Effizienz- und Effektivitätssteigerung im öffentlichen Sektor

Inhaltsverzeichnis

  Abkürzungsverzeichnis  III

Tabellenverzeichnis III   

1.  Einleitung  6

1.1.  Problemstellung  6

1.2.  Gang der Untersuchung  6

2.  Die öffentlich-rechtlichen Rundfunkanstalten und ihre Positionierung im  

  Fernsehmarkt  7

2.1.  Entstehung des deutschen Rundfunks  7

2.2.  Zweck des öffentlich-rechtlichen Rundfunks  8

2.3.  Positionierung der Öffentlic h-Rechtlichen im Fernsehmarkt  9

3.  Zur Organisation und Finanzierung der öffentlich-rechtlichen Fernsehanstalten  9

3.1.  Die öffentlich-rechtlichen Fernsehanstalten als öffentliche Betriebe  9

3.2.  Die Organisation der öffentlich-rechtlichen Anstalten  10

3.3.  Die Fernsehgebühren  11

3.3.1.  Legitimation der Fernsehgebühren  11

3.3.2.  Funktion der Fernsehgebühren  11

3.4.  Die Mischfinanzierung der Öffentlich-Rechtlichen  12

4.  Controlling-Ansätze für eine effiziente Unternehmensführung im öffentlich  

  rechtlichen Fernsehsektor  12

4.1.  Grundlagen des Controlling  13

4.2.  Erscheinungsformen des Controlling  14

4.3.  Übertragbarkeit auf die spezielle Situation der Öffentlich-Rechtlichen  14

5.  Diskussion diverser Änderungsvorschläge des Fernsehmarktes  16

6.  Zusammenfassung und Bewertung  19

  Abkürzungsverzeichnis  

  Abb. Abbildung  

  ARD - Arbeitsgemeinschaft der öffentlich-rechtlichen Rundfunkanstalten der  

  Bundesrepublik Deutschland  

  bez. bezüglich  

  bspw. beispielsweise  

  d h. das heißt  

insb.  Insbesondere  

  Hrsg. Herausgeber  

  o g. oben genannte(n)  

  sog. sogenannte(n)  

v.a.  vor allem  

  z B. zum Beispiel  

  ZDF - Zweites Deutsches Fernsehen  

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Abbildungsverzeichnis

Abb.1 - Regelkreis der Controlling-Funktionen 13

1. Einleitung

1.1. Problemstellung

,,Wettbewerbsdruck durch private Rundfunkanbieter und stagnierende Gebührenaufkommen bei gleichzeitiger Kostenexplosion für Film- und Fernsehproduktionen machen den Einsatz von Controlling-Konzeptionen für den öffentlich-rechtlichen Rundfunk zu einer grundlegenden Notwendigkeit." ¹ .

Diese Aussage aus dem Jahre 1993 aus einem Arbeitspapier des Instituts für Rundfunkökonomie hat bis heute ihre Gültigkeit behalten bzw. ist aktueller denn je, da der Legitimationsdruck der Öffentlic h-Rechtlichen mit jeder Gebührenerhöhung steigt ² . Immer wieder sind folglich die Gebühreneinnahme und der Einsatz dieser finanziellen Mittel in medienpolitischen Diskussionen Gegenstand der Kritik ³ . Auch hinsichtlich neuer Produktkonzepte, die in Zukunft ,,die traditionellen Voll- und Spartenprogramme angreifen und zu einer heute noch nicht abzuschätzenden Erosion der Marktanteile bei den traditionellen Angeboten führen" ⁴ werden, ist die Forderung nach effizienterer Produktionsweise der Öffentlich-Rechtlichen immer häufiger zu vernehmen.

Es ist jedoch von vorneherein klar, dass z.B. ein Controlling-Konzept für ein öffentliches Unternehmen, dass nicht per se auf Gewinnmaximierung ausgerichtet ist, andere Voraussetzungen hat, als die Controlling-Konzepte privatwirtschaftlicher Unternehmen und dass es deshalb anderen Ansprüchen genügen muss. Die aktuellen Entwicklungen der Finanzierung und Kontrolle öffentlich-rechtlicher Anstalten zu untersuchen und sich kritisch mit diversen Ideen der Umgestaltung des deutschen Medienmarktes zu beschäftigen, ist Anliegen dieser Arbeit.

1.2. Gang der Untersuchung

Zunächst sind grundlegende Voraussetzungen der öffentlich-rechtlichen Fernsehanstalten zu klären, wie beispielsweise ihre Entstehung, ihre Funktion sowie ihre gesellschaftlichen Aufgaben. Zudem soll die aktuelle Positionierung der Öffentlich-Rechtlichen im Fernsehmarkt eingeschätzt werden.

Anschließend soll näher auf Aspekte der Organisation und der Finanzierung öffentlichrechtlicher Rundfunkanstalten eingegangen werden. Hierbei ist insbesondere die Organisation der Rundfunkanstalten als öffentliches Unternehmen zu diskutieren, wie auch die Legitimation und Funktion der Fernseh-Gebühr und die existierende Mischfinanzierung und deren Auswirkungen.

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In einem nächsten Schritt soll zunächst Grundlegendes zum Controlling erläutert werden, um dann die typischen Erscheinungsformen des Controlling zu erläutern und diese hinsichtlich der Übertragbarkeit auf die Unternehmensführung der Öffentlich-Rechtlichen zu untersuchen.

Anhand dieser Grundlagen schließt sich eine Erörterung diverser Vorschläge zur Umgestaltung des deutschen Fernsehmarktes an unter verschiedenen Gesichtspunkten an.

Zuletzt sollen die Ergebnisse zusammengefasst und kritisch betrachtet werden.

2. Die öffentlich-rechtlichen Rundfunkanstalten und ihre Positionierung im Fernsehmarkt

2.1. Entstehung des deutschen Rundfunks

Nach der Entstehung des Staats-Rundfunks in der Weimarer Republik und dessen Missbrauch im Einparteienstaat unter Adolf Hitler ⁵ , gestaltete sich die Neuordnung aufgrund fehlender einheitlicher Vorstellungen der einzelnen Besatzungszonen zunächst schwierig ⁶ . Einen ersten einheitlichen Entwurf für ein Rundfunkstatut legte Hans Bredow, der ehemalige Rundfunkkommissar der Weimarer Republik vor, in welchem die Verantwortung der Rundfunksender gegenüber speziellen Aufsichtsgremien mit Vertretern verschiedener Bevölkerungs- und Interessengruppen enthalten war ⁷ .

Im Jahr 1950 schlossen sich dann die einzelnen Rundfunkanstalten zur Arbeitsgemeinschaft der öffentlich-rechtlichen Rundfunkanstalten der Bundesrepublik Deutschland (ARD) zusammen, behielten jedoch organisatorisch die historisch gewachsene föderalistische Struktur bei ⁸ . Elf Jahre später unterzeichneten die Ministerpräsidenten der Länder dann einen ,,Staatsvertrag über die Errichtung der Anstalt des öffentlichen Rechts Zweites Deutsches Fernsehen (ZDF)" ⁹ .

Finanzielle Schwierigkeiten in den Siebziger Jahren führten erstmals zur öffentlichen Diskussion über die Organisation deutscher Medien ¹⁰ und im Zuge der folgenden Neuorganisation der Rundfunkanstalten gewann die Zielsetzung einer rationelleren und effektiveren Produktion des Programms erstmals an Bedeutung ¹¹ .

Schon Mitte der Siebziger Jahre bezog die Bundesregierung auf Grundlage der Ergebnisse einer entsprechenden Kommission erstmals Stellung zum weiteren Ausbau der Medienlandschaft ¹² , jedoch befürwortete erst das dritte Fernsehurteil des Bundesverfassungsgerichtes 1981 die Zulassung auch anderer Programmanbieter als der öffentlich-rechtlichen ¹³ , sicherte jedoch deren Fortbestehen mit dem Verweis auf die Grundversorgung des Zuschauers mit Informations- und Bildungsprogrammen ¹⁴ .

Somit erfolgte im Jahre 1984 ,,mit dem Beginn des Kabelprojektes in Ludwigshafen die Neuordnung der Medienlandschaft" ¹⁵ .

2.2. Zweck des öffentlich-rechtlichen Rundfunks

Die vorrangige Aufgabe des öffentlich-rechtlichen Rundfunks bestand von Beginn an in der Verbreitung von Nachrichten und Darbietungen unterhaltender, bildender und belehrender Art ¹⁶ .

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Dieser sog. ,,Programmauftrag" stellt somit das Sachziel der Instituti on ,,öffentlich-rechtlicher Rundfunk" dar und konkretisiert folglich das zu erbringende Leistungsprogramm der öffentlich-rechtlichen Rundfunkanstalten ¹⁷ .

Dieses Leistungsprogramm stellt die öffentliche Aufgabe des Rundfunks dar, zu welchem neben der Meinungs- und politischen Willensbildung auch die kulturelle Verantwortung, das Gebot gleichgewichtiger Vielfalt und die flächendeckende Versorgung der Bevölkerung zählen ¹⁸ .Als wichtigstes Formalzie l, ergibt sich folglich die wirtschaftliche Erfüllung des

Programmauftrags, welche durch die Forderung von Effizienz und Wirtschaftlichkeit in den Gesetzen der Landesrundfunkanstalten festgeschrieben sind ¹⁹ .

Durch diese Forderungen sollen ökonomische Sicherungsziele wie bspw. die Sicherung der Existenzfähigkeit und der Unternehmenserhaltung garantiert werden, jedoch steht im Vordergrund die Sicherung des Programmauftrags ²⁰ , welcher ,,primär auf gesellschaftliche und soziale Leistungen hin" ²¹ und somit auf Nutzenmaximierung im Sinne einer Gemeinwohlförderung ausgerichtet ist.

2.3. Positionierung der Öffentlich-Rechtlichen im Fernsehmarkt

Mit der Einführung des dualen Rundfunksystems hat sich ,,die bundesrepublikanische Medienlandschaft in einen nach ökonomischen Gesetzen funktionierenden Konkurrenzkampf zwischen kommerziellen und öffentlich-rechtlichen Programmanbietern umgestaltet" ²² .

Durch die Entstehung von Programm- und Zuschauermärkten haben sich auch öffentlichrechtliche Rundfunkanstalten zunehmend von der ausschließlichen Erfüllung des Programmauftrages zugunsten der Erstellung konkurrenzfähiger Produkte abgewandt ²³ und Unterhaltung und Publikumswirksamkeit zum obersten Marktwert erhoben. Die Konsequenzen zeigen sich insb. im Bereich der Senderorganisation und Programmproduktion, wo Kosteneinsparungen durch Ko-Produktionen und Programmaustausch die Folge sind ²⁴ und durch die Abhängigkeit von der Werbefinanzierung die Möglichkeit der Berücksichtigung von Minderheiteninteressen fortwährend eingeschränkt wird ²⁵ .

Aufgrund der Konkurrenzbeziehungen gilt ökonomisch betrachtet die effiziente, konkurrenzfähige Organisation als das dringlichste Problem der öffentlich-rechtlichen Anstalten ²⁶ .

Uneingelöst blieb bei dieser Entwicklung der Marktverhältni sse allerdings die Versprechung einer größeren Informationsvielfalt, was jedoch von politischen Entscheidungsgremien kaum thematisiert wird ²⁷ .

3. Zur Organisation und Finanzierung der öffentlich-rechtlichen Fernsehanstalten

3.1. Die öffentlich-rechtlichen Fernsehanstalten als öffentliche Betriebe

Nach Alexander Weinstock sind Betriebe ,,alle wirtschaftenden Organisationseinheiten, die Produktionsfaktoren unter Beachtung des Wirtschaftlichkeitsprinzips sowie der Erhaltung des finanziellen Gleichgewichts zielgerichtet und planmäßig kombinieren" ²⁸ . Diese sind dann öffentlich, wenn sie im öffentlichen Interesse entgeltlich oder unentgeltlich entweder Individual - oder Kollektivgüter anbieten und sich zudem in der Hand öffentlicher Einrichtungen befinden ²⁹ .

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Mit dem ersten Fernsehurteil von 1961 wurden die Institution der öffentlich-rechtlichen Fernsehanstalten festgeschrieben und ihre Aufgaben somit dem Bereich der öffentlichen Verwaltung zugeordnet und das zweite Fernsehurteil 1971 legte fest, dass der Rundfunk öffentlich-rechtliche Aufgaben wahrnimmt und somit nicht als Betrieb gewerblicher oder beruflicher Art anzusehen ist ³⁰ .

In Folge des dritten Fernsehurteils von 1981 und der Einführung des dualen Rundfunksystems erwies sich die Organisationsform des Verwaltungsbetriebs allerdings in vielerlei Hinsicht als hinderlich ³¹ . Diese Organisationsform ist nun zu betrachten.

3.2. Die Organisation der öffentlich-rechtlichen Anstalten

Die öffentlich-rechtlichen Rundfunkanstalten in Deutschland sind Anstalten des öffentlichen Rechts, d.h. dass sie sich selbst verwalten und eine eigene Rechtspersönlichkeit darstellen ³² . Zudem sind sie sowohl Dienstleistungs- als auch Produktionsunternehmen. Ihre Organisation als Institution resultiert aus dem zuvor erläuterten Auftrag der Erfüllung gesetzlicher Aufgaben, jedoch ist der Rundfunk ,,durch das Grundgesetz dem direkten Einfluss des Staates entzogen und dem Einflussbereich der Bundesländer zugeordnet" ³³ und erhält somit seine föderative Struktur durch die einzelnen Landesrundfunkanstalten.

Innerhalb dieser Rundfunkanstalten wurden durch Gesetze und Verordnungen drei Anstaltsorgane geschaffen:

• Der Intendant, der als ,,monokratische Führungsspitze" die alleinige Verantwortung über alle Planungsbereiche trägt ³⁴ ,

• der Verwaltungsrat , der die Geschäftsführung laufend kontrolliert und

• der Rundfunkrat , in dem gesellschaftlich relevante Gruppen (wie z.B. Kirchen und Gewerkschaften) als Vertreter der Allgemeinheit den Intendanten wählen und beraten, den Haushalt genehmigen und die Unabhängigkeit überwachen ³⁵ .

Insgesamt bilden die Rundfunkanstalten ein hierarchisches Gefüge, dessen Aufbau im wesentlichen im Liniensystem organisiert ist, um eine Einheitlichkeit der Leitung zu gewährleisten ³⁶ .

In ihrer Funktion als Produktionsunternehmen gliedert sich die Binnenorganisation zudem in die drei eng miteinander in Beziehung stehenden Bereiche Programmbereich, Produktionsbereich und sendeinternen Verwaltungsbereich.

Dem Programmbereich fällt hierbei die Aufgabe der Planung des Programms zu, dem Produktionsbereich die Realisation und dem Verwaltungsbereich die Finanzverwaltung, sowie Planung und Organisation ³⁷ .

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3.3. Die Fernsehgebühren

3.3.1. Legitimation der Fernsehgebühren

Hauptsächlich finanzieren sich die öffentlich-rechtlichen Rundfunkanstalten aus den Einnahmen der Erhebung von Rundfunkgebühren ³⁸ .

Als auferlegte Gebühr legitimiert sich die Fernsehgebühr über die gesellschaftliche Zielsetzung ³⁹ , welche aufgrund des Artikels 5 des Grundgesetzes zur Meinungsfreiheit undvielfalt als kollektiver Bedarf unterstellt wird ⁴⁰ . Die Gebühr besitzt somit als Gegenleistung für die angebotenen öffentlich-rechtlichen Rundfunkprogramme Entgeltcharakter ⁴¹ .

3.3.2. Funktion der Fernsehgebühren

Die Gebührenfinanzierung und die Zweckgebundenheit der Anstaltsnutzungsgebühr soll die Programmgestaltung im Sinne des Progammauftrags ermöglichen, damit diese nicht von finanziellen Überlegungen beeinflusst wird ⁴² . Zudem unterliegt die Rundfunkgebühr dem Äquivalenzprinzip, d.h. es muss ein angemessenes Verhältnis zwischen Gebühr und Gegenleistung bestehen ⁴³ .

Weiterhin bleiben die Belastung der einzelnen Teilnehmer durch die Teilnahme der Allgemeinheit vergleichsweise gering und der unbeschränkte Zugang zum vollen Angebot erhalten ⁴⁴ .

Zudem soll die Pauschalisierung der Gebühr gewährleisten, dass ein Programmangebot nicht von Unterschieden der relativen Programmkosten bestimmt wird. Dies dient zur Sicherung des Angebots ,,meritorischer Güter", also solcher Güter, welche gesellschaftlich hoch bewertete Bedürfnisse befriedigen, über den Marktprozess jedoch nicht hinreichend bereitgestellt werden können ⁴⁵ .

Für die Bewertung der Rundfunkgebühr gilt somit das Non-Affektationsprinzip, d.h. einzelne Handlungen der Rundfunkanstalt können nicht als unwirtschaftlich angesehen werden ⁴⁶ . Allerdings resultiert hieraus für jede Art der Bewertung, ,,daß eine direkte Zuordnung der Einnahmen zu einzelnen Programmgrößen nicht in sinnvoller Weise möglich ist" ⁴⁷ .

3.4. Die Mischfinanzierung der Öffentlich-Rechtlichen

Obwohl die Gebührenerträge den Großteil der Erträge ausmachen, beruht das gegenwärtige Finanzierungssystem der Öffentlich-Rechtlichen auf einer Kombination verschiedener Ertragskomponenten:

Neben sonstigen Erträgen, die nur eine untergeordnete Rolle spielen ⁴⁸ , kommt den Werbeerträgen eine überragende Bedeutung zu, da nicht alle von den Rundfunkanstalten wahrzunehmenden Aufgaben alleine aus den Gebührenerträgen finanziert werden können ⁴⁹ und somit die Werbeeinnahmen zur Verminderung der Gebührenhöhe beitragen ⁵⁰ . Allerdings werden die Werbeeinnahmen durch gesetzliche Restriktionen und das marktmäßige Vordringen der privaten Anbieter begrenzt ⁵¹ .

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Allerdings entsteht aus eben dieser wichtigen Rolle der Werbeerträge auch die Gefahr, dass die öffentlich-rechtlichen Anbieter sich in Zukunft finanzpolitisch zunehmend gezwungen sehen könnten, verstärkt kommerzielle Aspekte zu berücksichtigen und somit das Gut Fernsehen stetig zum Wirtschaftsfaktor wird ⁵² .

Weiterhin zwingt das Mischfinanzierungssystem die Anstalten zum besonders effizienten Einsatz der bestehenden Mittel, resultierend aus dem Missverhältnis von Fremdbestimmung der Haupteinnahmequellen durch politische Entscheidungen einerseits und autonome Planung der Ausgaben andererseits ⁵³ .

Bei härter werdenden Wettbewerbsbedingungen ist gemäß dem Wirtschaftlichkeitsprinzip folglich auf einen angemessenen Einsatz der finanziellen Mittel zu achten. Hierbei können Instrumente des Controlling wertvolle Hilfe leisten.

4. Controlling-Ansätze für eine effiziente Unternehmensführung im öffentlichrechtlichen Fernsehsektor

Entsprechend des privatwirtschaftlichen Ansatzes soll Controlling in erster Linie auf eine (verbesserte) Erzielung von Gewinnen eines Unternehmens ausgerichtet sein ⁵⁴ . Diese Orientierung kann bei öffentlich-rechtlichen Anstalten nicht uneingeschränkt gelten, da diese nicht in erster Linie gewinnorientiert ausgerichtet sind. Dennoch gibt es zentrale Aspekte, die auch für einen Einsatz in Rundfunkanstalten gelten.

4.1. Grundlagen des Controlling

Auch wenn im deutschen Sprachraum eine Entsprechung für den Begriff ,,Controlling" fehlt, kann dieser nicht mit ,,Kontrolle" übersetzt werden, da es sich im Sinne von ,,Steuerung" vielmehr um eine zentrale Managementaufgabe handelt ⁵⁵ , bei welcher das Controlling die Unternehmensführung durch Bereitstellung grundlegender Informationen unterstützt ⁵⁶ .

Die wichtigsten Controlling-Funktionen bilden dabei einen Regelkreis (Abb. 1), in dem ein ständiger Austausch stattfindet ⁵⁷ .

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Abbildung 1 - Regelkreis der Controlling-Funktionen

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Planung bedeutet hierbei v.a. die Koordination betrieblicher Einzelpläne zu einem Gesamtplan, wobei die Pläne verbindliche Vorgaben und klar abgegrenzte Verantwortlichkeiten enthalten ⁵⁹ .

Kontrolle hingegen ,,bedeutet Soll-Ist-Vergleich und Analyse der Abweichungen als Basis für Korrekturmaßnahmen, wobei sowohl ergebnisorientiert als auch verfahrensorientiert kontrolliert werden kann" ⁶⁰ .

Die Informationsfunktion basiert auf der systematischen Erfassung, Aufbereitung und Bereitstellung aller führungsrelevanten Informationen ⁶¹ .

Steuerung bedeutet in diesem Zusammenhang ,,die Bereitstellung aller für die Errei chung des Unternehmensziels notwendigen Informationen, laufende Beobachtung der Planziele und Vergleich mit der Ist-Entwicklung, bei Abweichungen Vorschläge von Korrekturmaßnahmen" ⁶² .

Controlling ist folglich keine neue Funktion, sondern durch ,,die Zusammenfassung der Hauptfunktionen Planung, Information, Steuerung und Kontrolle wird ein übergreifendes Instrument geschaffen" ⁶³ .

4.2. Erscheinungsformen des Controlling

Controlling existiert in zwei grundlegenden Erscheinungsformen, welche an die Unternehmensplanung angelehnt sind:

Entsprechend der strategischen und der operativen Unternehmensplanung, wird auch zwischen strategischem und operativem Controlling differenziert ⁶⁴ . Beide bilden eigene Regelkreise, die jedoch miteinander verbunden und an der übergeordneten Zielsetzung des Unternehmens ausgerichtet werden müssen, da ,,in organisatorischer Hinsicht eine strikte Trennung zwischen beiden Bereichen nicht sinnvoll" ⁶⁵ erscheint.

Dem strategischen Controlling kommt hierbei die Aufgabe des systematischen Erkennens und Beachtens zukünftiger Chancen und Risiken zu ⁶⁶ .

Der Schwerpunkt des operativen Controllings hingegen liegt insb. in der Gewinnsteuerung durch Darstellung der innerbetrieblichen Vorgänge über Soll-Ist-Vergleiche sowie Abweichungsanalysen und die (Gegen-)Steuerung durch Einleitung entsprechender (Gegen)Maßnahmen ⁶⁷ .

Zwar wird für jedes Unternehmen zur Sicherung des Überlebens das strategische Denken zunehmend wichtiger ⁶⁸ , entscheidend für kurzfristige Fragen der effizienteren Unternehmensführung ist jedoch das operative Controlling.

4.3. Übertragbarkeit auf die spezielle Situation der Öffentlich-Rechtlichen

Grundsätzlich gilt für öffentliche Unternehmen, dass sich Controlling-Konzepte hier einerseits durch die Eigenart der Leistungen, welche sich kaum operational messen lassen ⁶⁹ , und andererseits durch die bürokratischen Führungsstrukturen unterscheiden, da es eine hohe Regelungsdichte in Folge der Rechtsgebundenheit des öffentlichen Handelns gibt.

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Folglich muss ein strategisches Controlling immer die enge Einbindung der Institution in den Gesamtzusammenhang des öffentlichen Handelns beachten und in die Überlegungen zum langfristigen Veränderungsbedarf mit einbeziehen ⁷⁰ .

Beim Einsatz des operativen Controlling kann für gewöhnlich auf die Instrumente privatwirtschaftlicher Unternehmen zurückgegriffen werden, um Informationen bereitzustellen und Schwachstellen aufzudecken, allerdings ,,ist vom Controller zu beachten, daß in öffentlichen Institutionen neben den formalen Zielen [...] primär Sachziele erfüllt sein müssen" ⁷¹ . Entsprechend ist im Zusammenhang mit den öffentlich-rechtlichen

Rundfunkanstalten Effizienz auch als ,,die Qualität wirtschaftlichen Handelns in bezug auf die Erreichung des jeweiligen gemeinwohlorientierten Ziels" ⁷² mittels des ökonomischen Prinzips zu verstehen.

Problematisch ist die Übertragung von Controlling-Ansätzen daher hauptsächlich aufgrund mangelnder Operationalisierbarke it von Rundfunkleistungen ⁷³ sowie der Orientierung an multiplen Zielsetzungen, da die Zielerreichung nicht nur ökonomisch, sondern z.B. auch gesellschaftlich-kulturell bewertet wird ⁷⁴ . Insbesondere fehlt für das öffentliche Gut der Rundfunkleistungen als Erfolgsmaßstab der Marktpreis ⁷⁵ .

Für spezifische Controlling-Konzeptionen bedarf es daher der Entwicklung zieladäquater und entscheidungsorientierter Kostenrechnungsinstrumente ⁷⁶ .

So stellt beispielsweise das ,,Institut für Rundfunkökonomie" drei Ansätze vor, wie spezielle Controlling-Konzepte für Öffentlich-Rechtliche aussehen könnten:

So wird als eine Möglichkeit der Einsatz eines koordinationsorientierten Programmcontrollings angedacht, in welchem es um die Ausgewogenheit des Gesamtangebotes im Sinne des Programmauftrages geht ⁷⁷ . Da diese längerfristigen Entscheidungen im Bereich der strategischen Spitze getroffen werden, erfordert diese Kombination ein Höchstmaß an zielorientierter Koordination zwischen den einzelnen Entscheidungsträgern und -ebenen ⁷⁸ .

Durch eine ,,effiziente Planung, Steuerung und Kontrolle des programmbetrieblichen Leistungsprozesses" ⁷⁹ können nicht nur Chancen in den Programmbereichen erkannt und Strategien frühzeitig konzipiert werden, sondern durch die Transparenz und Koordination dieser Leistungsprozesse und dem Zusammenspiel von Programmplanung und Kontrolle wird auch zur erwünschten Effizienzsteigerung bei der Betriebssteuerung und zum Kostenbewusstsein der betroffenen Mitarbeiter beigetragen ⁸⁰ . Allerdings treten hie rbei die o.g. Probleme der Leistungsmessung und -bewertung qualitativer Aspekte des Rundfunkprogramms auf ⁸¹ .

In einem zweiten Ansatz wird die Kostenrechnung als Controlling-Instrument für die Öffentlich-Rechtlichen untersuc ht, welche als institutionalisiertes Instrument der Unternehmensführung zahlenmäßige Angaben über den Unternehmensprozess bereitstellen soll ⁸² . ,,Kostenrechnung kann hierbei einen Beitrag zur Effizienzsteigerung leisten, indem sie auf eine Optimierung der Kostenwirtschaftlichkeit und der Kostenwirksamkeit abstellt" ⁸³ , wobei die Kostenwirtschaftlichkeit auf eine möglichst kostengünstige Umsetzung rundfunkpolitischer Ziele abzielt und die Kostenwirksamkeit durch Wahl entsprechender Alternativen ,,die bestmögliche Erfüllung des Sachziels leistet" ⁸⁴ . Es ist allerdings zu erheben, ob der Verwaltungsaufwand die Einsparungen nivelliert oder die gesteigerte Kontrollaktivität sich demotivierend auf die Mitarbeiter auswirkt ⁸⁵ .

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Eine letzte Variante erläutert die Möglichkeiten des Einsatzes eines operativen Investitionscontrollings, d.h. dass Investitionsprojekte begleitet und entsprechend eindeutig festgelegter Ziele durch Bereitstellung der benötigten Informationen in den einzelnen Controlling-Phasen bewertet werden ⁸⁶ . Zudem soll das operative Investitionscontrolling die

Koordination innerhalb des gesamten Investitionsbereiches, sowie die Abstimmung zwischen Investitionsbereich und Gesamtsystem garantieren ⁸⁷ . Obwohl ein solches Instrument bereits in

der Praxis eingesetzt wird, fehlen qualitative Verfahren der Investitionsbeurteilung und eine Nachbetrachtung von Investitionsprojekten ⁸⁸ .

Für alle Ansätze gilt zudem zu bedenken, ,,daß ein Übermaß an Planung und Kontrolle flexible Reaktionen der Unternehmung erschweren kann" ⁸⁹ .

5. Diskussion diverser Änderungsvorschläge des Fernsehmarktes

Trotz zahlreicher Ansätze zur Effizienz-Steigerung bei den Öffentlich-Rechtlichen steht jedoch ständig die grundlegende Frage im Raum, ob die Öffentlich-Rechtlichen ihrem ursprünglichen Auftrag noch ausreichend nachkommen, ob die Fernsehgebühr noch ein angemessenes und faires Mittel der Finanzierung darstellt und ob bzw. unter welchen Voraussetzungen ein ausschließlich werbefinanzierter Anbieter-Markt die öffentlichen Aufgaben übernehmen könnte.

So sieht zum Beispiel auch Klaus-Peter Knoll die Pflicht zur Wahrnehmung der Grundversorgung kritisch, da diese ,,auch dann von öffentlich-rechtlicher Seite sicherzustellen ist, wenn mit den entsprechenden Sendeinhalten keine Verbesserung der wettbewerblichen Martchancen" ⁹⁰ möglich ist. Die aus diesem mangelnden Masseninteresse bzgl. bestimmter Programmanteile resultierenden finanzielle Defizite werfen somit die Frage auf, ob es eventuell der Grundversorgungsanspruch ist, welcher in Zukunft neu zu überdenken ist ⁹¹ .

Allgemein werden Möglichkeiten z.B. darin gesehen,

• eine Angleichung der Privaten an die Öffentlich-Rechtlichen durch wettbewerblic he Beschränkungen,

• eine Annäherung des öffentlich-rechtlichen Anstaltsbetriebs an den der privatwirtschaftlichen oder

• den vollständigen Verzicht auf öffentlichen Fernsehbetrieb anzustreben ⁹² .

Da es jedoch zur Zeit weder möglich scheint, den unrentablen Grundversorgungsanspruch mit privaten Strukturen zu sichern, noch die Vielfaltssicherheit bei wirtschaftlicher Ausrichtung der Öffentlich-Rechtlichen zu garantieren, liegt für Knoll ein möglicher Weg in einer Annäherung beider Systeme ⁹³ , in deren Rahmen die öffentlich-rechtlichen mehr Möglichkeiten der Wettbewerbsöffnung erhalten und im Gegenzug auch die Privaten an den Gebühren beteiligt werden. Um allerdings die ausschließliche Orientierung an ertragbringender Unterhaltung zu vermeiden, müsste sich die Finanzierung aus Gebühren dann auf Sendungen mit meritorischen Inhalten konzentrieren ⁹⁴ . Auf diese Weise wären die Vielfaltsgrundsätze dann außenpluralistisch zu bewerten, d.h. es wäre das Programm aller Sender hinsichtlich der Grundversorgung zu untersuchen ⁹⁵ .

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Nach Knoll könnte ansonsten der verschärfte Wettbewerb um Rezipienten zu einer Spaltung des Fernsehmedienmarktes führen, in welchem die Öffentlich-Rechtlichen bei reduziertem Gebührenanteil letztendlich nur noch die ,,Minderheitenversorgung" übernehmen, während private Anbieter die einschaltquotenorientierte Programminhalte bereitstellen ⁹⁶ .

Allerdings gibt es auch Positionen, die gerade in dieser Funktion eine Möglichkeit für die Öffentlich-Rechtlichen sehen:

Manfred Kops z. B. sieht die Notwendigkeit des öffentlich-rechtlichen Rundfunks aufgrund folgender Marktmängel durchaus als gegeben an:

1.) Durch die Existenz externer Effekte, also positiver oder negativer

Wohlfahrtswirkungen für Dritte als Folge von Rundfunkkonsum, ist sicherzustellen, dass durch entsprechende Programminhalte versucht wird, gesellschaftspolitisch relevante Verhaltensweisen zu erzeugen, so zum Beispiel durch Förderung von Programmen, die integrations- und demokratiefördernd wirken ⁹⁷ . Diese Ausgewogenheit kann privatwirtschaftlich (noch) nicht sichergestellt werden.

2.) Aufgrund einer angenommenen Begrenzung der Konsumentensouveränität, also von Schwierigkeiten der Konsumenten, den Wert der bereitgestellten Güter angemessen zu bewerten, ist eine Zunahme der Bedeutung des öffentlich-rechtlichen Rundfunks als Selbstbindungsinstrument anzunehmen, d.h., dass sich der Zuschauer einem Programm unterwirft, das nicht unbedingt seinen Präferenzen, sondern gesellschaftlichen Wertvorstellungen entspricht ⁹⁸ .

3.) Da Rundfunkprogramme Erfahrungsgüter sind, deren Eigenschaften der Rezipient erst nachträglich beurteilen kann, sind die Informationen über das ausgetauschte Gut nicht gleichwertig und somit liegt eine fehlende Erkennbarkeit bestimmter Gutseigenschaften vor ⁹⁹ . Um opportunistisches Verhalten der Anbieter z.B. durch Verzicht auf eigene und gesellschaftliche Ziele zugunsten der vom Rezipienten gewünschten Eigenschaften des Gutes möglichst gering zu halten, ist eine nichtmarktliche Bereitstellung solcher Inhalte gegeben, da hierbei keine erwerbswirtschaftlichen Interessen vorliegen ¹⁰⁰ .

Aufgrund dieser Marktmängel und der Tatsache, dass ,,die These von der uneingeschränkten Marktfähigkeit aller Rundfunkprogramme einer genaueren ökonomischen Prüfung nicht stand" ¹⁰¹ hält, sei folglich zu überlegen, ob Programmformen, bei denen die traditionellen

Marktmängel keine Rolle spielen, von kommerziellen Anbietern bereitgestellt werden ¹⁰² , während der öffentlich-rechtliche Rundfunk sich verstärkt der Notwendigkeit einer nichtmarktlichen Bereitstellung von Rundfunkprogrammen im Sinne der Grundversorgung zuwendet und dies gleichzeitig dem Rundfunkteilnehmer verstärkt verständlich macht. Allerdings dürfte dann in der öffentlichen Debatte über die Öffentlich-Rechtlichen politisch nicht mehr mit den Einschaltquoten argumentiert werden ¹⁰³ .

Der Frage der zukünftigen Finanzierung im Zusammenhang mit einer möglichen Veränderung des Fernsehmarktes widmet sich Jörn Kruse.

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Er vertritt insb. die These, dass sich sowohl die Probleme der mangelnden Programminhalte für präferenzintensive Minderheiten ¹⁰⁴ wie auch die Vernachlässigung bestimmter Gruppen

aus Werbeinteressen durch eine Öffnung des Marktes und daraus resultierender Marktprozesse beseitigt werden könnten, da entsprechende (Sparten-) Angebote dann wieder erwerbswirtschaftlich interessant seien ¹⁰⁵ . Das meritorische Argument ist seiner Meinung

nach zwar umstritten ¹⁰⁶ , jedoch könnte man gesellschaftlich erwünschte Angebote ,,inhaltlich

definieren, öffentlich ausschreiben und denn dem besten Angebot den Zuschlag erteilen" ¹⁰⁷ .

Als stärkstes Argument für das Weiterbestehen der Öffentlich-Rechtlichen sieht Kruse vorerst noch die hohe aktuelle Konzentration von Unternehmen auf dem Markt der werbefinanzierten Programmanbieter ¹⁰⁸ , jedoch stellt er hinsichtlich der Selbstkommerzialisierung der

Öffentlich-Rechtlichen die gleiche Frage wie Knoll und Kops nach dem sinnvollen quantitativen Umfang ¹⁰⁹ und fordert ebenfalls eine stärkere Ausrichtung an den spezifisch

öffentlichen Aufgaben ¹¹⁰ .

6. Zusammenfassung und Bewertung

Betrachtet werden sollte in der vorliegenden Arbeit die aktuelle Situation der öffentlichrechtlichen Rundfunkanstalten im Fernsehmarkt und die daraus resultierende Frage der Effizienz.

Aufbauend auf einem historischen Abriss und der Erläuterung der ursprünglichen Legitimierung öffentlich-rechtlicher Rundfunkanstalten sowie deren Finanzierung, ist gezeigt worden, dass viele der aktuellen Probleme in organisatorischer und finanzieller Hinsicht aus dem Widerspruch entsteht, dass der öffentlich-rechtliche Rundfunk einerseits nach wie vor dem Grundversorgungsanspruch verpflichtet ist und Meinungsvielfalt und -freiheit zu garantieren hat, andererseits aber auch als Wettbewerber auf einem hart umkämpften Markt auftreten muss.

Die Bereitschaft, sich diesen Herausforderungen zu stellen, wird folglich in öffentlichrechtlichen Rundfunkanstalten weit über die vorgestellten Controlling-Ansätze hinaus ,,zur progressiven Verwendung moderner Managementtechniken führen" ¹¹¹ , allerdings ist in vielen Bereichen die Möglichkeit, von den Privaten zu lernen, noch lange nicht ausgeschöpft ¹¹² .

In Kapitel 5 wurde zuletzt deutlich gemacht, dass sich die Diskussionen in der Literatur - im Gegensatz zu den immer auch politisch geführten Diskussionen in der Öffentlichkeit ¹¹³ - über die zukünftige Form und den Umfang öffentlich-rechtlicher Rundfunkanstalten eindeutig für eine verstärkte (Rück-)Orientierung auf gesellschaftliche Aufgaben konzentriert.

Allerdings wird nicht generell unterstellt, dass meritorische Inhalte ausschließlich über diese Form der Rundfunkanstalten bereitgestellt werden können. Bis jedoch für mögliche Alternativen realistische Organisations- und Finanzierungsmodelle ausgehandelt sind, bedarf es bei den Öffentlich-Rechtlichen weiterhin des Spagats zwischen gesellschaftlicher Aufgabenerfüllung und stetiger Verbesserung ihrer Effizienz.

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1 vgl. IRÖ 1993, S. 5

2 vgl. Schneider 1996, S. 1 3 vgl. Kiefer 1997, S. 207 4 Knothe/Schwalba 1999, S. 111 5 vgl. Weinstock 1991, S. 19 6 vgl. ebd, S. 20 7 vgl. Diller 1997, S. 335 8 vgl. ebd., S. 339 9 vgl. ebd., S. 345 10 vgl. Bleicher 1993, S. 107 11 ebd., S. 109 12 vgl. ebd., S. 111 13 vgl. Diller 1997, S. 354 14 vgl. Bleicher 1993, S. 112 15 vgl. ebd., S. 113 16 vgl. Diller 1997, S. 336 17 vgl. Weinstock 1991, S. 40 18 vgl. Giehl 1993, S. 63 19 vgl. IRÖ 1993, S. 3 20 Weinstock 1991, S. 45 21 ebd., S. 47

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22 Bleicher 1993, S. 127 23 vgl. ebd., S. 122 24 vgl. ebd., S. 110 25 vgl. Giehl 1993, S. 53 26 vgl. Bleicher 1993, S. 110f 27 vgl. Hickethier 1993, S. 230 28 Weinstock 1991, S. 12 29 vgl. ebd., S.12f 30 vgl. Bleicher 1993, S. 68 31 vgl. ebd., S. 68 32 vgl. Diller 1997, S. 336 33 Bleicher 1993, S. 69 34 vgl. ebd., S. 71 35 vgl. Diller 1997, S. 336 36 vgl. IRÖ 1993, S. 5 37 vgl. Bleicher 1993, S. 69 38 vgl. Becker 1992, S. 217 39 vgl. Kiefer 1997, S. 206 40 vgl. Knoll 1998, S. 3 41 vgl. Becker 1992, S. 221 42 vgl. Kiefer 1997, S. 206 43 vgl. Lehment 1996, S. 18 44 vgl. Kiefer 1997, S. 207 45 vgl. Knoll 1998, S. 67 46 vgl. Lehment 1996, S. 18f 47 vgl. IRÖ 1993, S. 6

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48 vgl. Weinstock 1991, S. 67 49 vgl. ebd., S. 66 50 vgl. Lehment 1996, S. 21 51 vgl. ebd., S. 67 52 vgl. Knoll 1998, S. 8 53 vgl. Weinstock 1991, S. 68 54 vgl. Peemöller 1990, S. 47 55 vgl. ebd., S. 45 56 vgl. ebd., S. 48 57 vgl. ebd., S. 56

58 Abbildung entnommen aus V. Peemöller (1990), S. 56 59 vgl. ebd., S. 53 60 vgl. ebd., S. 55 61 vgl. ebd., S. 56 62 vgl. ebd., S. 56 63 ebd., S. 57 64 vgl. Peemöller 1990, S. 100 65 ebd., S. 102 66 vgl. ebd., S. 100 67 vgl. ebd., S. 100 68 vgl. ebd., S. 100 69 vgl. Peemöller 1990, S. 351 70 vgl. ebd., S. 354 71 ebd., S. 355 72 Weinstock 1991, S. 105 73 vgl. IRÖ 1993, S. 7

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74 vgl. Weinstock 1991, S. 109 75 vgl. IRÖ 1993, S. 7 76 vgl. ebd., S. 8 77 vgl. ebd., S. 9 78 vgl. ebd., S. 10 79 vgl. ebd., S. 10 80 vgl. ebd., S. 36 81 vgl. ebd., S. 37 82 vgl. ebd., S. 37 83 ebd., S. 64 84 ebd., S. 64 85 vgl. ebd., S. 65 86 vgl. ebd., S. 65 87 vgl. ebd., S. 66 88 vgl. ebd., S. 95f 89 vgl. ebd., S. 96 90 vgl. Knoll 1998, S. 21 91 vgl. ebd., S. 22 92 vgl. ebd., S. 163 93 vgl. ebd., S. 163 94 vgl. ebd., S. 171f 95 vgl. ebd., S. 167 96 vgl. ebd., S. 62 97 vgl. Kops 2000, S. 74 98 vgl. ebd., S. 78 99 vgl. ebd., S. 80

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100 vgl. ebd., S. 81 101 ebd., S. 82 102 vgl. ebd., S. 81 103 vgl. ebd, S. 78f 104 vgl. Kruse 2000, S. 16 105 vgl. ebd., S. 17 106 vgl. ebd., S. 18 107 ebd., S. 19 108 vgl. ebd., S. 19 109 vgl. ebd., S. 20 110 vgl. ebd., S. 30 111 IRÖ 1993, S. 37 112 vgl. Klimmt 1995, S. 11 113 vgl. Knoll 1998, S. 168

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