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Inhaltsverzeichnis

1.  Problemstellung  2

2.  Der politische Kampf um NAFTA  4

2.1.  NAFTA - ein Erbe von George Bush  

2.2.  Die Interessenlage der Regierung Clinton und ihrer Opposition  

2.3.  Die politische Vorgehensweise bei der NAFTA-Ratifikation  

3.  Die Unterzeichnung und Verabschiedung des GATT  7

3.1.  Handelspolitische Bedeutung des GATT für die USA  

3.2.  Clinton abermals erfolgreich - GATT passiert den Kongress  

4.  Fair Trade - Handelspolitik gegenüber Asien  10

4.1.  Der Druck auf Japan als aggressive Marktöffnungspolitik  

4.2.  Die Intensivierung des Handels mit China  

5.  Scheitern des fast-track’-Mandates und der WTO-Konferenz  15

5.1.  Der Kongress verweigert Clinton das fast-track’-Mandat  

5.2.  Der Fehlstart der Millenniumsrunde in Seattle  

6.  Ergebnis der Untersuchung  18

Literaturverzeichnis   21

Anhang 23   

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1. Problemstellung

Durch die zunehmende internationale Verflechtung der amerikanischen Wirtschaft wird Handelspolitik zu einem immer wichtigeren Politikfeld. Sowohl die klassische Wirtschaftspolitik als auch die Außenpolitik muss die h andelspolitischen Interessen der heimischen Produzenten, einer Reihe von Non-Governmental Organisations (NGO) und der internationalen Partner in erheblich größerem Maße als noch vor einigen Jahrzehnten berücksichtigen. Als Indikator für die gestiegene Abhängigkeit der amerikanischen Wirtschaft von der internationalen Umwelt dienen die, seit den 70er Jahren rapide ansteigenden, Importe und Exporte von Produkten und Dienstleistungen in und aus den USA (siehe Schaubild 1). Die USA haben zur Entwicklung des weltweiten Freihandels maßgeblich beigetragen. Mit dem großen General Agreement on Traffic and Trade (GATT) unternahm Präsident Truman 1948 einen ersten bedeutenden Schritt in Richtung Liberalisierung des Welthandels. Weitere tiefgreifende Freihandelsinitiativen innerhalb des GATT folgten mit der Kennedy-Runde (1964-67) und der Tokio-Runde (1973-79). Das Konzept des Freihandels folgt der Überzeugung, durch die Senkung von Zöllen und anderen Handelshemmnissen einen weltweiten Markt zu schaffen, der eine effiziente Produktion der Güter und eine Verflechtung der Staaten auf wirtschaftlicher Ebene nach sich ziehe (siehe Schaubild 2). Verbraucher in den Ländern des GATT hätten damit den Vorteil eine breite Auswahl an preiswerten Gütern und Dienstleistungen konsumieren zu können. Außerdem folge aus den wirtschaftlichen Verbindungen ein ‚spill-over’ auf verschiedene andere Politikbereiche, der feindlichen Auseinandersetzungen zwischen den Staaten vorbeuge. Diese Dimension spielte gerade für den Zusammenhalt des westlichen Lagers während des Kalten Krieges eine wichtige Rolle. ¹ Mit William J. Clinton wählte die amerikanische Bevölkerung 1992 einen Mann zum Präsidenten, der nicht mehr in der Welt des Kalten Krieges regieren sollte. Frei vom Zwang der Bipolarität machte er es sich zur Aufgabe sein Land auf die wachsende Globalisierung einzustellen. Er erklärte sein Wahlkampfmotto ‚It’s the economy, stupid’ auch zur außenpolitischen Maxime ² und wies damit der Handelspolitik eine große Bedeutung in seinem außenpolitischen Konzept zu.

Zu Beginn der ersten Amtszeit setzte Clinton bedeutende Freihandelsabkommen wie das North American Free Trade Agreement (NAFTA) auf regionaler Ebene und GATT auf

¹ Cohen, 1996, S. 34

² Clinton/Gore, 1993, S. 104ff. Hier finden sich Darstellungen der vorgeschlagenen wirtschaftspolitischen

Instrumente und handelspolitischen Vorhaben der demokratischen Präsidentschaftskandidaten.

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multilateraler Ebene durch. In der Folgezeit verwehrte ihm der Kongress das ‚fast-track’ ³ -Mandat, und damit eine wichtige Verhandlungsgrundlage für multilaterale Abkommen. Auf bilateraler und regionaler Ebene konnte Clinton durchaus weitere Handelsliberalisierungen erreichen.

Vor diesem Hintergrund stellt sich die Frage, ob sich in der amerikanischen Handelspolitik unter der Regierung Clinton ein Paradigmenwechsel von der Strategie des globalen Freihandels hin zu einer regionalen und bilateralen Strategie vollzogen hat. Um die Frage zu beantworten wird von folgender These ausgegangen: Die Regierung Clinton kann nicht wie ihre Vorgängerregierungen eindeutig zum multilateralen

Freihandelsbekenntnis zugerechnet werden. Clinton kommt stattdessen den Interessen der amerikanischen Wirtschaft und Gesellschaft auch mit Hilfe von bilateralen und regionalen Abkommen nach oder er versucht andere Ziele amerikanischer Politik in Freihandelsabkommen zu integrieren.

Zur Überprüfung dieser These werden im Folgenden die einzelnen handelspolitischen Meilensteine der Regierung Clinton untersucht. Dabei wird jeweils die Art der Strategie identifiziert und es werden die Gründe für die Wahl der politischen Vorgehensweise Clintons herausgearbeitet. In der vorliegenden Arbeit wird die Handelspolitik immer wieder in der gesamten Außenpolitik verortet, da dieser Zusammenhang unter Clinton eine neue Dimension gewann und damit auch das bisherige handelspolitische Paradigma berührte.

³ Das sogenannte Fast-Track-Verfahren wurde im Trade Act of 1974, Section 151 beschlossen. Mit diesem

Gesetz beschränkte sich der Kongress in seiner Möglichkeit, den bei der Implementationsgesetzgebung von

Handelsabkommen eingebrachten Vertragstext, zu verändern. Neben der fehlenden Möglichkeit solcher

amendments ist besonders die schnelle Verabschiedungspflicht durch den Kongress entscheidend: die

Verabschiedung des Gesetzes soll nach je 20 Stunden Debatte im Repräsentantenhaus und im Senat binnen 90

Tagen abgeschlossen sein. Dieses Verfahren wurde eingerichtet, um die Verhandlungsmacht des Präsidenten bei

internationalen Handelsgesprächen verlässlicher und damit stärker zu gestalten. Seit der Einführung dieses

Instrumentes wurde bis zum Implementation des GATT allen Präsidenten die Verhandlungsautorität im Rahmen

des Fast-Track gewährt.

Eine Übersicht zur Entstehung dieses Verfahrens und dessen Anwendung findet sich bei:

Destler, 1995, S.71ff

5

2. Der politische Kampf um NAFTA

In diesem Abschnitt wird untersucht, welche Ziele die Regierung Clinton mit der Durchsetzung des NAFTA verfolgte, wodurch sie geleitet wurde, und welche Interessen sie nicht in ihre Politik integrieren konnte.

2.1. NAFTA - ein Erbe von George Bush

Die Diskussion um NAFTA war weniger geprägt von der Bedeutung der Handelsbeziehungen mit Kanada. Vielmehr e rhitzten die Handelsliberalisierungen und wirtschaftlichen Annäherungen an Mexiko die politischen Gemüter in den USA. Dabei ist das Interesse an stärkeren Handelsbeziehungen mit Mexiko seitens der USA nicht neu. Schon unter Präsident Jimmy Carter gab es Anfragen an die mexikanische Regierung nach einer Intensivierung der Wirtschaftsbeziehungen. Auch Ronald Reagan verfolgte dieses Interesse weiter. Allerdings scheiterten diese Initiativen immer an der anti-amerikanischen Haltung der mexikanischen Regierung. Diese schlossen sich aufgrund ihrer defensiven, nationalistischen Haltung gegen die übermächtigen USA eine vertragliche Bindung mit einer US-amerikanischen Regierung aus. Als der mexikanische Präsident Salinas de Gortari die Politik der Abschottung aufgab und schrittweise durch Wirtschaftsliberalisierungen ersetzte, konnten er und George Bush 1990 erstmals über ein Freihandelsabkommen sprechen. Die Vereinbarungen wurden in der zweiten Hälfte des Jahres 1992 beendet und George Bush unterzeichnete das Abkommen am 17. Dezember 1992. 4

Bill Clinton äußerte sich als Präsidentschaftskandidat der Demokraten erst am 4. Oktober 1992 zu NAFTA. Mit dem Versprechen das Abkommen in der vorliegenden Form zu akzeptieren und um drei Zusatzabkommen zu erweitern, versuchte er sich zum einen die Wahlkampfhilfe der großen Konzerne, die sich deutlich für NAFTA aussprachen, zu sichern. Zum anderen sollte die Unterstützung der Gewerkschaften und Umweltverbände durch Zusatzabkommen für die Bereiche Umweltschutz, Arbeitsrechte und Bedrohungen durch Importwellen bei der Wahl nicht verloren gehen. 5

⁴ Lange, 1998, S.223 ff

⁵ Destler, 1995, S.219

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2.2. Die Interessenslage der Regierung Clinton und ihrer Opposition Schon während des Wahlkampfes brachten insbesondere die Gewerkschaften und Umweltschutzverbände starke Einwände gegen NAFTA vor. Diese Interessen musste Clinton besonders berücksichtigen, da die genannten Gruppen zum Großteil der klassischen demokratischen Wählerschaft zuzurechnen sind. 6

Ferner machte besonders der unabhängige Präsidentschaftskandidat Ross Perot mit den Slogan ‚the giant sucking sound going south’ auf die erheblichen Arbeitsplatzverluste aufmerksam, die durch die Abwanderung US-amerikanischer Firmen in das Billiglohnland Mexiko entstehen würden. 7

Die ökonomischen Auswirkungen wurden unterschiedlich eingeschätzt. Die Regierung ging von einem Zuwachs von bis zu 500000 Arbeitsplätzen in den USA aus, die aus einer Erhöhung des Absatzes amerikanischer Produkte in Mexiko resultieren. Außerdem erwartete man einen Rückgang der illegalen Immigration, bessere Kontrollmöglichkeiten gegen die Drogenimporte und eine Verbesserung der Umwelt und der arbeitsrechtlichen Standards in Mexiko. 8

Als Hauptgrund für NAFTA wird aber vor allem der geopolitische Aspekt hervorgehoben: Es wäre töricht, aufgrund irrationaler Ängste NAFTA zu beenden und sich damit eine feindliche Nation an der Südgrenze zu schaffen, so Paul Krugman. Er argumentierte, dass die Gewinne bzw. Verluste im ökonomischen Bereich wie im Umweltschutz marginal wären und es stattdessen für Clinton wichtig wäre, der mexikanischen Regierung zu helfen. Sie sei zwar nicht besonders demokratisch ausgeprägt, aber immerhin die liberalste und US- freundlichste in der Geschichte Mexikos. ⁹ Dieser Aspekt trat aber in der öffentlichen Diskussion in den Hintergrund.

2.3. Die politische Vorgehensweise bei der NAFTA-Ratifizierung

Die Durchsetzung des NAFTA im Kongress konnte nicht unmittelbar nach Amtsantritt des Präsidenten vollzogen werden. Clinton konzentrierte sich zu Beginn seiner Amtszeit auf die Steuer- und Haushaltspolitik. Im Hintergrund dieser Auseinandersetzung verhandelte der Handelsbeauftragte Michael Kantor die im Wahlkampf versprochenen Nebenabkommen zu NAFTA. Sie wurden im August 1993 vorgelegt, erzielten aber nur teilweise ihre beabsichtigte

⁶ Destler/Balint, 2000. Hier findet sich in den Kapiteln 2 und 3 eine ausführliche Analyse der Politik von

Gewerkschaften und Umweltverbänden.

⁷ Scherrer, 1999, S.275

⁸ Czempiel, u.a., 1994, S.29f

⁹ Krugman, 1993, S.19

7

Wirkung: die Umweltbewegung konnte zu einem Großteil für NAFTA gewonnen werden, die Gewerkschaften blieben bei ihrer konfrontativen Haltung. Folglich konnte nur wenig Druck von den demokratischen Abgeordneten und Senatoren genommen werden. Da es Clinton im Repräsentantenhaus an Unterstützung durch die Führung der Demokraten fehlte, warb er um Stimmen aus der Minderheitspartei. 10

Den deutlichen Willen NAFTA im Kongress durchzusetzen, zeigte die eindrucksvolle Kampagne, die das Weiße Haus zur Gewinnung der großen Anzahl noch unentschlossener demokratischer Abgeordneter inszenierte. Da amerikanische Abgeordnete weniger ihrer Partei und mehr ihrem Wahlkreis verpflichtet sind, war es wichtig, die öffentliche Meinung für NAFTA zu gewinnen. Clinton holte sich die Unterstützung jedes noch lebenden früheren Präsidenten, die Zustimmung von 41 Gouverneuren und zwölf Nobelpreisträgern der Ökonomie. ¹¹ Die US-amerikanische Wirtschaft rief die Lobby-Organisation USA*NAFTA ins Leben, die sich mit hohem Werbeaufwand für einen erfolgreichen Abschluss des NAFTA einsetzte. Auch die meisten Medien kommentierten die von Clinton eingebrachte Gesetzesvorlage positiv. Schließlich stimmte Clinton zu, seinen Stellvertreter Albert Gore mit dem einflussreichen NAFTA-Gegner Ross Perot in einer nationalen Fernsehsend ung aufeinandertreffen zu lassen. Gore entlarvte die Argumente Perots und entschied die Diskussion deutlich für sich. Am folgenden Tag erhöhte sich die öffentliche Zustimmung zu NAFTA von 34 auf 57 Prozent. 12

Neben der enormen Öffentlichkeitsarbeit versucht e Clinton die Interessen der unzufriedenen demokratischen Abgeordneten individuell zu berücksichtigen, um sie für eine Zustimmung zu gewinnen. Der schonungslose Einsatz dieses Mittels zeigte den starken politischen Willen Clintons, sich für regionalen Freihandel einzusetzen. Allerdings wurde durch die große Zahl protektionistischer Sonderregeln das Freihandelsprinzip beeinträchtigt, was der Vorsitzende des AFL-CIO ¹³ in folgendem Satz auf den Punkt brachte: „It takes an awful lot of protectionism to get a free trade agreement.“ 14 Von Seiten der Republikaner musste sich Clinton den Vorwurf des Stimmenkaufs gefallen lassen und verlor deshalb fast deren Zustimmung. 15

¹⁰ Lange, 1998, S.238f

¹¹ Conti, 1999, S.138

¹² CNN/USA Today Umfrage zitiert in Scherrer, 1999, S.283,301

¹³ AFL-CIO ist der Dachverband der US-amerikanischen Gewerkschaften. Er entstand 1955 aus dem

Zusammenschluss der beiden Dachverbände American Federation of Labor (AFL) und des Congress of

Industrial Organizations (CIO)

¹⁴ Zitiert in Czempiel, 1994, S. 30

¹⁵ Destler, 1995, S.227

8

Die Taktik Clintons war erfolgreich: das Abgeordnetenhaus stimmte mit 234 zu 200 für NAFTA, der Senat ebenso deutlich mit 61 zu 38 Stimmen. Unter den Befürwortern im Repräsentantenhaus waren 132 Republikanern. Diese bedeutet im Umkehrschluss, dass nur 102 Demokraten in der Ratifikation zustimmten. ¹⁶ Clinton konnte mit diesem Erfolg über die Parteigrenze n hinweg sein Profil als ‚New Democrat’ der politischen Mitte schärfen und sich in der Öffentlichkeit als Führungsfigur präsentieren.

Seine Regierung ist mit einem weitreichenden regionalen Handelsabkommen vom Prinzip des Multilateralismus abgewichen und schaffte es erstmals ein Handelsabkommen mit anderen Politikinhalten (Arbeitsrechts- und Umweltstandards) zu verbinden. Auch wenn NAFTA bereits von Bush eingeleitet wurde, stellte sich Clinton massiv hinter das Vorhaben und machte es am Ende zu seiner Politik.

3. Die Unterzeichnung und Verabschiedung des GATT

Beim Abschluss des GATT ist es interessant zu analysieren, wie Clinton den Rahmen für die Durchsetzung zukünftiger amerikanischer Interessen gesetzt hat. Die wichtigsten Gesichtspunkte sind dabei die Erhaltung der Antidumping Gesetze und die Diskussion um eine mögliche Einschränkung amerikanischer Souveränität durch die WTO. Im Weiteren wird mit der Abstimmung über eine Erneuerung des ‚fast-track’-Mandates ein entscheidender Punkt für die Durchsetzungsmöglichkeit von Clintons zukünftiger Handelspolitik angesprochen. Zunächst werden aber die Interessen der amerikanischen Regierung an einem neuen globalen Freihandelsabkommen erläutert.

3.1. Handelspolitische Bedeutung des GATT für die USA

Die Uruguay-Runde wurde bereits 1986 begonnen und sollte zu den bisher umfassendsten Handelsliberalisierungen führen. Verhandlungsziele der USA waren insbesondere die Bereiche Landwirtschaft, Dienstleistungen, der Schutz geistigen Eigentums, und eine größere Disziplin bei Subventionen. Weitere wesentliche Bestandteile sollten auch die zur Überwachung der Handelsregeln zu schaffende Welthandelsorganisation (WTO) und ein beschleunigtes Verfahren zur Sanktionierung von Verstößen gegen das GATT werden. ¹⁷ Im Sektor Landwirtschaft versuchten die USA von jeher in erster Linie die Europäische Union (EU) und Japan dazu zu bewegen nicht-tarifäre Handelshemmnisse, wie die hohen Agrarsubventionen, abzubauen. Die hohen Subventionen machten es den amerikanischen

¹⁶ Lange, 1998, S.240

¹⁷ Falke, 1996, S. 141f

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Anbietern unmöglich in diese Lä nder zu exportieren. Bei den Dienstleistungen war der Wunsch der USA nach Liberalisierungen der Märkte offensichtlich. Dienstleistungen stellten 1998 schon einen Anteil von 29% aller US-Exporte ¹⁸ dar und die USA versprechen sich hier als Marktführer weitere Exportmöglichkeiten (siehe Schaubild 3). Ähnlich verhält es sich bei dem Potential an geistigem Eigentum. Deshalb musste es im Interesse der USA liegen diese Eigentumsrechte festzuschreiben, um einen Verstoß gegebenenfalls international zu sanktionieren. Fortschritte im Rechtssystem des GATT dienen den USA insofern, als dass sie gegen Marktabschottungen der Handelspartner nicht allein vorgehen müssen, sondern innerhalb des GATT internationalen Druck auf das entsprechende Land ausüben können. 19

3.2. Clinton abermals erfolgreich - GATT passiert den Kongress

Die Unterzeichnung des GATT 1993 wurde kaum wahrgenommen und von der alten NAFTA Opposition nicht bekämpft. Clintons Team versuchte nun eine schnelle Abstimmung im Kongress zu erreichen, um den Diskussionsproze ss kurz und damit das Vorgehen unkomplizierter als bei NAFTA zu gestalten. Dennoch gab es eine Reihe von Schwierigkeiten in beiden Parteien und in beiden Häusern. Die bereits angesprochenen Problembereiche -Antidumping Gesetze, WTO und fast-track-authority’ - sollen hier einer ausführlicheren Analyse unterzogen werden. Sie zeigen den Interessenskonflikt mit dem Kongress und legen durch ihre Lösung die neuen Spielräume der amerikanischen Handelspolitik fest:

a) US-Antidumping Gesetze kompatibel zu GATT?

Antid umping Gesetze (AD) erfüllen ähnlich wie Countervailing-Duty Gesetze (CVD) ²⁰ die Aufgabe, die US-Wirtschaft vor Dumping in einem bestimmten Markt durch ausländische Anbieter zu schützen. Diese Maßnahmen sind für einige Branchen ein wichtiges Mittel, um sich gegen unfaire Handelspraktiken anderer Länder zu wehren. Allerdings werden sie auch als eine Art des Protektionismus gesehen und stehen dem Ziel des GATT, weitere Handelsliberalisierungen durchzusetzen, entgegen. Die Revision der amerikanischen Antidumping Gesetze in Genf 1993, die einen Schutz der US-Industrie erschweren sollte,

¹⁸ Economic Report of the President, 2000, S.206

¹⁹ Conti, 1999, S.150

²⁰ In der Außenwirtschaftslehre wird von Dumping gesprochen, wenn ein Produzent auf einem ausländischen

Markt seine Produkte entweder unter dem tatsächlichen Herstellungspreis anbietet oder billiger als auf dem

heimischen Markt. In den USA kann ein heimischer Produzent bei Verdacht auf Dumping ein Verfahren

beantragen, das am Ende in Schutzzölle oder Ausgleichszahlungen zu Folge hat. Zu dem Tatbestand des

Dumpings muss dann aber noch nachgewiesen werden, dass der Antragssteller durch das Dumping geschädigt

wird. Vgl. hierzu Holtfrerich/Adams , 1991, S.388

10

wurde zugunsten der Interessen bestimmter amerikanischer Wirtschaftssektoren während des Verhandlungsprozesses mit dem Kongress zum Großteil zurückgenommen. Clinton hat sich für einen Schutz der heimischen Wirtschaft, also gegen das Freihandelsprinzip, eingesetzt. ²¹ Damit bleibt den USA auch in der Zukunft die Möglichkeit bei Bedarf gewisse Märkte abzuschotten.

b) Die WTO als Einschränkung der US-amerikanischen Souveränität? Gerade bei den Republikanern wurde dieses Thema von ihren Führern Newt Gingrich und Robert Dole besonders hervorgehoben. Ihre Bedenken waren angeblich Ausdruck von Ressentiments der Bevölkerung ihrer Heimatstaaten und eine Reaktion auf eine erneute Kampagne von Patrick Buchanan, Ross Perot und Ralph Nader.

Die republikanische Führung konnte mit einem Kompromiss doch für den Beitritt der USA zur WTO gewonnen werden. Mögliche Verletzungen der amerikanischen Souveränität und der vitalen Interessen des Landes sollten durch ein Schiedsgericht beurteilt werden, um dann gegebenenfalls wieder auszusteigen. Clinton erreichte die Zustimmung zur Errichtung der WTO, und erhielt den USA die Option des Rückzugs, falls die WTO ihre Kompetenzen überschreiten sollte. ²² Mit dem Einbau einer Möglichkeit des ‚opting-out’ wird an dieser Stelle wieder die skeptische Haltung der USA gegenüber multilateralen Freihandelsabkommen deutlich.

c) Keine Erneuerung der ‚fast-track-authority’ - Vorbote einer trüben Zukunft? Im Zuge der Ratifizierung des GATT versuchte die Regierung eine Erneuerung des ‚fast-track’-Mandates vom Kongress zu erhalten. Für den Kongress war es aus zwei Gründen schwierig zuzustimmen. Erstens sollte das neue Mandat alle wichtigen handelspolitischen Verhandlungen bis 2001 umfassen. Zweitens wurde der Vorschlag laut, Arbeitsrechte und Umweltstandards in zukünftige Verhandlungen aufzunehmen. Der Handelsbeauftragte Michael Kantor versuchte dadurch die Umweltverbände und Gewerkschaften in handelspolitischen Fragen wieder mit der Re gierung Clinton zu versöhnen. Dies konnte die Wirtschaft nicht mittragen und die Republikaner wollten nur zustimmen, wenn Arbeitsrechte und Umweltschutzthemen ausgeschlossen werden. Diese Kluft konnte Clinton nicht mehr überbrücken. Vermutlich wollte er mit einem drängenden Auftreten gegenüber seiner Partei

²¹ Destler, 1995, S.240

²² Destler, 1995, S.245f

11

im Kongress, den Umweltgruppen und dem AFL-CIO nicht noch weitere Konflikte im demokratischen Lager, hinsichtlich seiner Handelspolitik, provozieren. ²³ Es war ein entscheidender Schachzug, die Abstimmung über GATT nach den Kongresswahlen stattfinden zu lassen. Damit konnten die Republikaner zustimmen ohne Clinton und damit den Demokraten kurz vor den Kongresswahlen einen Erfolg zu gestatten. Die Abgeordneten entschieden deshalb unter erheblich weniger Lobbydruck. Bei den Demokraten machte sich zusätzlich das fehlende Engagement der Gewerkschaften, die nach der Niederlage bei NAFTA nicht erneut verlieren wollten, bemerkbar. Dementsprechend klar fiel das Abstimmungsergebnis über die Parteigrenzen hinweg für GATT aus: 293 zu 123 Stimmen. Ebenso wurde im Senat nach langer Diskussion die erforderliche Mehrheit von 60 Stimmen mit 76 zu 24 überschritten. 24

Auch an dieser Stelle wird deutlich wie Clinton der Tradition des Freihandels folgte, aber durch den Erhalt der Antidumping Gesetze und der Option aus der WTO wieder auszusteigen, den USA ermöglichte, auf unilateraler Ebene eigene Wege zu gehen. Aber auch innerhalb eines multilateralen Abkommens trat die Konzentration der USA auf ihre unmittelbaren Interessen hervor. So haben die sie in der WTO bis 1998 am häufigsten von allen Mitgliedern, nämlich 35mal, das Streitschlichtungsverfahren beansprucht.

Clintons multilaterale Handelpolitik lässt sich sehr stark von kurzfristigen und schnellen Gewinnen leiten, was aber der Philosophie des Freihandels widerspricht, nur auf lange Sicht allgemeine Wohlstandsgewinne erzielen zu können. 25

4. Fair Trade! - Handelspolitik gegenüber Asien

Die vermeintliche Konfrontation von Freihandelsprinzip und amerikanischen wirtschaftlichen und politischen Interessen zeigt sich in der Asienpolitik noch deutlicher. Asien spielt für die USA besonders aufgrund der prognostizierten wirtschaftlichen Wachstumsraten eine starke handelspolitische Rolle.

Dieses Kapitel teilt sich in drei Teile auf, in denen der Aufbau eines regionalen Handelsbündnisses, die aggressivere Handelspolitik gegenüber Japan und der Umgang mit China erörtert werden. Im Folgenden treten zwei charakteristische Merkmale Clintons Politik hervor. Erstens die Abkehr vom Multilateralismus und zweitens der Versuch Handelspolitik mit anderen Zielen amerikanischer Politik in Verbindung zu bringen.

²³ Scherrer, 1999, S. 305, 307ff

²⁴ Baily, 1999, S.96

²⁵ Schirm, 2000, S. 256

12

4.1. Regionale Handelspolitik mit asiatischen Staaten

In Zusammenarbeit mit einigen Staaten Asiens versuchte Bill Clinton schon zu Beginn seiner Präsidentschaft eine verbindliche regionale Handelsorganisation aufzubauen. Er nutzte hierfür das schon bestehende Asia Pacific Economic Cooperation Forum (APEC). Die USA verfolgten damit die Absicht an dem wachsenden Markt im asiatisch-pazifischen Raum teilzunehmen. Außerdem sollte verhindert werden, dass sich die wirtschaftlich bedeutenden Länder ohne Einbindung der USA zusammenschließen. ²⁶ Auf einem Gipfel in Indonesien 1994 beschlossen die APEC Mitglieder bis 2010 eine Freihandelszone im pazifischen Raum zu schaffen. ²⁷ Die Strategie ähnelt der von NAFTA, da auch bei APEC ein regionaler Ansatz vorliegt und das Integrationsmotiv ebenfalls ein geo-ökonomisches ist. APEC soll aus diesem Grund nicht weiter vertieft werden. Es dient jedoch als weiteres Beispiel für die Abkehr eines reinen globalen Freihandelskurses der USA unter Clinton. 28

4.2. Der Druck auf Japan als aggressive Marktöffnungspolitik

Japan, so erscheint es vielen Amerikanern, sei der Gewinner des Kalten Krieges. ²⁹ In bezug auf Wohlstand steht Japan den USA in nichts nach (siehe Schaubild 4), was nach der Meinung vieler Amerikaner auf die Abschottung ihres Marktes zurückzuführen ist. ³⁰ Sicherheitspolitisch befindet sich Japan unter dem Schutzschirm der amerikanischen Streitkräfte, ist aber nicht bereit einen freien Marktzugang für US-amerikanische Produkte zu gewähren. Dieses Meinungsbild in der amerikanischen Öffentlichkeit und insbesondere in einigen mächtigen Industriebranchen (Automobilhersteller, Halbleiterindustrie, etc.) greift Clinton auf. Durch unilaterale Vorgehensweise will er die Japaner zwingen mehr amerikanische Produkte auf ihrem Markt zuzulassen.

Bei einem Treffen zwischen dem japanischen Premierminister Kiichi Miyazawa und Clinton am Rande des G -7 Gipfels in Tokio 1993, entstand der Eindruck, Clinton könnte die Beziehungen zwischen den beiden Ländern nach den unglücklichen Auftritten George Bushs verbessern. Zugleich hat er der japanischen Regierung Zugeständnisse zur Marktöffnung abgerungen. Ursprünglich sollte Japan amerikanischen Unternehmen konkrete Marktanteile zusagen. Dagegen wehrte sich die japanische Regierung vehement und versprach stattdessen

²⁶ Czempiel, u.a., 1994, S. 31

²⁷ Ambrose/Brinkley, 1997, S. 411

²⁸ Destler, 1995, S. 230

²⁹ So eine Äußerung von Sen. Paul Tsongas im amerikanischen Vorwahlkampf 1992. Zitiert in: Hyland, 1999,

S.127

³⁰ Das Handelsdefizit erreichte 1994 auf die Rekordhöhe von 67,3 Mrd. US-Dollar.

Vgl. hierzu: Scherrer, 1999, S. 266

13

anhand ‚qualitativer oder quantitativer objektiver Kriterien’ ³¹ die Marktöffnung zu messen. Miyazawa wurde unmittelbar nach der Vereinbarung aufgrund einer Wahlniederlage durch Morihiro Hosokawa abgelöst. Dieser erneuerte zwar die Zusagen, sah sich aber im eigenen Land mit einer Rezession konfrontiert, die ihn davon abhielt sein Land für vermehrte amerikanische Exporte zu öffnen. Im Februar 1994 konnte die Regierung Clinton keine Verbesserungen feststellen und verlangte erneut eine weitere Öffnung des japanischen Marktes. Hosokawa machte keinerlei Zugeständnisse und ließ die Gespräche ergebnislos beenden. Bevor jedoch der US-Handelsbeauftragte hohe Sanktionen aussprechen konnte, schaltete sich das amerikanische Außenministerium ein und wies auf sicherheitspolitische Unsicherheiten (Bedrohung durch Nord-Korea, etc.) hin. Es verlangte gegen den Bündnispartner Japan weniger aggressiv vorzugehen. Auf der japanischen Seite zeigte eine mögliche atomare Bedrohung durch Nord-Korea ebenfalls Wirkung und man wollte die USA nicht zu einer Minderung ihrer Sicherheitsgarantie provozieren. Bevor im Juli 1994 von Michael Kantor eine Anhebung der US-Zölle auf japanische Produkte ausgesprochen werden konnte, wurde eine Vereinbarung zwischen ihm und seinem japanischen Gegenüber Hashimoto getroffen. Darin hat Japan eine stärkere Öffnung des Marktes zugesagt, aber nicht garantiert. ³² Clinton bezeichnete seine Strategie dennoch als sehr erfolgreich und stellte seinen Sieg als das Ende eines harten Kampfes dar, den er für die amerikanische Wirtschaft gewonnen hätte. 33

Das aggressive Vorgehen der Clinton Regierung war, so argumentiert Jagdish Bhagwati, zum einen nicht sonderlich erfolgreich und zum anderen politisch falsch. Die Forderung bestimmte numerische Ergebnisse festlegen zu wollen und diese halbjährlich zu überprüfen, um US-Firmen Zugang auf den japanischen Markt zu garantieren, widerspricht dem Freihandelsprinzip und sei ökonomisch und politisch nicht sinnvoll. Quoten für amerikanische Produkte würden folglich auch andere Handelspartner Japans (z.B. die EU) in Anspruch nehmen wollen und damit einer Art indirekten Protektionismus den Weg ebnen. Bei der Betrachtung der ökonomischen Daten könne auch nicht von einer Abschottung des japanischen Marktes gesprochen werden. 34

Der politische Fehler liege darin, dass die innenpolitischen Entwicklungen in Japan scheinbar völlig ignoriert würden. Umbrüche und der Wahlverlust der seit Jahrzehnten regierenden, korrupten LDP hätten die USA eigentlich willkommen heißen müssen, statt deren Nachfolger

³¹ Czempiel, 1994, S.33

³² Hyland, 1999, S.130ff

³³ Conti, 1999, S.142

³⁴ Bhagwati, 1994, S. 8,11

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mit Marktöffnungsforderungen zu belasten. Auch die kulturellen Annäherungen der japanischen Gesellschaft an den Westen würden durch Clintons Strategie eher behindert als gefördert. 35

Aus dem sicherheitspolitischen Blickwinkel sieht Henry Nau eine mögliche ökonomische und politische Blockbildung in Asien unter der eventuellen Führung Japans. Resultierende politische Instabilitäten könnten von den USA nicht akzeptiert werden. Da es um mehr als um Halbleiter und Mobiltelefone gehe, sei eine harte Haltung in der Handelspolitik jedenfalls nicht die Lösung. 36

Dennoch glaubte die amerikanische Wirtschaft und die Bevölkerung mit der Strategie Clintons würden die Interessen der USA vertreten. Aus diesem Grund scheint Clinton die Abkehr vom Multilateralismus und vom Freihandelsprinzip vollzogen zu haben.

4.3. Die Intensivierung des Handels mit China

Bill Clinton profilierte sich im Wahlkampf von 1992 mit der Forderung an George Bush die Gewährung der Meistbegünstigtenklausel (MFN) ³⁷ gegenüber China von den Fortschritten in deren Menschenrechtspolitik abhängig zu machen. ³⁸ Selbst im Amt stellte er bis zum Datum der Erneuerung der MFN im Juni 1994 keine Verbesserung der Menschenrechte fest. Als Außenminister Warren Christopher bei einem Besuch in China im März 1994 mit entsprechenden Forderungen an die chinesische Regierung schroff abgewiesen wurde, drohte Clinton mit der Verweigerung der MFN. Die Strategie Clintons der sogenannten ‚linkage ’-Politik (Verbindung der Handelspolitik mit der Menschenrechtspolitik Chinas) griff aus zwei Gründen nicht: Erstens wollte China die Verlängerung des MFN nicht mit einer Einmischung in ihre inneren Angelegenheiten bezahlen. In dieser Hinsicht erwies sich Clintons Druckmittel als zu schwach. ³⁹ Zweitens stieß seine Strategie auf starke innere Widerstände. Es formierte sich eine mächtige Lobby US-amerikanischer Firmen, die um milliardenschwere Aufträge bangen mussten, wenn China seine Märkte im Gegenzug noch mehr schließen würde. Kurz vor Clintons Entscheidung über die Verlängerung des MFN waren es 106 Repräsentanten, sechs ehemalige Außenminister, einige hundert Unternehmen und Teile seiner Regierung, die versuchten ihn zur Beend igung der Politik des ‚linkage’ zu bewegen. Der Präsident gab seine

³⁵ ebd., S.9f

³⁶ Nau, 1995, S.38f

³⁷ Die Meistbegünstigung (Most Favoured Nation-MFN) beschreibt einen Zollsatz den die USA allen Ländern

des GATT gewähren. Die Zollsätze für Produkte aus diesen Staaten sind erheblich geringer als die im Smoot-Hawley-Act von 1930 festgelegten, und immer noch gültigen Zölle. Innerhalb der Meistbegünstigung variieren

die Zollsätze je nach Handelsabkommen. Vgl. hierzu: Holtfrerich/Adams , 1991, S.380

³⁸ Möller, 2000, S.71

³⁹ ebd. S.73

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Strategie auf, ohne das Ziel seiner Politik aus den Augen zu verlieren. Er erklärte, eine Erneuerung des MFN würde es den USA ermöglichen mit China nicht nur wirtschaftliche Kontakte, sondern auch Kontakte auf der Kultur- und Bildungsebene zu verwirklichen. Diese Strategie müsse mit einem beharrlichen, aggressiven Versuch Menschenrechte in China durchzusetzen, verbunden werden. 40

Im November 1999 haben die amerikanische und chinesische Regie rung ein Abkommen zur Aufnahme Chinas in die WTO geschlossen. Im März 2000 erreichte Clinton eine Umwandlung der jährlich zu verlängernden Meistbegünstigtenklausel in dauerhafte normale Handelsbeziehungen (PNTR) ⁴¹ . Mit diesem Schritt verschaffte Clinton den amerikanischen Unternehmen einen Markt von 1,3 Milliarden potentiellen Konsumenten, deren Kaufkraft stetig steigt. Die gewaltige Dimension dieser Abkommen wird bei der Betrachtung der bisherigen Entwicklung des Umfangs des amerikanisch-chinesischen Handels deutlich. So hat sich das Pro-Kopf Einkommen in China von 1978 bis 1998 im Durchschnitt um mehr als 8% pro Jahr erhöht und das Volumen der chinesischen Exporte und Importe im gleichen Zeitraum von 21 Mill. US-Dollar auf 324 Mill. US-Dollar gesteigert. ⁴² Das Handelsvolumen beider Länder hat sich allein von 1991 bis 1997 verdreifacht, wobei die Importe Chinas in der amerikanischen Handelsbilanz überwogen und 1998 ein Defizit von 57 Milliarden Dollar erzeugten. ⁴³ Der Regierung Clinton gelang es in den bilateralen Verhandlungen Chinas Zölle in entscheidenden Bereichen deutlich zu senken, amerikanischen Firmen direkten Marktzugang zu ermöglichen und alle Importquoten oder Lizenzen zu beseitigen. Durch die Aufnahme in die WTO sieht sich China bei möglichen Verstößen des Drucks aller anderen WTO-Mitglieder gegenübergestellt. Damit können zukünftige bilaterale Schwierigkeiten zwischen USA und China, durch eine Verlagerung auf die internationale Ebene, vermieden werden. ⁴⁴ Die Herstellung des PNTR bezeichnete Clinton als eine Einbahnstraße in der China Zugeständnisse machen müsse, sich für die USA aber nichts ändere. Die Intensivierung der Handelsbeziehungen führe zu Gewinnen auf beiden Seiten und öffne den chinesischen Markt nicht nur für amerikanische Produkte, sondern auch für demokratische Wertvorstellungen.

⁴⁰ Presidential Remarks, 62.Mai 1994. Zitiert in: Destler, 1995, S.245f

⁴¹ Permanent Normal Trade Status. Alle Mitglieder der WTO geben sich gegenseitig den Status der dauerhaften

Meistbegünstigung, um dem Welthandelsystem Stabilität zu geben. Bereits seit 1979 wurde Chinas

Meistbegünstigtenstatus jährlich überprüft und erneuert. Auch bei PNTR haben die Partner, z.B. bei der

Bedrohung der nationalen Sicherheit die Möglichkeit die dauerhafte Meistbegünstigung zu kündigen.

⁴² Economic Report of the President, 2000, S.221

⁴³ Möller, 2000, S.71

⁴⁴ China’s WTO Accession and Permanent Normal Trade Relations. Testimony of Charlene Barshefsky, USTR

before Senate Banking Committee, 9. May 2000, S.5

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Deshalb werde das Abkommen auch von demokratischen Führern und Dissidenten in China und Taiwan begrüßt. 45

Bei der Untersuchung der Handelspolitik gegenüber China wird besonders deutlich, wie Clinton versuchte das Freihandelsprinzip durch die Verbindung mit Menschenrechtspolitik einzuschränken. Seine ursprüngliche Vorgehensweise wurde aber vor allem wegen der Interessen der amerikanischen Wirtschaft verworfen.

5. Scheitern des ‚fast-track’-Mandats und der WTO-Konferenz

Die zweite Amtszeit Clintons ist gekennzeichnet vom Scheitern zweier Voraussetzungen für weitere multilaterale Freihandelsliberalisierungen. Er schaffte es weder die Mehrheit des Kongresses von seinen Plänen weiterer Handelsabkommen, noch die Partner in der WTO von seiner Vision eines neuen globalen Freihandelsabkommens zu überzeugen. Auch in diesem Abschnitt spielt Clintons Politik der Verknüpfung von Handelspolitik mit Umweltschutzklauseln und Arbeitsstandards die entscheidende Rolle. Möglicherweise scheiterten beide Projekte weil er in einem Fall auf die Verknüpfung verzichtete und im anderen Fall auf sie bestand.

5.1. Der Kongress verweigert Clinton das ‚fast-track’-Mandat

Die Regierung Clinton erreichte auch nach dem Abschluss der Uruguay Runde bei weiteren Versuchen keine Erneuerung des ‚fast-track’-Mandates. In einem ersten Anlauf nach Clintons Wiederwahl legte die Handelsbeauftragte Charlene Barshefsky im September 1997 vor dem Senate Finance Committee die Argumente der Regierung für eine Erneuerung dar. Es wären insbesondere Abkommen auf bilateraler und regionaler Basis, in denen der Präsident eine starke Rolle spielen müsse. Es sei die größte Gefahr untätig zu bleiben und in wichtigen Sektoren (Hochtechnologie, Dienstleistungen und Landwirtschaft) keine

Handelsliberalisierungen zu erreichen. Obwohl sie die Mitwirkung des Kongresses und der NGOs bei der Formulierung von Handelsabkommen betonte, sahen die Abgeordneten keinen Anlass der Regierung zuzustimmen. ⁴⁶ Die Abstimmung der ersten Gesetzesvorlage 1997 wurde immer wieder verschoben und bis zum Ende der Sitzungsperiode nicht mehr behandelt. Im nächsten Jahr lehnte das Abgeordnetenhaus die Vorlage Clintons am 25.08.98 mit 243 zu 180 Stimmen ab. Diese Ablehnung kann vor allem mit einer fehlenden Zustimmung der

⁴⁵ Clinton, William J.: Expanding Trade, Projecting Values. January/February 2000, S. 2, 4

⁴⁶ Testimony of U.S. Trade Representative Charlene Barshefsky. Renewal of Fast Track Authority. Senate

Finance Committee, 17.09.97, S.2ff

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Bevölkerung zu weiteren Freihandelsabkommen und der Ablehnung durch die Demokraten im Kongress begründet werden. Da Clinton bei den Anläufen 1997 und 1998 auf die Verbindung des Verhandlungsmandates mit Umwelt- und Sozialklauseln verzichtete, stimmte nur ein Fünftel seiner Parteikollegen im Repräsentantenhaus der Gesetzesvorlage zu. Einen möglichen Erklärungsansatz bietet ein Rückblick auf die jeweilige Folgezeit der vorangegangenen großen Freihandelsrunden. Hier lässt sich in den USA generell eine handelspolitische Zurückhaltung nach bedeutenden Liberalisierungsabkommen feststellen. 47

5.2. Der Fehlstart der Millenniumsrunde in Seattle

Das WTO Treffen in Seattle Ende 1999 sollte der Beginn einer neuen multilateralen Freihandelsrunde werden. Doch scheinbar verhinderten die Demonstranten in Seattle mit ihren eindrucksvollen Protesten den Start. Es war jedoch eher Präsident Clinton, der mit seiner Vorstellung, Handelspolitik mit anderen Zielen zu verknüpfen, zum Scheitern einer Einigung beitrug. 48

Den Willen, künftig dafür zu sorgen, dass Rechte von Arbeitnehmern, der Umweltschutz und eine größere Transparenz der WTO gewährleistet sein müssen, kündigte Bill Clinton bereits in der ‚State of Union’ Rede 1999 mit der Losung „We have got to put a human face on the global economy.“ ⁴⁹ an. In seiner Rede vor den Delegierten der Konferenz in Seattle am 1. Dezember 1999 äußerte er Verständnis für die Anliegen der Demonstranten. Er fühlte sich in seiner Auffassung bestätigt, den Welthandel durch Festlegen von Mindeststandards in den Bereichen Umweltschutz und Arbeiterrechte den Bedürfnissen der Menschen anpassen zu müssen. ⁵⁰ Seine Forderungen fanden zwar Unterstützung bei der EU und bei Japan, stießen jedoch bei den Entwicklungsländern auf Widerstand. Sie sahen hinter den Forderungen der USA eine indirekte Abschottungsstrategie gegen Produkte aus ihren Ländern. Da sie 100 der 135 Mitglieder in der WTO stellten, hat sich Clinton mit seinem Vorhaben nicht durchsetzen können.

Weitere Forderungen der USA waren fortschreitende Handelsliberalisierungen in den Bereichen Landwirtschaft, Fertigwaren, Dienstleistungen und elektronischer Handel. In diesen Sektoren versprechen sich die USA entweder hohe Zuwachsraten, von denen sie

⁴⁷ Scherrer, Christoph: Globalisierung wider Willen?, 1999, S. 305f

⁴⁸ Mrusek, 1999, S.1

⁴⁹ Clinton, William: State of Union Address before Congress, 1999

⁵⁰ Clinton, William: Remarks by the President in Seattle, 1.12.99, S. 2ff

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besonders profitieren, oder sie sehen sich mit hohen nicht-tarifären Handelshemmnissen anderer Länder konfrontiert. 51

Bill Clinton hätte bei einer kräftigen Unterstützung einer neuen multilateralen Freihandelsrunde zu diesem Zeitpunkt politisch mehr zu verlieren als zu gewinnen gehabt. Vertreter der amerikanischen Wirtschaft sahen aufgrund der positiven ökonomischen Lage keinen Grund sich intensiv für Handelsliberalisierungen zu engagieren. Durch Clintons fehlendes ‚fast-track’-Mandat konnten sich die amerikanischen Befürworter der Millenniumsrunde kaum auf einen starken Präsidenten verlassen, der ihre Interessen durchzusetzen vermochte. Andererseits hätte Clinton an Zustimmung verlieren können, wenn er starken Druck in Richtung einer uneingeschränkten Freihandelspolitik gemacht hätte. Der AFL-CIO, der Kongress und die öffentliche Meinung waren eher gegen weitere Freihandelsinitiativen. Diese Faktoren spielten nicht nur für die Akzeptanz seiner Politik eine Rolle, sondern hätten sich insbesondere auf Aussichten seines Vizepräsidenten, Unterstützung für die Präsidentschaftswahlen zu bekommen, ausgewirkt. ⁵² Clinton setzte sich massiv für arbeitsrechtliche Mindeststandards und Umweltschutzklauseln ein, um Al Gore wichtige Wählerklientel zu sichern, statt globale Verantwortung zu übernehmen. ⁵³ Auch an der Organisation der Konferenz wurde der mangelnde Enthusiasmus der USA deutlich. Die Handelsbeauftragte Barshefsky war nicht in der Lage die Konferenz zu leiten und auf den Straßen Seattles ließ man dem, durch Demonstranten verursachten Chaos freien Lauf. ⁵⁴ So wird auch hier die Annahme bestätigt, dass Bill Clinton kein ideologischer Verfechter der Liberalisierung des Welthandels ist. Dagegen versucht er pragmatisch, aufgrund der Stärke einer bestimmten Interessenskoalition in seinem Land, Handelspolitik mit anderen Politikbereichen zu verbinden. In diesem Fall hat sein fehlender Führungswille maßgeblich zum Scheitern einer großen Welthandelsrunde beigetragen.

⁵¹ Die Clinton Agenda für das WTO-Ministertreffen, 24.11.99, S. 1ff

⁵² The Economist, 27.11.99, S.28

⁵³ So beurteilten einhellig alle Kommentatoren in den Tageszeitungen. So auch: International Herald Tribune,

4./5.12.99, S. 1

⁵⁴ Frankfurter Allgemeine Zeitung, 6.12.99, S.1

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6. Ergebnis der Untersuchung

Wie die Untersuchung zeigt, wurde das Paradigma des globalen Freihandels durch die Hinwendung Clintons zu regionalen und bilateralen Strategien verändert. Außerdem schränkte er durch die Verknüpfung der Handelspolitik mit anderen Zielen seiner Politik das globale Freihandelsprinzip ein. Die zu Beginn der Arbeit aufgestellte These wird damit bestätigt. Ein vollständiger Paradigmenwechsel lässt sich jedoch nach den untersuchten handelspolitischen Projekten der Regierung Clinton nicht feststellen. Bei einem Wechsel hätte das Paradigma des globalen Freihandels vollständig durch ein anderes ersetzt werden müssen. Dies war nicht der Fall, da Clinton beispielsweise einen Teil des alten Paradigmas mit der enormen Unterstützung des GATT Abschlusses beibehielt. Statt von einem Paradigmenwechsel kann eher von einem Wandel des Paradigmas gesprochen werden. ⁵⁵ Nach den Falluntersuchungen in den Kapiteln 2 bis 5 werden im Folgenden die Gründe für den Paradigmenwandel zusammengefasst.

Wie jede Politik von den biographischen Merkmalen ihrer Akteure bestimmt ist, so war dies auch bei der Handelspolitik Clintons der Fall. Er selbst legte schon während seiner Amtszeit als Gouverneur von Arkansas sehr viel Wert auf den Außenhandel, und verstand sich als internationaler Vertreter seines Staates. ⁵⁶ Im Weißen Haus nahm er dann eine institutionelle Veränderung vor, indem er d en National Economic Council (NEC) als ökonomisches Äquivalent zum Nationalen Sicherheitsrat einrichtete. Damit sollte die wachsende Bedeutung der Verflechtung von Binnenwirtschafts- und Außenwirtschaftspolitik Ausdruck verliehen werden. Zur Vorsitzenden des Council of Economic Advisers wählte Clinton Laura Tyson aus. Dies ist insofern ungewöhnlich, da alle ihre Vorgänger klare Bekenner zum Freihandel waren, während sie den Ruf genoss in der Handelspolitik unilateraler und aggressiver verhandeln zu wollen. ⁵⁷ Sein erster Handelsbeauftragter Michael Kantor war weder ein ausgesprochner Kenner der Handelspolitik noch war er als überzeugter Freihändler bekannt. Er verstand sich stattdessen selbst als „no- nonsense“-Pragmatist. ⁵⁸ Die gewandelten Auffassungen, wie sie die beschriebenen Entscheidungsträger vertraten, wurden in der strategischen Ausgestaltung der Politik sichtbar. Auch Clintons Führungsstil war für den stark beeinflussbaren, und deshalb von Anne Krueger als schizophren beschieben Kurs der amerikanischen Handelspolitik verantwortlich. ⁵⁹ Clinton orientierte seine politische

⁵⁵ Schirm, 2000, S. 249

⁵⁶ Hames, 1996, S. 127

⁵⁷ Destler, 1995, S. 221

⁵⁸ Hyland, 1999, S. 128

⁵⁹ Zitiert in: Schirm, 2000, 247

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Vorgehensweise immer an den Umfrageergebnissen. Ein großer Präsident sollte aber der Bevölkerung nicht die Außenpolitik geben, die sie will, sondern die sie braucht. ⁶⁰ Clinton hatte also weder Mitarbeiter mit einer klaren handelpolitischen Agenda, die sich eindeutig an einem bestimmten Paradigma ausrichten würden, noch besaß er die Führungsstärke, um die amerikanische Handelspolitik auf einem bestimmten Kurs zu halten. Innenpolitisch war es der fragmentierte Kongress, der eine präsidentielle Führung schwer machte. Die Untersuchung hat gezeigt, dass das Fehlen einer grundsätzlichen Mehrheit für multilaterale Freihandelspolitik wie zur Zeit des Kalten Krieges, handelspolitische Entscheidungen völlig den Einzelinteressen der Abgeordneten und Senatoren auslieferte. Das gesteigerte Engagement der Gewerkschaften und Umweltschutzorganisationen in handelspolitischen Fragen verstärkte zusätzlich die Fragmentierung im Kongress. Aber auch innerhalb der Parteien war kein grundsätzlicher Konsens mehr feststellbar. So sah sich Clinton veranlasst, seine Handelspolitik mit den politischen Interessen der einflussreichen Lobbys in einem Kompromiss zu verbinden.

Die Verflechtung des amerikanischen Marktes mit anderen Volkswirtschaften hat die US-Wirtschaft im Binnenwettbewerb stark unter Druck gesetzt. Der daraus entstandene Zwang, mehr zu exportieren, veranlasste die amerikanischen Wirtschaftsverbände die Regierung Clinton zu einer aggressiveren Marktöffnungspolitik und damit zu einer Abkehr vom Paradigma der multilateralen Freihandelspolitik zu bewegen. 61

Ein weiterer wichtiger Erklärungsansatz für das Verlassen des multilateralen Kurses sind die Veränderungen im internationalen Umfeld. Das Ende des Kalten Krieges ist dabei bedeutend, aber nicht entscheidend. Die Konzentration auf eine regionale Strategie wurde mit dem Beginn der NAFTA Verhandlungen schon vor dem Ende des Kalten Krieges begonnen. Ängste vor einer Festung Europa im Zuge der europäischen Einigung eignen sich im heutigen internationalen Umfeld eher als Motiv Clintons, sich ebenfalls mehr auf die Stärke des eigenen Kontinents zu konzentrieren. Mit dem Ende des Kalten Krieges ging auch das Ende des Sozialismus als Wirtschaftsverfassung einher. Die heutigen Transformationsstaaten und viele Staaten Lateinamerikas entwickeln ein Wirtschaftssystem, welches für die USA kompatibel ist. Aus diesem Grund können die USA ihre globale handelspolitische Ausrichtung nicht aufgeben. Andernfalls würde ihre Rolle als Führungsmacht weiter schwinden.

⁶⁰ Haas, 2000, S.140

⁶¹ Falke, 1996, S. 325f

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Mit dem Wandel in der Handelspolitik ging unter Clinton auch ein Wandel der Bedeutung von klassischer Außenpolitik einher. Außenwirtschaftliche Maßnahmen wurden nicht länger als zweitrangig zu traditionellen sicherheitspolitischen Instrumenten gesehen. In vielen Angelegenheiten erwiesen sich wirtschaftspolitische Maßnahmen als das beste Mittel, um geopolitische Ziele zu erreichen. ⁶² Clinton formulierte diese Politik mit dem umstrittenen Satz: „We have to put our economic competitiveness in the heart of our foreign policy.“ ⁶³ Grenzen und Möglichkeiten von Clintons Handelspolitik wurden nicht durch Theorien, Ideologien oder übrig gebliebenen Gefühlen aus dem Kalten Krieg bestimmt. Er suchte nach Strukturen und Regeln, die innerhalb eines vernünftigen Zeitrahmens funktionieren würden. ⁶⁴ Dennoch verbarg sich hinter dem Pragmatismus ein „ Trade for Peace“-Glaube, wie er besonders bei Clintons Stellvertreter und seinem möglichen Nachfolger Al Gore zu finden war. Die Überzeugung, dass Demokratien mit offenen Märkten notwendig sind, damit Amerika blühen kann und Friede herrscht, wurde in den 30er Jahren von Roosevelts Außenminister Cordell Hull vertreten. Den ‚Trade for Peace’-Glauben Cordell Hulls fand Thomas Friedman von der New York Times auch in Clintons außenpolitischer Strategie wieder und beschrieb deren Ergebnis mit den Worten: „No two countries that both have a Mc Donald’s have ever fought a war against each other.“ 65

⁶² Cutter, u.a, 2000, S.82

⁶³ Zitiert in Brinkley, 1997, S. 116f.

⁶⁴ Garten, 1995, S. 53

⁶⁵ Zitiert in: Brinkley, 1997, S. 225f

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24

Anhang

Schaubild 1

US-Handel gemessen am Bruttosozialprodukt seit 1900

Quelle:

Schaubild 2

Anstieg der weltweiten Exporte im Vergleich zum Anstieg des weltweiten Brutto Sozial

Produkts

Quelle: The Economist, 27.11. 1999, S. 23

25

Schaubild 3

US-Handel nach Wirtschaftssektoren 1998

Quelle:

Schaubild 4,

Bruttoinlandsprodukt (Pro Kopf) in den USA und in ausgewählten Volkswirtschaften

Quelle: