals fast ausschließlich vorherrschenden öffentlich-rechtlichen Rundfunk formulierte. Rundfunk wurde damit klar als Mittel der öffentlichen Daseinsfürsorge eingestuft und sollte als solcher die Programmschwerpunkte Information, Kultur und Bildung aber auch aktuelle Diskurse sowie künstlerische Ausdrucksarten mit berücksichtigen. Des Weiteren wurden Minimalforderungen für nationalen Rundfunk aufgestellt, so wurde die Sicherung der Meinungsvielfalt genauso gefordert wie die Trennung von Programm und Werbung oder die gesellschaftliche Mitbestimmung. Selbst der europäische Austausch von Programminhalten, die Forschung an technologischen sowie gesellschaftlichen Themenbereichen des Rundfunks und die flexible Einführung von neuen Technologien wurden festgeschrieben.⁴⁹

3.2.3 Grünbuch „Fernsehen ohne Grenzen“

Nach Anregung durch den Kulturausschuss des Europäischen Parlaments veröffentlichte die Kommission der Europäischen Gemeinschaft 1984 das Grünbuch „Fernsehen ohne Grenzen“, welches die Abkehr von der bis dahin nationalstaatlichen Rundfunkausrichtung hin zu der Errichtung eines einheitlichen Marktes für Rundfunkveranstalter und Empfänger gleichermaßen vollzog. Dabei standen die Öffnung der nationalen Fernsehmärkte und die Aufhebung von Wettbewerbshindernissen im Vordergrund.⁵⁰

3.2.4 Empfehlung 1067/1987

Bedingt durch die zunehmende Deregulierung und Liberalisierung der nationalen Rundfunkmärkte verabschiedete die parlamentarische Versammlung der EU die „Empfehlung 1067 (1987) zur kulturellen Dimension des europäischen Rundfunks“. Darin setzte sie sich mit den Auswirkungen der neuen Technologien im Satelliten- und Kabelbereich auseinander und erkannte auf der einen Seite die gestiegenen Möglichkeiten durch eine breitere Programmvielfalt und damit verbundene mögliche Stärkung des Bewusstseins für europäische Kultur und Sprachen an⁵¹, auf der anderen Seite bemängelte sie die Folgen der zunehmenden Kommerzialisierung und des verstärkten Wettbewerbs der öffentlich-rechtlichen Rundfunkssender sowie der Privaten. Daher wurde in der Empfehlung unter Artikel 6 auf erhebliche kulturelle Risiken wie der Einschränkung von Programmvielfalt sowie der Niedergang von gesellschaftlich akzeptierten Normen bzw. Verhaltensweisen hingewiesen. Die Empfehlung sieht weiterhin eine aufziehende Zersetzung der Identität kleinerer Länder und Sprachgemeinschaften und eine zunehmende Abhängigkeit der Wirtschaft und Kultur der Mitgliedsstaaten von äußeren Faktoren.⁵² Auch auf die Gefahr von Werbung und der daraus folgenden Beeinflussung der Programminhalte wird hingewiesen. Um diese Gefahren abzuwenden soll der öffentlich-rechtliche Charakter des Rundfunks bei privaten sowie öffentlich- rechtlichen Medien hervorgehoben sowie die politische, erzieherische und kulturelle Rolle der Massenmedien gestärkt werden.⁵³

3.2.5 Europäisches Übereinkommen zum grenzüberschreitenden Fernsehen

Aufbauend auf dem vorgenannten Grünbuch wurde am 5. Mai 1989 das „Europäische Übereinkommen zum grenzüberschreitenden Fernsehen“ vom Europarat durchgesetzt, welches sowohl für öffentlich-rechtliche als auch private Rundfunkbetreiber verbindliche Rechtsregelungen in Bezug auf die Belange des grenzüberschreitenden Fernsehens festlegt.⁵⁴

3.2.6 Richtlinie„Fernsehen ohne Grenzen“

Im gleichen Jahr, am 3.10.1989, wurde die ebenfalls auf die Vorschläge des Grünbuches aufbauende „Richtlinie zur Koordinierung bestimmter Rechts- und Verwaltungsvorschriften der Mitgliedstaaten über die Ausübung der Fernsehtätigkeit“ verabschiedet. Unter der Bezeichnung Richtlinie „Fernsehen ohne Grenzen“ wird ihr ob ihres nahezu identischen Inhaltes mit dem „Europäischen Übereinkommen zum grenzüberschreitenden Fernsehen“ heute eine bedeutendere Stellung in der europäischen Medienpolitik eingeräumt. Dabei tritt sie aber im Gegensatz zur früher erlassenen Richtlinie nicht ausdrücklich für Pluralismus und Meinungsfreiheit ein⁵⁵, sondern betont andere inhaltliche sowie wirtschaftliche Aspekte. Die Richtlinie „Fernsehen ohne Grenzen“ tritt für den freien Verkehr von Fernsehsendungen innerhalb des europäischen Binnenmarktes ein und gewährt dabei der Produktion und Sendung europäischer audiovisueller Werke mittels eines Quotenschlüssels einen bedeutenden Platz in der Programmplanung. Dabei dürfen Staaten die Weiterverbreitung von Fernsehsendungen nicht unterbinden und Fernsehveranstalter werden dazu verpflichtet zehn Prozent der Hauptsendezeit beziehungsweise zehn Prozent der Haushaltsmittel für audiovisuelle Werke von unabhängigen Herstellern vorzubehalten.⁵⁶ Ein weiterer Aspekt der Richtlinie ist der Schutz des öffentlichen Interesses in Bezug auf das Recht auf Gegendarstellung, den Verbraucherschutz und den Schutz Minderjähriger.⁵⁷ Einen weiteren wesentlichen Aspekt stellt der Abschnitt Sponsoring und Fernsehwerbung dar. So darf Fernsehwerbung höchstens 15 % der täglichen Sendezeit ausmachen, und die Werbung für bestimmte Produkte, wie alkoholische Getränke, Arzneimittel oder Tabakerzeugnisse wird eingeschränkt beziehungsweise untersagt. In Bezug auf Sponsoring wird festgehalten, dass die redaktionelle Unabhängigkeit des Rundfunkbetreibers nicht beeinflusst wird und gesponserte Sendungen nicht zum Erwerb von etwaigen Produkten oder Dienstleistungen animieren sollen.⁵⁸

Um den Entwicklungen des Rundfunkmarktes Rechnung zu tragen, wurde die Richtlinie im Jahre 1997 überarbeitet und weitere Punkte angefügt. So wird festgelegt, dass die Rechtshoheit über einen Sender in dem Land liegt, in dem der Sender die Entscheidungen über das Programmangebot trifft. Ein wesentliches Novum, auch in Bezug auf die öffentliche Daseinsfürsorge des Rundfunks, ist, dass Ereignisse von „erhebliche[r] gesellschaftlicher Bedeutung“⁵⁹ im frei zugänglichen Fernsehsendungen verfolgt werden können, dafür stellen die Mitgliedsstaaten eine Liste dieser Ereignisse (in der Regel Sportereignisse) auf. Weitere Änderungen betreffen die Aufnahme des Teleshoppings, für welche ähnliche Richtlinien wie für Fernsehwerbung generell gelten, und die Stärkung des Jugendschutzes.

Im Dezember 2006 wurde eine weitere Aktualisierung der Richtlinie in erster Lesung diskutiert, das nun in „Richtlinie über audiovisuelle Mediendienste“ umbenannte Gesetzeswerk soll zukunftsfähig gemacht werden und die aufkommenden nichtlineareren (auf Abruf übertragenen) audiovisuellen Mediendienste mit einbeziehen.⁶⁰

3.2.7 Empfehlung 1147/1991

Das Ende des kalten Krieges stellte auch die die Europäische Union vor die Herausforderung das veränderte Medienumfeld zu bewerten. In der „Empfehlung 1147 (1991) zur Verantwortung für demokratische Reformen im Rundfunkbereich“ wendet man sich daher auch direkt an die Staaten in Osteuropa und bietet die Hilfe Westeuropas auf bi- und multilateraler Ebene an⁶¹ um für das jeweilige Land das am besten funktionierende Rundfunksystem aufzubauen und die zentralisierten und staatlich kontrollierten Strukturen zu überwinden. Außerdem wird die schwere finanzielle Lage, sowie die ins Hintertreffen geratene organisatorisch und rechtliche Entwicklung der Medien in den Ländern des früheren Ostblocks angesprochen und darauf hingewiesen, dass sie nicht mehr mit dem Aufbau der demokratischen Gesellschaft und einer freien Marktwirtschaft Schritt halten.⁶² Doch viel wichtiger für unsere Betrachtung ist in dieser Empfehlung der Artikel 7.iii. In dem es heißt:

“Market forces alone, however, cannot be relied upon to ensure public service broadcasting. Purely commercial and public service objectives are opposites: the former is to make money, and therefore the companies need programmes; the latter is to provide a service in the form of programmes, and therefore the broadcasters need money. Public service broadcasting should avoid direct competition for higher audience ratings to the detriment of programme quality”⁶³

Auch wenn diese Empfehlungen keinen rechtsverbindlichen Charakter haben, so spiegeln sie doch die Meinung der Mitgliedstaaten der EU wieder und damit in diesem Falle, dass der öffentlich-rechtliche Rundfunk nicht dem freien Spiel des Marktes überlassen werden darf. Daraus wiederum lässt sich der Sonderstatus der öffentlich-rechtlichen Rundfunkanstalten im nationalen sowie auch im europäischen Rechtskontext ableiten. Weiterhin wird auf die Grundsätze von der Unabhängigkeit der Medien insgesamt und der Erhaltung des Pluralismus eingegangen.

3.2.8 Prager Entschließung

Weitergetragen wurde die Idee der Sonderstellung für öffentlich- rechtliche Rundfunksender mit der „Prager Entschließung Nr.1“. Während der 4. Europäischen Ministerkonferenz am 7. und 8. Dezember 1994 in Prag beschlossen die Teilnehmer ein fünfseitiges Arbeitspapier, welches gewisse Mindeststandards für den öffentlich-rechtlichen Rundfunk regelt. Zwar wird auch in diesem Papier von der Möglichkeit geredet neben öffentlich-rechtlichen Anstalten auch privaten Rundfunkanstalten den öffentlichen Auftrag anzuvertrauen, allerdings spielte diese Option in der Mehrzahl der Mietgliedsstaaten keine Rolle. Die Vorgaben beziehen sich auf den Auftrag öffentlich-rechtlicher Rundfunkunternehmen, deren Finanzierung, wirtschaftliche Tätigkeiten, Unabhängigkeit, Übertragungswege und Nutzung neuer Technologien sowie europäische Zusammenarbeit.⁶⁴

Auftrag

So hat der öffentliche Rundfunk die Aufgabe einen Bezugspunkt für alle Bürger einer Gesellschaft zu bieten und den sozialen Zusammenhalt sowie die Integration von gesellschaftlichen Gruppen und Individuen zu fördern. Zudem soll er alle Arten von Diskriminierung zurückweisen, eine Plattform für öffentlichen Diskurs bieten sowie ein pluralistisch gestaltetes und abwechslungsreiches Programmangebot mit hohen ethischen und qualitativen Standards bieten. Öffentlich-rechtlicher Rundfunk soll weiterhin alle in der Gesellschaft vertretenen philosophischen Ideen und Religionen widerspiegeln. Beachtung soll ebenfalls das nationale und europäische kulturelle Erbe und die Vielfalt dessen finden, dabei sollen die Rundfunkanstalten einen bedeutenden Anteil an Eigenproduktionen sowie Produktionen von unabhängigen Filmemachern in ihrem Programm haben.⁶⁵

Finanzierung

Auf ein bevorzugtes Finanzierungsmodell konnte man sich in Prag nicht einigen und benennt daher verschiedene Formen wie Lizenzgebühren, öffentliche Zuwendungen, Werbung und Einnahmen aus Sponsoringaktivitäten, sowie Gebühren auf thematische Serviceangebote. Wichtig allein ist nach Meinung der Ministerkonferenz, dass eine ausreichende Finanzierung über einen längeren Zeitraum gesichert ist und der Rundfunkanstalt damit weitgehende Planungssicherheit gegeben wird.⁶⁶

Wirtschaftliche Tätigkeiten

Die Ministerkonferenz regelt in diesen Punkt nicht etwa die Spielräume der öffentlich-rechtlichen Anstalten für ihre Finanzierung, sondern weißt die Regierungen darauf hin sicherzustellen, dass Wirtschaftsaktivitäten im Mediensektor wie Konzentration aber auch der Kauf von Exklusivrechten und der Zugang zu neuen Technologien nicht die Arbeit der öffentlich-rechtlichen Unternehmen in Bezug auf Pluralismus und Berichterstattung einschränken.⁶⁷ Diese Vorschläge gingen, wie bereits weiter oben beschrieben in die reformierte Fassung der Richtlinie „Fernsehen ohne Grenzen“ ein.

Unabhängigkeit und Rechenschaft

Die Teilnehmerstaaten garantieren in diesem Abschnitt die Unabhängigkeit von öffentlich-rechtlichen Rundfunkbetreibern gegenüber politischer oder wirtschaftlicher Einflussnahme sowie die Erfüllung ihrer Aufgaben in angemessener Art. Dabei soll die Unabhängigkeit durch pluralistisch besetze interne Gremien und unabhängige Institutionen sichergestellt werden. Gleichzeitig werden aber auch die Rundfunkanstalten angewiesen in regelmäßigen Abständen Rechenschaftsberichte zu veröffentlichen.⁶⁸

Art der Übertragung

Den öffentlich-rechtlichen Rundfunkanstalten soll durch die Teilnehmerstaaten eine angemessen Art der Übertragung gestattet werden. Allerdings schweigt sich die Konferenz darüber aus, in welchen Umfang und mit welchen Mitteln diese Übertragung von Rundfunk, gestaltet werden soll.⁶⁹

Neue Kommunikationstechnologien

In diesem Punkt mahnt die Ministerkonferenz in Prag aufgrund des Aufkommens immer neuer Technologien an, dass die Teilnehmerstaaten diesen Entwicklungen jeweils zeitnah mit entsprechenden Richtlinien Rechnung tragen und die Rundfunkanstalten zur vollständigen Nutzung und Entwicklung dieser Technologien befähigen. Dazu soll den öffentlich-rechtlichen Rundfunkunternehmen die Möglichkeit gegeben werden in Zusammenarbeit mit der Industrie und unter Beachtung der Nutzerinteressen neue Technologien und Angebote selbst zu entwickeln.⁷⁰

Europäische Zusammenarbeit

In diesem abschließenden Teil weisen die Teilnehmerstaaten nochmals auf die Möglichkeiten der Verknüpfung europäischer Institutionen und Rundfunkanstalten in Bereichen des Programmaustausches, der Forschung aber auch gemeinsamer Service-Kanäle und bei der Entwicklung neuer Angebote hin.⁷¹

Die „Prager Entschließung“ gilt laut Nikoltchev⁷² als heute noch aktuelle Checkliste für die Gesetzgeber Europas. Die Resolution vereint nicht nur wesentliche Erkenntnisse aus der Entwicklung der europäischen Medienpolitik, sondern beeinflusste auch nachfolgende Rechtsakte merklich. Ihre Ausführungen finden zudem in zahlreichen reformierten Mediengesetzen der europäischen Mitgliedsstaaten insbesondere bezogen auf den öffentlichrechtlichen Rundfunk ihre Entsprechung.

3.2.9 Empfehlung Nr. R (96) 10

Die nächste wesentliche Schritt in der Entwicklung der europäischen Medienpolitik den öffentlich-rechtlichen Rundfunk betreffend wurde am 11. September 1996 mit der „Empfehlung Nr. R (96) 10 zur Garantie der Unabhängigkeit des öffentlichen-rechtlichen Rundfunks“ begangen. Wie in späteren Empfehlungen auch, werden hier hauptsächlich bereits bestehende Aussagen wieder aufgenommen und in jeweilig angepasster Form an die jeweiligen europäischen Regierungen herangetragen. Die wesentlichen Punkte sind der Schutz der Unabhängigkeit, insbesondere der Programm- und Nachrichtenpolitik, sowie der Finanzhoheit⁷³. Im Weiteren wird oftmals Kritik an Medienkonzentrationsprozessen geübt und den öffentlich-rechtlichen Rundfunkanstalten eine große Bedeutung zum Erhalt von Meinungsvielfalt und Pluralismus eingeräumt. In dieser Beziehung steht auch seine Bedeutung auf kulturellem und gesellschaftlichem Gebiet sowie für das Zusammenwachsen Europas. Meinungsvielfalt soll dabei nicht nur durch die Konkurrenz zu anderen Fernseh-, Radiosendern und Mediendiensten entstehen, sondern auch in den meisten öffentlich-rechtlichen Rundfunkanstalten in Form von Beiräten, Rundfunkräten oder Programmräten, in denen wesentliche gesellschaftliche Gruppen vertreten sind, ihre Entsprechung finden. Zudem wird in den letzten Jahren vermehrt in Erklärungen und Empfehlungen des Ministerkomitees und der parlamentarischen Versammlung nach der möglichen Einordnung der öffentlich-rechtlichen Medien in die moderne Informationsgesellschaft gesucht. Dabei ist mittlerweile seine Präsenz in allen digitalen Plattformen unstrittig, gab es in den letzen Jahren vermehrt wettbewerbsrechtliche Bedenken, so geht man inzwischen davon aus, dass dem öffentlich-rechtlichen Rundfunk alle notwendigen wirtschaftlichen, technischen, rechtlichen und sonstigen Mittel zur Verfügung stehen sollten⁷⁴, um bei allen neuen Massenkommunikationstechnologien und -diensten, wie etwa Onlinedienste, digitales terrestrisches Fernsehen und Radio, aber auch momentane Exoten, wie das Handyfernsehen, vertreten zu sein.

Die genannten Entschließungen und Erklärungen vermitteln ein Bild von der Entstehung einer gemeinsamen europäischen Medienpolitik und zeigen durch die Veränderungen ihrer Schwerpunkte ebenso das Voranschreiten der wirtschaftlichen, technologischen und politischen Entwicklung innerhalb der Europäischen Union. Sie stellen mögliche Standards für die Rundfunkkultur dar, vordern deren Einhaltung und Übernahme in das jeweilige nationale Recht der Mitgliedsstaaten, rechtlich gesehen, sind sie allerdings unverbindlich.

3.2.10 Vertrag zur Gründung der EG

Für die Gestaltung der europäischen Medienordnung hat sich daher ein Vertrag als besonders wirkungsvoll erwiesen, dessen ursprüngliche Intention eine ganz andere war. Wie bereits eingangs beschrieben, ist es das ursprüngliche Ziel der Union einen gemeinsamen Wirtschaftsraum frei von Marktverzerrungen und Behinderungen zu schaffen. Da insbesondere Wettbewerbsverzerrungen durch staatliche Beihilfen als gefährlich für den Binnenmarkt angesehen wurden, geht auch der Vertrag zur Gründung der Europäischen Gemeinschaft auf diesen Sachverhalt ein, so heißt es in Artikel 87 (1) des EGV:

„Soweit in diesem Vertrag nicht etwas anderes bestimmt ist, sind staatliche oder aus staatlichen Mitteln gewährte Beihilfen gleich welcher Art, die durch die Begünstigung bestimmter Unternehmen oder Produktionszweige den Wettbewerb verfälschen oder zu verfälschen drohen, mit dem Gemeinsamen Markt unvereinbar, soweit sie den Handel zwischen Mitgliedstaaten beeinträchtigen.“⁷⁵

Dieses Beihilfeverbot der Staaten wird durch die Europäische Kommission fortlaufend überwacht, sollte sie einen Verstoß gegen das Gebot feststellen, schlägt die Kommission „zweckdienliche Maßnahmen“ zur Behebung des Verstoßes vor und setzt gegebenenfalls Fristen zur Aufhebung und Umgestaltung.⁷⁶

Da dieser Passus eine Vielzahl von öffentlichen Tätigkeiten der Mitgliedstaaten stark einschränken würde, gewährt Artikel 86 (2) als Einschränkung zum allgemeinen Beihilfeverbot die Möglichkeit Unternehmen oder Institutionen mit Dienstleistungen von allgemeinem wirtschaftlichem Interesse zu betrauen⁷⁷.

Auf Grundlage des Artikels 87 kam es in der Vergangenheit zu verschiedenen Klagen von Seiten privater Rundfunkanbieter, die zum Ziel hatten, die staatlichen beziehungsweise öffentlichen Zuwendungen an Beihilfeverbotes zu unterbinden. Eine der frühesten Anklagen in diesem Bereich reichte das spanisches Medienunternehmen Gestevision Telecinco bereits im März 1992 ein.⁷⁸

In den kommenden Jahren wurde durch immer neue Prozesse die Finanzierung des öffentlich-rechtlichen Rundfunks in Europa in Frage gestellt, zwar folgte die Europäische Kommission der Meinung der Kläger zumeist nicht⁷⁹, doch veranlasste die zunehmende Verunsicherung die Mitgliedsstaaten zur Verabschiedung des so genannten „Amsterdamer Protokolls“ über den öffentlich-rechtlichen Rundfunk in den Mitgliedstaaten.

Die Mitgliedsstaaten erkennen in dem zusammen mit dem Amsterdamer Vertrag am 1. Juni 1998 in Kraft getretenen Protokoll ausdrücklich die herausragende Bedeutung des öffentlichen Rundfunks für Pluralismus in den Medien sowie seine enge Verknüpfung mit den „demokratischen, sozialen und kulturellen Bedürfnissen jeder Gesellschaft“⁸⁰ an und folgern daraus:

„Die Bestimmungen der Verfassung berühren nicht die Befugnis der Mitgliedstaaten, den öffentlichrechtlichen Rundfunk zu finanzieren, sofern die Finanzierung der Rundfunkanstalten dem öffentlichrechtlichen Auftrag, wie er von den Mitgliedstaaten den Anstalten übertragen, festgelegt und ausgestaltet wird, dient und die Handels- und Wettbewerbsbedingungen in der Union nicht in einem Ausmaß beeinträchtigt, das dem gemeinsamen Interesse zuwiderläuft, wobei den Erfordernissen der Erfüllung des öffentlich-rechtlichen Auftrags Rechnung zu tragen ist.“⁸¹

Damit bekräftigen die Mitgliedsstaaten den ihnen obliegenden Gestaltungsanspruch für den öffentlich-rechtlichen Rundfunk auch mit Verweis auf Artikel 151 EGV zur freien Entfaltung der Kulturen der Mitgliedstaaten⁸² und unterstreichen ihre unabhängige Regelungskompetenz für die Finanzierung des Gleichen, sofern diese die Handels- und Wettbewerbsbedingungen in der Union nicht gegen die gemeinsamen Interessen beeinträchtigt. In einer späteren Entschließung bekräftigt der Rat nochmals die Zuständigkeit der Mitgliedsstaaten und bestätigt, dass die Finanzierung es den öffentlich-rechtlichen Rundfunkanstalten ermöglichen soll ein großes Programmspektrum in entsprechend hoher Qualität anzubieten und der Öffentlichkeit einen breiten Zugang zu neuen Informationstechnologien bereitzustellen.⁸³

Diese Konkretisierung steht allerdings in keinem Widerspruch zum bestehenden Beihilfeverbot, da nach aktueller Rechtsauffassung für die Beihilfen an öffentlich-rechtliche Rundfunkanstalten eine adäquate Gegenleistung mit der Erfüllung des öffentlichen Auftrages erfolgt.⁸⁴ Diese wichtige Tatsache führte zu einer Vielzahl von Entscheidungen und Veränderungen, auf die konkret an anderer Stelle am Beispiel Spanien eingegangen wird.

3.2.11 Transparenzrichtlinie

Ein weiterer wesentlicher Eckpunkt für die Entstehung der europäischen Medienpolitik und der Ausgestaltung nationaler Rundfunkgesetze ist die Änderung der ursprünglich 1980 verabschiedeten Transparenzrichtlinie. Diese Änderung wurde notwendig, da die Europäische Kommission Unternehmen, die nach dem Artikel 86 (2) EGV mit Dienstleistungen von allgemeinen wirtschaftlichen Interesse betraut wurden nur schwer daraufhin untersuchen konnte, ob die an die Unternehmen gezahlten Ausgleichszahlungen und Rechte tatsächlich eine adäquaten Finanzierung zur Kompensation der erbrachten Leistungen darstellten, oder ob in der Praxis eine etwaige Überkompensation und damit eine Wettbewerbsverzerrung auftrat. Mit der Trennung der tatsächlichen Kosten für den gemeinnützigen Auftrag von etwaigen anderen kommerziellen Aktivitäten in der Buchführung wurde so der Kommission ein Mittel in die Hand gegeben um Beschwerden, welche Wettbewerbsverzerrungen monierten, nachzugehen.⁸⁵

Somit sind auch öffentlich-rechtliche Rundfunkanstalten angehalten, ihre wirtschaftlichen Aktivitäten zumindest buchhalterisch in die Pflichtleistungen der Daseinsvorsorge und in weitergehende eventuell kommerzielle Aktivitäten zu trennen.⁸⁶

3.2.12 Mitteilung zur Anwendung der Vorschriften über staatliche Beihilfen

Als letzten Punkt in diesem Kanon soll eine Mitteilung der EU- Kommission zur Anwendung der Beihilfevorschriften auf öffentlich-rechtlichen Rundfunk aus dem Jahr 2001 erwähnt werden. Da es wie bereits weiter oben genannt zu mehreren Beschwerden privater Rundfunkunternehmen in Bezug auf die Finanzierung öffentlich-rechtlicher Rundfunkanstalten gekommen ist, sah sich die Kommission dazu veranlasst „Behören und Unternehmen eine Orientierung zu geben“⁸⁷ und damit „ein kohärentes Vorgehen in allen Fällen sicherzustellen.“⁸⁸ So stellte die Kommission nochmals die ausdrückliche Befugnis heraus, den öffentlich-rechtlichen Auftrag sowie dessen Finanzierung im eigenen Ermessen der Staaten gestalten zu dürfen. Allerdings fordert sie in ihrer Mitteilung die Mitgliedsstaaten auf, die Transparenz der Finanzierung im Sinne der Transparenzrichtlinie anzupassen und um etwaigen Missbrauch besser feststellen zu können, den öffentlichen Auftrag klar und deutlich auszuformulieren. Zudem soll durch eine förmliche Rechtshandlung der öffentliche Auftrag der Daseinsfürsorge an ein oder mehrere Unternehmen klar zugeschrieben werden. Von bisherigen Entschließungen der EU abweichend verlangt die Kommission nun auch die Einsetzung einer Behörde, welche über die Erfüllung des anvertrauten Auftrages wacht. Die Kommission wird sich daher nur noch in den Fällen einschalten, wenn eine „beihilfebedingte Wettbewerbsverzerrung nicht durch die Notwendigkeit begründet ist, den öffentlich- rechtlichen Auftrag wie vom Staat definiert auszuführen und zu finanzieren.“⁸⁹

Durch diese Mitteilung stellt die Europäische Kommission klare Eckpunkte für die Ausgestaltung des öffentlich-rechtlichen Rundfunks in Europa im Spannungsfeld eines gemeinsamen Marktes auf. Betrachtet man die vorhergehende Entwicklung so bildet sich, angefangen beim öffentlichen Auftrag, über die Beschlüsse zu Unabhängigkeit und Transparenz, bis hin zur Finanzierung und Weiterentwicklung ein umfassendes Vorbild, an dem sich der Gesetzgeber in der Ausgestaltung der jeweiligen nationalen Rundfunkgesetze orientieren kann.

4. Mediales System Spaniens

In den vorhergehenden Kapiteln wurde vornehmlich die Ausgestaltung der europäischen Rahmenpolitik behandelt und Gründe genannt, weswegen dem öffentlich-rechtlichen Rundfunk eine hohe Bedeutung in unserem Mediensystem zukommt. Da es das Ziel dieser Arbeit ist, das neue spanische Gesetz über den landesweiten Hörfunk und Fernsehen (Ley 17/2006) hinsichtlich der Einwirkung des EU-Rechts und in Bezug auf die Erfüllung der Anforderungen an den Medienpluralismus zu untersuchen, möchte ich in diesem Kapitel das nationale Umfeld, in dem dieses Gesetz seine Wirkung entfaltet, vorstellen.

4.1 Entwicklung des spanischen Rundfunksystems

4.1.1 Entwicklung spanischer Medienseit demBeginn der Franco-Diktatur

Mitte der dreißiger Jahre des letzten Jahrhunderts gelangte General Franco nach einem erbitterten Bürgerkrieg durch den Sieg über die spanische Republik an die Macht und regierte das Land 36 Jahre lang. Die Regierung war durch eine stark autoritäre Prägung und der Personalisierung der Macht auf den Staatschef General Franco gekennzeichnet. Sein Regime umfasste zwei Phasen. Die erste Phase, die betont autoritäre und rigide Phase, dauerte bis Mitte der Sechziger Jahre und ging mit der Gleichschaltung der Medien einher⁹⁰. Wie auch Hitler in Deutschland wollte Franco die Medien als ideologische, kulturelle und politische Machtmittel nutzen. Dafür hatte Franco bereits 1938 ein totalitäres Pressegesetz erlassen, welches eine legale Basis für Zensurmaßnahmen des Staates bildete. Die Schließung von republikanischen Zeitungen war dabei nur eine Maßnahme, später wurden die verbliebenen Verlage in der 1940 gegründeten Einheitsgewerkschaft El Movimiento (auf Deutsch: die Bewegung) eingegliedert. Trotzdem wurde ein Großteil der damaligen Zeitungsverlage (etwa 65% des damaligen Marktes) nicht enteignet, hierbei handelte es sich um Privatunternehmen, Familienbetriebe und kirchennahe Verlage, welche die Nationalisten während des Bürgerkrieges unterstützt hatten.⁹¹

[...]

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¹ Vgl. Tele Digital y Satélite Infos (2006)

² Vgl. Salamanca (1996), S. 218f

³ Vgl. Jahn (2003), S. 1

⁴ Vgl. Europäische Rundfunkunion (2005), S. 2

⁵ Vgl. Europäische Rundfunkunion (1998), S. 1

⁶ Vgl. Nikoltchev (2007), S. 7ff

⁷ Vgl. Hallin / Mancini (2004), S. 37

⁸ Vgl. Europäische Kommission (2007), S. 7

⁹ Vgl. Roßnagel / Strothmann (2004), S. 27

¹⁰ Vgl. Trappel / Meier / Schrape / Wölk (2002), S. 5f

¹¹ Vgl. Roßnagel / Strothmann (2004), S. 27

¹² Vgl. Trappel / Meier / Schrape / Wölk (2002), S. 5f

¹³ Vgl. Meier (2004), S. 4

¹⁴ Vgl. Hallin / Mancini (2004), Tabelle S. 42 und S. 229

¹⁵ Vgl. Goeßmann (2007), S. 56ff

¹⁶ Vgl. Meier (2004), S. 5

¹⁷ Vgl. Europäische Kommission (2007), Annex S. 20 bis S. 40

¹⁸ Vgl. Meier (2004), S. 5

¹⁹ Vgl. Nikoltchev (2001), S. 1ff

²⁰ Vgl. Roßnagel / Strothmann (2004), S. 27

²¹ Vgl. ebd., S. 27

²² Vgl. Meier (2004), S. 6

²³ Vgl. Open Society Institute (2005), S. 72

²⁴ Vgl. Roßnagel / Strothmann (2004), S.30ff

²⁵ Vgl. u.a. Nissen (2006), S. 5ff und Roßnagel / Strothmann (2004), S. 16 bis S. 22

²⁶ Vgl. Jakubowicz (2007), S. 17f

²⁷ Vgl. Europäische Rundfunkunion (2004), S. 21

²⁸ Vgl. Kleinsteuber / Thomaß (2002), S. 88f

²⁹ Vgl. Roßnagel / Strothmann (2004), S. 15

³⁰ Vgl. Europäische Rundfunkunion (2004), S. 16

³¹ Vgl. Jahn (2003), S. 75

³² Vgl. Roßnagel / Strothmann (2004), S. 16

³³ Im Diskurs wird der Begriff Kommunikationssystem häufig auch synonym für Mediensystem verwandt. Vgl. u.a. hierzu: Jahraus, Oliver: Bewusstsein und Kommunikation. 9. Konzeptualisierungsvorschläge. Sinn und Medien. am 13. August 2007 eingesehen unter: http://www.iasl.uni-muenchen.de/discuss/lisforen/jahraus9.htm oder Hasebrink, Uwe (2005): Internationale Medien- und Kommunikationsstrukturen. Vorl.-Nr. 00.544. am 13. August 2007 eingesehen unter: www.hans-bredow-institut.de/ha-lehre/ss05/3.Sitzung.ppt (Nach Luhmann wird der Begriff Medium über die Kopplung von Bewusstsein und Kommunikation realisiert, was heißt, dass Mediensysteme das Ergebnis von bewusster Kommunikation sind, Mediensysteme bilden daher eine Untermenge von Kommunikationssystemen.)

³⁴ Vgl. u.a. Tehranian / Arno (2000)

³⁵ Vgl. Hallin / Mancini (2004), S. 89 bis S. 250

³⁶ Vgl. ebd., S. 89ff

³⁷ Vgl. Hallin / Mancini (2004), S. 144f

³⁸ Vgl. ebd., S. 198

³⁹ Zitiert nach: Jakubowicz (2007), S. 18

⁴⁰ Vgl. Jakubowicz (2007), S. 18

⁴¹ Vgl. Europäische Rundfunkunion (2004), S. 17

⁴² Vgl. ebd., S. 19

⁴³ Vgl. u.a. Bomas (2005), S. 12

⁴⁴ Vgl. Europäische Rundfunkunion (2004), S. 19 und Bomas (2005), S. 11

⁴⁵ Vgl. Europäische Rundfunkunion (2004), S. 20

⁴⁶ Vgl. Bomas (2005), S. 11f

⁴⁷ Zitiert nach: Europäische Menschenrechtskonvention

⁴⁸ Vgl. EuGH, Urteil vom 30.04.1974, Rs. 155/73 (Sacchi), Slg. 1974, S. 409

⁴⁹ Vgl. Recommendation 748 (1975)

⁵⁰ Vgl. Europäische Rundfunkunion (2004). S. 30f

⁵¹ Vgl. Recommendation 1067 (1987), Artikel 5

⁵² Vgl. ebd., Artikel 6

⁵³ Vgl. ebd., Artikel 7

⁵⁴ Vgl. Nikoltchev (2007), S. 9

⁵⁵ Vgl. Nikoltchev (2007), S. 9

⁵⁶ Vgl. Rat der Europäischen Union (1989), Artikel 4, 5 und 6

⁵⁷ Vgl. ebd., Artikel 22 und 23

⁵⁸ Vgl. Rat der Europäischen Union (1989), Kapitel 4

⁵⁹ Zitiert nach: ebd., Artikel 3a

⁶⁰ Vgl. van Eijk / Rossini (2007)

⁶¹ Vgl. Recommendation 1147 (1991), Artikel 4.

⁶² Vgl. Recommendation 1147 (1991), Artikel 6.i

⁶³ Zitiert nach: ebd., Artikel 7.iii

⁶⁴ Vgl. 4th European Ministerial Conference on Mass Media Policy (1994), S. 9ff

⁶⁵ Vgl. ebd., S.9 /Public service requirements

⁶⁶ Vgl. 4th European Ministerial Conference on Mass Media Policy (1994), S. 10/Funding

⁶⁷ Vgl. ebd., S. 10/Economic practises

⁶⁸ Vgl. ebd., S. 10 / Independence and accountability

⁶⁹ Vgl. ebd., S. 10/Means of Transmission

⁷⁰ Vgl. 4th European Ministerial Conference on Mass Media Policy (1994), S. 11/New communications technologies

⁷¹ Vgl. ebd., S. 11/European co-operation and solidarity

⁷² Vgl. Nikoltchev (2007), S. 10

⁷³ Vgl. Recommendation No. R (96) 10/Appendix

⁷⁴ Vgl. für die allgemeinen Ausführungen Nikoltchev (2007), S. 9 bis S. 16

⁷⁵ Zitiert nach: Vertrag zur Gründung der Europäischen Gemeinschaft, Artikel 87 Absatz 1

⁷⁶ Vgl. Vertrag zur Gründung der Europäischen Gemeinschaft, Artikel 88 Absatz 1 und 2

⁷⁷ Vgl. ebd., Artikel 86 Absatz 2

⁷⁸ Vgl. Mastroianni (1998)

⁷⁹ Vgl. u.a. Cabrera Blázquez (1996)

⁸⁰ Zitiert nach: Amtsblatt der Europäischen Union (2004), C310/372

⁸¹ Zitiert nach: Amtsblatt der Europäischen Union (2004), C310/372

⁸² Vgl. Vertrag zur Gründung der Europäischen Gemeinschaft, Artikel 151 Absatz 1

⁸³ Vgl. Bulletin EU 11-1998, 1.2.169

⁸⁴ Vgl. Dörr (2005), S. 335

⁸⁵ Vgl. IP/00/763 (2000), S. 1

⁸⁶ Vgl. ebd., S. 5

⁸⁷ Zitiert nach: IP/01/1229 (2001), S. 1

⁸⁸ Zitiert nach: ebd., S. 1

⁸⁹ Zitiert nach: ebd., S. 1

⁹⁰ Vgl. Bischoff (1991), S. 949

⁹¹ Vgl. Castellani (1998), S. 565