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1. Problemstellung

Am 12.6.2001 lautete der Titel eines Artikels im Handelsblatt: „IWF mahnt in der Türkei ausstehende Reformen an“. ¹ In diesem Artikel heißt es, daß der Internationale Währungsfonds (IWF) die Freigabe weiterer Hilfsgelder an die Türkei von Fortschritten bei vereinbarten Reformen abhängig mache und die Türkei sich nicht auf die automatische Freigabe von Kredittranchen verlassen dürfe. Aus dem Text des Artikels wird beispielhaft ersichtlich, daß Unterstützungsleistungen des IWF an hilfesuchende Länder mit wirtschaftlichen Reformprogrammen verknüpft sind. In dieser Hausarbeit wird dargestellt, wie diese Programme konzipiert sind und welche Aufla gen an sie geknüpft werden. Darüber hinaus wird untersucht, ob diese Maßnahmen ihre Ziele erreichen können. Dazu wurde folgende Vorgehensweise gewählt: Nach einer Vorstellung der Kreditvergabepolitik des IWF werden die damit verbundenen Auflagen und deren Ziele dargestellt. Im Anschluß daran werden die Reformprogramme und deren erwartete Wirkungen dargestellt und anschließend die in der Vergangenheit eingetretenen Ergebnisse betrachtet, um im Anschluß würdigen zu können, ob die Ziele erreicht wurden und welche Probleme in diesem Zusammenhang auftraten. Abschließend wird auf aktuelle Entwicklungen der Problematik eingegangen. Zum besseren Verständnis wird zunächst aber kurz der IWF und seine Aufgaben vorgestellt.

2. Der Internationale Währungsfonds

Im Juli 1944 einigten sich die Vertreter von 44 Staaten im amerikanischen Bretton Woods auf ein Abkommen zur Schaffung des Internationalen Währungsfonds (IWF). Von der Konzeption her ist der IWF eine internationale Organisation, deren Mitgliedsstaaten sich zu einer engen Zusammenarbeit in Fragen der internationalen Währungspolitik, des internationalen Zahlungsverkehrs und zur Einhaltung diesbezüglich getroffener Regelungen verpflichtet haben. Darüber hinaus haben sie sich zu einer gegenseitigen Hilfe zur Überwindung von Zahlungsbilanzdefiziten verpflichtet. Ursprünglich war der Kern des Abkommens, welches am 27.12.1945 in Kraft trat, die Schaffung eines Systems fester Währungsparitäten, welches aber im Jahr 1971 zusammenbrach. ² Dadurch rückte die Aufgabe der Hilfeleistung des IWF zur Überwindung von Zahlungsbilanzproblemen seiner Mitglieder in den Vordergrund. Vereinfacht ausgedrückt liegt ein Zahlungsbilanzungleichgewicht dann vor, wenn das nationale Einkommen und die nationalen Ausgaben nicht deckungsgleich sind; von einem Defizit spricht man, wenn die Ausgaben höher sind als die Einnahmen, also mehr Devisen ausgegeben als eingenommen wurden. Da die Salden der

¹ Vgl. Handelsblatt

² Vgl. Tetzlaff, R. (1996), S.76

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Zahlungsbilanz die Entscheidungen der Wirtschaftssubjekte im In- und Ausland über die vorgenommenen Transaktionen im Warenverkehr, bei Dienstleistungen, Übertragungen und im Kapitalverkehr widerspiegeln, kann bei einem Defizit in der Handelsbilanz immer auch davon gesprochen werden, daß das Land im Warenverkehr auf Kredit seiner Nachbarn und über seine Verhältnisse gelebt hat. ³ Im Artikel I (v) des IWF-Abkommens heißt es: „...to give confidence to members by making the general resources of the Fund temporarily available to them under adequate safeguards, thus providing them with opportunity to correct maladjustments in their balance of payments...“ ⁴ Weist ein Mitgliedsland Zahlungsbilanzschwierigkeiten aus, kann es auf Mittel des Fonds zurückgreifen. Wie dieser Rückgriff auf Mittel des Fonds erfolgen kann und in welchen Fällen er von der Erfüllung von Bedingungen abhängig gemacht wird, soll im folgenden dargestellt werden.

2.1 Die Kredittranchen des IWF

Bei der Inanspruchnahme von Fondsmitteln spricht man von sogenannten „Ziehungen“. ⁵ Es handelt sich dabei um die Möglichkeit des hilfesuchenden Landes, „harte“ Devisen (zumeist US Dollar) gegen die eigene Währung zu kaufen. Somit handelt es sich rechtlichtechnisch um einen Kauf, da jedoch innerhalb eines mit dem IWF abgestimmten Zeitraumes die eigene Währung wieder mit vom IWF verwendbaren Devisen zurückgekauft werden muß, handelt es sich ökonomisch gesehen um einen Devisenkredit, obwohl der Begriff Darlehen oder Kredit nicht im IWF-Abkommen genannt wird. ⁶ Für die Unterstützung eines Mitgliedslandes bei Zahlungsbilanzdefiziten stehen beim IWF mehre Tranchen zur Verfügung: Die Reservetranche ist der von dem jeweiligen Mitgliedsstaat selbst eingezahlte Betrag (sog. „Quote“) und zählt zu den beim IWF angelegten Währungsreserven des Landes. Wird sie in Anspruch genommen, stellt dies also keine Kreditaufnahme beim IWF dar und ist nicht an die Erfüllung von Bedingungen geknüpft. Der Ziehungsspielraum ist abhängig von der Quote des Staates. Diese ist allerdings meist bei kleineren Staaten zu gering oder durch noch nicht zurückgezahlte frühere Ziehungen bereits voll beansprucht, so daß Ziehungen in weitere Kredittranchen nötig werden. Insgesamt kann der Staat hier nochmals zusätzlich zu seiner Quote bis zu 100 % der Summe erhalten, aufgeteilt in vier Tranchen a´ 25 %. Für Ziehungen in der ersten Kredittranche (25%) muß der hilfesuchende Staat lediglich nachweisen, daß er die Mittel zur Behebung von Zahlungsbilanzschwierigkeiten benötigt, weitere Auflagen sind nicht zu erfüllen, auch verlangt der IWF in der Reserve- und der ersten Kredittranche kein festes Datum zum Rückkauf. Ziehungen

³ Vgl. Lucke, P. (1997), S.170

⁴ Vgl. ebd., S.148

⁵ Vgl. Deutsche Bundesbank (1997), S. 28

⁶ Vgl. Weigeldt, K. (1999), S.33f

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in allen höheren Kredittranchen sowie in weiteren Sondertranchen sind an Auflagen („Konditionen“) des IWF geknüpft. Da die meisten Ziehungen in den höheren Tranchen stattfinden, sind sie immer auch Gegenstand der Konditionalität ⁷ . Damit ein Land innerhalb eines bestimmten Zeitraumes (meist 12-18 Monate) mehrere Ziehungen durchführen kann, ohne jedes mal neu mit dem IWF in Verhandlungen treten zu müssen, wurden im Jahr 1952 die sogenannten Bereitschaftskreditabkommen eingeführt. Praktisch gesehen entsprechen sie einer Kreditlinie bei einer Bank. Diese Form der Ziehungen in die zweite bis vierte reguläre Kredittranche unterliegt immer der strengen Konditionalität. Die Bereitschaftskreditabkommen entstehen oft in langwierigen und schwierigen Verhandlungen zwischen dem entsprechenden Land und dem IWF über den Kreditrahmen und die damit verbundenen Konditionen. Diese münden in eine Absichtserklärung („letter of intent“), in dem der hilfesuchende Staat seine Kreditbedürftigkeit, die vereinbarten Erfüllungskriterien und abwicklungstechnische Details festlegen muß. Über den Inhalt der Bereitschaftskreditabkommen wird zwischen IWF und Mitgliedsstaat fast immer Stillschweigen vereinbart. ⁸ Zwar unterscheiden sich die Inhalte von Abkommen zu Abkommen, sie enthalten jedoch immer eine detaillierte Beschreibung der durchzuführenden Stabilisierungsmaßnahmen und quantitative Leistungskriterien. ⁹ Im folgenden soll das Prinzip der Konditionalität näher betrachtet werden.

2.2 Das Prinzip der Konditionalität

Die Frage, ob die Vergabe von Mitteln des IWF an die Erfüllung von Auflagen („Konditionen“) geknüpft sein sollte, war bereits bei der Gründung des Fonds und lange Jahre danach unter den Mitgliedsstaaten umstritten. Da keine Einigung erzielt wurde, enthielt die ursprüngliche Version des IWF-Übereinkommens auch keine diesbezüglichen Regelungen. ¹⁰ In den ersten Jahren der Existenz des Fonds wurden nur wenige Ziehungen vorgenommen. In dieser Zeit wurden noch etliche Kredite unabhängig von Bedingungen vergeben und es gab heftige Diskussionen im Exekutivrat des Fonds zur Frage der Konditionierung. ¹¹ Im Mai 1951 schließlich kam es zu einer Einigung auf einen Vorschlag des damaligen geschäftsführenden Direktors Gutt, der vorsah, daß ein Land, welches Mittel vom Fonds annehmen will „...practical programs of action...“ in Einklang mit den IWF-Statuten durchführen müsse, wobei „...these programs would be the result of consultations between member countries and the Fund“. ¹² Damit wurden die bis dahin von vielen gehegten

⁷ Vgl. ebd., S.35

⁸ Vgl. ebd., S.38f

⁹ Vgl. Körner, P. et.al.(1985), S.87

¹⁰ Vgl. Weigeldt, K. (1999), S.21f

¹¹ Vgl. Cornelius, P. (1988), S.59

¹² Vgl. ebd., S. 60

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Hoffnungen auf automatische Ziehungsmöglichkeiten „replaced by the idea of progressive conditionality“ ¹³ und bedeuteten praktisch die Annahme der (ursprünglichen amerikanischen) Forderung nach konditionierter Kreditvergabe. Im Jahr 1979 wurde schließlich mit den sog. „Guidelines of Conditionality“ (GoC) ein Normengerüst für die Konditionalität in den Bereitschaftskreditabkommen und die direkten Ziehungen festlegt. Diese GoC unterscheiden im Wesentlichen vier Arten von Sicherungsinstrumenten: Im § 5 der GoC ist festgelegt, daß sich der Fonds mehrmals jährlich durch Konsultationen ein Bild über die wirtschaftliche Lage des ziehenden Landes machen darf und die Frage erörtern darf, wie sich die vorgeschlagenen Strategien auf die Zahlungsbilanz ausgewirkt haben. ¹⁴ In § 7 GoC sind Vorbedingungen festgelegt, also Aktionen, die der Fonds von einem ziehungs-

willigen Land bereits vor der Auszahlung der Kredite verlangt. Mit ihnen soll das Land bereits im Vorfeld Grundlagen schaffen, die eine erfolgreiche Implementierung des Programmes ermöglichen. Auch soll durch die frühzeitige Einleitung von bestimmten Maßnahmen (z.B. Abwertung der Währung) verhindert werden, daß diese zum Ziel von Spekulationen werden. ¹⁵ Weiterhin soll durch sogenannte Abrufstaffelungen (§ 6 GoC), also die Kreditauszahlung in Teilbeträgen, erreicht werden, daß das Land das mit dem IWF vereinbarte Stabilisierungsprogramm auch wirklich durchführt und nicht womöglich nach vollständiger Auszahlung der Mittel abbricht. ¹⁶ Die Auszahlung weiterer Teilbeträge wird davon abhängig gemacht, inwieweit das Land übernommene Verpflichtungen erfüllt, was anhand von Leistungskriterien überprüft wird. An ihnen wird gemessen, ob die eingesetz-

ten Mittel eine zieladäquate Realisierung des Programmes ermöglichen. 17

2.3 Programmziele

Ziel der Unterstützungs- und Anpassungsprogramme ist es, dem kreditnehmenden Land sowohl im eigenen Interesse als auch im Interesse aller Mitgliedsländer dazu zu verhelfen, daß es mittelfristig wieder eine tragfähige Zahlungsbilanzposition erreicht. Als eine tragfähige Zahlungsbilanzposition wird allgemein eine Situation bezeichnet, in der ein Leistungsbilanzdefizit durch normale Kapitalzuflüsse finanziert wird, ohne auf Handels- und Kapitalverkehrsbeschränkungen zurückzugreifen. ¹⁸ Das Ziel des Zahlungsbilanzausgleichs wird in den Bereitschaftskreditabkommen noch weit vor der Erreichung anderer Ziele (z.B. Wirtschaftswachstum) genannt (vergleiche Tabelle 1 im Anhang). Der Fonds ist aber einerseits verpflichtet, seinen Mitgliedern bei der Bewältigung ihrer Zahlungsbila nzproble- ¹³ Vgl.ebd.

¹⁴ Vgl. Lucke, P. (1997), S.157 ff

¹⁵ Vgl. ebd., S.160 ff

¹⁶ Vgl. ebd., S.166f

¹⁷ Vgl. ebd., S.167f

¹⁸ Vgl. Cornelius, P. (1988), S.168 f

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me zu helfen, andererseits muß er hinreichende Sicherheiten schaffen, daß die Mittel nur temporär, also nicht dauerhaft, von dem Land in Anspruch genommen werden. Dieses Spannungsverhältnis basiert auf der Tatsache, daß Art. V Abschn.3 (a) den Fonds verpflichtet, sowohl dem Interesse der einzelnen Mitglieder als auch der Gesamtheit aller Mitglieder zu dienen. Demnach ist laut Lucke die Konditionalität „...zwar ein Instrument zur Sicherung eines wirksamen Anpassungsprozesses eines bestimmten Mitgliedslandes (...), aber zum Vorteil aller Mitgliedsländer des Fonds“ ¹⁹ . Dadurch soll die Rückzahlung der Mittel des Fonds gewährleistet werden, da diese einen revolvierenden Charakter haben und wieder neu eingesetzt werden sollen. ²⁰ Weiterhin soll durch das Engagement des IWF die internationale Kreditwürdigkeit des Landes wieder hergestellt werden. Die Tatsache, daß der Fonds sich den Zahlungsbilanzproblemen des Landes annimmt und die Erwartung der Einhaltung der Auflagen, soll private internationale Gläubiger motivieren, sich auch wieder in dem Land zu engagieren. Dieser sogenannte Katalysatoreffekt („Seal of Approval“) ²¹ wird auch dadurch deutlich, daß z.B. Umschuldungen auf Länderebene oder mit privaten Banken immer an das Unterzeichnen eines IWF-Abkommens gekoppelt sind. 22

3. Darstellung der Stabilisierungs- und Anpassungsprogramme

Aus Tabelle 2 im Anhang wird ersichtlich, daß nach Auffassung des IWF eine zu expansive Nachfragepolitik, Kosten- und Preisverzerrungen und Schuldendienstprobleme die Hauptgründe für die Zahlungsbilanzdefizite sind. Obgleich die Sanierungspläne des IWF von Fall zu Fall unterschiedlich sind, lassen sich doch im Kern immer wieder die folgenden gleichen Ansatzpunkte finden: Deflation, Anwendung marktwirtschaftlicher Prinzipien und Weltmarktintegration durch Öffnung der Grenzen. ²³ Anfangs beschränkte sich der IWF ausschließlich auf nachfrageseitige Maßnahmen der makroökonomischen Stabilisierung. Seit Mitte der achtziger Jahre jedoch setzt der Fonds auch Maßnahmen mit strukturellen (angebotsseitigen) Elementen ein. ²⁴ Dieser Wandel resultierte aus der Erkenntnis des IWF, daß es nicht kurzfristige Liquiditätsprobleme sind, unter denen die Entwicklungslä nder (die seit den achtziger Jahren mehrheitlich beim IWF Hilfe suchen) leiden, sondern tiefe strukturelle Probleme. 25

¹⁹ Lucke, P. (1997), S.152

²⁰ Vgl. Deutsche Bundesbank (1997), S. 35

²¹ Vgl. Weigeldt, K. (1999), S.7

²² Vgl. Lucke, P. (1997), S.199f

²³ Vgl. Körner, P. et.al. (1985), S.85

²⁴ Vgl. Thiele, R. et.al. (2000), S. 7

²⁵ Vgl. Sachs, J.D. (1989), S.276