Die Bundesländer und die Europäische Union

Inhaltsverzeichnis

1. Einleitung

2. Gesamtüberblick auf die Aufteilung der staatlichen Gewalt in der Bundesrepublik Deutschland

3. Der Bundesrat

4. Länderbeteiligung und die Maastrichter Verträge, ,,Europa der Regionen"

5. Art. 23 GG n.F, Die Verankerung der Maastrichter Verträge im Grundgesetz

6. Der Ausschuß der Regionen

7. Weitere Formen der Ländermitwirkung

8. Abgabe der Kompetenzen an die EU

9. Wirtschaftliche Aspekte

10. Schlußfolgerung Literaturverzeichnis

1. Einleitung

In dieser Arbeit sollen u.a. die den Ländern durch den Prozeß der europäischen Integration drohenden Gefahren und die dagegen zur Verfügung stehenden Abwehrmaßnahmen in groben Zügen dargestellt werden.

Die Bundesländer sind besorgt, weil die Europäische Union sie aus den ihnen durch das Grundgesetz belassenen Kompetenzen zu verdrängen beginnt. Daß Parlament, Rat und Kommission der EU nur mit Mühe oder auch überhaupt nicht davon abzubringen sind, in das ,,Allerheiligste" der deutschen Bundesländer, nämlich in die Gesetzgebungskompetenz für Kommunalorganisation, Schul- und Hochschulwesen und sogar Rundfunkwesen einzudringen, macht den Ländern klar, daß ihre politische Substanz auf dem Spiel steht.

Die Bundesländer sind auch dort betroffen, wo Bundesgesetzgebungskompetenzen auf die Europäische Union übergehen.

Die Verabschiedung und Ratifizierung der Einheitlichen Europäischen Akte (EEA), die Beteiligung des Bundesrates an der europäischen Integration, die Änderung der Art. 23 und 24 des Grundgesetzes, die ,,Bund-Länder-Vereinbarung", die Länderbeobachter und die Länderbüros in Brüssel sind Meilensteine in dem Prozeß der Mitwirkung der Länder im europäischen Einigungsprozeß. Diese Punkte sollen im Zuge der vorgelegten Arbeit näher betrachtet werden.

2. Gesamtüberblick auf die Aufteilung der staatlichen Gewalt in der Bundesrepublik Deutschland

Wenn man den Wortlaut des Grundgesetzes liest, könnte man den Eindruck gewinnen, der Schwerpunkt der politischen Aktivität liege bei den deutschen Ländern. Art. 30 des Grundgesetzes(GG) besagt beispielsweise ,,die Ausübung der staatlichen Befugnisse und die Erfüllung der staatlichen Aufgaben ist Sache der Länder, soweit dieses Grundgesetz keine andere Regelung trifft oder zuläßt". Nach dieser Bestimmung wäre es also so, daß der Bund nur ausnahmsweise tätig werden dürfte. Tatsächlich ist es aber nicht so.

Im Bereich der Gesetzgebung liegt das Schwergewicht eindeutig beim Bund, obwohl auch hier die Verfassung das Regel-Ausnahme-Verhältnis zugunsten der Länder postuliert. Die Länder können die Bereiche des Schulwesens, des Kommunalwesens, des Polizeirechts und einige andere Dinge durch Länderrecht regeln. Sie haben auch das Budgetrecht für ihren Bereich; allerdings wird die Einnahmeseite der Länderhaushalte und zum Teil auch die Ausgabeseite durch Bundesgesetze maßgeblich vorbestimmt. Die schrittweise Verlagerung bestimmter Kompetenzbereiche auf die EU sorgt für Besorgnis in den Ländern, so daß die um ihre politische Substanz befürchten müssen¹.

Im Bereich der Exekutive gilt die Regelung, daß der Bund nur in wenigen Bereichen die Bundesgesetze selbst ausführt. Zu der bundeseigenen Verwaltung zählen beispielsweise der Auswärtige Dienst, die Bundeswehr, die Luftverkehrsverwaltung, etc. In allen anderen Bereichen werden die Bundesgesetze von den Ländern ausgeführt, entweder im Auftrag des Bundes (dann hat der Bund auch ein Weisungsrecht im Einzelfall), oder als eigene Angelegenheit der Länder (dann hat der Bund lediglich die Rechtsaufsicht). Nur in wenigen Fällen hat es Auseinandersetzungen zwischen Bund und Länder über die richtige Anwendung des Bundesrechts durch die Länder gegeben.

Im Bereich der Rechtsprechung liegt ebenfalls der Schwerpunkt bei den Ländern. Die Gerichte der ersten und der zweiten Instanz bei den Ländern eingerichtet; nur die Revisionsgerichtshöfe sind Bundesgerichte; hinzu kommt das Bundesverfassungsgericht als ,,Hüter der Verfassung"; es ist Verfassungsorgan des Bundes. Bei Streitigkeiten zwischen Bund und Ländern über Zuständigkeiten und Kompetenzen ist das Bundesverfassungsgericht die letzte entscheidende Instanz.

Das Grundgesetz erklärt Verfassungsänderungen, die die Gliederung des Bundes in Länder oder die grundsätzliche Mitwirkung der Länder an der Gesetzgebung des Bundes berühren, für unzulässig. Der Föderalismus hat somit eine Bestandsgarantie in Deutschland. Diese ,,Ewigkeitsgarantie" gilt bis zu dem Tage, an dem die gesamte Verfassung neu geschrieben wird (Art. 79, GG).

Das Grundgesetz gibt den Ländern weitreichende Mitwirkungsmöglichkeiten an der politischen Willensbildung des Bundes. Durch den Bundesrat wirken die Länder bei der Gesetzgebung und der Verwaltung des Bundes mit (Art. 50, GG). Sie können durch den Bundesrat Gesetze einbringen oder Gesetzesentwurfe, die der Bundestag vorlegt, vetoisieren. Etwa die Hälfte der vom Bundestag beschlossenen Gesetze bedürfen die formale Zustimmung des Bundesrates. Diese sind in der Regel Verfassungsänderungen, Steuergesetze und vor allem solche Gesetze, die die Rechte und Interessen der Länder berühren. Versagt der Bundesrat einem solchen Gesetz seine Zustimmung und bleibt ein vom Bundesrat einberufenes Vermittlungsverfahren erfolglos, so kann das Gesetz nicht in Kraft treten. In diesem Fall hat also der Bundesrat ein absolutes Vetorecht. Nicht-Zustimmungsbedürftige Gesetze unterliegen einer Einspruchsmöglichkeit des Bundesrates. Wenn dies geschieht, also der Bundesrat gegen so ein Gesetz Einspruch einlegt, benötigt der Bundestag eine qualifizierte Mehrheit, um diesen Einspruch zurückzuweisen zu können. In diesen Fällen ist also das Verorecht des Bundesrates überwindbar.

Die gerechte Verteilung von Finanzmitteln zwischen Bund und Ländern und innerhalb der Länder ist ebenso wichtig wie die Verteilung der Aufgaben. Während bestimmte Steuern ausschließlich dem Bund zustehen (Tabak- und Mineralölsteuer), teilen sich Bund und Länder die wichtigen Steuern(Einkommen- Körperschaft- und Umsatzsteuer). Man spricht in Deutschland von einem ,,Süd-Nord-Gefälle"², das dadurch entsteht, daß die Steuereinnahmen der süddeutschen Länder deutlich höher liegen als die Einnahmen der norddeutschen Länder. Durch den so genannten ,,horisontalen Finanzausgleich" soll ein angemessener Ausgleich erzielt werden. Das gleiche läßt sich auch über die neuen Bundesländer sagen.

3. DER BUNDESRAT

Die tatsächlichen Kompetenzbußen der Länder infolge der europäischen Integration sind im System der bundesdeutschen Politikverflechtung nur schwer identifizierbar. Um so eindeutiger ist die prinzipielle Kompetenzbeschränkung, die der Bundesrat durch die EU- Mitgliedschaft erfahren hat. Wo Bundeskompetenzen auf die EU übergegangen sind, findet die Rechtsetzung im Rat der EU statt. Die Länder verlieren Mitwirkungsrechte, die sie bis dahin bei der Bundesgesetzgebung ausgeübt hatten, sei es das Recht des Einspruchs oder der Zustimmungsverweigerung³. Wichtig zu erwähnen finde ich die Rede des damaligen Ministerpräsidenten von Nordrhein-Westfalen, Karl Arnold, der 1951 sagte, daß die Länder ,,zu reinen Verwaltungseinheiten herabgedrückt"⁴ würden. Diese Rede wird von Politikern und Politikwissenschaftlern oft zitiert.

Trotz wiederholter Versuche der Länder, bei der innerstaatlichen Meinungsbildung in EU- Angelegenheiten wirkungsvoller beteiligt zu werden, war ihnen bis zur Ratifizierung der Einheitlichen Europäischen Akte (EEA) im Jahre 1986 kein Erfolg beschieden. Einen qualitativen Sprung brachte im Zuge der ,,Neuen Entschlossenheit" der Länder zur Sicherung ihrer Position das Vertragsgesetz zur EEA von 1986. In Art. 2 EEAG wird nicht nur die Informationspflicht bestätigt und durch eine Anhörungspflicht (Recht zur Stellungnahme) ergänzt, sondern auch eine "Berücksichtigungspflicht" begründet. Dazu heißt es in Abs. 3:

,,Die Bundesregierung berücksichtigt diese Stellungnahmen bei den Verhandlungen. Soweit eine Stellungnahme ausschließliche Gesetzgebungsmaterien der Länder betrifft, darf die Bundesregierung hiervon nur aus unabweisbaren außen- und integrationspolitischen Gründen abweichen. Im übrigen bezieht sei die vom Bundesrat vorgetragenen Länderbelange in ihre Abwägung ein."⁵

Nach Ausschöpfung seiner Kompetenzen verabschiedete der Bundesrat eine Stellungnahme, in der erstens die Forderung nach Einfügung eines Artikels (in die EEAG), in dem die Mitwirkungsrechte des Bundesrats in EU-Angelegenheiten detailliert geregelt sind; zweitens die Forderung nach einer Verfassungsänderung, wonach die Übertragung von Hoheitsrechten nach Art. 24 GG auf zwischenstaatliche Einrichtungen in Zukunft nicht ohne Zustimmung des Bundesrats möglich sein sollte, zumindest dann, wenn es um Hoheitsrechte der Länder ging, gestellt⁶. Das gelingt schließlich auch und die Bundesregierung erklärt sich im Spätsommer 1990 die Länder sowohl an den innerstaatlichen Vorbereitungen als auch an der Regierungskonferenzen selbst zu beteiligen. Die inhaltlichen Positionen der Länder, die der Bundesrat in seinem Beschluß vom 24. August 1990 verabschiedet hat, lassen sich in vier Kernforderungen zusammenfassen;

a) Verankerung des Subsidiaritätsprinzips in den Gemeinschaftsverträgen unter ausdrücklicher Nennung der ,,dritten Ebene", d.h. der Länder und Regionen;
b)öffnung des Ministerrats für Vertreter von Ländern und Regionen;
c) Schaffung eines besonderen Regionalrats, um zu gewährleisten, daß die Vertreter aller Regionen Europas die spezifischen Regionalinteressen unmittelbar in den Rechtsetzungsprozeß auf europäischer Ebene einbringen können, und
d) Einräumung eines eigenständigen Klagerechts für Länder und Regionen, um sie in der Lage zu versetzen, im Streitfall das in den Gemeinschaftsverträgen zu verankernde Subsidiaritätsprinzip auch durchsetzen zu können.

Übernommen worden ist die Forderung nach der Institutionalisierung eines Regionalorgans, allerdings nur mit beratender Funktion. Die Länder haben dem Konzept der Bundesregierung zugestimmt, diese Institution an den Wirtschafts- Sozialausschluß der EU anzubinden. Eingebracht wurde die Forderung nach der Verankerung das Subsidiaritätsprinzips in den Gemeinschaftsverträgen. Nicht übernommen wurde das Verlangen nach regionalen Beteiligungsmöglichkeiten im Ministerrat. Die Forderung nach einem Klagerecht der Regionen und Länder wurde in ein Klagerecht des neu zu schaffenden Regionalorgans insgesamt umgewandelt.

Nach Art. 1a des Ratifizierungsgesetzes -dem späteren Art. 2 EEAG- muß die Bundesregierung vor ihrer Zustimmung zu Beschlüssen der Europäischen Gemeinschaften bei vorhaben, die ganz oder teilweise in die ausschließliche Gesetzgebungskompetenz der Länder fallen oder deren wesentliche Interessen berühren, die Stellungnahme des Bundesrates einholen und diese Stellungnahme bei den Verhandlungen berücksichtigen. Sie kann davon nur aus zwingenden außen- und integrationspolitischen Gründen abweichen, soweit ausschließliche Gesetzgebungskompetenzen der Länder berührt sind. Sie muß im Falle einer Abweichung vom Bundesrat die maßgeblichen Gründe mitteilen und auf Verlangen Vertreter der Länder zu den Verhandlungen in den Beratungsgremien der Kommission und des Rates hinzuziehen, soweit dies möglich ist. Einzelheiten sollen in einem Abkommen zwischen Bund und Ländern geregelt werden⁷.

Um die immensen Papierflut⁸ aus Gesetzesvorlagen (in EG-Angelegenheiten) zu bewältigen, die im Laufe des europäischen Integrationsprozesses dem Bundesrat zum Beschluß vorgelegt wurde, ist ein zusätzliches Organ gegründet worden, dessen Beschlüsse ebenfalls gültig sein sollten, wie die des Bundesrates. Dieses Organ, ,,EG-Kammer" genannt, ist jedoch sehr restriktiv eingesetzt worden. In der 12. Wahlperiode (1990-1994) hat die Kammer 24 EG- Vorlagen behandelt, bei insgesamt 783, die dem Bundesrat in diesem Zeitraum zum Beschluß vorgelegt worden sind. Der Einrichtung dieser neuen Einrichtung liegen folgende Überlegungen zugrunde⁹ ;

- Weil die EG-Vorlagen häufig eilbedürftig sind, das Plenum des Bundesrates aber nicht häufig genug tagt, soll die EG-Kammer eine prompte Reaktion der Länder über den Bundesrat ermöglichen;
- Stellungnahmen des Bundesrates sollen Teil der Verhandlungsposition der Bundesregierung in den EG-Gremien sein. Da es den Verhandlungserfolg aber beeinträchtigen kann, wenn die eigenen Auffassungen und Ziele vorzeitig bekannt werden, können die Beratungen in der EGKammer unter Ausschluß deröffentlichkeit stattfinden, was für die Plenarsitzungen des Bundesrates nicht möglich ist.

4. Länderbeteiligung und die Maastrichter Verträge, ,,Europa der Regionen"

Als mit dem Beschluß des Dubliner EG-Gipfeltreffens im Sommer 1990 die Vorbereitungen zur Europäischen Wirtschafts- und Währungsunion wie zur Europäischen Union offiziell eröffnet waren, waren die Länder für diese Phase gut vorbereitet¹⁰. Mit dem Bund-Länder- Abkommen vom 17. Dezember 1987 waren sie in der Lage, sowohl bei der Formulierung der deutschen Verhandlungsposition wie bei den Regierungskonferenzen selbst aktiv mitzuwirken.

In einem Bericht zum Thema "Europa der Regionen- Beteiligung der Länder an der interregionalen Zusammenarbeit sowie Fortentwicklung der Rechte und politischen Wirkungsmöglichkeiten der Regionen in Europa" vom 22. Mai 1990 hat nicht nur die bisherigen Erfahrungen mit Art. 2 EEAG zusammengefaßt und ausgewertet, sondern auch wesentliche Eckpunkte einer zukünftigen Europäischen Union formuliert, die im weiteren Verlauf der Willensbildung der Länder bestätigt worden sind. So haben die Ministerpräsidenten am 7. Juni 1990, also noch vor dem ,,Dubliner Gipfel", die Resultate des Berichts in einem Beschluß bekräftigt und ihre Forderungen nach einer Institutionalisierung und rechtlichen Absicherung der Mitwirkung von Ländern und Regionen auf europäischer Ebene als vordringlich formuliert. Auch der Bundesrat war aktiv und hatte zwei Entschließungen formuliert, in den die Mitwirkung der Länder gefordert wurden.

Hinter der Idee ,,Europa der Regionen verbergen sich nach Erwin Teufel folgende Konzepte und Vorstellungen¹¹ ;

- Es könne auf die Wünschbarkeit regionaler Kooperation verweisen, wobei es sich sowohl um die Zusammenarbeit von Grenzregionen, als auch um die Kooperation von weit entfernt liegenden Regionen mit entweder gleicher oder unterschiedlicher und insofern komplementärer Struktur handeln kann (was schon seit Jahren praktiziert wird);
- Regionen an Stelle von Staaten zu den Grund-Bausteinen des europäischen Zusammenschlusses und damit auch für die Weiterentwicklung der EG zu machen. Ein solches Verständnis des Slogans habe unverkennbar utopischen Charakter;
- Die Verweisung der EG auf die Notwendigkeit eines dreistufigen Staatsaufbaus, nämlich neben der Ebenen der Gemeinschaft und der Mitgliedstaaten auf die dritte Ebene von territorialen Einheiten unterhalb des Nationalstaats, kurz Regionen genannt.

Je ein Vertreter der Länder Baden-Württembergs und Nordrhein-Westfalens haben daraufhin die Länder bei der Regierungskonferenz zur Vorbereitung der Europäischen Union vertreten, je ein Vertreter Bayerns und Hamburgs bei der Regierungskonferenz zur Vorbereitung der Europäischen Wirtschafts- und Währungsunion. Parallel dazu hatte der Bundesrat eine Europa-Kommission eingerichtet, in der auf Bundesebene alle 16 Länder mitarbeiteten und an der auch regelmäßig Vertreter der Bundesregierung teilnahmen.

5. Art. 23 GG n.F, Die Verankerung der Maastrichter Verträge im Grundgesetz

Ausgangspunkt der Überlegungen ,, Europa und Grundgesetz" ist die Tatsache, daß Art. 24 Abs.1 GG der bisherige ,,Integrationshebel"¹², künftig als Rechtsgrundlage für die europäische Einigung nicht mehr ausreiche. Zeitgleich mit der Ratifizierung der Maastrichter Verträge wie auch mit anderen Verfassungsänderungen, die im Zusammenhang mit der europäischen Integration formuliert worden sind, ist die neue Fassung des Art. 23 GG am 18. Dezember 1992 vom Bundestag bzw. Bundesrat mit der erforderlichen Zweidrittelmehrheit verabschiedet worden. Wichtig in diesem Zusammenhang ist,

a) Daß der europäische Integrationsprozeß die föderative Struktur der Bundesrepublik nicht in Frage stellen darf. Die europäische Union ist selbst föderativ, d.h. dreistufig, aufzubauen. Sie soll von der europäischen Zentralebene über die Ebene der Mitgliedsstaaten bis zur Ebene der inneren Gliedstaaten (Bundesländer) reichen;
b) die Bindung der Übertragung von Hoheitsrechten an die Institutionen der Europäischen Union an die Zustimmung des Bundesrates (Damit wurden die Forderungen des Bundesrats erfüllt worden).

Hier entsteht aber ein Kontrovers, denn in dem "Gesetz über die Zusammenarbeit von Bund und Ländern in Angelegenheiten der europäischen Union" vom 12. März 1993 ist beschlossen worden, daß bei Entscheidungen der europäischen Union, die in den Kompetenzbereich der ausschließlichen Landesgesetzgebung fallen, sich die Länder mit einer Zweidrittelmehrheit im Bundesrat sogar gegen den Willen des Bundes durchsetzen und diesen an ihre Position binden können.

Der Verfassungsrechtler Scholz (Vorsitzender der Gemeinsamen Verfassungskommission) sagt, daß die Entstehungsgeschichte des Art. 23 GG n.F. ,,auch den Mut zum Beschreiten einiger sehr prinzipiell neuer Wege innerhalb der bundesstaatlichen Struktur der Bundesrepublik Deutschland bedingte". In der Tat: Mit Art. 23 GG n.F. ist das Argument der Länderrepresentanten, ,,daß die Europapolitik langst keine klassische Außenpolitik mehr sei, daß sie sich vielmehr und immer stärker zu einer Form europäischer Innenpolitik -mit entsprechenden Auswirkungen für die innerstaatliche Kompetenzverteilung von Bund und Ländern- entwickelt habe", Verfassungsrealität geworden¹³.

6. Der Ausschuß der Regionen

Der Ausschuß der Regionen besteht aus Vertretern der regionalen und lokalen Gebietskörperschaften der 15 Mitgliedstaaten. Die Bundesrepublik Deutschland hat im Ausschuß 24 Vertreter, darunter drei Vertreter lokaler Gebietskörperschaften. Die Ausschußmitglieder wie auch deren Stellvertreter werden auf Vorschlag des jeweiligen Mitgliedstaates vom Rat durch einstimmigen Beschluß für 4 Jahre ernannt. Der Ausschuß der Regionen ist dem Wirtschafts- und Sozialausschuß angegliedert. Im Unterschied zum bereits bestehenden "Beirat der regionalen und lokalen Gebietskörperschaften" kann der Ausschuß selbständige Initiativen entwickeln und ist eine Anhörung in bestimmten Bereichen obligatorisch. Gegenüber Kommission und Rat hat der Ausschuß Beratungsfunktion.

Wie man sehen kann, ist hier von einem eigenständigem oder homogenen Regionalorgan als Vertretung von Regionen und Ländern keine Spur zu sehen. Auch die Kompetenzen sind mager ausgestattet.

7. Weitere Formen der Ländermitwirkung

Neben dem Bundesratsverfahren haben sich die Länder in den vergangenen Jahre weitere, eher indirekte Einflußmöglichkeiten auf die EU geschaffen. Dazu zählen die Institution des ,,Beobachters der Länder bei der EU", aber auch eigenständige und direkte EU-Aktivitäten der Länder, die nicht zuletzt ihren Ausdruck in der Binnenstruktur der Landesregierungen gefunden heben.

Der ,,Beobachter der Länder bei der EU", der schon bei den Römischen Verträgen vereinbart wurde, ist offizieller Mitglied der deutschen Ratsdelegation und wird von de Konferenz der Länderwirtschaftsminister ernannt. Seine Rolle ist rein beobachtend und passiv, ja sogar symbolisch¹⁴ wie manche sagen und er hat kein Interventionsrecht. Er signalisiert der Bundesregierung das Vorhandensein von Länderinteressen und mahnt die Bundesregierung und ihre Vertreter, diese Interessen zu berücksichtigen.

Die Länderbüros in Brüssel agieren als eine Art Public-Relations-Einrichtung, die die vielfältige Informations- und Kommunikationsleistungen für die Länder erfüllen. Diese Büros wurden oft mit Begriffen wie ,,Lobbyismus" oder ,,Nebenaußenpolitik" in Verbindung gebracht.

Inzwischen haben die Länder innenpolitische Initiativen gezeigt und haben Referate eingerichtet, die sich ausschließlich mit EU-Angelegenheiten beschäftigen. Nahezu in allen Landesregierungen gibt es heute ein ,,Minister" bzw. ,,Senator" für Bundes- und Europaangelegenheiten (Bayern, Berlin, Baden-Württemberg, Sachsen-Anhalt und Niedersachsen); ,,Minister des Innern und Europaangelegenheiten" (Hessen); Minister für Justiz, Bundes- und Europaangelegenheiten"(Mecklenburg-Vorpommern); ,,Bevollmächtigter des Freistaates Sachsen für Bundes- und Europaangelegenheiten beim Bund" (Sachsen).

8. Abgabe der Kompetenzen an die EU

Im Folgenden werde ich versuchen, darzustellen, welche Kompetenzen die Bundesrepublik und damit die Länder bisher an die EU abgegeben haben.

Analog zur Verteilung der Gesetzgebungskompetenzen im Bund-Länder-Verhältnis wird auch bei der Kompetenzverteilung zwischen EU und Mitgliedstaaten zwischen ausschließlichen und konkurrierenden Kompetenzen unterschieden. Im Bereich der ausschließlichen Unionskompetenzen ist der Kompetenzverlust der Mitgliedstaaten vollkommen, da alle Zuständigkeiten mit Inkrafttreten der Verträge auf die Union übertragen sind. Im Bereich der konkurrierenden Kompetenzen sind die Mitgliedstaaten solange zur Rechtsetzung befugt, solange die EU diese Kompetenzen nicht wahrnimmt. Erst wenn die EU-Richtlinie erlassen worden ist, sind die Mitgliedstaaten verpflichtet, ihre innerstaatlichen Rechts- und Verwaltungsvorschriften anzugleichen.

Eine Kommission des Landtags NRW stellte im Jahre 1990 ein Bericht vor, indem die Kompetenzverluste für die Politikbereiche Wirtschaft, Bildung und Wissenschaft, Kultur und Umweltschutz aufgelistet wurden. Demnach behielten die Länder ein Großteil ihrer Kompetenzen weiterhin¹⁵. Wenn man bedenkt, daß den Ländern im Rahmen des Verfassungsgebots, das die Schaffung einheitlicher Lebensverhältnisse vorschreibt, seit der Gründung der Bundesrepublik kontinuierlich Gesetzgebungskompetenzen entzogen wurden, scheint es logisch zu sein, daß sich da nicht viel ändert. Allerdings muß man hier auch erwähnen, daß viele Kompetenzverluste durch die Arbeit des Bundesrats kompensiert wurden.

Dennoch haben die Länder 1987 heftig reagiert, als die EG die sogenannte ,,Rundfunkrichtlinie" einführen wollte. Sie räumten zwar ein, daß es sich beim Rundfunk auch um eine grenzüberschreitende wirtschaftliche Tätigkeit handelt; sie unterstrichen aber, daß im Mittelpunkt der Rundfunktätigkeit deren kulturelle und gesellschaftliche Funktion stehen. Die Regelung der Rundfunktätigkeit ist nach deutschem Verfassungsrecht Ländersache. Eine andere Betrachtungsweise stellt Josef Gilchrist¹⁶ dar, indem er sagt, daß es in diesem Fall nicht um eine generelle Kompetenzübertragung von Rundfunkrecht an die Gemeinschaft ging, sondern um die Verkehrsfähigkeit des Produktes "Fernsehsendungen". Der Beschluß wurde vom Bundesrat am 20. März 1987 abgelehnt. Bayern hat vor dem Bundesverfassungsgericht auf Feststellung der Verfassungs -widrigkeit geklagt.

Ebenfalls Ländersache ist Gesundheitspolitik. Die Länder kritisieren daher, daß die Gemeinschaft besondere Programme gestartet hat; sie bestreiten, daß die Gemeinschaft hier überhaupt Zuständigkeiten habe und daß es einen EG-weiten Regelungsbedarf gäbe. Weiterhin befürchten die Länder einen Eingriff der Gemeinschaft auf dem Gebiet desöffentlichen Dienstrechts; so wird in Brüssel erwogen, den Einsatz von Lehrern in den einzelnen EG-Staaten nicht nur auf Angehörige der jeweiligen Staatsangehörigkeit zu beschränken.

9. Wirtschaftliche Aspekte

,,Mit der Vollendung des Binnenmarktes verlieren die Nationalstaaten vollends ihre Bedeutung als abgegrenzte Einheiten der Wirtschaftstätigkeit"¹⁷

Fritz W. Scharpf macht mit dieser Aussage auf die Chancen der Länder aufmerksam, die für sie im Rahmen der Europäischen Integration entsteht.

Besonders wichtig ist für die Länder, ihre eigene Strukturpolitik, also ihre Wirtschaftsförderung zu regeln¹⁸. Das Subventionieren eines Unternehmens aus staatlichen Geldern oder besondere Vorkehrungen sowie Steuerbegünstigungen im Rahmen der kommunalen Wirtschaftspolitik beeinflußt die Wettbewerbs- Fähigkeit und Bedingungen innerhalb der Gemeinschaft; die Verträge sprechen deshalb ein Beihilfeverbot aus bzw. geben der EG-Kommission Vollmachten zur Durchführung eines Beihilfekontrollregimes (Art. 92 und 93 des EWG-Vertrages). Beihilfen sind danach nur nach ausdrücklicher Zustimmung der Kommission gestattet, die nur bei Vorliegen bestimmter Voraussetzungen gegeben wird. Gerade hier sehen die Länder einen schwerwiegenden Eingriff in ihre politischen Gestaltungsmöglichkeiten als Gliedstaaten. Gerade jetzt wird die Bundesregierung beschuldigt, wichtige Dokumente, die eine Fehlsubvention aufdecken sollen, der Kommission vorzuenthalten. Das Ergebnis bleibt abzuwarten.

Im Art. 91a GG hingegen werden kommunale und regionale Wirtschaftsförderungen anerkannt. Es wird sogar die weitreichende Frage gestellt, ob nicht Bund und Länder aufgrund des Sozialstaatsprinzips oder aufgrund einer angenommenen Verpflichtung zur einheitlicher Lebensverhältnisse sogar verpflichtet sind, regionalen, wirtschaftlichen Unterschiede entgegenzutreten¹⁹. Also kann man hier behaupten, daß die Bundesrepublik im Rahmen der europäischen Integration ihr eigenes, bewährtes System überspringt, ja mißachtet. Die Beihilfeverbote der Europäischen Gemeinschaft werden aber auf der gleichen Grundlage verhängt. Die Gemeinschaft appelliert hier in erster Linie an die reicheren und entwickelteren Staaten und Regionen, die in der Lage sind, ihren ohnehin besser gestellten Unternehmen durch gezielte Förderung eine Überlegenheit im Wettbewerb zu verschaffen, gegen die die wirtschaftsschwächeren Staaten und Regionen machtlos sind, so daß sich der Entwicklungsabstand innerhalb der Gemeinschaft eher vergrößern als verringern müßte²⁰. Die erlaubte Förderung wird je nach Wirtschaftskraft des Staates oder der Region abgestuft. In wirtschaftsschwächeren Regionen, wie Irland, Portugal oder Griechenland darf es sehr viel Förderung geben, sonst entsprechend weniger und in den Spitzenregionen besteht fast ein Förderverbot.

Die Entscheidungen über Standortsicherung werden heutzutage mehr und mehr auf europäischer Ebene getroffen. Diese Regelungen setzen sich manchmal durch, ohne Rücksicht auf die sozialen undökonomischen Faktoren der einzelnen Regionen zu nehmen²¹.

Im Vergleich zu der Situation in anderen europäischen Regionen, profitiert Deutschland von stärkeren, politisch vermittelten Motivation ihrer Länder und Kommunen zur standortbezogenen und erfolgsorientierten ,,Koordination von unten"²². Sie ist sogar von ausschlaggebender Bedeutung, wenn es nicht um die Konzentrierung mit der Großindustrie, sondern um die Mobilisierung und Förderung desökonomischen Potentials der kleinen und mittleren Unternehmen geht.

Im Gegensatz zum Bund, der mit fortschreitender Europäisierung an Handlungskompetenz verlieren kann (etwa durch die Internationalisierung der Kapitalmärkte und die daraus resultierende Verlust der Einflußnahme der Staaten in Fiskalpolitik), können die Länder eher an Bedeutung gewinnen, je weiter sich die Bundesrepublik an dem Wettlauf der Deregulierung und des Sozialabbaus in Europa beteiligt²³. Dann haben die deutschen Unternehmen höhere standortspezifische Kostenbelastungen zu tragen, für die die staatliche Politik und die Gewerkschaften gemeinsam verantwortlich sind. Um wettbewerbsfähig zu bleiben, müssen die deutschen Unternehmen höhere Leistungsfähigkeit beweisen.

Solange die Besonderheiten der Länder im Hinblick auf ihre Wirtschaft nicht länderspezifisch analysiert und ausgewertet werden, wird die Standortfrage immer zur Debatte stehen. Da die wirtschaftlichen Regelungen in Deutschland meist auf der Länderebene getroffen werden, ist es in ihrem Interesse, ihre autonome, politische Handlungsspielräume zu entwickeln.

10. Schlußfolgerung

Der Prozeß der europäischen Integration konfrontiert den deutschen Föderalismus erstens; mit der Tatsache, daß die Mitwirkungsrechte des Bundesrats bei Bundesangelegenheiten in den Fällen obsolet werden, in denen der Bund eigene Kompetenzen an supranationale Institutionen abgibt und damit nicht nur der eigenen Zuständigkeit, sondern auch der des Bundesrats und damit der Länder entzieht, zweitens; mit der Möglichkeit, daß der Bund nicht nur eigene, sondern auch Länderkompetenzen an supranationale Institutionen überträgt, was ihm bis zur Änderung der entsprechenden Artikel im Grundgesetz möglich war.

Die EU-Integration stellt, wie ich versucht habe, darzustellen, eine Herausforderung für die Länder und den Föderalismus überhaupt in der Bundesrepublik dar. Die Länder haben darauf rechtzeitig reagiert und dieser Herausforderung dadurch zu begegnen versucht, daß sie zum einen ihre Mitwirkung an innerstaatlichen Beratungen und Entscheidungen in EU- Angelegenheiten verbessert und rechtlich verankert und sich zum anderen um eigenständige Aktivitäten im EU-Entscheidungsgefüge bemüht haben. Sowohl hinsichtlich angestrebter Grundgesetzänderungen, als auch mit Blick auf Ergänzungen der EG-Verträge sind die Realisierungschancen indessen, wie gezeigt wurde eher gering. Es sollte aber nicht vergessen werden, daß den Ländern regionale Kooperation als ein ganz eigenständigen Betätigungsfeld bleibt, dem im Zuge der fortschreitender EG-Integration deutlich zunehmende Bedeutung zukommt (Wenn die Idee des ,,Europa der Regionen" verwirklicht werden kann).

Die Frage, inwieweit sich der bundesdeutsche Föderalismus auf Europa übertragen läßt, ist sinnvoll. Die Basis des föderalen Verbundsmodells ist der weitreichende Konsens der Gliedstaaten. Dieser kann auf europäischer Ebene nicht vorausgesetzt werden, da die Vielfalt zu groß ist. Zudem fehlt in der EU ein Bundes- und Gliedstaaten übergreifende Parteienwettbewerbssystem, das sowohl eine unitarisierende Wirkung haben könnte. Schließlich hat man hier mit Nationen zu tun, die nicht nur spezifische Politikmuster und Institutionen, sondern auch eine Tradition demokratischer Partizipation entwickeln konnten²⁴.

Dadurch daß man im Ministerrat von der Einstimmigkeitsregel zu Mehrheitsentscheidungen übergeht, wird die Position der kleineren Mitgliedsstaaten dann beeinträchtigt, wenn kein spezieller Minderheitenschutz in Form von Vetomöglichkeiten besteht. Eine weitere Konsequenz aus der Vielgestaltigkeit der Mitgliedstaaten und deren unterschiedlicher Verwaltungs- und Verfassungsreform ist die Tendenz, immer mehr Kompetenzen an die europäischen Ebene zu verlagern. Es muß die Verankerung eines Trennsystems mit einer klaren Kompetenzzuweisung geschaffen werden, also ein Katalog, indem festgehalten wird, was die Union darf und was nicht²⁵.

In einem Cappenberger Gespräch vertritt Horst Zimmermann die Meinung, daß der Bund in europäischen Angelegenheiten als eine Einheit auftreten soll, d.h. er soll Entscheidungsträger und Verhandlungsführer bleiben. Dies sei besser als ein Deutschland, das mit 16 Stimmen spricht²⁶. Hinzu käme, daß die Länder einzeln und mit unterschiedlichen Zielsetzungen aktiv werden könnten. Dem ist nur zuzustimmen, wenn die Länder in den unteren Verwaltungsebenen der Willensbildung eigenständige Initiativen formulieren dürfen. Angesichts des Zeitpunkts der Aussage (1991) und der Betrachtungsweise, die den Bund in einer schwierigen Lage zwischen der EG und der Länder sieht (Sandwich-Effekt), betrachte ich diese Aussage als skeptisch und inzwischen überholt, wenn man bedenkt, daß die Länder seitdem konstruktive Europa-Politik betrieben und wichtige Schritte zur Institutionalisierung des europäischen Integrationsprozesses im Hinblick auf die Berücksichtigung ihrer Interessen eingeleitet haben.

Voraussetzung für die Begründung eines ,,Europa der Regionen", was seit langem diskutiert wird, sind freilich europäische Bundesländer, die von ihrem Selbstverständnis, ihrer Größe, Bevölkerungszahl und Verwaltungskraft her, die bevorstehenden Herausforderungen gewachsen sind. Daran fehlt es, bei den mittleren und kleinen Bundesländern schon in Deutschland. Das löst wiederum eine neue Diskussion über die Länderneugliederung aus, worauf ich hier nicht eingehen möchte. Fest steht, daß Europa weit entfernt von der Bildung so genannter Großregionen ist, die politisch und rechtlich ernstzunehmen sind²⁷.

Quellenverzeichnis

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¹ Huhn, J./Witt, Peter.C., Föderalismus in Deutschland, Baden Baden 1992, S. 217

² Ziller, G.; Die bundesstaatliche Ordnung, Bonn 1990, S. 26

³ Andersen, Uwe; in Deutschland, Schwalbach 1992, S. 72f

⁴ Kilper, H./Lhotta, R., Föderalismus in der BRD, Opladen 1996, S. 212

⁵ Huhn, J./Witt, Peter.C., Föderalismus in Deutschland, Baden Baden 1992, S. 229

⁶ in: Bundesrat und Europäische Gemeinschaften 1988, 343

⁷ Kilper, H./Lhotta, R., Föderalismus in der BRD, Opladen 1996, S. 218

⁸ Kilper, H./Lhotta, R., Föderalismus in der BRD, Opladen 1996, S. 222

⁹ Erwin Teufel, in Vogel/Oettinger(Hrsg.); Föderalismus in der Bewährung, Köln 1992, S. 15

¹⁰ Kilper, H./Lhotta, R., Föderalismus in der BRD, Opladen 1996, S. 224

¹¹ Vogel/Oettinger(Hrsg.); Föderalismus in der Bewährung, Köln 1992, S. 20

¹² Andersen, Uwe; in Deutschland, Schwalbach 1992, S. 79

¹³ Kilper, H./Lhotta, R., Föderalismus in der BRD, Opladen 1996, S. 231

¹⁴ Kilper, H./Lhotta, R., Föderalismus in der BRD, Opladen 1996, S. 232

¹⁵ Kilper, H./Lhotta, R., Föderalismus in der BRD, Opladen 1996, S. 212

¹⁶ Joseph Gilchrist, in Vogel/Oettinger(Hrsg.); Föderalismus in der Bewährung, Köln 1992, S. 53

¹⁷ aus Scharpf, Fritz, W; Zwischen Baum und Borke, Deutsche Einheit und europäische Einigung bedrohen den Föderalismus; in, Die Zeit Nr.38 vom 14.9.1990, S. 14

¹⁸ Vogel/Oettinger(Hrsg.); Föderalismus in der Bewährung, Köln 1992, S. 11

¹⁹ Günter Püttner, in Vogel/Oettinger(Hrsg.); Föderalismus in der Bewährung, Köln 1992, S. 66

²⁰ Günter Püttner, in Vogel/Oettinger(Hrsg.); Föderalismus in der Bewährung, Köln 1992, S. 69

²¹ Huhn, J./Witt, Peter.C., Föderalismus in Deutschland, Baden Baden 1992, S. 232

²² Scharpf, F. W.; Optionen des Föderalismus in Deutschland und Europa, Frankfurt(a.M.) 1994, S. 113

²³ Scharpf, F. W.; Optionen des Föderalismus in Deutschland und Europa, Frankfurt(a.M.) 1994, S. 110f

²⁴ Ammon, G./Fischer, M./Hickmann, T./ Stemmermann, K.(Hrsg.); Föderalismus und Zentrismus, Europas Zukunft zwischen dem deutschen und französischen Modell, Baden Baden 1996, S. 74

²⁵ ebd. S. 75

²⁶ Cappenberger Gespräch; Föderalismus in Deutschland, Politik zwischen Einigungsprozeß und Europäischer Gemeinschaft, Köln 1992, S. 32

²⁷ Huhn, J./Witt, Peter.C., Föderalismus in Deutschland, Baden Baden 1992, S. 233