Befristete Arbeitsverträge im öffentlichen Dienst. Auswirkungen der Rechtsprechung des BVerfG und des BAG

Inhaltsverzeichnis

Abkürzungsverzeichnis

1 Einleitung

2 Historische Entwicklung des Befristungsrechts

3 Gesetzliche und tarifvertragliche Rechtsgrundlagen

4 Die generelle Zulässigkeit der Befristung nach dem TzBfG

5 Sachgrundlose Befristungen nach § 14 Abs. 2 TzBfG
5.1 Befristungshöchstdauer und Verlängerungsmöglichkeiten
5.2 Vorbeschäftigung bei demselben Arbeitgeber
5.2.1 Derselbe Arbeitgeber
5.2.2 Früheres Arbeitsverhältnis
5.2.3 Zuvorbeschäftigung
5.3 Fragerecht des Arbeitgebers

6 Zusammenfassung und Ausblick

Literaturverzeichnis

Abkürzungsverzeichnis

Abbildung in dieser Leseprobe nicht enthalten

1 Einleitung

Die Befristung von Arbeitsverträgen spielt im öffentlichen Dienst eine mindestens gleich große, wenn nicht sogar eine noch größere Rolle als in der Privatwirtschaft.¹ Vor allem in Fällen eines Vertretungsbedarfs, des vorübergehenden Arbeitsanfalls oder begrenzter Haushaltsmittel können öffentliche Arbeitgeber mit diesem wichtigen personalwirtschaftlichen Instrument flexibel reagieren.² Obwohl die Befristungspraxis im öffentlichen Dienst teilweise stark kritisiert wird³ - schließlich wird von öffentlichen Arbeitgebern sozialpolitisch eine besondere Vorbildfunktion erwartet - hat sich der öffentliche Sektor dem Trend angeschlossen, das Instrument der Befristung im zunehmenden Maße zu nut- zen.⁴ Insbesondere bei Neueinstellungen wird häufig auf die gesetzlich vorgesehenen Befristungsmöglichkeiten zurückgegriffen.⁵ Vor diesem Hintergrund kommt dem jüngst ergangenen Beschluss⁶ des Bundesverfassungsgerichts (BVerfG) zur sachgrundlosen Befristung erhebliche Bedeutung zu. Diese sowie weitere Entscheidungen des Bundesarbeitsgerichts (BAG) haben weitreichende Auswirkungen auf die Befristungspraxis sowohl im privatem als auch im öffentlichen Sektor.

Die vorliegende Ausarbeitung befasst sich mit den rechtlichen Grundlagen zur Befristung von Arbeitsverträgen sowie der hierzu ergangenen Rechtsprechung des BVerfG und des BAG. Zunächst wird die historische Entwicklung des Befristungsrechts dargestellt. Im Anschluss daran wird kurz auf die gesetzlichen und tarifvertraglichen Rechtsgrundlagen eingegangen. Nachfolgend werden die zulässigen Befristungsmöglichkeiten nach dem Teilzeit- und Befristungsgesetz (TzBfG) unter Berücksichtigung der hierzu ergangenen wesentlichen Rechtsprechung behandelt. Der Schwerpunkt wird dabei auf die sachgrund- lose Befristung nach § 14 Abs. 2 TzBfG gelegt. Die Arbeit endet mit einer Zusammenfassung der vorgestellten arbeitsrechtlichen Regelungen und gibt einen Ausblick auf mögliche künftige Entwicklungen im Befristungsrecht.

2 Historische Entwicklung des Befristungsrechts

Die Zulässigkeit befristeter Arbeitsverträge war ursprünglich nicht übergreifend geregelt. Vielmehr enthielt der § 620 BGB aF den Grundsatz, dass Arbeitsverträge - wie jedes Dauerschuldverhältnis - nicht nur auf unbestimmte Zeit, sondern auch befristet abgeschlossen werden konnten.⁷ Da der Kündigungsschutz hierdurch objektiv umgangen werden konnte, hat die Rechtsprechung⁸ bereits frühzeitig versucht, die Möglichkeit und Dauer von befristeten Verträgen zu begrenzen. Seit einer Grundsatzentscheidung des Großen Senats vom 12.10.1960⁹ verlangte das BAG regelmäßig das Vorliegen eines sachlich gerechtfertigten Grundes für befristete Arbeitsverträge. Fehlt es an einem sachlichen Grund, lag nach der Auffassung des BAG eine objektive Gesetzesumgehung vor, so dass die Befristung unwirksam ist. Die Grenzen der Vertragsfreiheit (Art. 2 Abs. 1 GG) wurden bei der Gestaltung eines befristeten Vertrages somit enger gezogen. Für die Befristung der Verträge mussten die wirtschaftlichen oder sozialen Verhältnisse der Parteien oder jedenfalls einer Partei sprechen.¹⁰

Bis zu seiner Kodifizierung im Beschäftigungsförderungsgesetz (BeschFG) im Jahre 1985 war das arbeitsrechtliche Befristungsrecht wie oben geschildert reines, nur auf § 620 BGB aF gegründetes Richterrecht. Daneben hatte der Gesetzgeber, jedoch nur lückenhaft in einigen Teilbereichen, weitere gesetzliche Regelungen¹¹ geschaffen. Das 2001 in Kraft getretene TzBfG löste das BeschFG ab. Seitdem besteht eine einheitliche Rechtsgrundlage mit einseitig zwingenden Schutzvorschriften für Arbeitnehmer. Der befristungsrechtliche Abschnitt (§§ 14 ff. TzBfG) beruht maßgeblich auf den Vorgaben der europäischen Befristungsrichtlinie 1999/70/EG und der zugehörigen europäischen Rahmenvereinbarung der europäischen Sozialpartner (Arbeitgeberverbände und Gewerkschaften) über befristete Arbeitsverträge.¹² Daher sind die §§ 14 ff. TzBfG auch richtlinienkonform anzuwenden.¹³

3 Gesetzliche und tarifvertragliche Rechtsgrundlagen

Aus einer Gesamtschau europa-, national- und tarifrechtlicher Regelungen erschließt sich die Systematik der Zulässigkeit befristeter Arbeitsverträge im öffentlichen Dienst. Ausgangspunkt ist § 630 Abs. 3 BGB, wonach für Arbeitsverträge, die auf bestimmte Zeit geschlossen werden, das TzBfG gilt.¹⁴ Neben dem auf das europäische Recht zurückgehenden allgemeinen TzBfG, welches den Kern des gesetzlichen Befristungsrechts enthält (§§ 14 ff. TzBfG), gibt es jedoch weiterhin für besondere Fallkonstellationen gesetzlich geregelte und gem. § 23 TzBfG zulässige Sonderbefristungstatbestände, z. B. im Gesetz über befristete Arbeitsverhältnisse mit Ärzten in Weiterbildung, im Altersteilzeitgesetz, im Berufsbildungsgesetz, im Bundeselterngeld- und Elternzeitgesetz, im Sozialgesetzbuch VI, im Wissenschaftszeitvertragsgesetz (WissZeitVG), im Arbeitnehmerüberlassungsgesetz, im Pflegezeitgesetz oder im Familienpflegezeitgesetz.¹⁵

Zusätzlich zum gesetzlichen Recht sind in den §§ 30-32 TVöD/TV-L weitere tarifvertragliche Sonderbefristungsregelungen normiert, die insbesondere die Bestimmungen des TzBfG ergänzen bzw. modifizieren. § 30 TVöD/TV-L stellt die Befristungsgrundnorm dar. Die Vorschrift beinhaltet besondere, die gesetzlichen Befristungsregelungen einschränkende Bestimmungen. Mit ihrem für die Beschäftigten günstigeren Regelungsgehalt sind sie nach § 22 Abs. 1 TzBfG zulässig. Sie gehen über die gesetzlichen Regelungen des TzBfG hinaus und ihnen insofern vor.¹⁶ Daneben sind in den §§ 31, 32 TVöD/TV- L spezielle Regelungen für besondere Befristungsformen enthalten.¹⁷ In Anlehnung an die früheren Sonderregelungen 2 y Bundes-Angestelltentarifvertrag beschränkt § 30 Abs. 1 S. 2 1. Hs. TVöD/TV-L den Geltungsbereich der Abs. 2 bis 5 ausschließlich auf das Tarifgebiet West; d. h. die Regelungen gelten nur für Angestellte des Tarifgebietes West, die nicht unter §§ 1 ff. WissZeitVG (früher §§ 57a HRG ff.) fallen.¹⁸

4 Die generelle Zulässigkeit der Befristung nach dem TzBfG

Die Befristung eines Arbeitsvertrages ist nur unter den in § 14 TzBfG geregelten Voraussetzungen zulässig: entweder aus einem sachlichen Grund (§ 14 Abs. 1 TzBfG, Sach- grundbefristung) oder ohne sachlichen Grund (§ 14 Abs. 2 bis 3 TzBfG, sachgrundlose Befristung) - letzteres jedoch nur in Ausnahmefallen, soweit es das Gesetz ausdrücklich zulässt. Dieses Regel-Ausnahmeverhältnis wird aus der Systematik der Absätze 1, 2, 2a und 3, d. h. aus ihrer Reihenfolge und der Gegenüberstellung von Allgemeinem (§ 14 Abs. 1) und negativ formuliertem Besonderen (§ 14 Abs. 2, 2 a, 3) deutlich.¹⁹ Zudem geht aus der gesetzlichen Regelungstechnik hervor, dass das unbefristete Arbeitsverhältnis die vom Gesetz unterstellte Regelbeschäftigungsform ist. Das befristete Arbeitsverhältnis stellt die begründungsbedürftige Ausnahme dar. Auch in der Rechtsprechung des BAG²⁰ wird der normative Vorrang des unbefristeten Arbeitsverhältnisses anerkannt.²¹

Nach § 14 Abs. 4 TzBfG, § 126 Abs. 1 BGB ist die Befristungsabrede einschließlich des Zwecks bei der Zweckbefristung schriftlich festzuhalten.²² Wird die Schriftform nicht gewahrt, ist die Befristung nach § 16 S. 1 TzBfG, § 125 BGB nichtig und der Arbeitsvertrag gilt als auf unbestimmte Zeit geschlossen.²³ Die Unwirksamkeit der Befristung hat der Arbeitnehmer spätestens drei Wochen nach dem vereinbarten Fristablauf in einer Ent- fristungsklage geltend zu machen, § 17 S. 1 TzBfG.

Im Folgenden Teil wird anhand der gesetzlichen Befristungstatbestände des § 14 Abs. 2 TzBfG eine Auswahl an neuerer Rechtsprechung, insbesondere des BVerfG und des BAG dargestellt. Der Schwerpunkt liegt dabei auf Fragen, die für die Personalarbeitspraxis im öffentlichen Dienst besonders relevant sein könnten.

5 Sachgrundlose Befristungen nach § 14 Abs. 2 TzBfG

§ 14 Abs. 2 TzBfG eröffnet den Arbeitgebern unter bestimmten Voraussetzungen die Möglichkeit, Arbeitnehmer auch ohne Vorliegen besonderer Gründe befristet einzustellen (sog. erleichterte Befristung).²⁴ Diese Befristungsmöglichkeit erleichtert es den Arbeitgebern entsprechende Verträge abzuschließen, da sie keinen Sachgrund anführen müssen, der ggf. im Falle eines Rechtsstreits darzulegen und zu beweisen ist.²⁵ Nach dem Gesetzeswortlaut gilt die sachgrundlose Befristung ausschließlich für kalendermäßige Befristungen. Zweckbefristungen (oder auflösende Bedingungen) sind daher nicht über §14 Abs. 2 TzBfG möglich. Die erleichterte Befristung ist nur auf echte Neueinstellungen begrenzt, womit die Möglichkeiten zu Befristungsketten, die durch einen Wechsel zwischen Befristungen mit und ohne Sachgrund ermöglicht würden, eingeschränkt werden.²⁶

5.1 Befristungshöchstdauer und Verlängerungsmöglichkeiten

Die erleichterte Befristung ohne Sachgrund darf grundsätzlich die Gesamtdauer von zwei Jahren nicht überschreiten. Innerhalb dieser Höchstbefristungsdauer ist eine höchstens dreimalige Verlängerung der Vertragslaufzeit zulässig. Folglich kann die sachgrundlose Befristung eines Arbeitsvertrages maximal vier Mal abgeschlossen werden.²⁷

Eine wirksame Verlängerung iSd § 14 Abs. 2 S. 1 TzBfG setzt voraus, dass sie noch vor dem Ende des zu verlängernden Zeitvertrags schriftlich zwischen den Arbeitsvertragsparteien vereinbart wurde, sodass die Arbeitsverträge unmittelbar und ohne zeitliche Unterbrechungen nahtlos aneinander anknüpfen,²⁸ und nur die Vertragslaufzeit geändert wird, nicht aber die übrigen Arbeitsbedingungen.²⁹ Wird die Verlängerung erst nach Ablauf der Befristungsdauer vorgenommen, so handelt es sich um einen neuen Arbeitsvertrag, dessen Befristung nach dem in § 14 Abs. 2 S. 2 TzBfG enthaltenen Anschlussverbot unzulässig ist.³⁰ Nach der Rechtsprechung des BAG³¹ steht es einer Verlängerung jedoch nicht entgegen, wenn die Parteien die Vertragsbedingungen lediglich an die zum Zeitpunkt der Vertragsverlängerung geltende Rechtslage anpassen oder in der Verlängerung Arbeitsbedingungen vereinbart werden, auf die der befristet beschäftigte Arbeitnehmer einen Anspruch hat, etwa aus § 9 TzBfG. Außerdem kann auch eine Änderung der Tätigkeit und der Vergütung während der Dauer der Befristung unter Beibehaltung der Vertragslaufzeit einvernehmlich vereinbart werden.³²

5.2 Vorbeschäftigung bei demselben Arbeitgeber

Entscheidende Voraussetzung für die erleichterte Befristung ohne Sachgrund ist, dass mit demselben Arbeitgeber nicht bereits zuvor ein befristetes oder unbefristetes Arbeitsverhältnis bestanden hat. Es muss sich also um eine Neueinstellung handeln, bei der eine erstmalige Beschäftigung des Arbeitnehmers durch den Arbeitgeber vorliegt (sog. „Vor- beschäftigungs- oder Anschlussverbot“).³³

5.2.1 Derselbe Arbeitgeber

Maßgebend sind die Arbeitsverträge zu demselben Arbeitgeber.³⁴ Abzustellen ist dabei auf den Vertragsarbeitgeber, somit auf die natürliche oder juristische Person, die mit dem Arbeitnehmer den Arbeitsvertrag geschlossen hat.³⁵ Es kommt auf den Rechtsträger an und nicht auf den Beschäftigungsbetrieb oder die Behörde/Dienststelle.³⁶ Im öffentlichen Dienst ist auf den jeweiligen Vertragsarbeitgeber abzustellen, also die Gebietskörperschaft (Bund, Land, Kommune) oder sonstige Körperschaft oder Anstalt oder Stiftung öffentlichen Rechts.³⁷

5.2.2 Früheres Arbeitsverhältnis

Das Anschlussverbot greift im Übrigen nur dann, wenn die vorherige Beschäftigung in einem Arbeitsverhältnis stattgefunden hat.³⁸ Unschädlich sind daher andere frühere Vertragsverhältnisse als z. B. als Praktikant³⁹, als Auszubildender⁴⁰, als Leiharbeitnehmer⁴¹, als Beamter⁴² oder als Selbständiger⁴³ im Rahmen eines Werk-/Dienstvertrages, soweit es sich auch tatsächlich um eine selbständige Tätigkeit und nicht um ein „verdecktes“ Arbeitsverhältnis gehandelt hat.

[...]

¹ Der Befristungsanteil lag im Jahr 2018 im öffentlichen Dienst mit 8,9 % über dem Anteil in der Privatwirtschaft mit 7,1 %. Siehe: Hohendanner, Aktuelle Daten.

² Jansen/Kawik/Block, Beschäftigte im öD, Rn. 471.

³ Siehe hierzu z. B. einige Zeitungsartikel: Creutzburg, in: FAZ vom 24.01.2018; Hofmann, in: ZEIT ONLINE vom 29.08.2018; Panek, in: taz vom 04.05.2017; Rossbach, in: SZ vom 30.01.2019; Specht, in: Handelsblatt Online vom 03.05.2019; Töpper, in: Der Spiegel (Online) vom 14.02.2018.

⁴ Jansen/Kawik/Block, Beschäftigte im öD, Rn. 471; Karb in Conze/Karb/Wölk/Reidel, Befristeter Arbeitsvertrag Rn. 814; Lakies, Befristete Arbeitsverträge, S. 19.

⁵ Bei den Neueinstellungen lag der Befristungsanteil im Jahr 2018 im öffentlichen Dienst mit 58,6 % über dem Anteil in der Privatwirtschaft mit 41,4 %. Siehe: Hohendanner, Aktuelle Daten.

⁶ BVerfGE 149, 126.

⁷ Preis/Temming, Arbeitsrecht, Rn. 3229.

⁸ Vgl. Rechtsprechung des Reichsarbeitsgericht (RAG) jedoch ausschließlich zu Kettenarbeitsverträgen: RAG ARS 2, 171; ARS 3, 3 (Ls. 3); ARS 4, 360 (362); ARS 13, 42; ARS 32, 174 (175 f.)

⁹ BAGE 10, 65 (70 ff.).

¹⁰ Lakies, Befristete Arbeitsverträge, S. 19; Backhaus in: APS, § 14 TzBfG Rn. 3 ff; Müller-Glöge in: ErfK, § 14 TzBfG Rn. 1 f.

¹¹ Vgl. zB: §§ 57a ff. Hochschulrahmengesetz (HRG), § 1 aF Gesetz über befristete Arbeitsverhältnisse mit Ärzten in Weiterbildung oder § 21 Bundeserziehungsgeldgesetz.

¹² Bruns, Teilzeit- und Befristungsrecht, Rn. 123; Lakies, Befristete Arbeitsverträge, S. 23; Meinel in: ders./Heyn/Herms, § 14 TzBfG Rn. 1.

¹³ Vgl. EuGH C 144/04, Slg. 2005, I-9981 - Mangold; EuGH C-586/10, NZA 2012, 135 - Kücük.

¹⁴ Block apf 2016, 102 (103).

¹⁵ Jansen/Kawik/Block, Beschäftigte im öD, Rn. 475; Preis/Temming, Arbeitsrecht, Rn. 3221.

¹⁶ Block apf 2016, 143 (146 f.); Fausten öAT 2015, 48 (50); Lakies, Befristetet Arbeitsverträge, S. 204 ff; Hoffmann, ArbR im öD, S. 74 f.

¹⁷ Kuner in: BeckOK TVöD, § 30 TVöD vor Rn. 1; Dick in: Burger, TVöD - TV-L, § 30 TVöD Rn. 114.

¹⁸ Dick, aaO Rn. 7 f; Karb in Conze/Karb/Wölk/Reidel, Befristeter Arbeitsvertrag Rn. 822 f.; Kuner in: BeckOK TVöD, § 30 TVöD Rn. 1; Langer in: Wichmann/Langer, Öffentliches DienstR, Rn. 530.

¹⁹ Vgl. die Gesetzesbegründung BT-Drs. 14/4374, 13 f.; Backhaus in: APS, § 14 TzBfG Rn. 13.

²⁰ BAG NZA 2018, 1061 (1061) Rn. 36; NZA 2011, 911 (914) Rn. 22; BAGE 123, 327 (329).

²¹ Vgl. Backhaus in: APS, § 14 TzBfG Rn. 14; Lakies, Befristete Arbeitsverträge, S. 20.

²² BAG NZA 2016, 547 (550) Rn. 26; NZA 2008, 108 (109).

²³ BAG NZA 2005, 575 (576); NZA 2006, 321 (323).

²⁴ Siehe ausdrücklich die Gesetzesbegründung BT-Drs. 14/4374, 19.

²⁵ Jansen/Kawik/Block, Beschäftigte im öD, Rn. 514; Preis/Temming, Arbeitsrecht, Rn. 3285.

²⁶ Siehe hierzu die Gesetzesbegründung BT-Drs. 14/4374, 19; Boecken in: ders./Joussen, TzBfG, § 14 Rn. 148; Preis/Temming, Arbeitsrecht, Rn. 3286.

²⁷ Boecken in: ders./Joussen, TzBfG, § 14 Rn. 146 f.; Junker, Grundkurs ArbR, Rn. 435. Karb in Conze/Karb/Wölk/Reidel, Befristeter Arbeitsvertrag Rn. 870-874.

²⁸ Meinel in: ders./Heyn/Herms, § 14 TzBfG Rn. 280.

²⁹ BAG NZA 2018, 999 (1002) Rn. 38; BAG Urt. v. 12.08.2009 - 7 AZR 270/08 -, BeckRS 2009, 74191 Rn. 19; NZA 2007, 204 (205) Rn. 11; NZA 2006, 1402 (1405); NZA 2006, 154 (155).

³⁰ BAG NZA 2018, 999 (1002) Rn. 38; NZA 2014, 623 (624) Rn. 14; NZA 2007, 204 (205) Rn. 11.

³¹ BAG NZA 2008, 701 (704).

³² BAG NZA 2006, 605 (606); NZA 2006, 154 f.

³³ Kuner in: BeckOK TVöD, § 30 TVöD Rn. 22; Lakies, Befristete Arbeitsverträge, S. 97.

³⁴ Kuner in: BeckOK TVöD, § 30 TVöD Rn. 22; Müller-Glöge in: ErfK, § 14 TzBfG Rn. 93.

³⁵ BAG NZA 2015, 1507 (1508) Rn. 16; NZA 2014, 840 (841) Rn. 18; BAGE 145, 128 (130) Rn. 19; NZA 2011, 1147 (1149) Rn. 18; NZA 2008, 1347 (1348); BAGE 120, 34 (44); BAGE 115, 340 (312).

³⁶ BAG NZA 2019, 1274 (1276) Rn. 20 f; BAGE 146, 371 (373) Rn. 18.

³⁷ Boecken in: ders./Joussen, TzBfG, § 14 Rn. 150; Lakies, PersR 2012, 285 (288).

³⁸ Boecken in: ders./Joussen, TzBfG, § 14 Rn. 149; Langer in: Wichmann/Langer, Öffentliches DienstR, Rn. 527.Müller-Glöge in: ErfK, § 14 TzBfG Rn. 94 f.

³⁹ BAG NZA 2006, 154 (155).

⁴⁰ BAGE 139, 213 (214) Rn. 14, 22.

⁴¹ BAGE 145, 128 (131) Rn. 28f.; NZA 2011, 1147 (1149) Rn. 15; BAGE 120, 34 (44).

⁴² BAGE 154, 196 (197) Rn. 18; Boecken in: ders./Joussen, TzBfG § 14 Rn. 149.

⁴³ Dörner, Der befristete Arbeitsvertrag, Rn. 441; Meinel in: ders./Heyn/Herms, § 14 TzBfG Rn. 265.