Föderalismus

Föderalismus

1.1 Das Prinzip

Das föderalistische Prinzip bezeichnet einen Zusammenschluß von Gesamteinheiten. Typisch für diese Ordnung ist, daß die einzelnen Glieder in der Vereinigung ihre Eigenständigkeiten behalten.

Der Föderalismus ist als ein Prozeß zu sehen, der sich weiterentwickelt.¹

Die Bedeutung des Föderalismus im heutigen Sprachgebrauch bezeichnet eine staatsrechtliche Ordnung, deren Ursprung in der amerikanischen Revolution zu finden ist.

1.2 Entwicklung des Föderalismus in Deutschland

Die Ursprünge des Föderalismus in Deutschland liegen weit zurück.

1232 überließ Kaiser Friedrich der Zweite das ,,statum in favoren principum", dieser Erlaß berechtigte die Fürsten oder hohe Geistliche, bisherige Kronrechte, wie die Gerichtsbarkeit, die Münz und Zollhoheit und das Recht zur Anlage von Burgen und Städten, für sich zu beanspruchen. In Form dieser Rechte gab Friedrich (auch ,,Barbarossa" genannt) die Möglichkeit zur autonomen Entscheidungen und somit auch zur Individualität innerhalb ihrer Einflußgebiete.

Später im 16 und 17 Jahrhundert waren es, der Religionskrieg und der Westfälische Frieden 1648, die die Landesfürsten als souveräne Landesherren anerkannten und es wurde ihnen erlaubt Bündnisse zu schließen, solange diese nicht gegen das Reich oder den Kaiser gerichtet waren.

In dem Zeitraum 1800-1900 verstärkte sich die Partikulation der Länder und ihre Distanz zum Reich, bishin zur Gründung des Rheinbundes 1806. Die Mitglieder des Rheinbundes sind aus dem Reich ausgetreten. Die Reaktion des Kaisers war sein Rücktritt.²

Der Prozeß des Föderalismus fand am 8.Juni 1815 einen neuen Abschnitt, die Bundesakte. Dieser Bund wurde gebildet zur Erhaltung der äußeren und inneren Sicherheit Deutschlands und der Unabhängigkeit und Unverletzbarkeit der einzelnen deutschen Staaten. Die Gliedstaaten waren souverän nur gegenüber ihren Untertanen, nicht gegenüber dem Bund. Der verkürzte Inhalt der Akte lautet:

,,Die souveränen Fürsten und freie Städte Deutschlands (...) sindübereingekommen sich zu einem beständigen Bunde zu vereinen..."

15.05. 1820 wurde in der Wiener Schlußakte der Deutsche Bund, ein völkerrechtlicher Verein der deutschen souveränen Fürsten und freien Städte, benannt.

Erst die Bildung des deutschen Staates durch Bismarck 1871 führte die deutschen Einzelstaaten wieder zusammen.

Es entstand ein Bundesrat,

,,...da das Deutsche Reich von 1871 auf einen Vertrag der Landesherren als souveräner Herrscher beruhte." ³

Die Rechte des Bundesrates waren umfangreich:

- Mitwirkung an der Gesetzgebung
- Einfluß auf die Verwaltungsvorschriften des Reiches
- Exekutivrechte gegenüber Gliedstaaten bei Nichterfüllung von Bundespflichten
- Zustimmung zu Kriegserklärung
- Besonderer Ausschuß für die Außenpolitik
- Zustimmung zu Verfassungsänderungen
- Recht zur Auflösung des Reichstages bei Zustimmung des Kaisers.

Zusätzlich gab es noch Reservatrechte einiger Gliedstaaten, wie z. B. eine eigenständige Post und Heeresverwaltung für Wüttenberg und Bayern.

Die Gliedstaaten hatten auch die Möglichkeit über ihre Staatsform selbst zu entscheiden.⁴ In der Weimarer Republik wollte man entgegen aufkeimender Partikulation der Länder (Rheinland , Süddeutschland) wirken. Der Bundesrat blieb zwar nachwievor bestehen, aber seine Rechte wurden entschieden beschnitten:

- Die Reservatrechte wurden aufgehoben
- Der Rat besaß nur noch ein suspensives (aufschiebendes) Veto bei Verfassungsänderungen
- Die Finanzhoheit ging auf das Reich über

Es bedeutete schon die ersten Schritte zur Entmachtung des Reichsrates Die Beseitigung des föderativen Prinzips wurde in Nazideutschland Wirklichkeit. Es war eines der Schritte zur Gleichschaltung und zur Eliminierung von Kontrollinstanzen.⁵

Nach dem Krieg wollte man, vorallem die westlichen Alliierten, das föderative Prinzip zur Gewaltenteilung und Kontrolle der Gesetzgebung einsetzen.

So wurde unsere heutige Bundesstaatlichkeit im Grundgesetz verankert (siehe 2.1).

1.3 Föderalismusmodell in Deutschland

Der Föderalismus schafft eine zusätzliche Ebene der Gewaltenteilung, die vertikale. Neben der Exekutive, Legislative und Judikative (horizontale Gewaltenteilung), wird die Macht zwischen Bund und Ländern geteilt und vor Mißbrauch bewahrt.⁶

Das bedeutendste föderative Organ wird durch den Bundesrat verkörpert. ( siehe 2.2 Bundesrat). Dieses Organ bildet ein Gegengewicht zu den politischen Zentralorganen Bundestag und Bundesregierung. Seine Stellung wurde im Grundgesetz ( siehe 2.1 Grundgesetz) festgeschrieben.⁷

Der Föderalismus bietet den Bürgern mehr Demokratie, denn sie können ihr Stimmrecht neben der Wahl zum Parlament des Gesamtstaates auch bei der Wahl des Parlamentes der Gliedstaaten einsetzen.⁸

Die Bürger können die Politik besser verfolgen, da sie auf der Regionalebene, Bundesland, Kreis oder Gemeinde überschaubarer und anschaulicher ist.

Für die Parteien bietet sich so ein zusätzliches Feld, auf der Landesparlamentebene, um ihre Leistungs und Führungsfähigkeiten zu erfahren.⁹

Für die einzelnen Bundesländer ergibt sich aus der Bundesstaatlichkeit eine natürliche Konkurrenz, die den Fortschritt belebt. Ebenso ist unter den Ländern Zusammenarbeit und Erfahrungsaustausch möglich.¹⁰

Die Bundesländer kontrollieren sich gegenseitig, üben Kompromisse und nehmen Rücksicht. Insgesamt wirkt dieses System stabilisierend und ausgleichend.

Diese Haltung der Länder untereinander und die Notwendigkeit des Kompromisses machen auch den deutschen Föderalismus aus. Im Gegensatz zu unserem ,,sanften" Föderalismus steht der amerikanische, der die Konkurrenz und die politische Auseinandersetzung zwischen den Staaten fordert.

Wie aus der Geschichte zu erkennen, war es von großer Bedeutung, daß die Kultur und Identität der einzelnen Bundesländer auf diese Weise gepflegt werden kann, so daß durch ihre Vielfalt den Bund bereichern wird.¹¹

Die Bundesstaatlichkeit hat auch negative Seiten, wie z.B. ihren komplizierten Aufbau: Bestimmte Aufgaben der Rechtsprechung fallen den Ländern zu, andere dem Bund (siehe 2.2.1). Für viele Bürger ist es oft schwer zu durchschauen. Aufgrund dieses Unverständnisses kann es leicht zu ,,Politikunlust" kommen. Ein einfaches Beispiel ist dabei der Schulwechsel in ein anderes Bundesland. Die Dauer und die Lerninhalte sind oft unterschiedlich, sogar die Schulformen unterscheiden sich.

Da die Länder, die selben Parlamente, Regierungen und Verwaltungen haben wie der Bund, müssen auch diese finanziert werden. Es entstehen zusätzliche Kosten für den Bürger. Dieser Punkt wird besonders relevant, wenn die Regierung Einsparungen durchführen muß. Die Aufgabenverteilung zwischen Bund und Ländern kann gut beschrieben werden indem gesagt wird, daß die Gesetzgebung Sache des Bundes ist, abgesehen von der Kultur und Bildungspolitik, Gemeinderecht und Polizei. Die Verwaltung auf der anderen Seite, ist Sache der Länder, abgesehen von bundesweiten Bereichen wie Post, Bahn und der Bundeswehr.¹² Die deutschen Bundesländer haben kein Recht zum Austritt, ihre Souveränität wird vom Bund gewährleistet .¹³

1.4 Föderalismusmodell in USA

Die Ursprünge des amerikanischen Föderalismusmodells liegen in der Besiedlung des Landes. Die Union, der Bund, war nur für die Erschließung des Landes zuständig. Die weitere Entwicklung des Staates, wie seine Verwaltung oder seine Finanzen, oblagen den Bundesstaaten selbst. Daraus erwuchs eine hohe Eigenständigkeit und Konkurezfähigkeit der einzelnen Glieder der Union.

Die Souveränität der Einzelstaaten sorgt für eine vertikale Gewaltenteilung, wie sie durch die unterschiedlichen Interessen der Einzelstaaten garantiert wird. Somit ergänzt die große Interessenvielfalt auf der Ebene des Volkes, die fruchtbare Rivalität der drei Gewalten auf Regierungsebene.

Der Senat als Zweite Kammer der Legislative wurde als Kompromiß föderaler und zentralistischer Interessen in der verfassunggebenden Versammlung beschlossen.¹⁴

Um die Minorität der kleineren Staaten zu gewährleisten, beschloß man, jeden Staat in diesem Gremium zwei Stimmen zuzuweisen. Und die Amtszeit der Senatoren auf sechs Jahre festzulegen. Wie wichtig der Senat in der amerikanischen Politik ist, kann anhand der vielen Mitentscheidungsrechten erkennen z.B. Ernennung der hohen Beamten oder Richter. Der Senat hat dabei aber nicht das Recht einer Wahl, sondern nur die Möglichkeit, die Ernennung mit Angabe von Gründen abzulehnen oder die Berechtigung zur Erklärung eines Krieges.¹⁵

Ferner bietet das amerikanische System den Staaten eine Eigenständigkeit im Bereich der Gesetzgebung.

2. Föderalismus in der Praxis

2.1 Grundgesetz

Die Bundesstaatlichkeit ist im Grundgesetz geregelt, sie ist ein grundlegendes Verfassungsprinzip ( Artikel 20). Dieser Artikel gehört zu denjenigen, die nicht geändert werden können, laut Artikel 79 Abs.3.. Der Garant für diese Ordnungsprinzipien ist das Bundesverfassungsgericht. Es ist auch das Bundesverfassungsgericht, das Streitigkeiten bezüglich der Kompetenzen oder Verfassungsauslegungen zwischen den Ländern, zu entscheiden hat.

Im Grundgesetz werden die Länder dazu verpflichtet, in ihren Landesparlamenten, Kreisen und Gemeindevertretungen unmittelbare, freie, gleiche, und geheime Wahlen abzuhalten. Das Grundgesetz gibt den Bund nach Artikel 37 Abs. 1 u.2 das Weisungsrecht. Jenes Recht ermöglicht den Bund, Länder zur Erfüllung ihrer Pflichten anzuhalten.¹⁶ Die Bedeutung des Bundesrates wird im Artikel 50 deutlich:

,, Durch den Bundesrat wirken die Länder bei der Gesetzgebung und Verwaltung des Bundes mit." ¹⁷

2.2 Bundesrat

Artikel 51 Abs. 1 GG:

,, Der Bundesrat besteht aus Mitgliedern der Regierungen der Länder, die sie bestellen und abrufen."

Die Mitglieder werden aus den jeweiligen Landesregierungen in den Rat berufen. ¹⁷ Die Personalentscheidung wird von der Landesregierung getroffen. Im Bundesrat gibt es keine Wahlperioden, meist findet der Wechsel aber nach einem Regierungswechsel in dem Bundesland statt.

Die Anzahl der Stimmen, damit auch der berufenen Vertreter, hängt von der Einwohnerzahl ab.

Artikel 51 Abs. 2 GG:

,, Jedes Land hat mindestens drei Stimmen, Länder mit mehr als zwei Millionen Einwohnern haben vier, Länder mit mehr als sechs Millionen Einwohnern fünf, mit mehr als sieben Millionen Einwohnern sechs Stimmen"

Bei den Abstimmungen, die im Bundesrat durchgeführt werden, muß jedes Bundesland seine Stimme einheitlich abgeben. Die jeweiligen Landesregierungen schreiben die Entscheidungen den Abgeordneten vor. Die Entscheidungen werden dann von einem Stimmführer des Landes im Bundesrat vorgetragen . ¹⁸

Die Arbeit des Bundesrates wird fachlich ergänzt und beraten in Ausschüssen. Der Bundesrat verfügt über 17 solcher Aussschüsse.¹⁹

Schwerpunkt der Arbeit des Bundesrates liegt in der Gesetzgebung.

2.2.1 Gesetzgebung

Gesetzesentwürfe des Bundestages werden als erstes den Bundesrat zur Stellungnahme gegeben. In der Prüfung und Erörterung der Regierungsentwürfe liegt auch die Hauptaufgabe des Bundesrates. In Anbetracht dieser Kontrolle ist auch die Bedeutung des Bundesrates deutlich. Die Stellungnahmen des Bundesrates beinhalten meistens Ergänzungen oder Vorschläge zur Verbesserung. Es kommt aber auch vor, daß Gesetze ganz abgelehnt werden.²⁰

Allerdings gibt es Gesetze, dessen Volumen in der Praxis die Hälfte aller Gesetze ausmacht, die einer ausdrücklichen Zustimmung des Bundesrates bedürfen. Diese Gesetze müssen mit einer 2/3 Mehrheit vom Bundesrat bestätigt werden.

Zu diesen Gesetzen gehören jene, die die Verfassung ändern, die das Finanzaufkommen der Länder berühren und die in die Verwaltungshoheit der Länder eingreifen.²¹ Der Verfahrensprozeß verläuft folgendermaßen:

Nach der oben erwähnten Stellungnahme des Bundesrates folgt noch ein Kommentar seitens der Bundesregierung, daraufhin kann das Gesetz entweder abgelehnt oder angenommen werden. Es wird, wenn es zu den Zustimmungsgesetzen zählt, den Bundesrat vorgelegt.²² Der Bundesrat bestätigt oder lehnt das Gesetz ab. Es ist dem Bundesrat aber auch möglich den Vermittlungsausschuß aufzurufen. Der Vermittlungsausschuß untersucht nochmals den Gesetzesentwurf und vermittelt zwischen den Bundestag und Bundesrat.²³ In dieser Phase werden oft Änderungsvorschläge ausgearbeitet. Das Gesetz muß, wenn es geändert worden ist nochmals dem Bundesrat zur Abstimmung vorgelegt werden. Wenn es Zustimmung findet, wird es weitergeleitet zur Gegenzeichnung durch den Bundespräsidenten, wenn es keine absolute Mehrheit findet ist das Gesetz gescheitert.²⁴

In dem Bundesrat wird oft eine Blockade für die Bundesregierungspolitik gesehen, da der Bundesrat oft von der Opposition dominiert wird, kommt es vor, daß auf diesen Wege Gesetze extra verzögert oder mit Ziel der Profilierung abgelehnt werden.

2.3 Die Finanzen

Die Reform der Finanzverfassung 1969 legte die verfassungsrechtlichen Wege für Mischfinanzierung in der die Gemeinschaftsaufgaben (Art.91 a GG), Bildungsplanung und Forschungsförderung (art.91 b GG ) und bei der Investitionsförderung (Art.104 a GG) fest.²⁵ Diese Reform beschnitt entschieden die Unabhängigkeit der Länder. Gerade im Bereich der Hochschulpolitik oder in der Gestaltung der Infrastruktur konnten die Länder größere Vorhaben nur noch mit Unterstützung des Bundes durchführen.

Es ist zurückzuführen auf den Willen der Angleichung der Lebensverhältnisse zwischen den Ländern, sowie eine verstärkte Verantwortlichkeit des Bundes.

Inzwischen werden insgesamt 57 Mrd. (1997) in einem komplizierten Umverteilungssystem verteilt.

Diese Summe verteilt sich folgendermaßen: Umsatzsteuerausgleich : 23,3 %

Länderfinanzausgleich : 20,8 %

Länderanteil für Fonds ,,Deutsche Einheit": 12 % Bundesergänzungszuweisungen 44 %²⁶

Die Umsatzsteuer kommt mit 50,5 % den Bund und mit 49,5 %

Den Ländern zu. Der Länderanteil wird nach Einwohnerzahl der Länder verteilt, abgesehen von bis zu einem Viertel des Betrages, der auf Bundesländer mit einem Umsatzsteuteranteil unter 92% des Bundesdurchschnitts liegen, aufgeteilt wird. Ihre Finanzierung wird auf mindestens 95% des Durchschnitts ausgeglichen.

Der Länderfinanzausgleich bezieht sich auf die Einnahmen der einzelnen Länder, sie gleichen ihre Einkünfte bzw. Schulden untereinander aus.

Ihre Steuereinkünfte, sowie sonstige Geldquellen z. B. Umsatzsteuerausgleich, Spielabgabe oder Förderabgaben, werden ermittelt. Der Durchschnitt wird dann zur Richtlinie. Bis zu 92 % wird voller Höhe ausgeglichen, von 92-100% zu 37%. Die Überschüsse, die werden ausgleichspflichtig von 100% bis 101% zu 15%, von 101 bis 110% zu 66% über 110% zu 80%.

Im Falle, daß der Betrag zur Ausgleichung höher liegt als die Überschüsse, werden die Mehreinnahmen linear abgezogen. ( So ist es1995 geschehen).

Das System ist mehr auf die Nehmerländer als auf die Geberländer eingestellt. 1997 flossen von den 12 Mrd. DM, die es zu verteilen galt, 13%in die alten Bundesländer, 37%nach Berlin, und 50% in die neuen Bundesländer.

Die Bundesergänzungszuweisung ist eine Zahlung des Bundes an die leistungsschwachen Länder, die mittel dafür kommen aus dem Umsatzsteueranteil des Bundes.

Der letzte Punkt bei der Umverteilung ist der Länderanteil für Fonds ,, Deutsche Einheit". Es handelt sich hierbei um eine Förderung der neuen Länder durch die alten Bundesländer mit einem Betrag von 6,8% im Jahr 1997. Dieser Ausgleich gilt als vorrübergehend.²⁷ Dieses Prinzip der Umverteilung weist viele Schwächen auf. Es hindert vorallem eine gesunde Konkurrenz zwischen den Bundesländern. Ferner macht es die Bundesländer von Ergänzungszuweisungen abhängig. Geberländer, wie z.B. Baden-Württemberg fühlen sich durch ihre Stellung ungerecht behandelt und an ihrer Weiterentwicklung gehindert.

3. Die Bilanz

3.1 Bedürfnis nach Reformen

Dieter Grimm wirft in seinem Artikel einige dringende Fragen zum Föderalismus in Deutschland auf. Er betrachtet die heutige Situation zwischen Bund und Ländern mit viel Skepsis. Die Länder haben durch die Bedeutung des Bundesrates in der Bundespolitik effektiv ihre Vorteile eingebüßt, denn die Entscheidungen gelten für das ganze Bundesgebiet und schränken auf diese Weise die Entfaltung von einzelnen Bundesländer ein. Die Ebene der politischen Handlungen bleibt somit auf der Bundesebene und wird dort als Blockade der Politik der Bundesregierung durch die Opposition benützt.

Es ist zu bezweifeln ob es sinnvoll ist, daß die Mehrheiten, die benötigt werden, um ein Gesetz rechtskräftig zu machen, jenach Bedarf bei einer Partei im Bundestag oder Bundesrat zu suchen sind. Letztendlich läuft es auf eine Mehrheitssuche zwischen den beiden großen Parteien in Deutschland aus. Der eigentliche politische Diskurs fehlt. Dieser würde aber neue Aspekte in die bundesdeutsche Politik geben und neue Machtverhältnisse, auch für die Stellung der Länder schaffen.

Die Entscheidungen werden in Bundesrat mit einer 2/3 Mehrheit entschieden. Es wäre zu überlegen ob wir solch einer großen Bestätigung bzw. Konsens bedürfen. Eine einfache Mehrheit würde auch schon einen demokratischen Wechsel bedeuten. Solche Entscheidungen wären schneller zu treffen und würden unsere Staatspolitik flexibler machen. Die 2/3 Mehrheiten müssen oft diskutiert und erst gefunden werden. Es wird zum Entscheidungskriterium, ob ein Gesetz für die Opposition annehmbar ist und durch welche Zugeständnisse, die Zustimmung erreicht werden kann. Ist so eine Entscheidungsfindung noch demokratisch?

Der Bürger hat keine Möglichkeit zum Einblick in die Entwicklung und den Weg der Gesetzesentwürfe. Dabei müßte Deutschland gerade aus der geschichtlichen Tradition in positives Beispiel für die Bundesstaatlichkeit bieten. Deutschland befindet sich dagegen seit langer Zeit in einer immerwiederkehrenden Debatte über eine Neuregelung der Finanzen der Länder.

Die Gegenwärtige Situation ist auch nicht mehr tragbar besonders für die Geberländer, wie Bayern und Baden Wüttenberg. Sie fordern eine schnelle Änderung zu Besserung ihrer Situation. Die Münchener Staatskanzlei bezeichnete den Länderfinanzausgleich als:

,,Hilfe zu Selbsthilfe, nicht Beihilfe zu Konkursverschleppung."

Länder wie Bremen oder Saarbrücken werden jährlich mit 1,8 und 1,5 Milliarden DM ausgeglichen.

Eines der schon bekannten Vorschläge ist die Neugliederung der Bundesländer. Diese Maßnahme würde aber gegen die Prinzipien des Föderalismus verstoßen, da alle Länder auf eine Tradition der Selbständigkeit und Unabhängigkeit zurückblicken können und bereits eigene Identität entwickelt haben. Wie könnte ein Bremer, nur weil sein Landeshaushalt nicht so hoch ist wie, das der anderen Bundesländer, zum Niedersachsen werden? Es ist aber offensichtlich, daß es eine Reform innerhalb der Finanzen der Länder und des Bundes an die Länder geben muß.

Die EU und der Weltmarkt fordern gerade von Bundesländern hohe Flexibilität und kurze Entscheidungswege, sowie Kompetenz bezüglich der Infrastruktur. Gerade in der Debatte um IT -Fachleute wären die Länder gefragt. Die Bildungspolitik gehört zu ihren Aufgaben und sie könnten verstärkt Hochschulen fördern, mit Studiengängen für IT-Spezialisten, innerhalb ihrer Landesgebiete. Da es aber einen Geist der ,, Gleichmacherei" in der BRD gibt, wagt es kein Bundesland wirklich innovativ zu sein und den anderen Bundesländern voraus zu gehen. Ein Beispiel für die Trägheit und Entscheidungsunfähigkeit ist die dringende Vertiefung der Unterelbe, die wirtschaftlichen Folgen sind dabei nicht von der Hand zu weisen. Dieses Projekt wird seit sieben Jahren debattiert, geprüft und ist immer noch nicht entschieden.²⁹ Die Regelung, wie sie heute Bestand hat, wird laut Bundesverfassungsgericht nur bis 2003 so bleiben dürfen.³⁰