Steuerung umweltrelevanten Verhaltens durch Umweltinformation

Gliederung

A. Einleitung
I. Empfehlungen, Warnungen, Hinweise des Staates
II. Öffentlichkeitsarbeit des Staates
III. Informationszugangsrechte des Bürgers
1. Europarechtliche Grundlagen
a) Von der Idee zur Richtlinie
b) Erlass und Rechtmäßigkeit der UI-Richtlinie
c) Umsetzung der Richtlinie in innerstaatliches Recht
d) Die Aarhus-Konvention
2. Das Umweltinformationsgesetz
a) Zweck und Anwendungsbereich des Gesetzes
b) Was sind Umweltinformationen?
c) Anspruchsberechtigte
d) Anspruchsverpflichtete
aa) Behörden
bb) Private, die öffentliche Aufgaben wahrnehmen
e) Beschränkungen zum Schutz öffentlicher Belange
f) Beschränkungen zum Schutz privater Belange
g) Informationserteilung
aa) Art der Erteilung
bb) Frist
cc) Kosten

B) Gesamtergebnis

Literaturverzeichnis

A. Einleitung

Die Verbreitung von Umweltinformationen gehört zu Instrumenten der indirekten Verhaltenssteuerung durch den Staat. Diese Form der Lenkung nimmt im modernen Europa einen im größeren Stellenwert ein. Im Umweltrecht sollen damit Vollzugsdefizite der direkten Verhaltenssteuerung abgebaut werden.^[1] Außerdem sind Informationsrechte in freiheitlichen Demokratien politisch leichter durchzusetzen als Verbote, weil die Reaktionen der Adressaten differenziert ausfallen dürfen.

Dieses Vorgehen ist mit der Erwartung einiger Vorteile verbunden. Die Verlagerung von Kontrollaufgaben an die Gesellschaft soll die Verwaltung entlasten und damit Kosten sparen. Dabei wird erwartet, dass die Bürger schon aus Eigennutz an Informationen über ihre unmittelbare Umwelt interessiert sind. Die starke wachsende Zahl regionaler Bürgerinitiativen gegen Bauprojekte jedweder Art zeugt vom steigenden Umweltbewusstsein, zumindest im regionalen Kontext. Die Bürger können eine Kontrollfunktion jedoch nur wahrnehmen, wenn sie schnell und umfassend Zugang zu ganz konkrete Informationen bekommen. Darin liegt die grundsätzliche Bedeutung der Regelung des Umgangs mit Umweltinformationen für die deutsche Rechts- und Verwaltungspraxis. Dabei sind drei hauptsächliche Problemstellungen von Bedeutung.

1. In Deutschland galt bisher das Prinzip des Amtsgeheimnisses. Diese fortdauernde Tradition des obrigkeitsstaatlichen Denkens steht im Gegensatz zum jetzt eingeführten “Öffentlichkeitsprinzip”^[2]. Damit hat das Umweltinformationsgesetz eine Art Pilotfunktion für das seit dem 1.1.2006 geltende Informationsfreiheitsgesetz übernommen. Die deutsche Demokratie könnte endlich erwachsen werden und dem Souverän effektive Kontrollmöglichkeiten in die Hand geben.
2. Der Staat übt mit seiner aktiven Informationspolitik einen starken Einfluss auf die öffentliche Meinung zu Umweltfragen aus. Mit der Aufnahme des Umweltschutzes als Staatszielbestimmung in Art 20 GG ist der Gestaltungsanspruch des Staates gestiegen. Die aktive Öffentlichkeitsarbeit hat auch Einzug in das UIG^[3] gefunden. Mit einem von “oben” eingeimpften Umweltbewusstsein könnte jedoch die Demokratie geschwächt werden, weil der Willensbildungsprozess auf den Kopf gestellt wird.^[4]
3. Das “Öffentlichkeitsprinizip” könnte an seine Grenzen stoßen, wenn es die Interessen von Dritten berührt. Das sind in diesem Fall die Umweltbelaster, deren Grundrechte bisher durch die “Vertraulichkeit” der Behörden geschützt wurden.

Die vorliegende Arbeit geht deshalb der Frage nach:

Wie verändert der Zugang zu Umweltinformationen das Verhältnis zwischen Bürger und Staat?

I. Empfehlungen, Warnungen, Hinweise des Staates

Der Staat ist, neben der Gewinnung, auch an der gezielten Verbreitung von Informationen über die Umwelt interessiert. Das soll der Herstellung von Markttransparenz dienen, weil Konsumenten in einer Marktwirtschaft einen erheblichen Einfluss auf den Umweltzustand haben. Sie können ihre Kaufentscheidungen nach solchen staatlichen Hinweisen, Warnungen und Empfehlungen ausrichten.

Hinweise stellen die wirkungsschwächste Arte der Information dar, weil sie keine bestimmte Verhaltensweise vorschlagen. Empfehlungen beziehen sich auf eine konkrete von mehreren möglichen Handlungsweisen. Die Vergabe von Bio-Plaketten für umweltfreundliche Produkte (Ökozeichen) sind solche Empfehlungen. Die Erwartungen an solche Plaketten werden jedoch selten erfüllt. Die EU-Kommission sieht das Hauptanliegen des EU-Umweltzeichens (”Ökoblume”), in Bezug auf eine Änderung des Kaufverhaltens als gescheitert an.^[5] Warnungen (z.B. vor verstrahlten Pilzen) erzeugen dagegen einen erheblich höheren Druck.^[6] Oft verschmelzen diese drei Informationstypen in der Praxis.

Diese Informationspolitik kann mit dem Europarecht kollidieren. Die Empfehlung des Umweltbundesamtes “Kaufen Sie Getränke aus der Region: Jeder Kilometer zählt” wurde von der EU-Kommission als Verstoß gegen die Warenverkehrsfreiheit beanstandet.^[7] Probleme können sich auch mit dem deutschen Verfassungsrecht ergeben. Mit Marktinformationen wird vom Staat in die unternehmerische Freiheit nach Art. 2, 12 und 14 GG eingriffen. Zwar wird der Regierung von der Verfassung die Staatsleitung übertragen und damit eine Handlungsermächtigung erteilt. Bei einem Grundrechtseingriff stellt sich vor dem Grundsatz des Gesetzesvorbehaltes die Frage, ob diese Handlungsermächtigung ausreicht. Das BVerG bindet die Eingriffsbefugnis der Bundesregierung an zwei Vorraussetzungen: 1. Es muss ein überregionaler Bezug bestehen.^[8] 2. Nach dem Grundsatz der Verhältnismäßigkeit müssen die Informationen sachlich und richtig sein.^[9]

Mit der Neufassung des UIG vom 22.12. 2004 gibt es endlich eine gesetzliche Grundlage für die aktive Informationsverbreitung durch Bundesbehörden. § 10 UIG setzt damit die EG-Richtlinie 2003/4/EG vom 28.1.2003 in innerstaatliches Recht um. Danach besteht eine Pflicht zur systematischen und aktiven Unterrichtung der Öffentlichkeit über die Umwelt. Das betrifft auch Zulassungsentscheidungen (etwa bei Chemiefabriken, Kraftwerken usw.) und die Ergebnisse von Umweltverträglichkeitsprüfungen und Risikobewertungen. Im Falle einer unmittelbaren Bedrohung für Umwelt oder Gesundheit müssen alle Informationen nach § 10 Abs. 5 S.1 UIG “unverzüglich und unmittelbar” verbreitet werden. Im besonderen Maße soll für die schnelle und leicht zugängliche Verbreitung von Warnungen das Internet genutzt werden.^[10]

II. Öffentlichkeitsarbeit des Staates

Informationen über Umweltfragen gehören seit dem Umweltprogramm von 1971^[11] zu den Instrumenten der Umweltpolitik des Staates. Dazu gehört auch die werbewirksame Öffentlichkeitsarbeit durch das Umweltministerium und das gesetzlich dazu verpflichtete Umweltbundesamt.^[12] Das reicht vom positiven Werben für den Umweltschutz bis zur negativen Stigmatisierung von Umweltbelastern.^[13] Diese appellativen Maßnahmen sollen einerseits einen Bewusstseinswandel erreichen^[14], dienen jedoch oftmals auch der Wählerwerbung. Die Trennung zwischen Aufklärung und Beeinflussung der politischen Willensbildung ist hier schwierig. Alle vier Jahre veröffentlicht die Bundesregierung nach §11 UIG einen Umweltzustandsbericht. Mit der Neufassung des UIG^[15] wurde außerdem die Information über Umweltpolitiken und Umweltkonzepte von Bundesbehörden zur Pflicht. Damit folgt der Gesetzgeber den Vorgaben der Aarhus-Konvention.^[16] Die moralische Aufladung im Sinne einer speziellen Umweltethik stößt jedoch an die Grenzen der negativen Meinungsfreiheit nach Art 4 GG, die auch die Freiheit umfasst, keiner Umweltethik zu folgen. Die Informationen und moralisch-politischen Appelle sind eingebettet in die schulische und außerschulische Umwelterziehung.^[17] Das Erziehungsziel “Umweltschutz” ist in einigen Länderverfassungen^[18] als Norm verankert. Für schulische Erziehung zum umweltgerechten Verhalten gilt jedoch die allgemeine Grenze aller Bildungskonzepte: Es soll offen sein und nicht zum “Aktionsfeld polit-pädagogisch programmierter Bewusstseinslenkung” verkommen.^[19]

Neben den massenwirksamen Formen der Öffentlichkeitsarbeit tritt der Staat auch als individueller Berater in Erscheinung. Die Pflicht zur Beratung ist teilweise direkt in Umweltgesetzen enthalten und geht damit über die allgemeine Betreuungs- und Beratungspflicht nach §25 VwVfG hinaus. Ein Beispiel ist § 2 der 9. Verordnung zur Durchführung des Bundes-Immissionsschutzgesetzes.^[20] Die Beratung in kommunalen “Umweltberatungsstellen” oder “Landeszentralen für Umweltaufklärung” gehört ebenfalls in diese Kategorie. Weil der erste Schritt immer freiwillig durch den Bürger erfolgt, ist diese Form der Umweltaufklärung verfassungsrechtlich am unbedenklichsten. Sie folgt dem Demokratieprinzip von “unten nach oben”.^[21]

III. Informationszugangsrechte des Bürgers

1. Europarechtliche Grundlagen

a) Von der Idee zur Richtlinie

Angestoßen von der französischen Gesetzgebung zur Informationsfreiheit wurde Ende der 1970er Jahre im europäischen Rahmen über die Einführung des Prinzips der Aktenöffentlichkeit nach amerikanischem Vorbild (Freedom of Information Act von 1967) diskutiert. 1979^[22] kam die erste Empfehlung der Parlamentarischen Versammlung des Europarates, der 1981 die Empfehlung des Ministerkomitees folgte.^[23] Auch ein Resolutionsentwurf des Europäischen Parlaments von 1985 forderte die Mitgliedsstaaten auf, ein gesetzliches Recht der Informationsfreiheit zu schaffen. Mit der Neuregelung der Umweltkompetenzen durch die Europäische Akte^[24] wurde der Weg für eine europäische Informationsfreiheit im Umweltbereich geebnet. 1987 wird in einer Entschließung des EP das Recht auf Information als eine der fundamentalen Freiheiten bezeichnet.^[25] Im 4. Aktionsprogramm der EG für den Zeitraum von 1987-1992 wird der Zugang zu Informationen als Mittel zur Erreichung des vorbeugenden Umweltschutzes herausgestellt.^[26] Die Europäische Kommission legte dem Rat am 31.10.1988 einen ersten Richtlinienentwurf vor. Nach der positiven Stellungnahme des EP am 13.4.1989^[27] und einer Überarbeitung durch die Kommission erließ der Rat am 7.6.1990 die EG-Richtlinie 90/313.^[28]

b) Erlass und Rechtmäßigkeit der UI-Richtlinie

Die Europäische Akte^[29] überträgt der EG die Regelungskompetenz für den Umweltschutz. Kompetenznorm der Richtlinie ist der Artikel 130s EGV^[30], weil das Hauptanliegen der Umweltschutz ist. Durch die Auswirkungen auf die Wirtschaft könnte auch der Art.100a EGV in Betracht gezogen werden. Die Angleichung der Wettbewerbsbedingungen ist jedoch nur ein Nebeneffekt, so dass eine Stützung auf Art.100a EGV nicht möglich wäre.^[31] Die UI-Richtlinie ist mit dem Subsidiaritätsprinzip der EG/EU vereinbar, weil sie das sowohl das einzige (Emissionen machen nicht an Grenzen halt) als auch das mildeste Mittel (die Umsetzung bleibt Sache der Mitgliedstaaten) ist, um den Umweltschutz langfristig auf dem gesamten Gemeinschaftsgebiet zu verbessern.^[32] Den Mitgliedstaat bleibt genügend Raum für regionale und kulturelle Besonderheiten im Rahmen der innerstaatlichen Rechtsetzung. Die Richtlinie ist damit rechtmäßig. Das gilt ebenso für die neue Richtlinie 2003/4/EG vom 28.1.2003, welche im Wesentlichen die Aarhus-Konvention in europäisches Recht umsetzt.

[...]

^[1] Kloepfer, Umweltrecht, 3. Auflage, 2004, § 5, Rdnr. 172.

^[2] Schomerus/Schrader/Wegener, UIG Handkommentar, 2. Auflage. 2002, §1, Rdnr.18.

^[3] §10, §11 UIG.

^[4] Vgl. Vierhaus, Umweltbewusstsein von oben, 1994, S. 31.

^[5] EU-Umweltzeichen, Berichte und Hinweise, UPR 6/2004, S.217.

^[6] Kloepfer, Umweltrecht, 3. Auflage, 2004, § 5, Rdnr. 382.

^[7] SRU, BT-Drs 14/8792, Tz.103, Kloepfer, Umweltrecht, 3. Auflage, 2004, § 5, Rdnr. 387.

^[8] BVerG, NJW 2002, 2621 (2623); 2626 (2630), Kloepfer, Umweltrecht, 3. Auflage, 2004, § 5, Rdnr.388.

^[9] BVerG, NJW 2002, 2621 (2624), Kloepfer, Umweltrecht, 3. Auflage, 2004, § 5, Rdnr.388.

^[10] §10 Abs.3 UIG.

^[11] BT-Drucks. VI/2710, S.9 Pkt.4, Vierhaus, Umweltbewusstsein von oben, 1994, S.183.

^[12] §2 Abs.1 S.2 Nr.2 UBAG, Kloepfer, Umweltrecht, 3. Auflage, 2004, § 5, Rdnr. 391.

^[13] Kloepfer, Umweltrecht, 3. Auflage, 2004, § 5, Rdnr. 391.

^[14] Vierhaus, Umweltbewusstsein von oben, 1994, S.183.

^[15] § 10 Abs. 2 Nr. 2 UIG.

^[16] Art. 5 Abs.2 Aarhus-Konvention.

^[17] Kloepfer, Umweltrecht, 3. Auflage, 2004, § 5, Rdnr. 391.

^[18] z.B. Sachsen, Brandenburg, Vierhaus, Umweltbewusstsein von oben, 1994, S. 197.

^[19] Böckenförde, Der Staat als sittlicher Staat, 1978, zustimmend Vierhaus , Umweltbewusstsein von oben, 1994, S.199.

^[20] Kloepfer, Umweltrecht, 3. Auflage, 2004, § 5, Rdnr. 394.

^[21] Vierhaus, Umweltbewusstsein von oben, 1994, S.190.

^[22] Empfehlung Nr.854 (1979) v.1.2.1979, Turiaux, UIG Kommentar, 1995, Einl. Rdnr.138.

^[23] Empfehlung Nr. R. (81) 19 v. 25.11. 1981, Turiaux, UIG Kommentar, 1995, Einl. Rdnr.141.

^[24] Art. 130 r-t EGV.

^[25] EP-Dock.A2-208/87, Turiaux, UIG Kommentar, 1995,Einl.Rdnr.146.

^[26] ABI. EG 1987 C 328, S. 1, 15, Turiaux, UIG Kommentar, 1995,Einl.Rdnr.148.

^[27] ABl. EG 1989 C120, S.231, Turiaux, UIG Kommentar, 1995,Einl.Rdnr.152.

^[28] ABI. EG 1990 L158, S.56, Turiaux, UIG Kommentar, 1995,Einl.Rdnr.156.

^[29] Art. 130 r-t EGV.

^[30] EuGHE1 1991,2867,2900-Titanoxid-, Geiger, EGV, Art. 130s Rz.1.

^[31] Turiaux, UIG Kommentar, 1995,Einl.Rdnr.158 ff.

^[32] Turiaux, UIG Kommentar, 1995,Einl.Rdnr. 194.