Kommunales Beteiligungsmanagement kleinerer und mittlerer Kommunen in Brandenburg. Zum Stand der praktischen Umsetzung des § 98 BbgKVerf


Masterarbeit, 2017

145 Seiten, Note: 1,0


Leseprobe

Inhalt

Abbildungsverzeichnis

Tabellenverzeichnis

Abkürzungsverzeichnis

1. Einleitung
1.1. Ausgangslage
1.2. Zielsetzung der Arbeit
1.3. Erläuterung der Vorgehensweise

2. Grundlagen der Kommunalwirtschaft
2.1. Die wirtschaftliche Betätigung von Kommunen
2.2. Die Rolle des Demokratie- und Rechtsstaatsprinzips in der Kommunalwirtschaft
2.3. Erläuterung des Begriffs „kommunale Beteiligung“
2.4. Erläuterung des Begriffs „kommunaler Konzern“
2.5. Stand der Forschung
2.6. Zusammenfassung „Grundlagen der Kommunalwirtschaft“

3. Inhalte und Strukturen des kommunalen Beteiligungsmanagements
3.1. Aufgabenfeld „Beteiligungsverwaltung“
3.1.1. Dokumenten- und Datenverwaltung
3.1.2. Mandats- und Gremienbetreuung
3.1.3. Kontrolle der rechtlichen Formerfordernisse
3.1.4. Rahmenwerke des Beteiligungsmanagements
3.1.5. Erstellung des Beteiligungs- und Konsolidierungsberichtes
3.1.6. Personalmanagement
3.2. Aufgabenfeld „Beteiligungscontrolling“
3.2.1. Grundlagen des Beteiligungscontrollings
3.2.2. Strategisches Beteiligungscontrolling
3.2.3. Die kommunale Balanced Scorecard als Instrument zur Operationalisierung von Zielen und Strategien
3.2.4. Operatives Beteiligungscontrolling
3.3. Institutionalisierung des Beteiligungsmanagements
3.3.1. Aufbauorganisation
3.3.2. Personalausstattung
3.4. Zusammenfassung „Inhalte und Strukturen des kommunalen Beteiligungsmanagements“

4. Forschungsdesign und Methodik
4.1. Planung und Vorbereitung der Untersuchung
4.1.1. Grundsätze der empirischen Forschung
4.1.2. Stichprobe
4.1.3. Auswahl der Erhebungsmethode
4.1.4. Fragebogendesign
4.1.5. Pretest
4.1.6. Ergänzende Maßnahmen zur Erhöhung der grundsätzlichen Teilnahmebereitschaft
4.1.7. Besonderheiten einer internetbasierten Befragung
4.2. Operationalisierung der Forschungsfrage
4.3. Datenerhebung und Messung
4.4. Datenauswertung
4.4.1. Datenaufbereitung und -exploration
4.4.2. Analyse und Auswertung
4.5. Zusammenfassung „Forschungsdesign und Methodik“

5. Ergebnisse der Untersuchung
5.1. Rücklaufquote
5.2. Auswertung der Basis- und Strukturdaten
5.3. Institutionalisierung und Umfang
5.4. Aufgabenfeld Beteiligungsverwaltung
5.5. Aufgabenfeld Beteiligungscontrolling
5.6. Erforderlichkeit einer Optimierung
5.7. Zusammenfassung „Ergebnisse der Untersuchung“

6. Diskussion
6.1. Weitere empirische Erhebungen zum kommunalen Beteiligungsmanagement
6.1.1. Studie von Bremeier / Brinckmann / Kilian (2006)
6.1.2. Studie von Günther / Niepel (2006)
6.1.3. Studie von Lasar / Flügge / Schmidt-May (2014)
6.2. Vergleich und Diskussion der Forschungsergebnisse
6.3. Diskussion der Forschungsmethodik
6.3.1. Diskussion des Stichprobenumfangs
6.3.2. Diskussion der Objektivität, Reliabilität und Validität der Ergebnisse
6.3.3. Diskussion der Forschungsgrenzen und Forschungsausblick
6.4. Zusammenfassung „Diskussion“

7. Fazit

8. Handlungsempfehlungen

9. Zusammenfassung

Anhang
Anhang I: Mindestinhalte kommunaler PCGK
Anhang II: Dokumentation Online-Umfrage
Anhang III: Codeplan
Anhang IV: Gemeindeliste
Anhang V: Schriftverkehr zur Umfrage
Anhang VI: Dokumentation Umfrageergebnisse
Anhang VII: Checkliste kommunales Beteiligungsmanagement

Literaturverzeichnis

Internetquellenverzeichnis

Rechtsquellenverzeichnis

Abbildungsverzeichnis

Abbildung 1: Schema BSC Kommunalkonzern

Abbildung 2: Ergebnisübersicht Frage 10 (Variablen "anza01" bis "anza09")

Abbildung 3: Ergebnisübersicht Frage 6 (Variable "vzst00")

Abbildung 4: Ergebnisübersicht Frage 7 (Variablen "qual01" bis "qual 10")

Abbildung 5: Ergebnisübersicht Frage 18 (Variablen "btco01" bis "btco16")

Abbildung 6: Ergebnisübersicht Frage 19 (Variable "opti00")

Abbildung 7: Die 6 Schritte zum ganzheitlichen Strategie- und Zielsystem

Abbildung 8: Kommunale BSC als Management-Report

Abbildung 9: Frage 1 (Screenshot)

Abbildung 10: Frage 2 (Screenshot)

Abbildung 11: Frage 3 (Screenshot)

Abbildung 12: Frage 4 (Screenshot)

Abbildung 13: Frage 5 (Screenshot)

Abbildung 14: Frage 6 (Screenshot)

Abbildung 15: Frage 7 (Screenshot)

Abbildung 16: Frage 8 (Screenshot)

Abbildung 17: Frage 9 (Screenshot)

Abbildung 18: Frage 10 (Screenshot)

Abbildung 19: Frage 11 (Screenshot)

Abbildung 20: Frage 12 (Screenshot)

Abbildung 21: Frage 13 (Screenshot)

Abbildung 22: Frage 14 (Screenshot)

Abbildung 23: Frage 15 (Screenshot)

Abbildung 24: Frage 16 (Screenshot)

Abbildung 25: Frage 17 (Screenshot)

Abbildung 26: Frage 18 (Screenshot)

Abbildung 27: Frage 19 (Screenshot)

Abbildung 28: Ende der Umfrage - Teil 1 (Screenshot)

Abbildung 29: Ende der Umfrage - Teil 2 (Screenshot)

Abbildung 30: Ergebnisübersicht Frage 13 (Variable "vorg01" bis "vorg10")

Tabellenverzeichnis

Tabelle 1: Übersicht Forschungsstand

Tabelle 2: Übersicht Grundgesamtheit und Rücklauf

Tabelle 3: Ergebnisübersicht Frage 8 (Variable "aufb00")

Tabelle 4: Ergebnisübersicht Frage 9 (Variable "fina00")

Tabelle 5: Ergebnisübersicht Frage 11 (Variablen "form01" bis "form09")

Tabelle 6: Ergebnisübersicht Frage 15 (Variable "leit00")

Tabelle 7: Ergebnisübersicht Frage 16 (Variable "stra00")

Tabelle 8: Ergebnisübersicht Frage 17 (Variable "ustr00")

Tabelle 9: Codeplan Online-Umfrage

Tabelle 10: Gemeindeliste BBSR

Tabelle 11: Ergebnisübersicht Bearbeitungsdauer

Tabelle 12: Ergebnisübersicht Frage 2 (Variable "hsik00")

Tabelle 13: Ergebnisübersicht Frage 4 (Variable "btbt00")

Tabelle 14: Ergebnisübersicht Frage 5 (Variable "gesa00")

Tabelle 15: Ergebnisübersicht Frage 6 (Variable "vzst00")

Tabelle 16: Ergebnisübersicht Frage 7 (Variable "qual01" bis "qual10")

Tabelle 17: Ergebnisübersicht Frage 12 (Variablen "aufg01" bis "aufg11")

Tabelle 18: Ergebnisübersicht Frage 13 (Variable "vorg01" bis "vorg10")

Tabelle 19: Ergebnisübersicht Frage 14 (Variable "samm00")

Tabelle 20: Ergebnisübersicht Frage 18 (Variablen "btco01" bis "btco16")

Tabelle 21: Ergebnisübersicht Frage 18 (Variablen "opti01" bis "opti07")

Abkürzungsverzeichnis

Abbildung in dieser Leseprobe nicht enthalten

1. Einleitung

1.1. Ausgangslage

Sowohl Bürger als auch Lokalpolitiker haben bei den Worten „Kommunalverwaltung“ lange Zeit lediglich an die entsprechenden Fachämter und Dezernate gedacht, welche die unmittelbare Kommunalverwaltung bilden. Die ausgelagerten bzw. mittelbaren Bestandteile der Kommunalverwaltung, wie beispielweise die Stadtwerke, Eigenbetriebe oder Wohnungsbaugesellschaften, waren eher vom sekundären Interesse. Dabei sind in den letzten drei Jahrzehnten sowohl die Zahl der ausgelagerten Organisationseinheiten, die Vielfalt des kommunalen Dienstleistungsangebotes, als auch die Anforderungen an die Kommunalunternehmen gestiegen. Betrachtet man die unmittelbare als auch die mittelbare Kommunalverwaltung als eine Einheit, so erkennt man, dass das Konstrukt Kommune sich mittlerweile in vielen Landesteilen zu den größten lokalen Dienstleistungsanbietern entwickelt hat (vgl. Cronauge / Westermann 2006: S. 23 f.). Eine Ursache für die zunehmende Anzahl an kommunalen Beteiligungsunternehmen ist auch der anhaltende Rekommunalisierungstrend als eine Art Gegenbewegung zur zunehmenden Globalisierung. Dieser Trend wurde insbesondere durch die weltweiten Finanz- und Wirtschaftskrisen der letzten Jahre sowie das schwindende Vertrauen in Leistungsfähigkeit der Privatwirtschaft und die Mechanismen des freien Marktes verstärkt. Zudem hat sich in der Praxis gezeigt, dass eine Privatisierung von vormals öffentlichen Bereichen, eben nicht zwangsläufig zu besseren, effizienteren und kostengünstigeren Ergebnisse für die Allgemeinheit führt. Auch Faktoren wie die Gemeinwohlorientierung, die Einhaltung von Sozialstandards, der Erhalt von Arbeitsplätzen, der Rückerhalt kommunaler Steuerungsmöglichkeiten, sowie die Kostensenkung für Bürger und die Erschließung neuer Einnahmequellen zur Quersubventionierung, haben viele Städte und Gemeinde dazu motiviert, bestimmte bereits privatisierte Sparten wieder selbst zu übernehmen (vgl. Bauer 2012: S. 22 f.).

Die zentrale Bedeutung der kommunalwirtschaftlichen Betätigung rückt jedoch nicht nur durch den Rekommunalisierungstrend zunehmend weiter in das Bewusstsein von Politik und Gesellschaft. Schließlich stehen die Kommunen und ihre Beteiligungsunternehmen auch vor immensen Herausforderungen, welche sich aus dem demografischen Wandel, der tendenziellen Verschlechterung der kommunalen Finanzlage, der Energiewende sowie der zunehmenden Liberalisierung, Reglementierung und der Digitalisierung ergeben. Um diese zu bewältigen, muss sich die strategische Ausrichtung und Steuerung der mittlerweile recht komplexen kommunalen Wirtschaft weiterentwickeln. Dementsprechend müssen die bestehenden Regelungen und Instrumente qualifiziert werden (vgl. Schäfer 2014: S. 210). Die Kommunen müssen, unabhängig von ihrer Größe und Beteiligungszahl, Mittel und Wege finden, um die eigenen Ressourcen und Potentiale besser ausschöpfen zu können (vgl. Schäfer 2013: S. 56).

1.2. Zielsetzung der Arbeit

Beim bereits angesprochenen Qualifizierungsprozess kommt dem Beteiligungsmanagement eine herausgehobene Rolle zu. Als Beteiligungsmanagement bezeichnet man die Tätigkeiten, welche sowohl der Verwaltungsführung als auch den Kommunalvertretungsgremien bei der Erfüllung ihrer Pflicht zur strategischen Steuerung der ausgelagerten kommunalen Beteiligungsunternehmen unterstützen (vgl. Hille 2003: S. 158). Diese Dienstleistungsfunktion besteht im Wesentlichen aus der Sammlung und adressatengerechten Aufbereitung von Informationen, der objektivierten Vorbereitung von Entscheidungen, dem Erstellen von inhaltlich-strukturellen Vorgaben für die mandatierten Gremien, sowie der Koordinierung der Zusammenarbeit der Kommune und ihrer Beteiligungsunternehmen (vgl. Schäfer 2014: S. 104). Eine Aufgabe des Beteiligungsmanagements liegt auch in der Unterstützung dabei, die verschiedenen Beteiligungsunternehmen in die kommunalpolitischen Ziele und Leitbilder, mit Hilfe von Leistungs- und Finanzzielvorgaben, einzubinden, ohne deren Selbstständigkeit zu tangieren (vgl. Ade 2005: S. 27). Das Beteiligungsmanagement wird dabei in der Fachliteratur oft in die eher administrative und organisatorisch ausgerichtete Beteiligungsverwaltung, sowie in das Beteiligungscontrolling, welches eher auf die strategische Steuerung und des operativen Berichtswesens fokussiert ist, aufgeteilt. Es ist dabei grundsätzlich zu beachten, dass das Beteiligungsmanagement nicht für das interne Controlling, oder die operative Steuerung der jeweiligen Beteiligungsunternehmen verantwortlich oder zuständig ist (vgl. Hille 2003: S. 107, 158).

Auch der brandenburgische Gesetzgeber stellt erhebliche Ansprüche an die Kommunen und ihre Beteiligungsunternehmen. Durch die Einführung der Doppik auf der kommunalen Ebene Brandenburgs ergeben sich in den Städten und Gemeinden neben den bereits genannten Herausforderungen, auch neue Pflichten hinsichtlich der Planung, Bilanzierung und Steuerung der Kommunen selbst, sowie für das Berichtswesen und Steuerungssystem bezüglich der Beteiligungsunternehmen (vgl. Erdmann 2009: S. 31 ff.). Insbesondere aus den §§ 83, 98 der im Jahr 2007 in Kraft getretenen BbgKVerf ergibt sich, dass die Städte und Gemeinden im Rahmen des alljährlichen Jahresabschlusses einen umfassenden Beteiligungs- und Konsolidierungsbericht erstellen müssen, sowie eine Stelle einrichten sollen, welche mit qualifizierten Personal ausgestattet ist, um die Aufgaben eines professionellen Beteiligungsmanagements wahrzunehmen.

Dieser § 98 BbgKVerf wird ein Kernpunkt der hiesigen Abschlussarbeit sein. Er enthält eine bedingte Pflicht zur Einrichtung einer Beteiligungsverwaltung, welche mindestens die dort normierten Aufgaben und Vorgaben erfüllen sollte. Es handelt sich um eine Soll-Vorschrift, und demnach ist die Kommune zur Befolgung dieser Regelung verpflichtet, insofern keine atypische Situation vorliegt (vgl. Maurer 2011: S. 145 f.). Die Verwaltung ist somit auch in der Lage, in Ausnahmefällen von der Einrichtung einer Beteiligungsverwaltung abzusehen, ohne eine rechtliche Ahndung befürchten zu müssen. Die folgenden neun Mindestforderungen bzw. Verpflichtungen für die Kommunalverwaltungen lassen sich aus dem § 98 BbgKVerf ableiten:

- Die Einrichtung einer Stelle zur Steuerung der Beteiligungen.
- Die Ausstattung der Stelle mit qualifiziertem Personal.

- Die Kontrolle der Einhaltung der folgenden kommunalrechtlichen Vorschriften durch die Kommunalunternehmen:
- Haushaltswirtschaft i.S.v. §§ 63 bis 85 BbgKVerf,
- Sonder- und Treuhandvermögen i.S.v. §§ 86 bis 90 BbgKVerf,
- wirtschaftliche Betätigung i.S.v. §§ 91 bis 100 BbgKVerf,
- Prüfungswesen i.S.v. §§ 101 bis 106 BbgKVerf.
- Die Vorgabe von strategischen und finanziellen Zielen.
- Die Information der Gemeindevertretung zu Beteiligungsthemen.
- Die Vorbereitung des Beteiligungsberichtes.
- Die Vorbereitung des Konsolidierungsberichtes.
- Die Beratung der Mandatsträger in den Unternehmensorganen zu wichtigen rechtlichen und finanziellen Themen.
- Die Organisation von Fortbildungen für die Mandatsträger zu rechtlichen Fragen.

Diese herausgearbeiteten neun Verpflichtungen werden im Gesetzestext, oder in eventuellen Kommentaren dazu, nicht weiter erläutert. Aufgrund der Verwendung des Wortes „insbesondere“ im Gesetzestext des § 98 BbgKVerf, handelt es sich dabei auch nicht um eine abschließende Aufzählung. Somit sind auch zusätzliche Aspekte des Beteiligungsmanagements zu berücksichtigen, die ggf. von der Fachliteratur eingefordert werden. Dementsprechend ergab sich zunächst eine wesentliche Ausgangsfrage, welche im Rahmen der folgenden Kapitel näher präzisiert, und im späteren Verlauf mit Hilfe von empirischen Daten im Detail beantwortet werden sollen.

„Wie wird das Beteiligungsmanagement konkret ausgeübt, und bestehen insbesondere bezüglich der Mindestanforderungen an ein professionelles Beteiligungsmanagement aus § 98 BbgKVerf, bei den kleinen und mittleren Kommunen Brandenburgs, Defizite?“

1.3. Erläuterung der Vorgehensweise

Entsprechend der vorherigen Ausführungen wurde die folgende Verfahrensweise vom Autor festgelegt, welche zugleich der Gliederung dieser wissenschaftlichen Arbeit entspricht.

Zunächst werden in den Kapitel 2 der aktuelle Forschungsstand wiedergegeben, und wesentliche Begriffe, wie „wirtschaftliche Betätigung“, „Beteiligung“ und „Konzern“ definiert. Außerdem wird die Rolle der beiden grundgesetzlichen Prinzipien der Demokratie und des Rechtsstaates erläutert. Im Anschluss daran, werden im Kapitel 3 die einzelnen Aufgabenfelder sowie die Möglichkeiten zur Institutionalisierung des Beteiligungsmanagements, anhand entsprechender Fachliteratur, eingehend beschrieben. Ziel dieser Beschreibung ist es, einen theoretischen Soll-Zustand für das kommunale Beteiligungsmanagement zusammenzutragen. Dieser Soll-Zustand bildet wiederum die Basis für die empirische Untersuchung des tatsächlichen Ist-Zustandes in den kleinen und mittleren Kommunen des Landes Brandenburg. Dementsprechend wird eine Soll-Ist-Analyse durchgeführt und es werden bestehende Defizite aufgezeigt. Die Methodik dieser Untersuchung wird im Kapitel 4 erläutert und die entsprechenden empirischen Ergebnisse werde im 5. Kapitel präsentiert und ausgewertet. Im Anschluss daran, folgt eine Ergebnis- und Methodikdiskussion und es wird ein Fazit gezogen. Darauf aufbauend werden zum Ende dieser Arbeit diverse Handlungsempfehlungen für eventuell festgestellte Mängel formuliert.

2. Grundlagen der Kommunalwirtschaft

2.1. Die wirtschaftliche Betätigung von Kommunen

Der Artikel 28 Abs. 2 GG bildet die zentrale Rechtsnorm für die Kommunalwirtschaft und garantiert das kommunale Selbstverwaltungsrecht. Demnach wird den Kommunen das Recht gewährt, eigenverantwortlich und im Rahmen der Gesetze alle Angelegenheiten der örtlichen Gemeinschaft zu regeln. Daraus lassen sich die fundamentalen Kommunalhoheitsrechte Personal-, Finanz-, Planungs-, Rechtssetzungs- und die Organisationshoheit ableiten. Aus der Organisationshoheit ergibt sich, dass die Kommune, unter Beachtung der Gesetze, auch selbst entscheiden darf, wie sie ihre Aufgaben und Geschäfte erledigt und ob Sie bestimmte Aufgaben ausgliedert (vgl. Zenke 2014: S. 223 ff.).

Der Begriff Kommunalwirtschaft umfasst dabei die Gesamtheit der wirtschaftlichen Betätigung der Kommunen im Rahmen der Daseinsvorsorge, mit Hilfe von entsprechenden Organisationstrukturen, welche mehrheitlich im kommunalen Eigentum stehen (vgl. Schäfer 2014: S. 17 f). Trotz der Vielfalt der Definitionen zur Daseinsvorsorge fand im Rahmen dieser Arbeit die Definition von Linke (2011: S. 80) Anwendung. Demnach umfasst die Daseinsvorsorge „… die Sicherung des öffentlichen Zugangs zu existentiellen Gütern entsprechend den Bedürfnissen der Bürger, orientiert an definierten qualitativen Standards zu sozial verträglichen Preisen.“

Gemäß § 91 Abs. 1 Satz 1 BbgKVerf ist die Herstellung, das Angebot und die Verteilung von Gütern, Dienstleistungen oder ähnlicher Leistungen, welche ihrer Art nach auch mit einer Gewinnerzielungsabsicht erbracht werden könnten, als wirtschaftliche Betätigung anzusehen. Insofern die Kommune sich wirtschaftlich betätigen möchte, müssen die kommunalrechtlichen Vorschriften zum „Ob“ und „Wie“ der Tätigkeitsausübung eingehalten werden. Es ist insbesondere der sog. Schrankentrias zu beachten. Zunächst muss laut § 91 Abs. 2 Nr. 2 BbgKVerf ein öffentlicher Zweck vorliegen, welcher nicht nur darin besteht, einen Ertrag für den kommunalen Haushalt zu generieren. Außerdem muss die Grenze der Leistungsfähigkeit gemäß § 91 Abs. 2 Nr. 2 BbgKVerf Beachtung finden. Es muss ein angemessenes Verhältnis zwischen Art und Umfang der wirtschaftlichen Betätigung sowie der Leistungsfähigkeit der Kommunen bestehen. Zusätzlich ist das Prinzip der Subsidiarität aus § § 91 Abs. 3 BbgKVerf einzuhalten. Im Fall, dass private Anbieter die Leistung nachweislich wirtschaftlicher erbringen können, sind diese Leistungen auch an diese zu übertragen, um dem Grundsatz der sparsamen Haushaltsführung zu entsprechen. Darüber hinaus ist auch zu berücksichtigen, dass die wirtschaftliche Betätigung nur auf dem eigenen Hoheitsgebiet ausgeübt werden darf, es sei denn es liegen Ausnahmetatbestände im Sinne von § 91 Abs. 4 BbgKVerf vor, wie etwa Tätigkeiten im Bereich der Energieversorgung oder auch interkommunale Kooperationen (vgl. Zenke 2014: S. 223 ff.). Des Weiteren folgen im Land Brandenburg aus § 92 BbgKVerf diverse Beschränkungen zur Art und Weise der Ausübung der wirtschaftlichen Betätigung. Nach Absatz 2 des besagten Paragraphen gelten nur die Rechtsformen Eigenbetrieb, eigene oder gemeinsame kommunale Anstalten, sowie Eigengesellschaften und gemischtwirtschaftlichen Gesellschaften in privatrechtlicher Form als kommunale Unternehmen. Andere Rechtsformen werden demnach nicht als wirtschaftliche Betätigung im Sinne der Kommunalverfassung angesehen. So werden im § 92 BbgKVerf bspw. Zweckverbände nicht explizit als Unternehmensformen aufgeführt. Jedoch implizieren spezialgesetzliche Normen, dass die Kommunen hier durchaus in dieser Art und Weise tätig werden dürfen um wirtschaftliche oder wirtschaftsnahe Aufgaben zu erledigen. Hinzuweisen ist darauf, dass bspw. die Gründung von Bankunternehmen sogar verboten ist für brandenburgische Kommunen, bzw. sind hier die spezielleren Normen des Sparkassenwesens zu beachten.1

2.2. Die Rolle des Demokratie- und Rechtsstaatsprinzips in der Kommunalwirtschaft

Aus dem verfassungsrechtlich verankerten Demokratie- und Rechtsstaatsprinzip aus Artikel 20 des Grundgesetzes ergibt sich, dass jegliche Staatsgewalt vom Volk ausgeht und die Exekutive nur im Rahmen des geltenden Rechts handeln darf (vgl. Ade 2005: S. 25). Rein staatsrechtlich gesehen sind die Kommunen Teil der Länder, denen die bereits o.g. Selbstverwaltungsrechte eingeräumt werden. Sie führen staatliche Aufgaben aus und sind somit im System der Gewaltenteilung ein wesentlicher Bestandteil der Exekutive (vgl. Bogumil / Holtkamp 2006: S. 9 f.). Dementsprechend sind auch Ihre Beteiligungen Bestandteil der Exekutive und müssen das Demokratie- und Rechtsstaatsprinzip einhalten. Diese Einhaltungspflicht kann dadurch gewährleistet werden, dass die Kommunen ihre Unternehmen strategisch steuern und auch kontrollieren (vgl. Ade 2005: S. 25).

Die kommunalen Beteiligungsunternehmen sind als Gruppeneigentum der Bürger der entsprechenden kommunalen Gebietskörperschaft anzusehen. Hierin besteht auch der große Unterschied zwischen den wesentlichen Teilgebieten der öffentlichen Wirtschaft, nämlich der Kommunalwirtschaft und der Staatswirtschaft. Bei Staatsunternehmen handelt es sich eben nicht um Gruppeneigentum der Bürger, wie es bei Kommunalunternehmen der Fall ist, sondern um Eigentum des Staates selbst (vgl. Schäfer 2014: S. 17 ff.). Daraus lässt sich ableiten, dass wiederum die Interessen der Bürger bei grundlegenden Entscheidungen im Bereich der kommunalen Beteiligungsunternehmen anzuhören sind und umgesetzt werden sollten. Da die objektiven Interessen der Bürger in einer repräsentativen Demokratie nicht individuell artikuliert werden, erfolgt eine Mandatierung von entsprechenden Repräsentanten im Rahmen von demokratischen Wahlen zum Kreistag, zur Stadtverordnetenversammlung oder zur Gemeindevertretung. Die so vom Volk gewählte Gesamtheit von kommunalen Mandatsträgern stellt die wichtigste Leitungsinstanz in der Kommunalwirtschaft dar. Wiederum können daraus dann die demokratisch legitimierten Hilfsorgane, wie beispielsweise Beteiligungs- oder Werkausschüsse, sowie Aufsichts- oder Verwaltungsräte, zur strategischen Steuerung und Kontrolle der jeweiligen Kommunalunternehmen gebildet werden (vgl. Schäfer 2014: S. 99 ff.). Sowohl die o.g. Versammlungsgremien, als auch deren Hilfsorgane, haben dann auch die Pflicht sowohl die Kommunalverwaltung als auch die Beteiligungsunternehmen dahingehend zu kontrollieren, ob diese die Einhaltung der rechtlichen Vorschriften gewährleisten. Schon aufgrund des geltenden Demokratieprinzips, darf diese Legitimationskette von der handelnden Organisation zum Volk bzw. der Wählerschaft, bei der Wahrnehmung von öffentlichen Aufgaben nie unterbrochen werden. Dabei ist es unerheblich, ob die handelnde Organisation eine privatrechtliche oder öffentlich-rechtliche Rechtsform hat. Auch bei den privatrechtlichen Organisationen müssen die demokratisch legitimierten Gremien ihren Einfluss ausüben (vgl. Hille 2003: S. 7). Denn durch Ausgliederungen und Privatisierungen von Teilen der Kernverwaltung kommt es nicht zu einer Reduzierung der öffentlichen Aufgabenverantwortung, oder auch Aufgabenträgerschaft, sondern lediglich zum Umbau der Verantwortungsstruktur. Dabei wandelt sich die Leistungsverantwortung der Kernverwaltung zu einer Gewährleistungsverantwortung um (vgl. Prigge 2003: S. 2).

2.3. Erläuterung des Begriffs „kommunale Beteiligung“

Um die Aufgaben und die Organisation des kommunalen Beteiligungsmanagements zu untersuchen, bedarf es eingangs einer Abgrenzung des Begriffs „Beteiligung“. Dabei wird im Folgenden dargelegt, wie der Begriff juristisch und betriebswirtschaftlich eingegrenzt werden kann. Im Anschluss wird erläutert, wie der Begriff in der hiesigen Arbeit verwendet wird und welche institutionellen Formen als Beteiligung konkret betrachtet werden.

Um eine juristischen Begriffseingrenzung vornehmen zu können, ist zunächst der § 271 Abs. 1 HGB heranzuziehen. Demnach sind Beteiligungen als Anteile an anderen Unternehmen zu verstehen, welche dazu bestimmt sind, dem eigenen Geschäftsbetrieb durch Herstellung einer dauerhaften Verbindung zu dienen.

Zieht man wiederum § 61 KomHKV für die Eingrenzung des Beteiligungsbegriffs, speziell aus kommunalrechtlicher Sicht heran, so sind lediglich die in § 92 Abs. 2 Nr. 2 bis 4 BbgKVerf genannten Unternehmensformen als Beteiligungen zu betrachten. Dies lässt sich daraus schlussfolgern, dass nur für die dort genannten Rechtsformen ein Beteiligungsbericht zu verfassen ist. Somit werden lediglich die selbständigen Unternehmen der Gemeinden, also die kommunalen Anstalten und die privatrechtlich organisierten Unternehmen, erfasst. Die kommunalen Zweckverbände, Eigenbetriebe, Genossenschaften, Stiftungen, Vereine werden somit aus dieser gesetzlichen Perspektive nicht unter dem Begriff Beteiligung subsumiert. Sie werden anderen Begrifflichkeiten zugeordnet. Sparkassen, als besondere Form der kommunalen Anstalt, werden laut § 61 Satz 2 KomHKV zwar als Form Beteiligungsform gesehen, jedoch sind diese nicht im Beteiligungsbericht zu berücksichtigen.

Eigenbetriebe werden nicht als Beteiligung angesehen, da sie nicht rechtsfähig sind. Sie werden hingegen als Sondervermögen von der Kommune betrachtet werden. Genossenschaften, Stiftungen und Vereine haben wiederum auf kommunaler Ebene kaum eine praxisrelevante Bedeutung (vgl. Cronauge / Westermann 2006: S. 74 ff.). An der brandenburgischen Betrachtungsweise ist aber explizit die beschriebene Ausgrenzung zu kritisieren, weil diese dazu führen kann, dass die o.g. Bereiche eben nicht im gleichen erforderlichen professionellen Maße von der Kommune gesteuert und vom Beteiligungsmanagement betreut werden. Dies ist zu bemängeln, denn insbesondere die dort ausgegrenzten Eigenbetriebe und Zweckverbände haben im Bereich der Ver- und Entsorgung eine hohe finanzielle und materielle Bedeutung für die Kommunen (vgl. Schwarting 2004: S. 15).

Als Beteiligung im betriebswirtschaftlichen Sinne gilt wiederum jedes dauerhafte Engagement eines Unternehmens in einem anderen Unternehmen, welches auf einer kapitalmäßigen Verflechtung basiert und eine aktive Einflussnahme auf dessen Strategiegestaltung und –umsetzung dem Grunde nach ermöglicht (vgl. Burger / Ulbrich / Ahlemeyer 2010: S. 5 ff.).

Im Sinne eines ganzheitlichen Beteiligungsmanagements ist es erforderlich nicht nur solche Kommunalunternehmen zu steuern, welche eine der genannten Rechtsformen der Kommunalverfassung aufweisen. Dementsprechend werden bei der Verwendung des Begriffs Beteiligung, in der hiesigen Arbeit alle ausgelagerten Tätigkeitsbereiche subsumiert, bei welchen die Kommunen eine Eigentümerrolle oder zumindest eine eigentümerähnliche Funktion einnehmen (vgl. Schwarting 2004: S. 16). Dementsprechend sind lediglich die Fachämter und Regiebetriebe nicht als Bestandteil des kommunalen Beteiligungsmanagements anzusehen, da diese eben nicht als ausgelagerter Tätigkeitsbereich gelten (vgl. Beyer / Pech / Wambach 2001: S. 93).

2.4. Erläuterung des Begriffs „kommunaler Konzern“

Eine wichtige Grundlage zum Erkennen der Notwendigkeit der Implementierung eines Beteiligungsmanagements ist das gemeinsame Verständnis von Kommunalpolitik, -verwaltung, -und unternehmen dazu, dass die Kommunen und ihre ausgelagerten Unternehmen eine Einheit bzw. einen Konzern bilden. In der verwaltungswissenschaftlichen Diskussion hat sich der Begriff „Konzern Stadt“ oder „Kommunalkonzern“ bereits durchgesetzt. Das gedankliche Grundverständnis für den Kommunalkonzern, inklusive der ganzheitlichen Sichtweise, ist jedoch kaum in der kommunalen Praxis, also weder in der Politik noch in der Verwaltung oder den Beteiligungsunternehmen, verankert (vgl. Bremeier / Brinckmann / Kilian 2006: S. 92).

Nach den zivilrechtlichen Definitionen spricht man gem. § 18 AktG Abs. 1 und 2 sowie § 290 Abs. 1 HGB, von einem Konzern, wenn eine Zusammenfassung von rechtlich selbstständigen Unternehmen besteht, welche sich unter der Leitung bzw. Kontrolle eines herrschenden Unternehmens befinden. Die Unternehmensfähigkeit einer Kommune als Konzernobergesellschaft wurde viele Jahre lang ausgeschlossen und die Eigenschaften eines herrschenden Unternehmens wurden der öffentlichen Hand ebenfalls abgesprochen. Doch bereits seit der höchstrichterlichen Rechtsprechung des Bundesgerichtshofes aus dem Jahre 1977 geht man in den juristischen Fachkreisen davon aus, dass auch bei öffentlich-rechtlichen Obergesellschaften von einer Konzernfähigkeit gesprochen werden kann (vgl. Ade: S. 126 f.). Obwohl folglich abgeleitet werden kann, dass das zusammengefasste Konstrukt aus der Kommunalverwaltung und den Kommunalunternehmen durchaus auch als „Kommunalkonzern“ betitelt werden kann, wird in den Kommunalverfassungen, die Bezeichnung „Konzern“ nicht explizit verwendet (vgl. Lasar / Flügge / Schmidt-May 2014: S. 9). Eine adäquate Ersatzbezeichnung sucht man so auch in der Brandenburgischen Kommunalverfassung vergeblich. Jedoch fordert nicht zuletzt der § 83 Abs. 1 BbgKVerf das Erstellen eines konsolidierten Gesamtjahresabschlusses von den Kommunen ein, sodass die gesamtkommunale Finanz- und Vermögenslage ersichtlich wird.

Zur Abgrenzung des Konzernbegriffs aus betriebswirtschaftlicher Sicht kann der Konzern wiederum als eine selbstständige Entscheidungs- und Handlungseinheit definiert werden, welche mehrere rechtlich selbstständige und unselbstständige Unternehmen umfasst, die wiederum als wirtschaftliche Einheit sowohl in personell, institutioneller sowie funktioneller Hinsicht temporär oder kontinuierlich ein gemeinsames wirtschaftliches Ziel verfolgen (vgl. Theisen 2000: S. 18). Bei der Übertragung dieser Definition auf die Kommunalverwaltung, inklusive ihrer Beteiligungsunternehmen, und der gemeinsamen öffentlichen Zielsetzung, der Daseinsvorsorge, kann man auch aus betriebswirtschaftliche Sicht das Konstrukt aus Verwaltung und Unternehmen als „Kommunalkonzern“ bezeichnen (vgl. Linhos 2006: S. 12)

Die Legitimation zur Verwendung des Konzernbegriffs im kommunalen Sektor ergibt sich zudem daraus, dass dadurch die bestehende Einheit und angestrebte gemeinsame Zielsetzung und Werteorientierung von Verwaltung, Politik und Beteiligungen stärker betont werden muss (vgl. Kilian / Richter / Trapp 2006: S. 9). Dieses Zusammengehörigkeitsverständnis ist durchaus erforderlich, denn die demokratisch legitimierten Konzernleitungsorgane, also die Stadtverordnetenversammlung und der Hauptverwaltungsbeamte, haben schließlich sowohl die Kommune, oder auch Konzernmutter, sowie alle nachgeordneten Konzerneinheiten bzw. Beteiligungen, unabhängig von ihrer Rechtsform, in der Gesamtheit zu steuern. Denn letztendlich erfüllen sowohl die Kommune selbst, als auch die Beteiligungsunternehmen, die Aufgaben der kommunalen Daseinsvorsorge indem sie Vermögen nutzen, welches durch die Einwohnerschaft und lokalen Gewerbetreibenden finanziert wird (vgl. Beckhof / Pook 2001: S. 69).

Dementsprechend ist es eine Kernaufgabe der Konzernleitung eine Gesamtstrategie für den Kommunalkonzern zu entwickeln. Sowohl die Strategieziele der Kernverwaltung als auch die Strategieziele der einzelnen Kommunalunternehmen müssen sich in das Gesamtstrategiesystem integrieren. Ein Verzicht auf eine solche Zielintegration oder auch die Reduzierung auf eine rein finanzwirtschaftlich orientierte Beteiligungssteuerung würde wiederum zu einer ungenügenden politischen Legitimation durch die Kommune selbst führen (vgl. Lasar / Flügge / Schmidt-May 2014: S. 19). Entsprechende Ausführungen zum Gesamtstrategiesystem folgen im Kapitel 3.2.2. dieser Arbeit.

Zum Abschluss dieses Unterkapitels sei an dieser Stelle auch darauf hingewiesen, dass der Konzernbegriff von einigen Fachexperten auch als nicht adäquat für den kommunalen Bereich angesehen wird. Begründet wird dies zumeist damit, dass diese Begrifflichkeit dadurch unkritisch auf das Konstrukt einer kommunalen Gebietskörperschaft übertragen wird, ohne die kommunalen Besonderheiten hervorzuheben. Die demokratische Mandatierung und das Primärziel der Daseinsvorsorge wären durch den Konzernbegriff ungenügend berücksichtigt. Die im Zusammenhang mit der Konzernbegrifflichkeit häufig implizierte Trennung zwischen privat- und öffentlich-rechtlichen Strukturen, sei ebenfalls kontraproduktiv (vgl. Beier et al. 2013: S. 13 ff.). Der Argumentation kann grundsätzlich gefolgt werden, jedoch wird im Folgenden darauf verzichtet, anstelle des Begriffs „Konzern Kommune“ den Begriff „Unternehmen Kommune“ zu verwenden. Schließlich ist der Begriff „Konzern Kommune“ der wesentlich häufiger anzutreffende Fachterminus, als vergleichsweise „Unternehmen Kommune“, und wird im Laufe der Arbeit auch der geltende Begriff sein. Dabei gilt die Prämisse, dass alle Felder der kommunalen wirtschaftlichen Betätigung, unabhängig von der Rechtsformwahl, zum Konzern Kommune gehören und grundsätzlich ganzheitlich zu steuern sind.

2.5. Stand der Forschung

Vor Beginn der detaillierten Auseinandersetzung mit dem Thema Beteiligungsmanagement und der Durchführung eigener empirischer Untersuchungen wurde eine Sekundäranalyse durchgeführt, um herauszufinden, ob sich die aufgestellten Forschungsfragen bereits aus vorliegenden Datenbeständen ableiten lassen. Dazu wurden drei Studien ausgewählt und reflektiert. In der folgenden Tabelle sind die wesentlichen Rahmendaten dieser Studien zusammengefasst:

Tabelle 1: Übersicht Forschungsstand

Abbildung in dieser Leseprobe nicht enthalten

Quelle: eigene Darstellung auf Basis Bremeier / Brinckmann / Kilian (2006: S. 181 ff.), Lasar / Flügge / Schmidt-May (2014: S. 101 ff.) und Günther / Niepel (2006: S. 328)

Die vorgenannten Erhebungen konnten zu Teilaspekten, der aufgeworfenen und noch nicht weiter präzisierten Forschungsfrage, bereits Erkenntnisse liefern, auf welche im Kapitel 6.1. noch näher eingegangen wird. Jedoch musste man auch die nachfolgenden Einschränkungen hinsichtlich der Übertragbarkeit der Forschungsergebnisse auf die brandenburgischen Kommunen, und insbesondere der kleinen und mittleren Kommunen feststellen.

Die Studie von Bremeier / Brinckmann / Kilian sowie die Studie von Günther / Niepel wurden im Jahr 2006 veröffentlicht. Da die dort gewonnen Erkenntnisse, zum Zeitpunkt der Anfertigung dieser Abschlussarbeit, mittlerweile 11 Jahre alt waren, blieb es fraglich, ob diese noch dem heutigen Stand widerspiegeln. Gerade in den letzten 10 Jahren hat in vielen Kommunen ein betriebswirtschaftliches Umdenken stattgefunden, welches insbesondere durch die Abschaffung der Kameralistik und der damit verbundenen Einführung des doppischen Rechnungswesens verstärkt wurde. So hat man bspw. in Brandenburg die Doppik zum 01.01.2008 per Gesetz eingeführt. Dieses Gesetz forderte sogar von den Kommunen Brandenburgs die Einrichtung einer Stelle für die Beteiligungsverwaltung. Bei der Erhebung von Bremeier / Brinckmann / Kilian musste zudem beachtet werden, dass hier die Kommunen des Landes Brandenburg überhaupt nicht einbezogen wurden. Gerade hinsichtlich der verschiedenen kommunalrechtlichen Vorgaben, welche hinsichtlich der Vorschriften zur wirtschaftlichen Betätigung und zur Beteiligungsverwaltung landesspezifisch variierten, konnte man die dortigen Ergebnisse nicht unhinterfragt verallgemeinern. Die Forschungserkenntnisse der Erhebung von Lasar / Flügge / Schmidt-May waren zwar noch relativ aktuell, jedoch sollte auch hier kritisch angemerkt werden, dass gerade die unteren Brandenburger Gemeindegrößenklasse bis 50.000 Einwohner erheblich unterrepräsentiert waren. Bei einer Rücklaufquote von 7 Prozent konnte man aus dieser Erhebung für die kleinen und mittleren Kommunen Brandenburgs keine generellen Schlussfolgerungen ableiten. Zusammenfassend musste man sagen, dass es insbesondere für die Kategorie der kleinen und mittleren Kommunen, und insbesondere für solche Kommunen in Brandenburg, keine aktuellen, spezifischen, und ausreichenden Forschungserkenntnisse zu den eingangs genannten Fragen vorlagen.

2.6. Zusammenfassung „Grundlagen der Kommunalwirtschaft“

Dieses Kapitel hat den Leser an das Thema Beteiligungsmanagement weiter herangeführt, indem zunächst die Grundbegriffe der Kommunalwirtschaft und Stand der Forschung erläutert wurden. Die Herstellung, das Angebot und die Verteilung von Gütern, Dienstleistungen oder ähnlicher Leistungen im Rahmen der kommunalen Daseinsvorsorge kann als wirtschaftliche Betätigung angesehen werden. Im Sinne eines ganzheitlichen Beteiligungsmanagements ist es erforderlich, dass alle Formen von Kommunalunternehmen sowie die Kommunalverwaltung selbst, als eine Einheit bzw. als ein Konzern gesehen werden. Im Interesse des Bürgers, als mittelbarer Eigentümer der kommunalen Unternehmen, ist dementsprechend eine gemeinsame Zielsetzung und Werteorientierung von Verwaltung, Politik und Beteiligungen zu entwickeln. Außerdem wurde im Rahmen dieses Kapitels die Übertragbarkeit der bereits vorhandenen Forschungserkenntnisse zum kommunalen Beteiligungsmanagement auf die Städte und Gemeinden Brandenburgs kritisch hinterfragt. Es besteht eine Notwendigkeit explizit für das Land Brandenburg entsprechende Erkenntnisse mittels empirischer Forschung zu produzieren.

3. Inhalte und Strukturen des kommunalen Beteiligungsmanagements

Das folgende Kapitel wird sich nun im Detail mit der konkreten Ausgestaltung und Organisation des kommunalen Beteiligungsmanagements befassen, um die einzelnen Aspekte der eingangs formulierten Fragestellung weiter zu präzisieren.

3.1. Aufgabenfeld „Beteiligungsverwaltung“

Die Beteiligungsverwaltung richtet den Fokus auf die organisatorischen, rechtlichen Aufgaben, sowie auf die politischen Grundsatzfragen, des Beteiligungsmanagements, welche im Folgenden weiter erläutert werden.

3.1.1. Dokumenten- und Datenverwaltung

Die zentrale Aktenverwaltung der wesentlichen Beteiligungsunterlagen stellt eine fundamentale Aufgabe der Beteiligungsverwaltung dar. Generell empfiehlt es sich an einer zentralen Stelle die wesentlichen Informationen über alle Beteiligungen zu bündeln und diese nach einem einheitlichen Aktenplan zu strukturieren. Dadurch soll ein lückenloser Überblick über die Beteiligungen gewährleistet werden um letztendlich für alle weiteren Teilbereiche des Beteiligungsmanagements eine entsprechende Datenbasis vorhalten zu können. Zu diesen wesentlichen Dokumenten zählen insbesondere (vgl. Hille 2003: S. 107 f.):

- Gesellschaftsverträge bzw. Eigenbetriebssatzungen,
- Geschäftsordnungen für die Geschäftsführung und die Aufsichtsräte,
- Besetzungsliste der Unternehmensorgane,
- historische und aktuelle Wirtschaftspläne,
- Jahresabschlüsse sowie Prüfberichte der Wirtschaftsprüfer,
- sonstige wichtige Unternehmensverträge wie z.B. Konzessionsverträge, Ergebnisabführungs- und Beherrschungsverträge
- aktuelle Handelsregisterauszüge,
- Protokolle und Beschlussvorlagen der Aufsichtsgremien,
- Ergebnisse von relevanten externen Gutachten und Studien.

Auch der Prozess und die temporalen Intervalle der regelmäßigen Abfrage von bestimmten Dokumenten, wie z.B. den Handelsregisterauszügen, sowie die internen Berechtigungsregelungen zur Akteneinsicht sind hier abzuklären. Im Zeitalter der Digitalisierung ist es zudem angebracht, eine entsprechende elektronische Datenbank aufzubauen, welche auch ad-hoc spezielle Datenabfragen ermöglicht und eine Überwachung der Termine sowie Fristen sicherstellt. Hierbei kann Standardsoftware wie Microsoft Excel oder Access, aber auch Spezialsoftware zum Einsatz kommen (vgl. Otto 2002: S. 106 f.; S. 121 f.). So bietet beispielsweise die bbvl - die kommunale Beratungsgesellschaft für die Beteiligungsverwaltung der Stadt Leipzig – maßgeschneiderte Softwarelösungen für öffentliche Beteiligungsverwaltungen an (vgl. BBVL 2017).

3.1.2. Mandats- und Gremienbetreuung

Gemäß § 97 BbgKVerf bestehen die Gremien der Kommunalunternehmen aus dem Hauptverwaltungsbeamten und ausgewählten Stadtverordneten. Sachkundige Einwohner und Gemeindebedienstete können ebenfalls Funktionen in den Gremien wahrnehmen.

Der wirtschaftliche Erfolg der Beteiligungstätigkeit, sowie die Steuerungs- und Kontrollqualität, hängen maßgeblich vom Fachwissen und Engagement der entsendeten Mandatsträger ab (vgl. Ade 2005: S. 29). Da diese Mitglieder ihre Aufsichts- und Kontrollfunktionen in den Unternehmensorganen nebenberuflich wahrnehmen, benötigen sie oft eine fachspezifische Unterstützung, die sog. Mandatsbetreuung. Das kommunale Beteiligungsmanagement kann dabei die Mandatsträger auf verschiedene Art und Weise unterstützen. Eine Form der Unterstützung ist die Vor- und Nachbereitung von Gremiensitzungen, beispielsweise durch Stellungnahmen und Empfehlungen zu den Beschlussvorlagen. Die Beratung der kommunalen Mandatsträger zu formalen und inhaltlichen Fragen gehört dabei ebenfalls zur Mandatsbetreuung (vgl. Hille 2003: S. 121 f.). Ziel der Betreuung ist es in erster Linie den Gremienmitgliedern eine zeitliche Entlastung zu verschaffen und sie durch eine fachlich tiefgreifende Aufarbeitung von beteiligungsrelevanten Sachverhalten zur inhaltlich fundierten Entscheidungsfindung zu befähigen. Die im Kapitel 3.2. aufgeführten Instrumente des Beteiligungscontrollings werden dabei oft zur Fallaufarbeitung genutzt. Die soeben benannte Betreuung entbindet die Mandatsträger jedoch in keiner Weise von der entsprechenden Entscheidungsverantwortung (vgl. Otto 2002: S. 126 f.).

Im § 97 BbgKVerf ist ebenfalls geregelt, dass die Entsendung von geeigneten Stadtverordneten in die Gremien der Beteiligungen ausschließlich der Stadtverordnetenversammlung obliegt. Laut Absatz 4 dieser Norm sollen diese entsendeten Mitglieder über die entsprechenden Fachkenntnisse und Fähigkeiten verfügen, oder zumindest dazu qualifiziert werden können. Aus diesen Regelungen ergeben sich für das Beteiligungsmanagement weitere Aufgabefelder. Es sollten beispielweise einheitliche Grundsätze für die Anzahl der Mandate in den Beteiligungsgremien, zur Beurteilung der Eignung von Stadtverordneten, sowie zur Abberufung von Gremienmitgliedern getroffen werden. Außerdem hat die Beteiligungsverwaltung darauf hinzuwirken, dass regelmäßig beteiligungsspezifische Fortbildungsveranstaltungen für die Mandatsträger bzw. Gremienmitglieder stattfinden (vgl. Otto 2002: S. 112). Deren konkreter Bedarf ist im Vorfeld abzufragen. Die Schulungen sollten sowohl rechtliche als auch betriebswirtschaftliche und branchenspezifische Themen umfassen. Je nach Art und Umfang der Fortbildung kann die Veranstaltung als Inhouse-Schulung mit eigenen oder externen Referenten organisiert werden. Im Bedarfsfalls können für einzelne Mandatsträger auch geeignete externe Seminare gebucht werden (vgl. Hille 2003: S. 121 f.). Solche Fortbildungsmaßnahmen können beispielweise Kenntnisse hinsichtlich der Rechte, Pflichten und Haftungsregelungen der Mandatsträger, oder hinsichtlich der Bedeutung und Relevanz von betriebswirtschaftlichen Kennzahlen, oder auch hinsichtlich aktueller Herausforderungen der jeweiligen Branche, vermitteln (vgl. Otto 2002: S. 156). Insbesondere bei der wahlperiodischen Neubesetzung der Gremienposten sind auch Seminarkurse zum Basiswissen für Mandatsträger durchzuführen (vgl. Häfele 2005: S. 160).

Ein weiterer Aspekt der Gremien- und Mandatsbetreuung ist die Niederschriften- und Beschlusskontrolle, sowie die Prüfung der Zustimmungs- und Genehmigungspflicht von bestimmten Vorgängen der Beteiligungsunternehmen. Unter Beschlusskontrolle ist die Prüfung und Nachverfolgung der konkreten Umsetzung der Beschlüsse der Beteiligungsgremien zu verstehen. Hierbei muss insbesondere auf die Daten der zentralen Aktenverwaltung, wie bspw. die Sitzungsunterlagen oder die Gesellschaftsverträge, zurückgegriffen werden (vgl. Otto 2002: S. 109, 127).

3.1.3. Kontrolle der rechtlichen Formerfordernisse

Die Überwachung und Prüfung der Einhaltung der zu beachtenden formalen Anforderungen durch die Kommunalunternehmen, sind weitere Aufgaben der Beteiligungsverwaltung. Hierbei geht es hauptsächlich um die gesetzlichen Verpflichtungen sowie um die Verpflichtungen, welche sich aus dem Gesellschaftsvertrag und den beteiligungsrelevanten Beschlüssen der Kommunalvertretung ergeben. Die Überwachungsfunktion beschränkt sich hierbei lediglich auf die Meldung von Verstößen an den Gesellschafter oder den Geschäftsleiter. Die Pflicht zur Maßnahmenergreifung verbleibt bei den Gesellschaftsorganen und den üblichen Aufsichts- und Kontrollinstanzen, wie bspw. der Kommunalaufsicht, dem Rechnungsprüfungsamt oder des Wirtschaftsprüfers. Beispiele für zu überwachende Vorgänge sind die Fristen- und Formwahrung bei der Jahresabschlusserstellung oder bei der entsprechenden Entlastung des Bürgermeisters, oder auch die Wahrung der Zustimmungsvorbehalte zu bestimmten Rechtsgeschäften von Kommunalbeteiligungen (vgl. Hille 2003: S. 116 f.).

3.1.4. Rahmenwerke des Beteiligungsmanagements

Diese Festsetzung von einheitlichen Richtlinien und Standards gehört ebenfalls zum Aufgabenportfolio der Beteiligungsverwaltung. Um die Balance zwischen dem Minimum an zentraler Steuerung durch die Kommune und dem Maximum an Managementfreiheit bei den Kommunalunternehmen zu wahren, sollte man für ausgewählte Vorgänge grundlegende Form- und Inhaltsvorgaben, durch einheitliche Rahmenrichtlinien und Mustervorlagen entwickeln (vgl. Hille 2003: S. 112). Diese Richtlinien und Muster sollte man in einem zentralen Sammelwerk, wie bspw. einem Beteiligungshandbuch oder einem Pflichtheft, zusammenführen (vgl. Dittmann / Pohl 2012: S. 43).

Aufgrund der Selbstverwaltungsgarantie aus Artikel 28 Absatz 2 Grundgesetz, besteht für die Städte und Gemeinden auch ein breites Angebot an Rechtsformen für die konkrete Aufgabenwahrnehmung zur Verfügung. Somit ist es sinnvoll, dass zur Gründung, zum Verkauf und zur Umfirmierung von Beteiligungsunternehmen in der Kommune passende Leitlinien mit der Politik entwickelt und vereinbart werden. Solche Leitlinien sollten den Umfang der eventuellen Verselbstständigung kommunaler Aufgaben festlegen und dementsprechend auch Kriterien für die Rechtsformwahl benennen. Je nach Unternehmenszweck und gewünschter Einflussnahme- und Steuerungsmöglichkeit stehen verschiedene privatrechtliche und öffentlich-rechtliche Rechtsformen zur Auswahl (vgl. Hille 2003: S. 108 ff.).

Ein Kern-Rahmenwerk des kommunalen Beteiligungsmanagements ist der Public Corporate Governance Kodex, welcher die formale Verhaltensrichtlinie für das Handeln aller Akteure der Beteiligungssteuerung darstellt. Der PCGK soll den Rahmen für eine transparente, integere und verantwortungsvolle Steuerung bilden, in dem er Handlungsspielräume und Mitwirkungsrechte sowie -pflichten definiert (vgl. Budäus / Hilgers 2009: S. 899). Er zielt letztendlich darauf ab, das Risiko von Misswirtschaft und Fehlverhalten zu mindern, um somit Schaden von den Kommunen und Kommunalunternehmen abzuwenden. Aufgrund der dadurch zunehmenden Transparenz der kommunalwirtschaftlichen Abläufe soll außerdem das Vertrauen der Einwohner in die Leitung der Kommunalunternehmen gestärkt werden (vgl. Mirow 2005: S. 112 ff.). Spätestens seit 2009, das Jahr in welchem der PCGK der Bundesverwaltung veröffentlich wurde, rückt das Thema PCGK zunehmend in das öffentliche Bewusstsein. Der PCGK des Bundes orientierte sich stark an den inhaltlichen Vorgaben des Deutschen Corporate Governance Kodex, der ein Jahr zuvor publiziert wurde, und wurde wiederum von einigen deutschen Kommunen als Vorlage für eigenen PCGK verwendet. Dies zeigt, dass auch die Städte und Gemeinden erkannt haben, dass es ein Optimierungserfordernis im Bereich der kommunalwirtschaftlichen Regelwerke gibt. Jedoch gingen diese vorgenommenen Optimierungen, welche zumeist inhaltliche und methodische Mängel aufwiesen, mit nur mäßigen Erfolg von statten. Oftmals wurde die Vorlage der Bundesverwaltung nahezu unreflektiert, und mit teilweise symbolpolitischen Charakter, von den Städten übernommen. Die bereits bestehenden externen und hausinternen Regelungen zur Kommunalwirtschaft wurden dabei oft ignoriert und die neuen PCGK-Regelungen hatten zudem nur einen eher empfehlenden Charakter. Auch sonstige kommunale Besonderheiten wurden nur selten berücksichtigt. Um solche Fehler und Mängel zu umgehen, ist es somit wichtig, dass der PCGK nie als Einzelregelwerk gesehen wird. Er muss immer den örtlichen individuellen Erfordernissen und Gegebenheiten angepasst werden, und sollte fester Bestandteil eines jeden Beteiligungshandbuches bzw. Pflichtenhefts Kommunalwirtschaft sein (vgl. Schäfer 2014: S. 210 ff.).

In der Fachliteratur existieren diverse unverbindliche Muster, die als Basis für einen weiter zu individualisierenden kommunalen PCGK dienen können und im Wesentlichen Festlegungen zu den unten genannten Punkten treffen (vgl. Ruter 2005: S. 167 ff.):

- Pflichten des Gesellschafters (u.a. öff. Zweck definieren, Berichterstattung)
- Pflichten der Verwaltungsleitung (u.a. Zielvorgaben)
- Pflichten des Beteiligungsmanagements (u.a. Beratung, Fortbildung)
- Pflichten der Aufsichtsgremien und ihrer Gremienmitglieder (Überwachen)
- Mindestinhalte der Unternehmenssatzungen und Gesellschaftsverträge
- Pflichten der Unternehmensleitung (u.a. operatives Geschäft)2

Außerdem sind einem Beteiligungshandbuch auch Vorgaben und Muster zum Aufbau und Inhalt für den Beteiligungsbericht, die Wirtschaftspläne, die Jahresabschlussberichte, die Kontenrahmen, die Gesellschaftsverträge, die Betriebssatzungen, die Geschäftsführerdienstverträge, und die Geschäftsordnungen der Aufsichtsgremien aufzunehmen um nicht im jeden Einzelfall neue Dokumente ausarbeiten zu müssen. Zur Erhöhung der Rechtssicherheit, sollten diese Muster vorab von einem Rechtsanwalt überprüft werden. In der Buchungspraxis sowie in den zeitlichen Abläufen der Jahresplanung, kommt es oft zu Disparitäten. Diese erschweren und verlängern den Prozess der internen Datenaufbereitung durch das Beteiligungsmanagement. Somit ist es angebracht, dass auch die Kontenpläne sowie Terminketten der Haushalts- und Wirtschaftsplanung weitestgehend und im Rahmen der rechtlichen Möglichkeiten harmonisiert werden. Zu betonen ist in diesem Zusammenhang, dass all diese vorgenommenen Vereinheitlichungen von Rechtsverhältnissen und Prozessen die Möglichkeit zur effizienten Steuerung durch die Kommune nachhaltig erhöhen können (vgl. Hille 2003: S. 114 ff.).

Im Übrigen kann insbesondere bei Kommunen, deren wirtschaftliche Tätigkeit vielfältig und die Anzahl der Beteiligungsunternehmen hoch ist, die Erarbeitung eines umfassenderen „Pflichtenhefts Kommunalwirtschaft“ hilfreich sein. Insbesondere in komplexen Beteiligungsstrukturen steigt das Ausmaß der Prinzipal-Agenten-Probleme, wodurch umfassendere Regelungen erforderlich sind. Das Pflichtenheft Kommunalwirtschaft enthält neben den bereits genannten Vorschriften eines PCGK ergänzend Regelungen für gutes Regierungs- und Verwaltungshandeln bezüglich des Bereiches der kommunalwirtschaftlichen Betätigung. Oberstes Ziel ist es, nicht nur für das Verhältnis zwischen Kommune und Beteiligung bestimmte Standards zu definieren, wie es ein PCGK tut, sondern auch für das Verhältnis zwischen den Bürgern und der Kommune, sowie innerhalb der Kommune zwischen Politik und Verwaltung, Standards festzulegen (vgl. Dittmann / Pohl 2012: S. 43 ff.).

3.1.5. Erstellung des Beteiligungs- und Konsolidierungsberichtes

Gemäß § 82 Abs. 2 BbgKVerf haben die Städte und Gemeinden für den Schluss eines Haushaltsjahres einen Jahresabschluss zu erstellen, welcher u.a. auch einen Beteiligungsbericht als Anlage enthält. Außerdem ist nach § 83 Absatz 1 BbgKVErf ein konsolidierter Jahresabschluss aufzustellen. Der Stadtkämmerer hat diese Jahresabschlüsse aufzustellen und dem Hauptverwaltungsbeamten zur Feststellung vorzulegen.

Die Ausarbeitung des Beteiligungsberichtes sollte vom Beteiligungsmanagement vorgenommen oder zumindest gesteuert werden (vgl. Hille 2003: S. 117 f.). Ziel dieser komprimierten Berichtsform ist es, die Transparenz bezüglich der wirtschaftlichen Betätigung des Kommunalkonzerns, inklusive seiner einzelnen Beteiligungsunternehmen zu erhöhen (vgl. Otto 2002: S. 109, 127). Darüber hinaus eignet er sich auch als Grundlage für weitergehende Analysen im Rahmen des Beteiligungscontrollings, ersetzt aber in keiner Weise das eigentliche Beteiligungscontrolling (vgl. Ade 2005: S. 221 ff.). Als alleiniges Kontrollinstrument oder sogar als Steuerungsinstrument sind die Beteiligungsberichte aufgrund ihres rein informativen Charakters ungeeignet (vgl. Barthel 2008: S. 200).

Der Bericht dient laut Gesetz explizit den Stadtverordneten und Einwohner zur Information über die Unternehmen mit unmittelbarer und mittelbarer kommunaler Beteiligung. Sein Mindestinhalt ergibt sich in Brandenburg aus § 61 KomHKV und einem dazugehörigen Rundschreiben des Ministeriums des Innern des Landes Brandenburg vom 22.12.2009. Demnach soll diese Berichtsform, rückblickend Auskunft über Rahmendaten der privatrechtlich organisierten Kommunalunternehmen, deren Finanzlage und ihre voraussichtliche Entwicklung geben. Im Umkehrschluss besteht für die Eigenbetriebe, Anstalten oder Zweckverbände somit keine Pflicht zur Erstellung eines Beteiligungsberichtes (vgl. MIB 2009: S. 1 ff.).

Die durch den Konsolidierungsbericht entstehende Konzernbilanz hat zum Ziel den Stand der gesamten kommunalen Finanzen darzustellen. Denn durch die Auslagerung von Aufgaben an entsprechende Tochterunternehmen ist eine entsprechend transparente und nachvollziehbare Darstellung der aktuellen Vermögenslage der Kommune nicht vollumfänglich möglich (vgl. Adam 2009: S. 348 f.). Auch in diesem Bereich hat das Beteiligungsmanagement entsprechend auf die internen Abläufe in der Verwaltung und den ausgelagerten Kommunalunternehmen so zu koordinieren, dass der gesetzlichen Forderung entsprochen werden kann (vgl. Otto 2002: S. 132).

3.1.6. Personalmanagement

Durch die Besetzung von Geschäftsführer bzw. Unternehmensleiterposten wird der Erfolg einer kommunalen Beteiligung maßgeblich beeinflusst, da diese Führungskräfte erhebliche Entscheidungs- und Managementfreiräume bei der Unternehmenssteuerung besitzen. Die Beteiligungsverwaltung sollte für den Auswahl- und Besetzungsprozess ein strukturiertes und transparentes Verfahren entwickeln, um das Risiko einer Fehlbesetzung und einen daraus resultierenden Misserfolg des Kommunalunternehmens zu verringern. Die Bildung von Auswahlgremien und die Beauftragung von externen Beratern haben sich hier bereits bewährt (vgl. Hille 2003: S. 119).

Des Weiteren ist es sinnvoll, weitestgehend einheitliche und systematisierte Vorgaben zur Ausgestaltung von ausgewählten Punkten der Dienstverträge der Leiter der Kommunalunternehmen festzulegen. Das Entgelt der Leiter besteht regelmäßig aus dem Jahresgrundgehalt, aus monetären und nichtmonetären Zusatzleistungen, wie beispielweise die Dienstwagenbereitstellung oder Altersvorsorgeleistungen, sowie variablen Bestandteilen (vgl. Otto 2002: S. 129 ff.). Die Höhe des Grundgehaltes sollte im Einklang mit dem Verantwortungsmaß des Leitungspostens und der Größe des Beteiligungsunternehmens stehen und sich an den entsprechenden marktüblichen Beträgen orientieren (vgl. Papenfuß 2013: S. 86 f.).

Außerdem hat die Beteiligungsverwaltung im Zuge der Vertragsgestaltung bei der Vergütung darauf zu achten, dass neben dem üblichen Monatsgehalt auch variable bzw. leistungsabhängige Bestandteile im Dienstvertrag aufgenommen werden. Dies soll dazu führen, dass das Verantwortungsbewusstsein der Führungskraft gestärkt wird und die Motivation zu besonderen Leistungen gefördert wird. Als Instrument zur Messung des Zielerreichungsgrades sind im Vorfeld gemeinsam Kennzahlen des Geschäftserfolges festzulegen, welche im unmittelbaren Zusammenhang mit dem persönlichen Engagement des Leiters stehen. Als Richtgröße für eine angemessene Leistungsvergütung hat sich ein Betrag von 20 bis 30 Prozent des Grundgehaltes bewährt. Regelungen zur Vertragslaufzeit, die Wiederbestellungsoptionen, sowie ein nachvertragliches Wettbewerbsverbot sollten ebenfalls weitestgehend vereinheitlicht werden (vgl. Otto 2002: S. 129 ff.). Nichtsdestotrotz sollte bei der Erstellung eines entsprechenden Dienstvertrages aber auch auf die jeweiligen Bedürfnisse der Führungskraft bis zu einem bestimmten Maß eingegangen werden, um geeignetes Personal zu akquirieren bzw. zu halten.

3.2. Aufgabenfeld „Beteiligungscontrolling“

Im Rahmen des Beteiligungscontrollings unterstützt das Beteiligungsmanagement die Kommune bei den Aufgaben der strategischen Zielformulierung und Zielerreichungskontrolle als Unternehmenseigentümer. Dabei ist zu beachten, dass für die Steuerung des operativen Geschäftes die Leiter der Kommunalbeteiligungen verantwortlich sind. Die Kommune sollte sich um die strategischen Aufgaben kümmern. Im Fokus des Beteiligungscontrollings steht meist die Beurteilung der Effektivität und der Effizienz (vgl. Hille 2003: S. 119 f.).

3.2.1. Grundlagen des Beteiligungscontrollings

Unter Beteiligungscontrolling wird, die auf das Gesamtziel ausgerichtete Koordinierung von komplexen Unternehmensstrukturen unter Berücksichtigung der beteiligungsspezifischen Führungsphilosophien, verstanden. Dabei wird die übergeordnete Konzernsteuerung mit Hilfe von Planungs- und Kontrollaktivitäten bezüglich aller Unternehmensbeteiligungen unterstützt, die eine nachhaltige Einflussnahme erfordern und Erfolge bzw. Verluste innerhalb der Gesamtstruktur auslösen können (vgl. Borchers 2000: S. 52 f.). Das Aufgabenspektrum des Beteiligungscontrollings deckt sich in seiner Grundausrichtung mit der des allgemeinen Controllings, muss aber auch um die hier zusätzlich hervorzuhebenden übergeordneten Koordinationserfordernisse ergänzt werden. Sowohl prozessbezogene als auch prozessübergreifende Tätigkeiten sind im Rahmen des Beteiligungscontrollings zu erledigen. Der prozessbezogene Aufgabenkomplex beinhaltet sowohl Planung-, Moderations- und Kontrollfunktionen. Als Planungsfunktion fasst man dabei die Abstimmung der Ergebnis-, Finanz- und Leistungsziele zusammen. Diese Funktion erstreckt sich sowohl auf die Zielabstimmung der Beteiligungsunternehmen untereinander, als auch mit den Zielen des Konzerns bzw. hier der Kommune als Mutterorganisation. Die dabei entwickelten Vorgaben sind der Steuerungsebene zu erläutern und mit dieser abschließend abzustimmen. Durch das Beteiligungscontrolling findet also eine Moderation und Vermittlung statt. Die Kontrolle der Zielerfüllung erfolgt mittels eines Berichtswesens, der Analyse und Untersuchung von Abweichungen sowie dem Einleiten von erforderlichen Gegenmaßnahmen. Neben diesen prozessbezogenen Aufgaben, kann das Beteiligungscontrolling auch prozessübergreifende Tätigkeiten ausüben. Hierzu zählen routinemäßige Servicefunktionen, wie z.B. die Erstellung von Quartalsberichten, aber auch sporadische Beratungsfunktionen, wie z.B. die Abgabe von Sonderstellungnahmen zu Investitionsvorhaben der Unternehmen. Eine weitere übergreifende Tätigkeit hat eher systembildenden Charakter und beinhaltet den Aufbau und die Pflege eines einheitlichen Planungs- und Berichtswesens (vgl. Burger / Ulbrich / Ahlemeyer 2010: S. 83 ff.). Das Beteiligungscontrolling muss individuell und entsprechend der Bedürfnisse und Anforderungen der Kommune ausgestaltet werden. Die Analyse und Informationsaufbereitungen müssen bedarfsgerecht sein. Gerade bei Kommunen mit größeren und komplexeren Beteiligungsportfolios werden diese einen höheren Umfang sowie eine andere Qualität und Detailtiefe haben, als bei vergleichsweise kleineren Portfolios. Der Grundsatz der Wirtschaftlichkeit ist dabei stets zu beachten, denn der durch das Beteiligungscontrolling bewirkte Nutzen muss auch dem verursachten zeitlichen und finanziellen Aufwand entsprechen (vgl. Ade 2005: S. 164 f.).

Analog zum allgemeinen Controlling kann man das Beteiligungscontrolling in das eher langfristige und übergeordnete „strategische Beteiligungscontrolling“ und das eher kurz- bis mittelfristig ausgerichtete „operative Beteiligungscontrolling“ unterscheiden. Dem operativen Beteiligungscontrolling wird durch das strategische Beteiligungscontrolling ein entsprechender Gestaltungsrahmen vorgegeben. Beide Ausrichtungsformen erfüllen die zuvor genannten Planungs-, Moderations-, Kontrollfunktionen in den jeweiligen Ebenen (vgl. Burger / Ulbrich / Ahlemeyer 2010: S. 87 f.).

3.2.2. Strategisches Beteiligungscontrolling

Das strategische Beteiligungscontrolling befasst sich mit der Festlegung übergeordneter Ziele, der Planung und Optimierung des Beteiligungsportfolios, sowie der damit einhergehenden Vorbereitung von Neugründungen, Verschmelzungen, Auslagerungen oder Verkäufen von Unternehmen oder Anteilen. Somit zählen insbesondere das Portfoliomanagement als auch das Synergiemanagement zum strategischen Bereich des Beteiligungscontrollings. Im Fokus steht hierbei die langfristige Sicherung von Erfolgspotentialen (vgl. Burger / Ulbrich / Ahlemeyer 2010: S. 87 f.).

In einer Kommune hat das strategische Beteiligungscontrolling, den kommunalen Entscheidungsträgern eine qualifizierte Einschätzung von Vorhaben und Ressourcen zu ermöglichen und letztendlich diese bei der Bildung eines eigenständigen und fundierten Urteils zum aktuellen Grad der Zielerreichung unterstützen. Insbesondere sollen in diesem Rahmen Chancen und Risiken frühzeitig erkannt und Entscheidungen ermöglicht werden, welche es erlauben, negative Entwicklungen entgegenzusteuern und wiederum auch positive bzw. chancenreiche Entwicklungen zu fördern. Die optimale Gestaltung des kommunalen Leistungsportfolios, die Legitimation der kommunalen Aufgabenwahrnehmung und die Gewährleistung einer nachhaltigen Zielerreichung sind hier die Hauptaufgaben (vgl. Hille 2003: S. 119 f.).

Das primäre strategische Ziel des Kommunalkonzerns und aller seiner Beteiligungsunternehmen ist die Förderung des Gemeinwohls durch die Erfüllung des öffentlichen Zwecks. Die Kommune ist verfassungsrechtlich dazu verpflichtet die örtlichen Angelegenheiten der Einwohner zu regeln und deren Bedürfnisse nach Gütern und Leistungen der Daseinsvorsorge zu befriedigen, dabei ist es unerheblich, welche Rechtsform der ausführende Leistungsträger hat. Dementsprechend hat die Kommune ihre Gesamtstrategie an dieser Prämisse auszurichten. Nichtsdestotrotz sind auch betriebswirtschaftliche Aspekte zu berücksichtigen bei der Strategieformulierung. Bei der strategischen Planung ist somit auch das Ziel der Wirtschaftlichkeit der Aufgabenerfüllung zu beachten. So kann die Wirtschaftlichkeit innerhalb des Konzerns mittels Kosteneinsparungen, Effizienzsteigerungen, der Nutzung von konzerninternen Synergiepotentialen und der Vorbeugung von konzerninternen kontraproduktiven Konkurrenzsituationen erhöht werden. Aufgrund der Tatsache, dass in kommunalen Beteiligungsunternehmen beträchtliches Finanz- und Sachvermögen gebunden ist, hat die Kommune zudem das Recht auf eine angemessene Eigenkapitalrendite und somit auch letztlich auf einen angemessenen Ertrag für den Haushalt. Bei defizitären Beteiligungen hat die Kommune ein primäres Interesse an einer Verlustübernahme- und Zuschussreduzierung. Weitere Ziele für die kommunale Gesamtstrategie können sich aus den Handlungsfeldern Standort-, Umwelt-, Verkehrs-, und Beschäftigungspolitik ergeben (vgl. Ade 2005: S. 167 f.). In Brandenburg ergibt sich zudem explizit aus § 92 Absatz 4 BbgKVerf, dass die Beteiligungsunternehmen einen Jahresüberschuss erwirtschaften sollen, welcher mindestens einer marktüblichen Eigenkapitalverzinsung entspricht, insofern durch diese Gewinnerzielungsabsicht nicht die Erfüllung des öffentlichen Zweckes des Unternehmens negativ beeinträchtigt wird.

Es ist die originäre Aufgabe der Gemeindevertretung die Planung der Gesamtstrategie für den Konzern Kommune festzulegen. Die entsprechenden Ziele der Kernverwaltung und der Beteiligungen müssen an die Gesamtstrategie anknüpfen und sich daraus ableiten lassen (vgl. Ade 2005: S. 166). Das Ziel stellt dabei einen angestrebten Zustand in der Zukunft dar. Voraussetzung für eine erfolgreiche strategische Steuerung ist ein in sich geschlossenes gesamtkommunales bzw. konzernweites integriertes Zielplanungs- und -kontrollsystem (vgl. Hille 2003: S. 125 ff.). Unter Anwendung eines Top-Down-Ansatzes, sollte dabei als Ausgangspunkt für ein solches Zielsystem, ein kommunalpolitisches Leitbild für den kommunalen Konzern dienen. Aus diesem Leitbild ist eine entsprechende Gesamtstrategie des Konzerns abzuleiten, welche wiederum aus strategischen Entwicklungszielen, aus strategischen und politischen Handlungsfeldern, sowie aus einer Entwicklungsplanung und einem Zukunftsprogramm besteht. Aus dieser Gesamtstrategie müssen sich letztendlich alle Strategien der jeweiligen Beteiligungsunternehmen, sowie deren Geschäftsfeldstrategien, ableiten lassen. Die dabei formulierten Ziele müssen sowohl messbar und möglichst frei von Zielkonflikten sein. Eventuell bestehende Zielkonflikte sind durch Priorisierungen zu lösen. Obwohl der Zielbildungsprozess Top-Down initiiert wird, sind die entsprechenden Parteien an der Erarbeitung der Gesamtstrategie und der entsprechenden Konkretisierung und Operationalisierung der Ziele im Gegenstromverfahren eingebunden. Anhand der somit entwickelten Strategieziele haben die Unternehmen ihre Wirtschaftspläne aufzubauen und Verknüpfungspunkte aufzunehmen. Diese Wirtschaftspläne bilden wiederum die Basis für die operativen Ziele und Maßnahmen, welche Einfluss auf die Ausgestaltung von Kontrakten bzw. Zielvereinbarungen haben. Dadurch ergeben sich ein integriertes Zielsystem und ein einheitliches Verständnis über die Zielsetzungen sowie eine Verbesserung der Steuerungsfähigkeit. Im Rahmen dieses Zielsystem ist auch darauf zu achten, dass sowohl Sach- als auch Finanzziele festgelegt werden (vgl. Lasar / Flügge / Schmidt-May 2014: S. 55 ff).

Beim eingangs erwähnten Portfolio- und Synergiemanagement geht es vorrangig um die Bearbeitung von Grundsatzfragen bezüglich der Beteiligungspolitik und der Ausgestaltung und Ausrichtung des kommunalen Portfolios, unter Zuhilfenahme der entsprechenden betriebswirtschaftlichen Instrumente. Dabei sollte regelmäßig eine Portfolio-Analyse im Hinblick auf die langfristige Unternehmensentwicklung und weitere Notwendigkeit der Aufgabenwahrnehmung durch die eigenen Tochterunternehmen vorgenommen werden. Insbesondere auch nicht hoheitliche Verwaltungsabteilungen, wie bspw. die sog. Querschnittsbereiche, können einer ähnlichen Analyse unterzogen werden (vgl. Hille 2003: S. 108 ff.). Zur strategischen Steuerung stark diversifizierter Unternehmen und Konzerne hat sich in der Privatwirtschaft das Instrument der Portfolio-Analyse, bzw. das darauf aufbauenden Portfoliomanagement bewährt. Der dabei zugrundeliegende Ideenansatz ist eine adäquate Ausbalancierung verschiedener Geschäftseinheiten eines Unternehmenskonglomerats in Hinblick auf deren Rendite und Risiko. Bei einer Portfolio-Analyse werden die gegenwärtigen und zukünftigen Risiken sowie die individuellen Stärken und Schwächen der einzelnen Geschäftseinheiten, Tätigkeitsfelder bzw. Beteiligungsunternehmen ermittelt. Bei der anschließenden Ableitung von Strategien werden alle Beteiligungen gemeinsam betrachtet, um eine optimale Ressourcenallokation im Gesamtportfolio abzusichern, das Risiko über alle Geschäftsfelder zu verteilen und die gesetzten Gesamtziele zu erreichen. Anhand des individuellen Beitrags jeder Beteiligung zum Gesamterfolg wird entschieden, ob es entweder zu einer Bereinigung, Neuausrichtung oder Erweiterung des kommunalen Portfolios kommt (vgl. Heppelmann / Kaiser 2005: S. 7). Eine Portfolioanalyse ist dabei als kombinierte Unternehmens- und Umweltanalyse zu sehen. Es werden Kenntnisse aus entsprechenden SWOT-und Benchmarking-Analysen herangezogen (vgl. Link / Weiser 2006: S. 142). Bei der BCG-Variante, als bekannteste Portfolioanalyse-Variante, wird die Umweltsphäre, bzw. externe Sphäre, hierbei dem Marktwachstum der internen Sphäre des relativen Marktanteils eines Unternehmens gegenübergestellt. Diese Kriterien ergeben sich zum einen aus dem Produktlebenszyklusansatz, wonach man zwischen einer Einführungs-, Wachstums-, Reife-, und Degenerationsphase unterscheidet und entsprechend differenzierte Steuerungsstrategien ableitet. Zum anderen liegt das Erfahrungskurvenprinzip hier zugrunde, welches besagt, dass höhere relative Marktanteile zu Skaleneffekten führen und somit die Stückkosten mit höheren Stückzahlen sinken (vgl. Beyer / Pech 2003: S. 148 f.). Die daraus entstehende Matrix teilt sich wiederum in vier Quadranten auf. Die Beteiligungen des Quadranten „Stars“ haben eine starke Marktstellung in einem wachsenden Umfeld. Sie befinden sich in der Wachstumsphase und sollten aktiv durch Investitionen gestärkt werden. Die „Question Marks“ haben wiederum eine schwache Marktstellung am wachsenden Markt und weisen einen hohen Subventionsbedarf aus. Ob investiert und desinvestiert muss durch weitere Analysen eruiert werden. Die „Cash Cows“ sind sehr ertragsreich in einem stagnierenden Markt mit ihren hohen Marktanteilen und dienen zur Subventionierung anderer Geschäftsfelder. Größere Investitionen sollte man nicht durchführen, sondern lediglich bestandswahrende Maßnahmen einleiten. Die „Poor Doogs“ haben eine schwache Markstellung in einem schrumpfenden oder stagnierenden Markt sowie einen negativen Ertrag. Eine Eliminierung aus dem Portfolio sollte nach Möglichkeit angestrebt werden und Investitionen nicht in Betracht gezogen werden (vgl. Link / Weiser 2006: S. 144 f.).

Die Portfolio-Analyse ist in der Privatwirtschaft auch deshalb so verbreitet, weil sie, wie soeben exemplarisch erläutert, die Bewertung von Geschäftsfeldern mit Normstrategien verknüpft. Eine Kategorisierung wird dabei meist durch die Beurteilung von marktbezogenen Kriterien ermöglicht. Im kommunalen Sektor können rein marktbezogene Kriterien aber nur begrenzt Anwendung finden. Jedoch ist es durchaus möglich eine Portfolio-Analyse, in abgewandelter Form, d.h. mit anderen Kriterien durchzuführen. Der Kern einer jeden Portfolio-Analyse besteht darin, die Tätigkeitsfelder der Unternehmen zu untersuchen, indem meist zwei Kriterien gegenübergestellt und Tätigkeitsfelder entsprechend der Bewertung dieser Kriterien eingeordnet werden. Ergebnis einer solchen Gegenüberstellung ist wie bereits erwähnt eine Portfolio-Matrix. Kriterien bei einer kommunalen Portfolio-Analyse können bspw. die rechtliche Verbindlichkeit (pflichtig oder freiwillig), die Substituierbarkeit, die Markt- bzw. Bedarfsentwicklung, die Kosten, und die politische oder strategische Bedeutung der Leistung bzw. der Aufgabe sein (vgl. Schedler / Siegel 2004: S. 186). Eine solche Analyse muss sich somit auf rechtliche, politische, strategische, organisatorische und betriebswirtschaftliche Aspekte erstrecken. Zur Beurteilung der rechtlichen Gesichtspunkte sind entsprechende Rechtsquellen, wie Gesetze, Verordnungen oder höchstrichterliche Entscheidungen zu analysieren. Die politische Sichtweise kann nur im Dialog mit der Lokalpolitik ergründet werden. Die strategischen Aspekte der Beteiligungsunternehmen kann man anhand von Gutachten, Markttests und Strategieworkshops untersuchen. Dabei sind die Marktanforderungen sowie Marktpotentiale und Bedarfsentwicklungen zu ergründen und mit der vorliegenden Strategieausrichtung abzugleichen. Organisatorische Aspekte werden durch Organisationsuntersuchungen mittels Begutachtung der Aufbau- und Ablaufstrukturen überprüft. Es wird geprüft, inwiefern diese Strukturen dazu geeignet sind, die strategischen Ziele zu erreichen. Die betriebswirtschaftliche Seite kann anhand festzulegender Kennzahlen gemessen und anschließend mit Benchmarking-Daten verglichen werden. Betriebswirtschaftliche Kennzahlen sind in diesem Kontext insbesondere Bilanz- und Erfolgskennzahlen, Kostenkennzahlen, Personalkennziffern aber auch Markt- und Technikkennzahlen (vgl. Schneider / Maurer 2002: S. 31 ff.). Der Vergleich mit Benchmarking-Werten ist wichtig um überhaupt eine Relation abbilden zu können bei der Beteiligungsbetrachtung und zielt letztlich darauf ab, von anderen Unternehmen zu lernen und sich aktiv mit Best Practices auseinander zu setzen. Betriebsinterne Prozesse sollen bei Bedarf kritisch hinterfragt werden, um das unternehmensindividuelle Leistungs- und Qualitätsniveau auf wirtschaftlicher Grundlage zu optimieren (vgl. Kiesl / Schielein 2003: S. 220).

Aus den sodann vorliegenden Ergebnissen der Analysen sind dann beteiligungsspezifische Profile und eine gesamtkommunale Portfolio-Matrix zu erstellen, die als Entscheidungshilfe für die Politik genutzt werden können (vgl. Schneider / Maurer 2002: S. 34 ff.). Das Beteiligungsmanagement kann somit aktiv und fundiert Vorschläge zum weiteren Umgang mit der Beteiligung oder internen Abteilung unterbreiten. So kann je nach individuellem Analyse-Ergebnis eine stärkere oder geringere Steuerungsintensität durch die Kommune, oder die Privatisierung, Teilprivatisierung oder gar Liquidierung, empfohlen werden. Wird in einer Portfolio-Analyse auch die Kommunalverwaltung selbst einbezogen werden, sind auch stets die zur originären Leistungserfüllung erforderlichen Unterstützung- und Querschnittsaufgaben, wie z.B. Buchhaltung, IT-Service, Personalverwaltung, Facility-Management, welche die Kommune und die kommunalen Beteiligungen aktuell selbst erbringen, zu betrachten. Wird dabei festgestellt, dass gewisse Verwaltungsbereiche ausgegliedert werden könnten, sind bereits im Vorfeld durch das Beteiligungsmanagement die rechtlichen, wirtschaftlichen und strategischen Voraussetzungen, Konsequenzen und eventuelle Alternativoptionen hinreichend zu prüfen und die Ergebnisse den Entscheidungsträgern zu präsentieren. Dabei stellt sich an erster Stelle die Frage, ob solche Aufgaben durch eine Auslagerung an Dritte (Outsourcing), oder auch durch Zusammenlegung von gleichartigen Abteilungen der Kommunalverwaltung und der Kommunalunternehmen wirtschaftlicher sichergestellt werden könnten und der Grundsatz der Subsidiarität gewährleistet bleibt3. Hinsichtlich des Aspektes der Fusion von ausgewählten Abteilungen aus der Verwaltung und aus den Beteiligungen ist ein ganzheitliches Konzept zum Synergiemanagement vom kommunalen Beteiligungsmanagement auszuarbeiten. Durch ein Synergiekonzept könnte man eruieren, ob solche Leistungen durch übergreifende Organisationseinheiten für alle Beteiligten wirtschaftlicher erbracht werden könnten. Dadurch, dass solche unterstützenden Dienstleistungen dann nicht mehr sowohl in der Verwaltung als auch in den Kommunalunternehmen eigenständig und unabhängig voneinander vorgehalten und organisiert werden müssen, könnten sich durchaus gewisse Synergieeffekte, wie Personal- und Sachkostenersparnis, Ressourcenschonung, Risikominimierung und Effizienzsteigerung, ergeben (vgl. Hille 2003: S. 108 ff.). Diese durch die Nutzung, von zusammengefassten übergeordneten Unterstützungseinheiten innerhalb eines Konzerns, entstehenden Vorteile nennt man auch Parenting Advantage. Der Konzern Kommune erfährt durch den Parenting Advantage, welcher daraus resultiert, dass bestimmte Aufgaben selbst zentral organisiert und vorgehalten werden, folglich eine wesentliche Wertsteigerung, und ist somit letztlich mehr Wert ist als lediglich die Summe der eigenständigen Einzelunternehmen (vgl. Bickhoff 2008: S. 34).

[...]


1 Weitere Details findet man dazu bspw. im § 28 GKGBbg (bezüglich Zweckverbände) und im § 2 Absatz 1 BbgSpkG (bezüglich Sparkassen).

2 Details können dem Anhang I entnommen werden.

3 Details dazu können dem Kapitel 2.1. entnommen werden.

Ende der Leseprobe aus 145 Seiten

Details

Titel
Kommunales Beteiligungsmanagement kleinerer und mittlerer Kommunen in Brandenburg. Zum Stand der praktischen Umsetzung des § 98 BbgKVerf
Hochschule
Hochschule für nachhaltige Entwicklung Eberswalde (FH)
Note
1,0
Autor
Jahr
2017
Seiten
145
Katalognummer
V974650
ISBN (eBook)
9783346324474
Sprache
Deutsch
Schlagworte
Beteiligungsmanagement, Kommunalverwaltung, Public Management, Verwaltungsbetriebswirtschaft, öffentliche Betriebswirtschaft, Stadtwerke, Controlling, Balanced Scorecard, Public Governance, Beteiligungscontrolling, Konzernmanagement, Kommunalwirtschaft, Verwaltungswissenschaften
Arbeit zitieren
Patrick Liebchen (Autor), 2017, Kommunales Beteiligungsmanagement kleinerer und mittlerer Kommunen in Brandenburg. Zum Stand der praktischen Umsetzung des § 98 BbgKVerf, München, GRIN Verlag, https://www.grin.com/document/974650

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