GLIEDERUNG

Seite   

1.  Einleitung  1

2.  Historischer Überblick über die Änderungen der Entscheidungsverfahren im Rat  2

2.1.  Zur Zeiten der EWG  2

2.2.  Nach der Luxemburger Erklärung  3

2.3.Weiterentwicklungen  durch die EEA, den Maastrichter und den Amsterdamer Vertrag  3

3.  Der Rat der Europäischen Union in seiner heutigen Form  4

3.1.  Die Arbeitsweise des Rates der Europäischen Union  4

3.2.  Stimmgewichtung im Ministerrat bei Abstimmungen mit qualifizierter Mehrheit  5

3.3.  Ausweitung der Mehrheitsentscheidungen  6

4.  Entstehende Probleme durch die häufige Anwendung des Einstimmigkeitsprinzips  7

4.1.  Notwendigkeit eines entscheidungsfähigen Rates  7

4.2.  Beispiele zur erschwerten Handlungsfähigkeit durch den Einstimmigkeitszwang  8

5.  Durchführbarkeit weiterer Reformen  9

5.1.  Realpolitische Umsetzbarkeit  9

5.2.  Notwendige Änderungen zur Ermöglichung weiterer Reformen  11

6.  Fazit  12

7.  Abkürzungsverzeichnis  14

8.  Literaturverzeichnis  14

9.  Anhang  16

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1. Einleitung

Seit den Folgejahren des zweiten Weltkrieges haben die europäischen Staaten ihre Zusammenarbeit mehr und mehr verstärkt, so dass heute bereits eine Europäische Union bestehend aus (noch) 15 Staaten existiert. Die Integrationsgeschichte wird durchzogen von Phasen der vertiefenden Kooperation sowie der Stagnation. Das Vertragswerk zur Europäischen Union wurde im Laufe der Geschichte immer wieder ergänzt und erneuert.

Im Jahr 2000 tagte der Europäische Rat in Nizza, um die Union und ihre Institutionen auf den Beitritt der neuen Kandidaten in den nächsten Jahren vorzubereiten. Ein umstrittenes Thema des Gipfels war auch die Reformierung der Entscheidungsverfahren im Ministerrat. Der Rat der Europäischen Union spielt eine große Rolle im Gefüge der europäischen Institutionen, da er, teilweise auch unter Beteiligung des Europäischen Parlamentes, über die Verabschiedung von Gesetzen oder Verordnungen letzten Endes entscheidet. Das macht ihn zum zentralen Organ der Legislative.

In dieser Arbeit soll nun untersucht werden, inwiefern es möglich und sinnvoll ist die Entscheidungsmodi im Ministerrat zu reformieren. Konkret betrifft dies die Frage, ob in Politikfeldern, in denen Beschlüsse bisher nur in Einstimmigkeit getroffen werden können oder konnten in Z ukunft mit qualitativer Mehrheit entschieden werden soll. Außerdem wird auf die Stimmengewichtung für die einzelnen Mitgliedsstaaten im Rat der europäischen Union eingegangen.

Am Beginn der Arbeit steht ein kurzer Überblick über die geschichtliche Entwicklung der Entscheidungsverfahren im Ministerrat. Dieser soll dem Leser einen Eindruck davon geben, inwiefern, zu welchen Zeitpunkten und aus welchen Gründen es jeweils zu einer Änderung der Entscheidungsverfahren kam. Vor diesem Hintergrund wird dann der Rat in seiner heutigen Form beschrieben.

Um die Notwendigkeit von Reformen zu verdeutlichen werden dann Probleme aufgezeigt, die durch Einstimmigkeitszwang entstehen können. Daraufhin w ird untersucht, inwieweit eine Änderung der Entscheidungsmodi bzw. eine Ausweitung der Mehrheitsentscheidungen realpolitisch überhaupt möglich ist.

Nach Nennung der Gründe für die Zurückhaltung der Mitgliedsstaaten bei der Ausdehnung von Mehrheitsentscheidungen wird abschließend darauf eingegangen, welche grundlegenden Einstellungen und Hintergründe sich ändern müssten um weitere Reformen möglich werden zu lassen.

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2. Historischer Überblick über die Änderungen des Entscheidungsverfahren im Rat Nachdem der Ministerrat zu Zeiten der Gemeinschaft für Kohle und Stahl im Gegensatz zur Hohen Behörde (entspricht der heutigen Kommission) eine eher untergeordnete Rolle gespielt hatte, wurde seine Stellung mit den Römischen Verträgen aufgewertet. Dem EGKS-Vertrag und den Römischen Verträgen folgend können Ratsbeschlüsse mit unterschiedlichen Mehrheiten vollzogen werden. Entscheidungen über Verfahrensfragen und zu weniger bedeutenden Themen werden mit einfacher Mehrheit gefällt. Viele Beschlüsse bedürfen jedoch der qualifizierten Mehrheit und ein Großteil der Entscheidungen muss einstimmig getroffen werden. Die Zuordnung der einzelnen Entscheidungsmodi zu bestimmten Themengebieten und Politikbereichen wird in den jeweiligen Verträgen festgelegt und hat sich im Laufe der Geschichte verändert.

2.1. Zur Zeiten der Europäischen Wirtschafts-Gemeinschaft (EWG)

Der Vertrag zur Gründung der Europäischen Wirtschafts-Gemeinschaft sah für die ersten Jahre im Rat (Stufe 1 und 2 der Übergangszeit 1958 - 1965) für alle Beschlüsse Einstimmigkeit vor. Mit dem Erreichen der Stufe 3 am 1.1.1966 sollten dann immer mehr Entscheidungen mit qualifizierter Mehrheit gefällt werden. Der französische Präsident Jacques Chirac setzte sich jedoch mit Hilfe seiner Politik des „leeren Stuhls“ gegen d iese Weiterentwicklung zur Wehr. Er sah die Gefahr eines Souveränitätsverlustes der einzelnen Mitgliedsstaaten, wenn diese bei wichtigen Ratsentscheidungen überstimmt werden könnten. Da im Rat Anwesenheitszwang herrschte und über lange Zeit kein Vertreter Frankreichs an den Sitzungen teilnahm, konnte es sieben Monate lang zu keiner Entscheidung kommen. Das lähmte selbstverständlich den I ntegrationsprozess und so war eine Auseinandersetzung unumgänglich. In Verhandlungen mit der französischen Regierung wurde der Konflikt mit der Luxemburger Erklärung beigelegt. Diese sah vor, dass B eschlüsse nur einstimmig gefasst werden dürften, sobald ein Staat der Meinung war, die Entscheidung sei für ihn von „vitalem nationalen Interesse“ ¹ . Das hieß, dass eine Sperrminorität Mehrheitsbeschlüsse verhindern konnte. Selbst wenn im Vertragstext für ein Politikfeld eine Entscheidung mit qualifizierter Mehrheit vorgesehen war, musste es dann automatisch zu einem Einstimmigkeitsbeschluss kommen.

¹ Siehe dazu: Stüwe, Klaus: Der Staatenbund als europäische Option. Föderative Entwicklungsperspektiven der Europäischen Union, in:

Aus Politik und Zeitgeschichte, Vierteljahreszeitschrift Heft 2/1999, S. 22 ff

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2.2. Nach der Luxemburger Erklärung

Probleme entstanden dadurch, dass in der Erklärung der Begriff des „nationalen Interesses“ nicht genau definiert war bzw. dass es keine genaue Vorgaben dafür gab, wann denn ein solches Interesse vorlag. Das führte dazu, dass bis Mitte der 80er Jahre alle Entscheidungen des Ministerrates einstimmig getroffen werden mussten. Die Verhandlungen gestalteten sich schwierig, da es nach Erweiterung der Europäischen Gemeinschaft nicht mehr so einfach war, die Grundpositionen der Mitgliedstaaten zu vereinen und einen Konsens zu finden. So konnten in vielen Fällen überhaupt keine Beschlüsse gefasst werden.

Angesichts der schlechten wirtschaftlichen Entwicklungen vor allem zu Beginn der 80er Jahre waren die einzelnen Staaten nicht dazu bereit Souveränitätsrechte abzugeben, sondern begannen im Gegenteil sogar damit in gewissen Bereichen einseitige Handelserschwernisse aufzubauen. Auf institutioneller Ebene kam es zu Problemen, da trotz einer Ausweitung der g emeinschaftlichen Interventionsfelder keine klaren Zuständigkeiten festgelegt wurden. So war innerhalb des Ministerrates der Entscheidungsmodus in den verschiedenen Politikbereichen oft unklar.

2.3. Weiterentwicklungen durch die EEA, den Maastrichter und den Amsterdamer Vertrag

Die Einheitliche Europäische Akte 1 986 sah eine Verbesserung der institutionellen Bedingungen durch eine Erweiterung der Kompetenzübertragung der Nationalstaaten auf die Ebene der EU vor. Deutlich wurde diese Absicht auch in der Einführung qualifizierter Mehrheitsentscheidungen insbesondere im Bereich des Binnenmarktes. Der Vertrag über die Gründung der Europäischen Union (Maastrichter Vertrag) betont die Notwendigkeit von Mehrheitsentscheidungen im M inisterrat vor allem für den Bereich der Europäischen Gemeinschaft (1. Säule: Zollunion, Binnenmarkt, Agrarpolitik, Strukturpolitik, WWU). Mit den Amsterdamer Verträge sind sie in diesem Bereich auch weitgehend zur Regel geworden. In Amsterdam konnten sich die Regierungschefs allerdings auch auf eine weitere Einführung von Mehrheitsentscheidung bezüglich der GASP (2. Säule) einigen. Dennoch wurde jedem Nationalstaat bei wichtigen Beschlussfassungen ein Vetorecht zuerkannt, so dass auch hier oft eine Konsensfindung erforderlich bleibt.

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3. Der Rat der Europäischen Union in seiner heutigen Form

3.1. Die Arbeitsweise des Rates der Europäischen Union

Der Rat der Europäischen Union setzt sich aus Vertretern der einzelnen europäischen Mitgliedsländern zusammen, weshalb er auch als Ministerrat bezeichnet wird. Als Zentrum vieler Entscheidungen nimmt e r eine „Schanierfunktion“ ² innerhalb der europäischen Gemeinschaft ein. Einerseits ist er Gemeinschaftsorgan und andererseits funktioniert er intergouvermental, da die einzelnen Regierungen ihre Vertreter abordnen. Abhängig vom jeweiligen Politikfeld werden die entsprechenden nationalen Minister entsandt. Föderalen Staaten steht es frei, auch gleichberechtigte Vertreter der einzelnen Gliedstaaten in den Rat zu schicken. Der Ministerrat ist zwar „ein einziges Organ“ ³ kann jedoch in unterschiedlichen Zusammensetzungen zusammen treten. Der Rat über „Allgemeine Angelegenheiten“ setzt sich aus den einzelnen Außenministern der Mitgliedsstaaten zusammen, während die Minister der unterschiedlichen Ressorts (z.B. der Landwirtschafts- oder der Finanzminister,...) die speziellen Fachräte bilden. Außerdem sind dem Rat der Minister zahlreiche Ausschüsse unterstellt. So beispielsweise der Ausschuss der Ständigen Vertreter (AstV), der die Beratungen zu vorgegebenen Themen vorbereitet. Der AstV unterhält wiederum zwei Ausschüsse, so als ständige Vertretung den Ausschuss der Botschafter (AstV2) und den Ausschuss deren Vertreter (AstV1). Beide Ausschüsse sind gleichberechtigt und können sich auf weitere kleine Arbeitsgruppen und Ausschüsse stützen.

Der Vorsitz des Rates der Europäischen Union wechselt jedes halbe Jahr zwischen den Mitgliedern. Im Zuge der Erweiterung der Union wurde durch zahlreiche Veränderungen und Ergänzungen der Verträge die Rolle der Ratspräsidentschaft zunehmend gestärkt, um die Ko-ordinationsfähigkeit zu gewährleisten und eine Beschlussfassung zu erleichtern. Der Vorsitzende beruft die Sitzungen des Rates ein und stellt die entsprechenden Tagesordnungspunkte zusammen. Außerdem werden von ihm die vom Rat erlassenen Rechtsakte unterzeichnet und deren Veröffentlichung angeordnet. Zudem ist es seine Aufgabe, den Ministerrat nach außen hin und gegenüber den anderen Organen der EU zu vertreten. Der Rat hat viele unterschiedliche Aufgaben, so widmet er sich hauptsächlich seiner Legislativfunktion, verfügt aber zur selben Zeit auch über Exekutivrechte. Auf Initiative der Europäischen Kommission kann er in einigen Fällen im Zusammenhang mit dem Europäischen Par- ² Woyke,Wichard: Europäische Union: erfolgreiche Krisengemeinschaft. Einführung in Geschichte, Strukturen und Politiken, Wien 1998, S.

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³ Noel, Émile: Die Organe der Europäischen Gemeinschaft und der Europäischen Union, Luxemburg; Amt für amtliche Veröffentlichungen

der EG, 1997, S. 23

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lament wichtige Rechtsvorschriften für die Gemeinschaft erlassen. Damit spielt er im Institutionengefüge eine wichtige Rolle.

Seine Exekutivrechte liegen vor allem im Bereich der Außenbeziehungen, so legt er hier beispielsweise Verhandlungsrichtlinien fest oder schließt auch Abkommen. Auch entscheidet er in Kooperation mit dem EP über die Erweiterung der EU. Der Vertag über die Europäische Union hat die Kompetenzen innerhalb der GASP erweitert und auch auf den B ereich Justiz und Inneres ausgedehnt. Zu alledem ist es Aufgabe des Gremiums auf Vorschlag der Kommission, den Haushaltsplan für die Gemeinschaft aufzustellen und die Mitglieder der einzelnen Ausschüsse zu ernennen.

3.2. Stimmgewichtung im Ministerrat bei Abstimmungen mit qualifizierter Mehrheit Wie bereits dargelegt gewinnen die Entscheidungen mit qualifizierter Mehrheit im Rat der Europäischen Union immer mehr an Bedeutung. Eine Neugewichtung der Stimmen der einzelnen Mitgliedsländer sowie die Ausweitung der qualifizierten Mehrheitsentscheidungen waren auch ein Streitthema auf der Sitzung der Staats- und Regierungschefs der EU (Europäischer Rat) in Nizza vom 7. bis 9.12.2000.

Angesichts der bevorstehenden Erweiterung der Europäischen Union fand eine Neuverteilung der jeweiligen Stimmen im Ministerrat statt. Die Zuteilung der Anzahl von Stimmen hängt von der Bevölkerungszahl des betroffenen Landes ab. Vor allem die Staatschef der kleineren EU-Länder wollten eine Übervorteilung vermeiden. So musste die französische Ratspräsidentschaft mehrere Kompromissvorschläge vorlegen, bevor man sich auf ein endgültiges E rgebnis einigen konnte. Es wurde viel Wert darauf gelegt, eine gerechte Verteilung der Stimmen auch auf Beitrittskandidaten zu garantieren. So wurde die Skala der totalen Stimmen insgesamt ausgedehnt. Sie reicht von mindestens drei Stimmen für das kleine Land Malta bis zu höchsten 29 Stimmen für die Staaten Deutschland, Großbritannien, Frankreich und Italien. Spanien sowie der Beitrittskandidat Polen erhalten 27 Stimmen und den mittelgroßen Staaten von Rumänien (Kandidat) bis Österreich wurden 14 bis 10 Stimmen zugeteilt. Kleinere Staaten von der Slowakei bis Luxemburg stehen je nach Bevölkerungszahl vier bis sieben Stimmen zur Verfügung ⁴ . Die Mitgliedsländer mit einer weniger hohen Anzahl von Einwohnern haben jedoch an den großen Ländern gemessen ein relativ größeres Gewicht, damit eine Interessenswahrnehmungsmöglichkeit von ihrer Seite gewahrt bleibt ⁵ .

⁴ Eine genaue Auflistung der Stimmenanzahl im einzelnen ist im Anhang einzusehen

⁵ Vgl. Thiel, Elke: Die Europäische Union. Von der Integration der Märkte zu gemeinsamen Politiken, 5. Auflage, Opladen 1998, S. 79-81

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Nach Meinung von Experten werden Mehrheitsentscheidungen durch die neuen Regelungen eher erschwert ⁶ . Um eine qualifizierte Mehrheit zu erreichen, werden in Zukunft 258 von 342 Stimmen nötig sein. Damit liegt die Sperrminorität bei 89, die beispielsweise von zwei großen und einem kleineren Land gebildet werden kann. Für einige Entscheidungen gibt es noch weitere Bedingungen, diese müssen teilweise zusätzlich auch von zwei Drittel der Mitgliedsstaaten unterstützt werden.

Jeder Mitgliedsstaat hat gleichzeitig die Möglichkeit prüfen zu lassen, ob auch 62 % der europäischen Bevölkerung hinter dem Beschluss stehen. Diese Regelung soll garantieren, dass es den kleineren Ländern nicht möglich ist, aufgrund ihrer Stimmenanzahl eine Zustimmung zu verhindern obwohl sie gemessen an ihrer Einwohnerzahl soviel Gewicht nicht erreichen würden. Außerdem können so einzelne Mitgliedsländer nicht mehr mit ihrem Veto die Beschlussfassung blockieren.

3.3. Ausweitung der Mehrheitsentscheidungen

Ein weiteres viel diskutiertes Thema der Tagung des Europäischen Rates in Nizza war die Ausdehnung der qualifizierten Mehrheitsentscheidungen auf 40 Artikeln des EU-Vertrages für die bisher noch Einstimmigkeit erforderlich war. Bei vielen wichtigen Artikeln gab es jedoch Uneinigkeiten, so dass man in diesen Bereichen bei der Einstimmigkeitsregel verbleibt. Die Mitgliedsstaaten waren in einigen Punkten auf ihre nationalen Standpunkte b edacht und wollten einen Übergang zur qualifizierten Mehrheitsentscheidung verhindern, da ihnen so die Möglichkeit ihr Veto einzulegen genommen würde. Die deutsche Delegation war beispielsweise sehr darauf bedacht, im Bereich des Asyl und der Einwanderung Vorsicht walten zu lassen. So kam es, dass man sich darauf einigte Abstimmungen erst dann mit qualifizierter Mehrheit gelten zu lassen, wenn die EU insgesamt einheitliche Regelungen für dieses Themengebiet festgelegt hat.

Auch im Politikfeld der Steuern bleibt man vorerst beim Einstimmigkeitsprinzip. Fünf Jahre nach in Kraft treten des Vertrages von Nizza können die Mitgliedsstaaten einstimmig b eschließen, ob sie beispielsweise bei der indirekten Besteuerung und der Unternehmensbesteuerung Mehrheitsentscheidungen zulassen. Großbritannien setze sich mit seinen Forderungen durch, Beschlüsse zu direkten Steuern, zu Umsatzsteuern und Verbraucherabgaben nur nach Konsensfindung in Einstimmigkeit treffen zu lassen.

Im Bereich der Gemeinsamen Handelspolitik werden die Mehrheitsentscheidungen bis auf einige Einschränkungen a usgeweitet. Bei horizontalen Handelsabkommen ist nach wie vor

⁶ www.sueddeutsche.de/nachrichten/woche50/nizzagipfel.html, S.2, 11.12.2000, 14:07 Uhr

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eine Zustimmung aller Mitgliedsländer notwendig. Von Anfang 2007 an werden Beschlüsse bezüglich der Strukturfonds der EU (für regionale Entwicklung, Landwirtschaft) im Ministerrat mehrheitlich g efasst. Entscheidungen über die Festlegung des Haushaltsplanes für mehrere Jahre im Voraus, die auch den Rahmen der Strukturfonds festlegen, bleiben jedoch abhängig von der Zustimmung jeden einzelnen Landes.

4. Entstehende Probleme durch die häufige Anwe ndung des Einstimmigkeitsprinzips

4.1. Notwendigkeit eines entscheidungsfähigen Rates

Wie bereits in Punkt 2 aufgezeigt, hat der Rat der Europäischen Union mit Verlauf der europäischen Integration immer mehr an Gewicht innerhalb des Gefüges der Institutionen hinzugewonnen. G edacht war diese Umgewichtung als Zugeständnis an die Mitgliedsstaaten, die eine Arbeit auf intergouvermentaler Ebene als elementar betrachten. In den letzen Jahren zeigt sich jedoch eine stete Verlagerung von Entscheidungen auf die Ebene der Staats- und Regierungschef, also auf den Europäischen Rat.

Da der Ministerrat laut Vertragstexten eine so wichtige Rolle unter den Organen der EU einnimmt, sind Reformen in diesem Gremium besonders wichtig und gleichzeitig auch besonders umstritten. Gerade angesichts der näherrückenden Osterweiterung, dessen sind sich auch die Regierungschefs der Mitgliedsstaaten bewusst, hängt innerhalb der EU viel von einem handlungs- und entscheidungsfähigen Rat ab. Die wirtschaftliche und politischen Divergenzen zwischen den einzelnen Ländern werden sich erhöhen und eine Konsensbildung erschweren. Hinzu kommen außerdem neue kulturelle sowie historisch bedingte Differenzen. So beispielsweise der Konflikt Zyperns mit dem türkischen Teil oder aber das Verhältnis der ehemaligen Warschauer-Pakt-Staaten zu Russland.

Wie sehr ein durch Einstimmigkeit gelähmter Rat die Weiterentwicklung der Staatengemeinschaft verlangsamen kann, hat sich ja bereits in den 80er Jahren nach der Luxemburger Erklärung (Punkt 2.2.) gezeigt.

Die Beschlusskraft des Gremiums ist allerdings sehr gebunden an die Art und Weise der Abstimmung. Muss eine Entscheidung einstimmig getroffen werden, so sind die „Konsensbildungskosten“ ⁷ insgesamt höher als bei Beschlussfassung mit qualifizierter Mehrheit. Gerade bei Erweiterung der Gemeinschaft wird es immer schwieriger einen Konsens zu finden, da es zu einer „Pluralisierung der Grundpositionen“ ⁸ kommt. Die einzelnen Staaten haben oft sehr unterschiedliche Interessen. Wenn auf anderem Wege eine Beschlussfassung nicht möglich

⁷ Schmidt, Manfred G.: Demokratietheorien, Leske+Budrich, Opladen 1995, S. 235

⁸ Maurer, Andreas: Die institutionellen Reformen - Entscheidungseffizienz und Demokratie in. Jopp, Matthias u.a. (Hrsg.):

Die Europäische Union nach Amsterdam. Analysen und Stellungnahmen zum neuen EU-Vertrag, Bonn, 1998

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ist, weil ein Land sein Veto einlegt, so bemüht man sich Paketbeschlüsse zu fassen. D.h. es wird versucht dem unzufriedenen Mitgliedsstaat auf anderem Gebiet Zugeständnisse zu m achen, so dass er sich doch bereit erklärt zuzustimmen. Aber s elbst solche Beschlusspakete sind schwer durchzusetzen, wenn die Beitrittskandidaten der EU im Ministerrat mit abstimmen werden dürfen.

4.2. Beispiele zur erschwerten Handlungsfähigkeit durch den Einstimmigkeitszwang Außer den genannten Paketentscheidungen gibt es noch andere „Techniken der Kompromissbildung“: zu ihnen gehören die Verlängerung des Entscheidungsprozesses, die zeitliche Streckung der Umsetzung von Maßnahmen und die Vertagung von Entscheidungen. ⁹ Der Rat ist immer wieder gezwungen auf solche Techniken zurückzugreifen, da die Konsensbildungsschwellen oft sehr hoch liegen.

Beispielsweise wurden Beschlüsse zu einer gemeinsamen Verkehrspolitik der EU zwanzig Jahre lang immer wieder vertagt und man einigte sich erst, nachdem eine Untätigkeitsklage Erfolg hatte.

Auch bei Beratungen über die europäische Zinssteuer zeigten sich Probleme durch die A bhängigkeit von einer einstimmigen Beschlussfassung. Gerade im wirtschaftlichen Bereich ist es jedoch von großer Bedeutung für die Staatengemeinschaft schnelle und effiziente Entscheidungen zu treffen, möchte man in der Lage sein, mit Staaten wie Japan oder den USA auf dem Weltmarkt auch weiterhin zu konkurrieren. Zudem ist es bezeichnend dass es gerade im ökonomischen Bereich, in dem die Integration am schnellsten voranschreitet und der mit eine Grundlage für die weitere Entwicklung einer politischen Gemeinschaft darstellt, zu Problemen aufgrund der hohen Konsensbildungskosten bei Einstimmigkeit kommt. Hier zeigt sich, dass die Wahrscheinlichkeit von einstimmigen Entscheidungen vor allem dann hoch ist, wenn jeder Mitgliedsstaat - in diesem Fall wirtschaftliche - Vorteile für sein Land sieht, ohne viel von seiner eigenen Souveränität abzugeben. So finden Bereiche der „negativen Integration“, wie z. B. der Abbau von nationalen Handelshemmnissen, schneller und flächendeckender Unterstützung als dies bei der Debatte um die Zinssteuer der Fall war. Wie sehr ein Veto eines einzelnen Landes die Beschlusskraft des Rates schwächen kann, zeigte sich auch am Beispiel der Altautoverwertung. Die deutsche Regierung meldete ein „besonderes nationales Interesse“ an und verhinderte so eine Entscheidung. Hier wurde allerdings nicht das Interesse der Bürger der BRD sondern insbesondere der Lobby der Automobilindustrie vertreten. Solange die Möglichkeit des Einlegens eines Vetos nicht mit hohen Hinder- ⁹ Zumgenannten siehe: Schmidt, Manfred a.a.O. S.253

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nissen belegt ist, kann es leicht immer wieder zu nationalen Alleingängen kommen. Zwar war Deutschland nicht in der Lage die Entscheidung alleine zu blockieren, sondern war auf „Verbündete“ angewiesen, die allerdings nicht sehr schwer zu finden waren. Vor allem in Bereichen, in denen die Regierungen der einzelnen Ländern die Gefahr sehen zu viel von ihrer nationalen Souveränität zu verlieren, nämlich in der Zusammenarbeit in den Politikfeldern Justiz und Inneres und in der Außen- und Sicherheitspolitik, fällt es schwer einstimmige Entscheidungen zu treffen. Insbesondere bei der GASP sind die Standpunkte der einzelnen Länder auch von geschichtlichen Hintergründen geprägt. So gelten beispielsweise Finnland und Österreich traditionell eher als neutrale Staaten, womit sie oft in Gegensatz zu den Atommächten Frankreich und Großbritannien geraten. Diese Uneinigkeit hat sich ja b ereits beim Einsatz im Krisengebiet Kosovo gezeigt.

5. Durchführbarkeit weiterer Reformen

5.1. Realpolitische Umsetzbarkeit

Vor allem während des Treffen des Europäischen Rates in Nizza und genauso auch schon in Amsterdam zeigte sich die Einsicht der Staats- und Regierungschefs zur Notwendigkeit einer Reform der Entscheidungsmodalitäten. Bereits in Amsterdam war die Absicht klar erkennbar, einen Großteil der einstimmigkeitspflichtigen Themenbereiche in Abstimmungen mit qualifizierter Mehrheit umzuwandeln. Allerdings sahen immer wieder einzelne Mitgliedsstaaten Probleme auf sich zu kommen, wenn in einem für sie relevanten Politikfeld Mehrheitsentscheidungen eingeführt werden sollten und kam es zu Vetos mit der Begründung, „nationales Interesse“ sei berührt. So musste wieder bis zur Einstimmigkeit verhandelt werden um die Möglichkeit einer Beschlussfassung zu erreichen. Insgesamt blieben am Ende vier Bereiche, also 7% der ursprünglich vorgesehenen, übrig, für die man die Entscheidungsmodalitäten reformierte ¹⁰ .

Ähnlich verliefen auch die Verhandlungen in Nizza. In vielen Themengebieten (teilweise aufgeführt unter Punkt 3.3.) bewirkten ebenfalls einzelne Mitgliedsstaaten teilweise einen generellen und teilweise einen zeitweiligen Verbleib in der Einstimmigkeit. Bereits im Vorfeld der Verhandlungen bezogen die einzelnen Staats- und Regierungschefs klar Stellung und legten dar, welche Bereiche für sie zu wichtig waren um hier auf ihr Vetorecht zu verzichten. So besteht auf der einen Seite die Einsicht, dass Mehrheitsentscheidungen mehr Gewicht b ekommen sollen, während gleichzeitig jede Regierung klar darauf bedacht ist bestimmte Politikfelder nicht zu überführen. Lieber werden Entscheidungen vertagt und auf eine neues Gip-

¹⁰ Siehedazu Maurer, Andreas: Die institutionellen Reformen, a.a.O.

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feltreffen im Jahre 2004 verschoben. Hier wird klar, wie sehr die Delegationen noch nationale Interessen vertreten und nicht in erster Linie an das Fortkommen der Union denken. Viele der verhandelnden Politiker stehen unter innenpolitischem Druck. So wird auch die europäische Bühne dazu genutzt, sich innenpolitisch positiv darzustellen. Zu dem kommt, dass jedes Land traditionell eine bestimmte Einstellung gegenüber der EU vertreten hat bzw. traditionell b estimmte Themengebiete in einem Land immer sensibel behandelt werden müssen. Lässt man dann als Regierung Mehrheitsentscheidungen in diesem Politikbereich zu und gibt damit die eigene Veto-Möglichkeit auf, riskiert man bei Entscheidungen überstimmt zu werden und damit den Rückhalt in der eigenen Bevölkerung zu verlieren.

Das sich dies auf das Verhalten auf europäische Ebene auswirkt, zeigte sich in Nizza in der Blockade Großbritanniens Steuerfragen betreffend (generelle Skepsis gegenüber der Währungsunion) oder in Deutschlands Veto im Bereich der Asyl- und Einwanderungspolitik (innenpolitisch ein sehr sensibles Thema). Auch das vorsichtige Verhalten der skandinavischen Länder im Bereich der sozialen Sicherheit ist verständlich, da in diesen Ländern traditionell ein sehr hoher Sozialstandard vorherrscht und es innenpolitisch verwerflich wäre diesen in Frage zu stellen.

Das Vertrauen der Bevölkerungen in die Europäische Union ist nach wie vor noch nicht groß genug, als dass ausreichend Akzeptanz da wäre, wenn eine Delegation im Ministerrat gerade bei sensiblen Themen überstimmt werden würde. Innenpolitisch hätte das sicherlich negative Folgen für die Betroffenen. In diesem Bewusstsein und auch im Wissen um niedrige Wahlbeteiligungen bei Europawahlen und um die schwere Vermittelbarkeit von institutionellen R e-formen im eigenen Land, handelnd die Politiker sehr vorsichtig bei der Ausweitung von Mehrheitsentscheidungen.

Diese Abhängigkeit von der innenpolitischen Situation wird auch verstärkt durch einflussreiche nationale Gruppierungen wie Verbände oder andere Lobbyisten. Auch sie versuchen Einfluss zu nehmen auf Entscheidungen des Europäischen Rates und fordern teilweise mit starken Druckmitteln von den Regierungschefs eine Vertretung ihrer Interessen. So kommt es das manche Länder Beschlüsse blockieren indem sie „vitales nationales Interesse“ anmelden und dabei nur Teile der eigenen Bevölkerung vertreten (näher dargelegt in Punkt 4.2.) Bei genauerer Betrachtung wird also deutlich wie unterschiedlich die Interessen der einzelnen Mitgliedsstaaten nach wie vor sind. Nach wie vor besteht keine Einigkeit in teilweise sehr essentiellen Fragen. Beispielsweise im Bereich der Wirtschaftsunion gibt es nach wie vor zahlreiche unterschiedliche Standpunkte zu Teilregelungen wie die genannten Sozialstandards

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oder der anzustrebenden Beschäftigungs- oder Lohnpolitik. ¹¹ Bezeichnend ist auch das eine so bedeutendes Land wie Großbritannien nicht voll in die Währungsunion integriert ist. Die unterschiedlichen Präferenzen drücken sich auch in der Uneinigkeit über das Ziel einer Weiterentwicklung der Union. Befürworter eines Staatenbundes wie Frankreich oder Großbritannien werden keine große Notwendigkeit sehen die Entscheidungen z.B. im Bereich der GASP mit qualifizierter Mehrheit zu treffen, da sie die Zusammenarbeit nicht so sehr vertiefen wollen wie Unterstützer einer bundesstaatlichen Union. Anhänger dieser Variante möchten das Gewicht der Organe der EU stärken und wünschen so eine generelle Umwandlung von Einstimmigkeitsentscheidungen in qualifizierte Mehrheitsentscheidungen. Bei einer Erweiterung der EU werden zu diesen unterschiedliche Positionen noch weitere hinzukommen, was die Entscheidungsfindung in Zukunft noch erschweren wird. Nationale Interessen sind auf europäischer Ebene noch von sehr hoher Bedeutung.

5.2. Notwendige Änderungen zur Ermöglichung weitreichender Reformen Da die Notwendigkeit von Reformen in der Europäischen Union eindeutig erkannt wird und es auch immer wieder Bemühungen gibt, die Mehrheitsentscheidungen im Ministerrat auszuweiten, es jedoch oft nur zu Minimallösungen kommt, stellt sich die Frage nach möglichen Änderungen in den Einstellungen einzelnen Mitgliedsländer.

Immer wieder wird kritisiert, dass die Regierungschefs sich nicht für „ eine Gemeinschaftslogik, nicht für eine gemeinsame Strategie, nicht für eine ausgeglichene Reform, sondern für die nationalen Interessen“ ¹² einsetzen. Das liegt vor allem daran, dass sie immer darauf bedacht sind im eigenen Land die Unterstützung im Parlament und in der Bevölkerung nicht zu verlieren. Folglich wäre es notwendig, in der Bevölkerung das Vertrauen in die EU zu stärken und noch mehr zu versuchen eine europäische Identität zu schaffen, so dass der Wunsch nach Stärkung der Organe zur Selbstverständlichkeit wird und Reformen innenpolitisch leichter zu erklären sind. Dazu müssten interinstitutionellen Entscheidungsverfahren noch durchschaubarer gemacht werden, um so das politische Interesse der Bevölkerungen noch mehr auch auf die europäische Ebene zu lenken.

Außerdem sollte die Möglichkeit eines Vetos aufgrund „vitalen nationalen Interesses“ noch weiter eingeschränkt werden, als es durch die EEA und den Vertrag von Maastricht bereits getan wurde. So wäre es möglicherweise sinnvoll, in Einzelfällen zu prüfen ob mit dem Veto wirklich nationale Interesse vertreten wird oder ob die Regierung nur dem Druck von Teil-

¹¹ Vgl.Jochimsen, Reimut: Europa 2000 - Herausforderungen für die EU nach dem Vertrag von Amsterdam, in :

Integration, Nr. 1/98, S. 1

¹² http://www.derspiegel.de/politik/europa/0,1518,107206,00.html, 28.12.2000, 13:04 Uhr

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gruppen nach gibt. Leider gestaltet sich die Umsetzung solcher Vorschläge als schwierig, da entsprechende Beschlüsse in Einstimmigkeit gefasst werden müssen und sie von vielen Ländern keine Zustimmung finden würden. Außerdem fühlen sich viele Politiker noch immer so, als müssten sie auf europäischer Ebene die eigene Nation gegenüber einem „Außen“ vertreten und sehen sich in ihren Kompetenzen beschnitten wenn sie den Institutionen der EU größeres Gewicht verleihen. 13

Ein wichtiger Schritt wäre wohl auch die Festlegung eines Endzieles für die Europäische Union, also eine Einigung darüber ob ein Staatenbund oder ein Bundesstaat favorisiert wird. Denn es ist fraglich, ob bzw. wie lange es möglich sein wird die ökonomische Integration Europas weiter voranzutreiben, ohne sich auch für eine politische zu engagieren. Stünde ein Endziel fest könnten Reformen klarer und gezielter umgesetzt werden. Allerdings divergieren die Interessen der einzelnen europäischen Staaten so sehr, dass eine Festlegung auf ein Endziel wohl in nächster Zeit nicht stattfinden wird, vor allem dann nicht, wenn die jetzigen Bei-trittskandidaten noch aufgenommen sind.

Ein Schritt zur Vorbereitung des Ministerrates auf die Aufnahme der Beitrittskandidaten wurde in Nizza getan. Die Änderung der Stimmgewichtung bei qualifizierten Mehrheitsentscheidungen war nötig, um den großen Staaten eine Zustimmung zur Ausweitung der Mehrheitsentscheidungen auch nach der Erweiterung der EU noch zu ermöglichen. Hätte die Änderung nicht stattgefunden, hätte sich die Machtbalance im Rat zu Gunsten der kleinen Länder verschoben. Nach Beitritt der Kandidaten hätten die kleiner Länder über eine Sperrminorität verfügt, so dass es den großen schwer gefallen wäre die erforderliche Beschlussmehrheit zu stellen. Mit Hilfe einer Paketlösung in Nizza hat man die Entstehung eines solchen Problems gleich im Vorhinein verhindert.

6. Fazit

Bereits während des Gipfels von Nizza sowie im direkten Anschluss daran, wurde immer wieder auf den Post-Nizza-Prozess verwiesen. Ebenso wurde auf die Möglichkeit verwiesen, auf einer weiteren für 2004 anberaumten Regierungskonferenz weitere Entscheidungen zu treffen. Insgesamt erscheinen die Ergebnisse von Nizza die Ausweitung der Mehrheitsentscheidungen betreffend wohl doch ein relativer Minimalkompromiss zu sein. Jedes Land war sehr darauf bedacht, auch seine nationalen Interessen durchzusetzen. Erwartet man von den Delegationen der einzelnen Mitgliedsstaaten eine weitreichendere R e-form und eine noch größere Ausdehnung der Mehrheitsentscheidungen, so wird man vermut-

¹³ Siehedazu Häckel, Erwin: Ideologie und Außenpolitik, in: Woyke Wichard (Hrsg.): Handwörterbuch Interna-

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lich in nächster Zeit eher enttäuscht werden. Viele Länder handeln sehr zurückhaltend aus Angst vor einem zu großen Souveränitätsverlust. Die vielen verschiedenen Grundpositionen der einzelnen Staaten werden sich auch in naher Zukunft nur schwer mit einander vereinbaren lassen, vor allem auch mit Hinblick auf die anstehende Erweiterung der EU. Die Frage ist nun, wie lange und ob es überhaupt möglich ist, die ökonomische Integration stetig zu fördern, während man sich auf politischer Ebene zurückhält. Die (in Punkt 5.2.) angesprochenen notwendigen Änderungen in den Einstellungen der Regierungsvertreter werden nicht leicht zu erreichen sein.

Mit dem Vertrag von Nizza wurden jedoch viele kleine Schritte in die richtige Richtung u nternommen. So ist es an sich ein sinnvolles Ziel die Mehrheitsentscheidungen auf möglichst viele Bereich auszudehnen, um so einen handlungsfähigeren und entscheidungsfreudigeren Ministerrat zu erhalten. Dass die Mitgliedsstaaten in vielen Politikfeldern noch bedenken hatten, war schon im Vorfeld klar, deshalb ließ sich eine weitgehende Überführung von Einstimmigkeitsentscheidungen in qualifizierte Mehrheitsentscheidungen auch nicht durchsetzen. In Nizza wurde auf jeden Fall durch die Veränderung der Stimmgewichtung im Rat eine entscheidende Grundlage für die Erweiterung der EU gelähmt. Wäre diese Einigung nicht z u-stande gekommen, dann wäre die Gefahr einer Lähmung der EU nach Beitritt der Kandidaten wahrscheinlich gewesen.

So bleibt abzuwarten, ob die Staats- und Regierungschefs sich langfristig dazu durchringen können nationale Hintergedanken auszublenden und Souveränitätsverluste in Kauf zu nehmen, um der Entscheidungsfreudigkeit der EU durch Ausweitung der Mehrheitsentscheidungen neue Impulse zu geben. Man wird sehen was für Ergebnisse das Treffen des Europäischen Rates 2004 bringt.

tionale Politik, 5.Auflage, Opladen 1993, S. 142ff

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7. Abkürzungsverzeichnis

AstV

EEA

EG

EGKS

EP

EU

EWG

GASP

MR

WWU

ZIJ

8. Literaturverzeichnis

a) Monografien

Busch, Klaus: Umbruch in Europa - Die ökonomischen, ökologischen und sozialen Per-

spektiven des einheitlichen Binnenmarktes, Köln 1991

Noel, Emile: Die Organe der Europäischen Gemeinschaft und der EU, Luxemburg: Amt

für amtliche Veröffentlichungen, 1997

Schmidt, Manfred G.: Demokratietheorien, Leske+Budrich, Opladen 1995,

Thiel, Elke: Die Europäische Union. Von der Integration der Märkte zu gemeinsamen Po-litiken, 5. Auflage, Opladen 1998,

Woyke, Wichard: Europäische Union: erfolgreiche Krisengemeinschaft. Einführung in

Geschichte, Strukturen und Politiken, Wien 1998,

b) Aufsätze

Gierig, Claus: Agenda 2000, in: Weidenfels, Wessels (Hrsg.): Europa von A -Z - T a-

schenbuch der Europäischen Integration, 7. Aufl. Bonn 2000

Häckel, Erwin: Ideologie und Außenpolitik, in: Woyke Wichard (Hrsg.): Handwörterbuch

Internationale Politik, 5.Auflage, Opladen 1993

Jochimsen, Reimut: Europa 2000 - Herausforderungen für die EU nach dem Vertrag von

Amsterdam, in : Integration, Nr. 1/98

Maurer, Andreas: Die Institutionellen Reformen - Entscheidungseffizienz und Demokra-

tie i n. Jopp, Matthias u.a. (Hrsg.): Die Europäische Union nach Amsterdam. Analysen und

Stellungnahmen zum neuen EU-Vertrag, Bonn, 1998

Maurer/Schmalz: Institutionelle Reformen, in: Weidenfels, Wessels (Hrsg.): Europa von

A-Z Taschenbuch der Europäischen Integration, 7. Aufl. Bonn 2000

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Müller, Thorsten: Der Rat der EU, in: Weidenfels, Wessels (Hrsg.): Europa von A -Z -Taschenbuch der Europäischen Integration, 7. Aufl. Bonn 2000

Stüwe, Klaus: Der Staatenbund als europäische Option. Förderative Entwicklungsperspek-

tiven der Europäischen Union, in: Aus Politik und Zeitgeschichte, Vierteljahreszeitschrift,

Heft 2/ 1999

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tion Nr. 1/92

Internetseiten

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9. Anhang

DIE STIMMGEWICHTUNG IM EU - MINISTER- RAT

Quelle: www.derspiegel.de/politik/europa/nf/0,1518,107179,00.html

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