Sozialstaatsentwicklung unter Bedingungen der Globalisierung

Inhaltsverzeichnis

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1.  Einleitung  1

2.  Die Entwicklung des deutschen Sozialstaates  4

2.1.  Das Wesen des deutschen Sozialstaates  5

2.2.  Die Historie des deutschen Sozialstaates  10

2.3.  Perspektiven der Sozialstaatsentwicklung  20

2.3.1.  Veränderungen in der Erwerbstätigkeit und die  

  Auswirkungen auf das Sozialversicherungssystem  20

2.3.2.  Pluralisierung der Lebensformen und die Auswirkungen  

  auf das Sozialversicherungssystem  24

2.3.3.  Auswirkungen demografischer Veränderungen auf das  

  Sozialversicherungssystem  26

2.4.  Zwischenfazit  29

3.  Die Globalisierung  30

3.1.  Die transnationale Entzugsmacht  32

3.2.  Das Souveränitäts-Dilemma als Folge der Denationalisierung  33

3.3.  Demokratie-Dilemma als Folge der Globalisierung  34

3.4.  Regieren jenseits des Nationalstaates  35

3.5.  Kosmopolitische Ethik und Weltmachtpolitik  36

3.6.  Die kulturelle Globalisierung  37

3.7.  Globalisierung Globalismus und Globalität  38

3.8.  Zwischenfazit  40

4.  Sozialstaat unter Globalisierungswirkungen  43

4.1.  Was ist Arbeitslosigkeit  45

4.2.  Die Entwicklung der Arbeitslosigkeit  46

4.2.1.  Exkurs: Diversitäten in der Erhebung Messung von  

  Arbeitslosigkeit und deren unterschiedliche internationale Konzepte  49

4.3.  Globalisierung und Arbeitslosigkeit  52

4.3.1.  Arbeitslosigkeit und globalisierter Handel  53

4.3.2.  Direktinvestitionen  58

4.3.3.  Arbeitslosigkeit und makroökonomische Steuerung  63

4.3.4.  Ist der deutsche Standort in einer Krise  67

4.3.5.  Hysterese und Persistenz  70

4.4.  Zwischenfazit  73

5.  Perspektiven der Sozialstaatsentwicklung unter sich verändernden  

  Rahmenbedingungen  74

5.1.  Wirtschaftspolitische Reformen zur Stärkung der  

  Innovationsdynamik  75

5.2.  Sozialpolitische Reformen auf die Veränderungen  

  im Arbeitsmarkt  76

5.3.  Re-Regulierung als Möglichkeit der Widerherstellung Politischer  

  Handlungsmöglichkeiten durch die Schaffung transnationaler  

  demokratischer Institutionen  81

5.4.  Exkurs: Die Öko-Steuer  83

5.5.  Reformmöglichkeiten der Alterssicherung  85

5.6.  Zwischenfazit  88

6.  Resümee  90

7.  Literaturverzeichnis  94

  Eidesstattliche Erklärung  97

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1. Einleitung

Noch in den 70er Jahren galt der deutsche Sozialstaat als Modell für andere Länder. Am Beginn des 21. Jahrtausends, steht der deutsche Sozialstaat vor einer seiner größten Herausforderungen. In den letzten Jahrzehnten haben sich die Lebensformen, weg von der Normfamilie, der Ein-Ernährer-Familie, entwickelt, und entziehen so dem Sozialstaat den gewissermaßen „vorgebauten“ Schutz der sozialen Absicherung in der Familie. Der demografische Wandel hin zu einer Gesellschaft, mit immer mehr älteren Personen, verschärft die Unverlässlichkeit auf die soziale Absicherung im Alter. Die Renten für immer mehr Ältere muss von immer weniger Erwerbstätigen finanziert werden. Die seit Jahren hohe Arbeitslosigkeit schwächt die Einnahmebasis des Sozialstaats, u nd lässt die Ausgaben weiter ansteigen. Täglich finden sich in den Medien Meldungen wie: „Rentenbeitrag steigt auf 19,5%“ ¹ , „ Rot-Grün mit neuem Steuer-Hammer“ ² , „Sozialversicherung: Rente am Boden, Krankenbeiträge nach oben“ ³ . Die finanzielle Stabilität des Sozialversicherungssystems und der Stand der sozialen Sicherheit ist in Gefahr.

Diese „internen“, zum grossteil strukturelle, Probleme des Sozialstaates, werden von „externen“ Veränderungen überlagert bzw. verschärft. Die Globalisierung wird als wichtigste Herausforderung für die Wohlfahrtsstaaten genannt. Die Debatte über die Globalisierungswirkungen auf die Sozialstaatsentwicklung, „spielt sich eher entlang von Assoziationsketten ab: Die Globalisierung ist schnell, der Wohlfahrtsstaat träge, Globalisierung befeuert die Dienstleistungsbranche, dem Wohlfahrtsstaat liegt der Industrialismus zugrunde, Globalisierung reißt Grenzen ein, der Wohlfahrtsstaat ist ein nationales Projekt“. ⁴ Es erscheint schwierig herauszufinden, worin die tatsächliche Herausforderung besteht, wenn selbst keine Eindeutigkeit über die Definition von Globalisierung besteht. ⁵ In einem wesentlichen Aspekt kann die Debatte über die Wirkungen der Globalisierung auf den Sozialstaat beschrieben werden. Die Mobilität und Internationalität der großen Unternehmen nimmt zu, und zwingt so die Nationalstaaten in einen stärkeren Steuer- und Abgabenwettbewerb, um den besten Standort, hinein. Die Attraktivität eines

¹ Vgl. Süddeutsche Zeitung, vom 15. November 2002

^{2 vgl. Bild Zeitung vom 18. November 2002 3 vgl. Spiegel vom 11. November 2002 4 vgl. Leibfried/Wagschal (Hg.), Der deutsche Sozialstaat, S. 490 5} vgl. Beck, Was ist Globalisierung?, S. 61

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Standortes wird durch die Lohnhöhe sowie den steuerlichen Rahmenbedingungen determiniert. Dies hat zwangsläufig Auswirkungen auf das Leistungsniveau. Ziel dieser Arbeit ist es zu analysieren, ob und welche Auswirkungen Globalisierung auf den Sozialstaat hat. Die Wirkungsmechanismen zwischen Globalisierung und dem Sozialstaat werden untersucht, um erstens zu überprüfen, ob die Globalisierung als Ursache für die Überforderung des deutschen Sozialversicherungssystems angesehen werden kann. Es wird versucht die Wirkungszusammenhänge von Globalisierung auf den Sozialstaat dargelegt, um in einem zweiten Schritt Reformmöglichkeiten des Sozialstaats zu diskutieren. Nur durch eine genaue Analyse der Ursachen können Reformen erfolgversprechend implementiert werden. Für die Zukunft des deutschen Sozialstaates ist die Beantwortung beider Fragen von großer Bedeutung.

Das erste Kapitel analysiert zunächst das Charakteristikum des bisherigen deutschen Sozialstaat, dessen wichtiger Kern die Sozialversicherung bildet. Um das Wesen des deutschen Sozialstaates zu verstehen, ist es notwendig einen Blick auf die geschichtliche Entwicklung von Sozialpolitik zu richten. Anschließend werden die ökonomischen, sozialen und demografischen Veränderungen und ihre Folgen für den Sozialstaat dargelegt.

Im zweiten Kapitel wird, an Ulrich Beck angelehnt, versucht sich einer Definition des Begriffes Globalisierung anzunähern. Es wird gezeigt das unter Globalisierung vielmehr verstanden werden muss, als nur die wirtschaftliche Globalisierung. Es wird Differenziert in eine kulturelle, ökonomische und politische Globalisierung. Abschluss des Kapitels bildet der Abschnitt, in dem nach Beck differenziert wird in Globalisierung als Prozess, Globalität als Ziel, und Globalismus als Ideologie. Dieser Abschnitt soll deutlich machen, dass in der Globalisierungsdebatte, Logiken von scheinbaren Sachzwängen postuliert werden die ihre Ursache nicht in der Globalisierung als Prozess sondern in einer Ideologie haben.

Das dritte Kapitel führt die beiden Themen der vorangegangenen Kapitel zusammen. In diesem Kapitel wird empirisch untersucht, ob die Globalisierung als Hauptursache für die hohe Arbeitslosigkeit in Deutschland angesehen werden kann. In einem ersten Schritt wird dargelegt was Arbeitslosigkeit ist. Welche Kriterien liegen der statistischen Erfassung zu Grunde. Und was unterscheidet Arbeitslosigkeit von Erwerbslosigkeit. Dies wird ergänzt durch einen kurzen Überblick über die Entwicklung der Arbeitslosigkeit in Deutschland. Im nächsten

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Abschnitt wird Anhand von wirtschaftswissenschaftlichen Theorien analysiert, ob wirtschaftliche Globalisierung die hohe Arbeitslosigkeit in Deutschland erklären kann. Dies wird analysiert anhand der Wirkungen des globalisierten Handel, der Direktinvestitionen sowie der makroökonomischen Steuerung auf Arbeitslosigkeit. Der Abschnitt über Hysterese und Persistenz analysiert, ob die konstant hohe Arbeitslosigkeit strukturelle Ursachen hat, bewirkt durch den globalisierungsbedingten Strukturwandel. Der letzte Abschnitt des Kapitels überprüft, inwiefern Arbeitslosigkeit durch strukturelle Defizite des Standortes Deutschland verursacht ist.

Im vierten Abschnitt werden zukunftsorientierte Reformen präsentiert, die darauf abzielen, dass sozialstaatliche Handeln aus der Defensive zu bringen, und um Möglichkeiten darzulegen wie durch Reformen die soziale Absicherung auch in Zukunft auf einem ähnlichen Niveau gewährleistet werden kann. Unter Berücksichtigung der gesellschaftlichen, ökonomischen und demografischen Veränderungen. Die (sozial)politischen Handlungsmöglichkeiten der Nationalstaaten können, durch die Etablierung von transnationaler Kooperation im allgemeinen, und einer Fortführung des europäischen Einigungs- und Demokratisierungsprozess im speziellen, wieder hergestellt werden.

Bei der Bandbreite des Themas und dem beschränkten Umfang dieser Ausarbeitung, konnten nicht alle Bereiche ausführlich dargestellt werden. Ich bitte um Nachsicht.

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2. Die Entwicklung des deutschen Sozialstaates

Wenn untersucht wird welche, Auswirkungen die Globalisierung auf den deutschen Sozialstaat hat, ist zuerst zu fragen, was unter Sozialstaat verstanden wird und wie er entstanden ist. Um die Funktionsweise, Konstruktionslogik und im späteren Verlauf die Krisenanfälligkeit des Sozialstaates verstehen zu können, muss die Entstehungsgeschichte sowie die ökonomische und soziokulturelle Basis erläutert werden.

Begonnen werden soll mit der Klärung des Begriffes Sozialstaat. Was unter Sozialstaat verstanden wird, ist wissenschaftlich nicht eindeutig geklärt. Einige Wissenschaftler sehen in Wohlfahrtsstaat und Sozialstaat synonyme Begriffe, von anderen wird eine scharfe Trennung beider Begriffe gefordert. Diese Diskussion soll im Folgenden nicht nachgezeichnet werden. Sozialstaat bezeichnet im folgenden wie „in politikwissenschaftlich-deskriptiver Sicht die Gesamtheit staatlicher Einrichtungen, Steuerungsmaßnahmen und Normen innerhalb eines demokratischen Systems, mittels derer Lebensrisiken und soziale Folgewirkungen einer kapitalistisch-marktwirtschaftlichen Ökonomie aktiv innerhalb dieser selbst bearbeitet werden. Der Marktprozess als Produzent einer Vielzahl sozialer Risiken fungiert zugleich als Rahmen der politischen Risikobewältigung. Gleichwohl überformt Sozialstaatlichkeit als generelle Sozialbindung staatlichen Handelns die Marktprozesse“ ⁶ . Elemente des sozialen sind prägend für die Gesamtstaatlichkeit, wogegen Sozialpolitik nur ein spezifisches Politikfeld benennt. Sozialpolitik, Arbeitsrecht, sowie auch Wohnungs- und Bildungspolitik stehen im Zentrum sozialstaatlicher Gestaltung. Der Sozialstaat repräsentiert ein Gemeinwesen, das seinen Mitgliedern Schutz bietet vor allgemeinen Lebensrisiken, wie u.a. Krankheit, Erwerbslosigkeit und Unterversorgung im Alter, und den Betroffenen/Bedürftigen Unterstützung zukommen lässt. Sozialstaatlichkeit ist „ein in Verfassungen, Gesetzen und Verordnungen kodifizierter Vergesellschaftungsmodus, der eine Parteinahme für sozial Schwächere voraussetzt, Eingriffe in das Wirtschaftsleben bedingt und neben Schutz- auch Gestaltungsaufgaben umfasst“ ⁷ . Der Sozialstaat wirkt somit reglementierend auf den Markt ein, sichert aber zugleich dessen Existenz.

⁶ Vgl. Andersen/Woyke, Handwörterbuch des politischen Systems der Bundesrepublik Deutschland, Seite 528

⁷ vgl. Butterwegge, Wohlfahrtsstaat im Wandel, Seite 15

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2.1. Das Wesen des deutschen Sozialstaates

In Artikel 20 des Grundgesetz heißt es: „Die Bundesrepublik Deutschland ist ein demokratischer und sozialer Bundesstaat“ und weiter in Art. 28 Abs. 1 Satz 1: „Die verfassungsmäßige Ordnung in den Ländern muss den Grundsätzen des republikanischen, demokratischen und sozialen Rechtsstaat im Sinne dieses Grundgesetzes entsprechen“. ⁸ Im Grundgesetz sind für die Bundesrepublik bestimmte Verfassungsprinzipien mit einer sogenannten Ewigkeitsklausel verankert, d.h. durch keine Mehrheit aufhebbar. Im Einzelnen ist es das Prinzip der Menschen-und Grundrechte, der Demokratie, des Rechts-, des Bundes- und des Sozialstaats (Art. 79 Abs. 3 in Verbindung mit Art. 1 und Art. 20 des GG). ⁹ Das Grundgesetz enthält keine Konkretisierung des Sozialstaatsprinzips, wogegen es mehr oder weniger erläutert, was und wie Bundesstaat, Rechtsstaat und Demokratie geschaffen sein sollen. Das GG gibt somit für diese Prinzipien Entscheidungskompetenzen und –verfahren vor. Das Sozialstaatsprinzip ist dagegen „nur“ Norm, sprich offen. ¹⁰ Dieses normative Konzept hat nur vage handlungsleitende Bedeutung, wegen seiner Offenheit sowie der inneren Vielfalt und Widersprüchlichkeit. Vielmehr wird die konkrete Entwicklung von den gesellschaftlichen Verhältnissen und dem politischen System bestimmt. Die folgenden Elemente können diesem normativen Konzept zugeordnet werden:

• Der Staat hat eine tiefgestaffelte Verantwortung dafür, dass die Ziele des Wohls tandes, der Freiheit, der Sicherheit, der Gleichheit und des

Sozialstaats.

• Die Verwirklichung des normativen Konzepts des Sozialstaats kann nie allein vom Staat bewirkt werden. Sie kann nur eine

⁸ vgl. Dürig (Hg.), Grundgesetz

⁹ vgl. Grundwissen Politik, S. 52

¹⁰ vgl. Leibfried/Wagschal dt. Sozialstaat S. 57

• Die Ziele des Sozialstaats und die Prinzipien ihrer Verwirklichung sind in sich vielfältig und untereinander komplementär wie widersprüchlich. Die legitimierende Wirkung des Sozialstaats für das politische System hängt gleichwohl davon ab, dass die konkrete Gestaltung des Sozialstaats diese Vielfalt ausschöpft und Widersprüche in konstruktive Zusammenhänge eingebracht werden. ¹¹ Die konkrete Gestaltung muss ein Spannungsverhältnis überwinden, zwischen der Gewährleistung der wirtschaftlichen Freiheiten im Rahmen des Rechtsstaates und der Schaffung der sozialen Ordnung. Die Frage ist demnach, welche sozialen Regeln und Institutionen erschaffen und festgelegt werden müssen, um den Staat zu einem Sozialstaat werden zu lassen. In der Entwicklung der Sozialen Marktwirtschaft ist erkennbar, dass die Vorstellungen über die Geldordnung und der Wettbewerbsordnung weitaus ausgereifter waren, als über die zu erschaffende Sozialordnung. Bei der Realisierung der Sozialordnung waren die Leitgedanken, von Sozialstaatsprinzip, Korrektur der Marktergebnisse, Gleichheit der Chancen, Subsidiaritätsprinzip und Marktkonformität entscheidend. Das Sozialstaatsprinzip verpflichtet den Staat laut Staatsrechtlehre und Rechtsprechung auf zwei Ziele, nämlich den sozialen Ausgleich und die soziale Sicherheit. Die Sozialordnung wird nicht als notwendiges Korrektiv zur Abmilderung der Folgen eines kapitalistischen Wirtschaftsprozesses konzipiert, sondern ist vielmehr ein gleichrangiger Bestandteil einer freiheitlichen Gesellschaftsordnung. ¹² Bei positiven wirtschaftlichen Konjkunkturverläufen, wie z.B. ein hoher Beschäftigungsstand und Wirtschaftswachstum, hat auch eine Wirtschaftspolitik immer soziale Effekte, dennoch bedarf es immer einer Korrektur der Marktergebnisse, denn der Marktmechanismus an sich ist sozial blind. Maßnahmen des sozialen Ausgleichs, zum Beispiel durch die Steuerpolitik, und des sozialen Schutzes, insbesondere durch die Sozialversicherungen, sind daher immer notwendig. Der Leitgedanke der Korrektur der Marktergebnisse findet sich vor allem auch wieder in den Überlegungen zum gesamten Tarifvertrags-, Einigungs- und Schlichtungswesen das die Konflikte zwischen Arbeitgebern und Arbeitnehmern regelbar macht. Den der soziale Ausgleich bliebe begrenzt, wenn sich nicht das

¹¹ ebd S. 54

¹² vgl. Frerich, S.23

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Verhältnis zwischen Arbeitnehmern und Arbeitgebern in Richtung einer Sozialpartnerschaft entwickeln würde. ¹³ Der Leitgedanke der Chancengleichheit beruht auf der Annahme, dass nur das wirtschaftliche Leistungsprinzip gelten kann, wenn für die Menschen die Leistungsbedingungen vergleichbar sind und offener, gleicher Zugang zur Leistung möglich ist. Gesellschaftlich sind unterschiedliche Ergebnisse für die individuellen Leistungen im Wettbewerbsprozess nur tragbar, wenn vorher tatsächlich die Gleichheit der Chancen gegeben war. U ngleichheiten, die aber hervorgerufen werden durch Ursachen, die nicht der Leistung des einzelnen zu zurechnen sind, wie z.B. Krankheit, Berufsunfähigkeit, unfreiwillige Arbeitslosigkeit müssen durch gesellschaftliche Solidarität ausgeglichen werden. ¹⁴ Das Subsidiaritätsprinzip bedeutet in Zusammenhang mit der Sozialpolitik, das Aufgaben nur vom Staat übernommen werden, wenn sie die Leistungsfähigkeit des Einzelnen, der Familie oder anderer kleinerer Solidargemeinschaften übersteigt. Dies schützt die Rechte und Freiheiten des Individuums, sowie es auch die Notwendigkeit von intermediären Gruppen und Institutionen für eine Gesellschaft anerkennt.

Der Leitgedanke der Marktkonformität drückt die Forderung aus, das der soziale Ausgleich und die soziale Sicherung nicht gegen Mechanismen des Marktes beeinträchtigen sollen. Denn eine stark intervenierende Sozialpolitik kann die Wirtschaft und somit die materielle Basis für die Finanzierung sozialstaatlicher Leistungen schwächen.

Die fünf kurz vorgestellten Leitgedanken der Sozialordnung in der bundesrepublikanischen sozialen Marktwirtschaft spiegeln sich wider in den Organisationsprinzipien der sozialen Sicherung (Schaubild 1). Ein erster Grundsatz betrifft die Art und Weise, wie die Leistungsseite der sozialen Sicherungssysteme mit der Finanzierungsseite verbunden ist. Das Versicherungs-, das Versorgungssowie das Fürsorgeprinzip kann unterschieden werden jeweils nach den Kriterien Sicherungsvoraussetzung, Leistungsanspruch und Leistungshöhe. Bis jetzt wurde die Sozialordnung der Bundesrepublik Deutschland dominiert durch das Versicherungsprinzip, das vom Konzept der Leistungs-Gegenleistungs-Beziehung

¹³ vgl. Grundwissen Politik S. 102

¹⁴ vgl. Leibfried/Wagschal, S. 53

8 her der marktwirtschaftlichen Ordnung entspricht. In der Realität können aber Mischformen der drei Prinzipien beobachtet werden. ¹⁵ Das Ausmaß des Sicherungszwanges wird durch den zweiten zu Grunde liegenden Grundsatz definiert. Das Versicherungsprinzip wird differenziert in Freiwilligen- und Zwangsversicherung, wobei die Zwangsversicherung noch weiter differenziert werden kann in die Versicherungspflicht und Pflichtversicherung. Schaubild 1 Grundprinzipien sozialer Sicherung

In der Realität sind die einzelne Sparten der Sozialversicherung überwiegend als Pflichtversicherung organisiert. Folgende Bereiche umfasst die Sozialordnung:

• Die Absicherung gegen soziale Risiken (Unfall-, Kranken-, die Pflege-und Rentenversicherung, Arbeitslosenversicherung sowie

• Maßnahmen zur Förderung des sozialen Ausgleichs (Ausbildungsförderung, Eigentumspolitik, soziale Wohnungsbau- und

¹⁵ vgl. Grundwissen Politik, S. 104

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• die Korrektur der primären Einkommensverteilung durch das Steuer-und Sozialabgabensystem und die Transferleistungen, d.h. die

Eine Sozialordnung umfasst aber nicht nur Aspekte der sozialen Sicherung, sondern zielt auch ab auf die Schaffung von sozialem Frieden in der Gesellschaft. In besonderer Weise hat dies mit dem Verhältnis zwischen Arbeitgebern und Arbeitnehmern zu tun. Wie in den Leitgedanken zur Sozialstaatlichkeit schon beschrieben, bestand die ordnungspolitische Entscheidung darin, den Staat von einer direkten Einmischung in Arbeitsmarktkonflikte fernzuhalten (Marktkonformität). Geschaffen wurde ein gesetzlicher Rahmen für die Arbeitsmarktbedingungen. Hauptbestandteile sind die verfassungsrechtlich gesicherte Koalitionsfreiheit und das Verbot von Maßnahmen gegen Arbeitsmarktkämpfe durch Art. 9 Abs. 3 GG, die Tarifautonomie der Tarifvertragsparteien (Tarifvertragsgesetz von 1949) sowie die Errichtung der Bundesanstalt für Arbeitsvermittlung und Arbeitslosenversicherung, seit 1969 Bundesanstalt für Arbeit. ¹⁷ Ein weiterer wesentlicher Bestandteil der Sozialordnung ist das gesetzlich geregelte Mitspracherecht der Arbeitnehmer auf Betriebsebene, um den „Gefahren der Entpersönlichung und der Versachlichung des Arbeitsverhältnisses sowie der Vernachlässigung von Arbeitnehmerinteressen und d er Fremdbestimmung der Arbeit entgegenzuwirken“, ¹⁸ mit dem Ziel der Stärkung des sozialen Friedens. Die gesetzlichen Regelungen finden sich in der Betriebs- und Unternehmensverfassung wieder. Hauptbestandteile sind heute das Betriebsverfassungsgesetz seit 1 952 mit der Neuregelung von 2001, das Montanmitbestimmungsgesetz seit 1951 über die Mitbestimmung der Arbeitnehmer in den Aufsichtsräten und Vorständen der Unternehmen des Bergbaus und der Eisen und Stahl erzeugenden Industrie, sowie das Gesetz über die Mitbestimmung der Arbeitnehmer von 1976. Diese Gesetze und Regelungen dienten der Schaffung eines partnerschaftlichen Verhältnisses zwischen den Interessengegensätzen von Arbeitnehmer und Arbeitgebern zu einer konstruktiven Zusammenarbeit zum Wohle der Arbeitnehmer sowie der Betriebe.

¹⁶ vgl. Grundwissen Politik Seite 105

¹⁷ ebd, S. 106

¹⁸ ebd

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Die hier in aller Kürze vorgestellten Ordnungsprinzipien manifestieren sich in ihrer Gesamtheit mit den Institutionen, insbesondere den monetären Leistungen und Diensten, im Sozialstaat.

2.3. Die Historie des deutschen Sozialstaates

Im Mittelalter wurde Armut nicht als gesellschaftliches Übel, sondern als Bestandteil der sozialen Ordnung angesehen. Bettlern und Armen wurde vielfach Respekt entgegengebracht, da sie als gottgefällig galten. Armut wurde gelindert durch das Geben von Almosen, dessen Grundmotiv religiöser Natur war. Ziel war nicht die Beseitigung der Armut sondern nur die momentane Linderung. Die Hilfe kam nicht von weltlichen Institutionen, sondern von Privatleuten, Genossenschaften oder geistlichen Institutionen.

Erste Ansätze für sozialpolitisches Handel setzten Mitte des 15ten Jahrhunderts ein. Viele Städte versuchten das Problem der Bettler in den Griff zu bekommen, zum einen durch Spital- und Wohltätigkeitsinstitutionen, und zum anderen durch das Verbot für auswärtige Bettler die Stadt zu betreten.

Wichtige Grundlagen für die zukünftige Sozialpolitik legte die Französische Revolution. Mit der Verbreitung der Ideen von Aufklärung, Gleichheit und Freiheit legte die Französische Revolution den Grundstein für den wirtschaftlichen und politischen Liberalismus. Auf diese Idee baute das spätere Industriesystem auf und schuf damit das wirtschaftliche Fundament für sozialstaatliche Entwicklungen. Die Auswirkungen der Industrialisierung verspürten vor allem die Kinder und Jugendlichen, die in den Fabriken von früh Morgens bis spät Abends arbeiten mussten, worunter die physische und psychische Entwicklung litt. Der Obrigkeitsstaat machte sich Sorgen um seine zukünftigen Rekruten, was ihn zur Intervention veranlasste. Die e rste Bestimmung staatlicher Arbeiterschutzgesetzgebung trat 1839 mit dem „Preußischen Regulativ über die Beschäftigung jugendlicher Arbeiter in den Fabriken“ in Kraft. Doch wurden sozialstaatliche Errungenschaften nicht als Geschenk verteilt, sondern spiegelten das Resultat gesellschaftlicher Auseinandersetzungen wider. Doch bevor es zu den ersten sozialstaatlichen Errungenschaften unter Bismarck kam, gab es schon proletarische Selbsthilfeorganisationen, die versuchten, ihre Mitglieder vor den

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Wechselfällen des Lebens zu schützen. ¹⁹ Es kann also vom proletarischen Ursprung des Sozialstaates gesprochen werden.

Die von Bismarck am 17. November 1881 im Reichstag verkündete „sozialpolitische Botschaft“ ist nicht ohne die 3 Jahre vorher verkündeten Sozialistengesetze zu verstehen. Die Deutsche Sozialpolitik „trat gleichsam als wohlfahrtsstaatlicher Kontrapunkt zur polizeistaatlichen Unterdrückung ins Leben; nicht eigentlich aus eigenem Recht, sondern als Element staatlicher Kraft- und Machtentfaltung gegen die Arbeiterbewegung“ ²⁰ . Seit 1850 prosperierte die Wirtschaft, was ein jähes Ende in einer langanhaltenden Phase der wirtschaftlichen Rezession fand. In dieser Zeit war die Arbeiterbewegung, politisch formiert in der Sozialdemokratie und den Gewerkschaften, zu einem eigenständigen politischen Faktor gewachsen. Die Arbeiterversicherungen die schrittweise ab 1883 eingeführt wurde hatten das Ziel, dem neugebildeten Nationalstaat, und somit der Hohenzollernmonarchie, durch die Abschwächung der Klassengegensätze die eine inner Bedrohung darstellte, eine zusätzliche Legitimationsquelle zu verschaffen.

Die Bestrebungen für eine vom Staat begründete Arbeiterzwangsversicherung gegen das Risiko unfallbedingter Erwerbstätigkeit wäre ohne den Einfluss der Wirtschaft nicht denkbar gewesen. Ursache für das wirtschaftliche Engagement für eine staatliche Sozialpolitik war die 1871 verabschiedete Unternehmerhaftpflicht bei Arbeitsunfällen. Um Ansprüche auf eine Rente zu erhalten, musste der geschädigte Arbeiter durch einen gerichtlichen Prozess die Schuld des Dienstherren nachweisen. Die Arbeitgeber befürchteten durch die gerichtliche Auseinandersetzung eine Zunahme der Differenzen zwischen Unternehmern und Arbeitnehmern und Autoritätseinbußen der Fabrikbesitzer, die sich einer betriebsfremden Instanz unterwerfen mussten. Eine staatliche Lösung des Problems favorisierten vor allem die Unternehmer der Schwerindustrie, da dieser Zweig ein besonders hohes Unfallrisiko für die Arbeiter aufwies. Die Schaffung der ersten sozialstaatlichen Regelungen, konnte nur zustande kommen, durch das gleichzeitige Engagement verschiedener Gruppen (Politiker, Arbeitgeber). Die Bismarcksche Sozialpolitik folgte drei Prämissen, die den Charakter von Sozialversicherung als staatlichen Disziplinierungsverfahren festigen sollten: 1. staatlicher Versicherungszwang, 2. eine mit Monopolrechten ausgestattete staatliche Versicherungsanstalt und 3. eine Prämienaufbringung unter weit ¹⁹ vgl. Butterwegge, Wohlfahrtsstaat im Wandel, Seite 26

²⁰ vgl. Butterwegge, Wohlfahrtsstaat im Wandel, Seite 27

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gehendem Ausschluss der Versicherten durch die Industrie und den Staat. ²¹ Durch langjährige Diskussionen in den parlamentarischen Beratungen musste Bismarck weit reichende Abstriche gegenüber seiner ursprünglichen Konzeption hinnehmen. Als erstes wurde 1883 das Krankenversicherungsgesetz verabschiedet, wie von Bismarck intendiert auf der Basis von staatlichem Versicherungszwang. Finanziert wurden die Beiträge durch 1/3 Arbeitgeberanteil und 2/3 von den Arbeitern. Das Unfallversicherungsrecht wurde 1884 verabschiedet und wurde finanziert sowie verwaltet durch Berufgenossenschaften der beteiligten Unternehmen. Erst nach längerer Diskussion trat 1889 das dritte Standbein der Sozialversicherung in Kraft, die Alters- und Invaliditätsversicherung. Die Träger der Rentenversicherung wurden neu gebildete Landesversicherungsanstalten. Die Kontrolle übernahm das Reichsversicherungsamt, das auch über die Berufsgenossenschaften wachte. Damals wurde schon die immer noch gültige Form der paritätischen Finanzierung zwischen Arbeitgebern und Arbeitnehmern eingeführt, ergänzt durch einen Zuschuss in Höhe von 50 Mark von staatlicher Seite. ²² So besonders und auch vorbildhaft die Sozialversicherung deutschen Musters im internationalen Vergleich war, und die Transformation durch eine lediglich gewährende Sozialpolitik zu einem individuellen Rechtsanspruch darstellt, so limitiert waren dennoch der Umfang der Gruppe der Anspruchsberechtigten. Anspruch hatten zuerst nur die in die Pflichtversicherung einbezogenen gewerblichen Beschäftigten. Erst im weiteren Verlauf wurde das Versicherungsprinzip auf weitere Gruppen ausgeweitet. Des Weiteren waren die garantierten Leistungen,von äußerster Knappheit und garantierten lediglich den nötigsten Bedarf. Das Krankengeld war nicht annähernd ein existenzsichernder Lohnersatz und der Rentenbezug galt nur für männliche Anspruchsberechtigte ab dem 70. Lebensjahr, ein Alter das nur ein geringer Teil der männlichen Bevölkerung überhaupt erreichte. ²³ Erst relativ spät wurden Bereiche des Arbeitsschutzes in die staatliche Sozialpolitik integriert. 1891 wurde für den gesamten B ereich der Industrie die Sonn- und Feiertagsarbeit durch die Reichsgewerbeordnungsnovelle verboten. Des Weiteren wurde in der Novelle die Arbeitszeit für Kinderarbeit begrenzt, aber nicht abgeschafft. Ausgenommen waren, wie in fast allen anderen Bereichen der

²¹ ebd

²² vgl. Alber, Der Sozialstaat in der Bundesrepublik 1950-1983, S. 46

²³ vgl. Butterwegge, Wohlfahrtsstaat im Wandel, S. 29

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sozialpolitischen Entwicklung, die Beschäftigten in der Landwirtschaft und der Heimarbeit. ²⁴ Charakteristisch für die sozialstaatlichen Fortschritte war die klare Trennung zwischen Arbeiterpolitik und Armenpolitik. Lohnarbeiter waren potenzielle Leistungsberechtigte, wogegen Erwerbslose ein Fall für die Armenpflege waren. Die Unterteilung spiegelt die Klassenspaltung in der bürgerlichen Klassengesellschaft wider. Das Demokratiedefizit des Nationalstaates spiegelt sich in dieser Unterteilung klar wider, so war es Empfängern der Armenpflege untersagt an politischen und religiösen Wahlen teilzunehmen.

Doch eines bewirkte die Sozialpolitik nicht: die Sozialdemokratie und die Arbeiterbewegung zu entmachten, es gelang nur, die systemkritische Distanz der organisierten Arbeiter aufzuweichen und sie als Bestandteil des Staates zu integrieren. Nach der Entlassung von Bismarck und den Reichtagswahlen 1890 nahmen die Sympathien und Wahlstimmen für die SPD deutlich zu. Durch den Ersten Weltkrieg erhielt die Sozialpolitik weiteren Aufschwung, denn für die Verteidigung des Vaterlandes, also das erreichen der Kriegsziele der Monarchie, war es notwendig das sich alle Kräfte vereinten, auch die der immer noch als oppositionell geltende Arbeiterbewegung. Dies geschah im G esetz über den vaterländischen Hilfsdienst von 5. Dezember 1916, das den Gewerkschaften ein Vorschlagsrecht für die Besetzung obligatorischer Arbeiter-und Angestelltenausschüsse sowie Schiedsstellen zubilligte. ²⁵ Nach Ende des ersten Weltkrieges entwickelte sich vorübergehend der Wohlfahrtsstaat zu einer Stütze der jungen Demokratie. Einer der Grundlagen bildete das Stinnes-Legien Abkommen vom 15. November 1918, in dem die Gründung eine Zentralarbeitsgemeinschaft von freien Gewerkschaften und Arbeitgeberverbänden beschlossen wurden. Die Novemberrevolution verursachte eine allgemeine Verunsicherung, besonders auf der Seite der Unternehmer. Daher waren diese kompromissbereiter, und so wurde der Achtstundentag, wohlfahrtsstaatliche Intervention und die paritätische Vertretungsregelungen zwischen den Tarifparteien in wichtigen Gremien eingeführt. In den folgenden Jahren wurde das System der sozialen Sicherung in einigen Bereichen weiter ergänzt und ausgebaut. Nach längeren Auseinandersetzungen zwischen den Tarifvertragsparteien und der Regierung wurde 1927 die Arbeitslosenversicherung ²⁴ vgl. Alber, S. 45

²⁵ vgl. Butterwegge, S.30

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eingeführt. Schon bei der Gründung der Weimarer Republik war absehbar, dass diese von einem funktionierenden sozialen System abhängig war. Als Folge der Weltwirtschaftskrise 1929/33, zerbrach der gesellschaftliche Konsens zum einen zum Weimarer Modell, und zum anderen im März 1933 die Große Koalition, als sich nicht auf die Höhe der Beiträge zur Arbeitslosenversicherung geeinigt werden konnte. Der Wohlfahrtsstaat erschien nur noch a ls aufgeblähter bürokratischer Apparat, der nur der Selbsterhaltung und weniger den Interessen der Bevölkerung diente. Die hohe Arbeitslosigkeit entzog dem Wohlfahrtsstaat die finanzielle Basis. Je mehr die sozialen Leistungen gebraucht wurden, desto weniger konnten sie geleistet werden. Die Aufgabe der Sozialpolitik als Integrationsinstrument kehrte sich um, und wurde zum Konfliktherd, an dem sich die politischen Kräfte polarisierten. Um die Wettbewerbsfähigkeit der Wirtschaft zu steigern, wurde ab Anfang der 30er Jahre konsequent durch Notverordnungen das soziale System abgebaut. Als sich aber kein zufrieden stellender Erfolg abzeichnete, drängten einflussreiche Wirtschafts- und Bankenkreise auf eine Kabinettsbeteiligung der NSDAP. ²⁶ Mit der Machtergreifung der NSDAP und der Schaffung des Führerstaates, vollzog sich in der Sozialpolitik, wie auch in der Wirtschaftspolitik, ein Paradigmenwechsel. Nicht mehr die soziale Sicherung des Einzelnen wurde bezweckt, sondern die Leistungsfähigkeit und Funktionalisierung des Individuums für die Ziele des Regimes. Bestimmte Gruppen, wie körperlich und geistig Behinderte, sowie „rassisch Minderwertige“ waren von sozialen Leistungen ausgeschlossen. Sozialpolitik diente nur als Instrument, um Wirtschaft, Gesellschaft und Staat den nationalsozialistischen Leitbildern zu unterwerfen. ²⁷ Die Arbeitslosenversicherung wurde ersetzt durch eine Reichsvorsorge für Arbeitslose. Die Beiträge der Versicherten wurden für die Finanzierung spezifischer Schwerpunkte der Sozialpolitik des Regimes benutzt. So dass man eher von einer Sondersteuer für die Versicherungspflichtigen sprechen kann. Wichtigste Merkmale der Nationalsozialistischen Sozialpolitik waren die Maßnahmen zur Pflege der Volksgesundheit und der Rassenhygiene, die Förderung der Familie und der Bevölkerungspolitik sowie die organisierte Freizeitbeschäftigung organisiert durch die NS-Gemeinschaft „Kraft durch Freude“(KdF).

²⁶ vgl. Alber, S. 52 ff.

²⁷ vgl. Alber, S. 56

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Sozialpolitik und Wirtschaftspolitik standen während des NS-Regimes in einem Spannungsverhältnis zueinander, d enn der Arbeitskräftemangel in den kriegswichtigen Industriezweigen zwang zu mehr Konzessionen der Arbeiterschaft gegenüber und dies konnte nur auf Kosten der Aufrüstung finanziert werden und damit der zentralen Außenpolitischen Intentionen. ²⁸ Nach dem Zweiten Weltkrieg gab es zwei Modelle des zukünftigen Sozialstaates, repräsentiert durch die SPD und die CDU/CSU, für die das zukünftige Grundgesetz offen war. Im Sozialdemokratischen Modell verband sich der soziale Gedanke mit dem Gedanken der Freiheit in der Weise, dass die Freiheit des Einzelnen nur erreicht werden kann durch Interventionen in Wirtschaft und Gesellschaft. Das Modell der CDU/CSU baute auf den klassischen Freiheits- und Grundrechten auf. Sozialpolitik sollte nur gleichzeitige oder nachträgliche Korrekturen ermöglichen. Die Sozialstaatlichkeit wurde im Grundgesetz verankert, auch aus den Erfahrungen der Weimarer Republik heraus. Die Bundesrepublik Deutschland ist ein „demokratischer und sozialer Rechts- bzw. „sozialer Bundesstaat“ laut Artikel 2 0/28 des Grundgesetzes, dies alles ist geknüpft an die sogenannte Ewigkeitsgarantie im Artikel 79 Abs. 3 Satz 3 im Grundgesetz. Die Sozialstaatlichkeit wurde dadurch zu einem eigenständigen Staatsziel neben Republik, Demokratie, Bundesstaat und Rechtsstaat erhoben. Durch den Druck der Westmächte wurde der westdeutsche Staat zu einer parlamentarischen Demokratie, in denen wohlfahrtsstaatlichen Integrationsmechanismen für die traditionell benachteiligten Schichten ein hohes Gewicht beigemessen wurde, da die DDR jenseits der Systemgrenzen, die die Welt teilten, mit dem Anspruch antrat, die kapitalistische Ausbeutung und Unterdrückung für immer zu überwinden. Der westdeutsche Sozialstaat diente somit auch der Repräsentation des kapitalistischen Systems als Schaufenster des Westens und ideologische Waffe im Kalten Krieg. ²⁹ Durch das einsetzende Wirtschaftswunder erhöhten sich die finanziellen Spielräume und ermöglichten es, eine expansive Sozialpolitik zu betreiben. In dieser Phase wurde die Große Rentenreform 1957 (Einführung des Umlageverfahrens und der dynamischen Altersrente) sowie 1961 das Bundessozialhilfegesetz (Festlegung eines Rechtsanspruches auf Mindestsicherung) verabschiedet. Zu diesem Zeitpunkt gab es recht geringe Unterschiede in den sozialpolitische n Ansichten der großen politischen Parteien. So gelang es mittels neokeynesianischer Methoden der ²⁸ vgl. Butterwegge, Wohlfahrtstaat im Wandel, S. 33

²⁹ vgl. Leibfried/Wagschal, S. 57 f

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Nachfragestimulierung der Großen Koalition 1966/67, die Rezession zu überwinden und auch noch die sechswöchige Lohnfortzahlung im Krankheitsfall für alle Beschäftigten festzuschreiben und des Weiteren mit dem Arbeitsförderungsgesetz (AFG) eine entscheidende Weichenstellung für den Arbeitssektor vorzunehmen.

Bis zur ersten Ölkrise 1973 erreichte der Ausbau des Sozialstaats unter Bundeskanzler Brandt in Westdeutschland seinen Höhepunkt und vorläufigen Abschluss. Mit der Rentenreform wurde die flexible Altersgrenze und die Rente nach Mindesteinkommen 1972 eingeführt. Je stärker der Sozialstaat anwuchs und somit immer stärkeren Einfluss nahm auf die Verteilungsrelationen zwischen den Gruppen, Klassen und Schichten des Staates, desto massiver traf ihn der Vorwurf, durch einen zu mächtigen Bürokratismus die Freiheit des Individuums einzuschränken. Dies wurde deutlich nach der ersten Ölpreisexplosion 1973, die eine g esellschaftspolitische Trendwende darstellte. Ureigene liberale und konservative Positionen rückten wieder mehr in den Mittelpunkt, so zog die CDU/CSU 1976 als Konsequenz auf die verhärteten Positionen zur Wirtschafts- und Sozialpolitik des Kabinetts unter Schmidt mit dem Slogan „Freiheit oder/statt Sozialismus“ in den Wahlkampf. Die Weltwirtschaftskrise zeigte das Dilemma des Sozialstaates auf. Je mehr Personen aufgrund der gestiegenen Arbeitslosigkeit auf Sozialtransfers angewiesen waren, umso weniger konnten sie geleistet werden. Die Weltwirtschaftskrise führte zu einer Trendwende in der Sozialpolitik, durch geringfügige Leistungsbeschränkungen und Anhebungen der Berechtigungskriterien sollten die Finanzen konsolidiert werden. Ab 1975 wurde klar erkennbar, dass die Zeit der sozialpolitischen Expansion vorüber war und eine Phase der Stagnation und Regression begann. Das wurde durch das Haushaltsstrukturgesetz deutlich, indem zum erstenmal sozialstaatliche Leistungen einer Zäsur unterzogen wurden. Die Fortführung der sozialstaatlichen Regressionspolitik zeigte sich 1977 im Krankenversicherungskostendämpfungsgesetz, indem die steigenden Kosten des Gesundheitswesen durch die Beitragszahlern ausgeglichen werden mussten. Die unterschiedlichen Ansichten über die Fortführung der Sozialpolitik führten 1982 zu einem Scheitern der Regierungskoalition zwischen SPD und FDP. Die FDP forderte eine spürbare Verbesserung der Kapitalerträge und Verbilligung des Faktor Arbeit durch Senkung der Sozialleistungsquote. Die neugebildete Regierungskoalition der CDU/FDP unter Kanzler Kohl trat an mit der Maxime „Leistung muss sich wieder lohnen!“ an. Diese Aussage spiegelt wider, unter welcher Prämisse die Sozialpolitik

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ab Anfang der 80er Jahre, nicht nur in Deutschland, stand. Weitaus stärker als in Deutschland wurde die neokonservative Transformation des Wohlfahrtsstaates in den USA und GB durch Thatcher und Reagan betrieben, wohl auch weil stärkere Einschnitte in das soziale Netz auf harten Widerstand gestoßen wäre. Marktelemente als Steuerungsinstrumente sozialstaatlicher Prozesse gewannen immer mehr an Bedeutung. Leistungsgesetze wurden novelliert und Sozialleistungen stärker reduziert. Marktwirtschaftliche Muster wurden immer mehr zur Messlatte für die Leistungsfähigkeit des Sozialstaates. Die zu Grunde liegenden Gerechtigkeitsvorstellungen änderten sich von der auf sozialer Gleichheit basierende Bedarfs-und Verteilungsgerechtigkeit zu einer reinen Leistungsgerechtigkeit. ³⁰ Die Wiedervereinigung 1990 und die damit notwendigen Transferzahlungen von West- nach Ostdeutschland, auf Grund der desolaten wirtschaftlichen Situation in den neuen Bundesländern sowie der plötzliche Anstieg von Sozialleistungsberechtigten, wurde größtenteils finanziert durch höhere Sozialabgaben auf den Löhnen sowie einer weiteren Neuverschuldung, um dies nicht mit Steuermitteln zu finanzieren. Die Sozialkassen wurden mit versicherungsfremden Leistungen belastet. ³¹ Das Ende des Realsozialismus in Osteuropa bewirkte im Westen einen gleichzeitigen Funktionswa ndel und Funktionsverlust der Sozialpolitik. Diente vorher Sozialpolitik dazu, die größten Härten, Leistungsdefizite und Schwächen des Kapitalismus aufzufangen, wurde die Sozialpolitik nunmehr verantwortlich für die Konkurrenzfähigkeit der Volkswirtschaft auf dem Weltmarkt gemacht. Die einsetzende Standortdebatte ist charakterisierend für die Phase ab Anfang/Mitte der 90er Jahre. Die Kritik am Sozialstaat, vor allem aus neoliberaler Richtung, machte das angebliche Übermaß sozialer Sicherheit und Leistungen für die wirtschaftliche Krise verantwortlich. Zum einen wurde die Höhe der Lohnnebenkosten als Hauptverursacher für das Zurückfallen der deutschen Volkswirtschaft im internationalen Wettebewerb lokalisiert und zum anderen auf der Ausgabenseite der Missbrauch von sozialen Leistungen kritisiert. Die Kritik an der Einnahmen und Ausgabenseite wurden zusammengeführt in der Diskussion über die „Vergreisung“ Deutschlands und damit einhergehenden Problemen für die zukünftige Renten-, Kranken- und Pflegeversicherung. Mit der Einführung der Pflegeversicherung 1995 ³⁰ vgl. Butterwegge, Wohlfahrtstaat im Wandel, S. 36 ff.

³¹ vgl. Flassbeck, S. 23