Hat  die EU ein Legitimationsproblem?  

Inhaltsverzeichnis

1.)  Einleitung.  2

2.)  Zum Begriff der Legitimität.  3

3.)  Zum Begriff der Demokratie.  4

4.)  Das Institutionensystem der E.U  5

4.1)  Der (Minister-)Rat.  6

4.2)  Die Europäische Kommission.  6

4.3)  Der Europäische Rat.  7

4.4)  Das Europäische Parlament.  7

5.)  Hat die EU ein Legitimationsproblem?  8

5.1)  These der hinreichenden demokrat. Legitimierung der E.U  9

5.2)  Das institutionelle Demokratiedefizit.  10

5.3)  Das substantielle Demokratiedefizit.  11

6.)  Zusammenfassung und Fazit.  12

7.)  Literaturverzeichnis.  14

8.)  Abkürzungsverzeichnis.  16

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„Sag es mir, und ich werde es vergessen,

Zeig es mir, und ich werde mich daran erinnern,

Beteilige mich, und ich werde es verstehen.“

Chinesisches Sprichwort

1.) Einleitung

Seit Jahren gibt es auf nationaler und europäischer Ebene eine Diskussion darüber, ob die Europäische Union (EU) als Institution hinreichend demokratisch legitimiert sei. Da die EU mit Richtlinien und Verordnungen inzwischen weit in das Alltagsleben der Bürger eingreift, scheint diese Frage nicht ganz unbegründet.

Das Bundesverfassungsgericht (BVerfG) hat in seinem Maastricht-Urteil vom 12.10.1993 folgendes ausgeführt:

Das Demokratieprinzip hindert Deutschland nicht an der Mitgliedschaft in einer supranational organisierten zwischenstaatlichen Gemeinschaft. Die demokratische Legitimation kann dort aber nicht in gleicher Form hergestellt werden wie in einem Staat. (...) Voraussetzung einer Mitgliedschaft ist aber, dass eine vom Volk ausgehende Legitimation und Einflussnahme auch innerhalb eines Staatenverbundes gesichert ist. Die EU ist nach ihrem Selbstverständnis ein Verbund demokratischer Staaten.(...) Mit dem Ausbau der Aufgaben wächst die Notwendigkeit, demokratische Legitimation zusätzlich durch ein europäisches Parlament hinzutreten zu lassen. Gegenwärtig kommt der Legitimation durch das Europäische Parlament stützende Funktion zu, die sich verstärken lässt, wenn es nach einem übereinstimmenden Wahlrecht gewählt wird und sein Einfluss auf die Politik und Rechtssituation in der EG wächst.(...) 1 Aus diesem Urteil wird ersichtlich, dass die EU im Grunde noch nicht voll und ganz demokratisch legitimiert ist. Die Legitimation über die Parlamente der einzelnen Mitgliedstaaten reicht - und das macht das Urteil deutlich - nicht aus. Das Urteil macht ferner deutlich, dass die Rechte des Europäischen Parlaments (EP) noch nicht ausreichend sind. Man kann das Urteil sicherlich unterschiedlich interpretieren, aber eines ist m.E. klar: Die EU hat ein Problem mit der Legitimation. Es gibt jedoch in der Politikwissenschaft Vertreter, die von einer hinreichenden demokratischen Legitimation der EU sprechen. Im Gegensatz gibt es aber auch anderslautende Meinungen zu der Problematik.

In dieser Arbeit soll ein Ansatz beschrieben werden, der von einer hinreichenden demokratischen Legitimation der EU spricht. Im Gegensatz sollen Ansätze dargestellt werden, die das institutionelle und das substantielle Demokratiedefizit deutlich machen. Dazu sollen zunächst

¹ http://www.bayern.de/Europa/EU-DemokrLegitim.html

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die Begriffe Legitimität und Demokratie näher untersucht werden, da diese im Kontext der EU eine wichtige Rolle spielen.

2.) Zum Begriff der Legitimität

Der Begriff der Legitimität birgt verschiedene Interpretationsansätze in sich. Grundsätzlich wird mit dem Begriff der Legitimität „die Frage der Rechtfertigung politischer Herrschaft angesprochen“ ² . Max Weber untersuchte den Begriff empirisch-soziologisch. Demnach ist eine faktische Akzeptanz von Herrschaft abhängig von historischen und sozialen Bedingungen ³ . Weber entwickelte eine „Trias der legitimitätsstiftenden Gehorsamsmotive“ ⁴ . Er entwickelte drei Motive, weshalb Bürger politische Herrschaft anerkennen. Dabei unterschied er a) in „traditionale Herrschaft“, b) in „charismatische Herrschaft“ sowie c) in „rationale Herrschaft“. Bei der traditionalen Herrschaft legitimiert sich politische Herrschaft dadurch, dass die Menschen die schon immer bestehende Ordnung und Herrengewalt akzeptieren. Diese Art der Legitimierung ist also historisch begründet. Die „charismatische Herrschaft“ legitimiert sich - nach Weber - dadurch, dass die Bürger sich einer bestimmten Person „hingeben“; während sich die „rationale Herrschaft“ auf eine legale Satzung (Grundgesetz z.B.) und auf eine, durch rational geschaffene Regeln, entstandene sachliche Kompetenz begründet. Demnach sind nahezu alle politischen Herrschaftsformen in irgendeiner Art und Weise politisch legitimiert, denn Weber fragt nicht, ob die Anerkennung der Herrschaftsform auch gerechtfertigt ist bzw. ob die jeweiligen Systeme diese Anerkennung auch verdienen. Der Politikwissenschaftler Hennis unternimmt einen weiteren Versuch, den Begriff der Legitimität näher zu definieren. Nach Hennis ist legitime Herrschaft eine „historische Kategorie“ ⁵ , die von freien Bürgern ausgeht. Hennis stellt drei Faktoren zur Bestimmung legitimer politischer Herrschaft auf:

1) Autorität des Herrschers, da sonst Herrschaft verächtlich und würdelos ist. Hennis begründet dies damit, dass die „Herrschaft von Menschen über Menschen nur Be-stand haben kann, wenn die Autorität der Herrschenden die Gehorsamsmotivation der Beherrschten begründen kann“ 6 . Also darf politische Herrschaft nicht von „irgendwelchen“ Personen ausgeübt werden, sondern muss sich zudem in erster Linie das politische Ansehen verdienen.

² Mandt, Hella: Legitimität. In: Nohlen (Hrsg.), Wörterbuch Staat und Politik, 1998, S. 383

³ Weber, Max: Wirtschaft und Gesellschaft, 1980

⁴ Höreth, Marcus: Die Europäische Union im Legitimationstrilemma, 1999, S. 76

⁵ ebd., S. 79

⁶ ebd., S. 79

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2) Der zweite Faktor zur Bestimmung legitimer politischer Herrschaft ist der der Aufgabe. Ohne eine genau definierte Aufgabe ist Herrschaft sinnlos. Diese Aufgabe muss nicht nur vorhanden sein, sondern sie muss - um politische Herrschaft zu legitimieren - „effizient und effektiv“ 7 sein. So sind nach Hennis wichtige Aufgaben legitimer Herrschaft die Friedenswahrung und die Ausübung eines Gewaltmonopols. 3) Strukturen, die Herrschaft begrenzen, konsenssichernd sind und zur Konsensfindung anregen, damit Herrschaft nicht despotisch wird, stellen den dritten Faktor dar.

Auch hier haben wir es wieder mit einer Vielzahl von Faktoren zu tun, die politische Herrschaft legitimieren können. Jedoch wird deutlich, dass diese Faktoren keine definitiven Erklärungen bzw. Gründe für eine legitime Herrschaft darstellen. Vielmehr scheint es wichtig, anstelle nach „letzten Gründen“ ⁸ zu suchen, Gründe zu suchen, die für eine Annerkennungswürdigkeit einer politischen Ordnung sprechen.

Allgemein stützt sich also die Legitimität einer politische Ordnung u.a. auf den Legitimationsglauben der Bürger. Dieser Legitimationsglauben der Bürger kann aber auch für diktatorische Systeme gelten, nämlich dann, wenn dieser von den Herrschenden oder dem Herrschenden manipuliert wird. So war dies bspw. im Nationalsozialismus der Fall. Legitimität von Macht und Herrschaft bedeutet heute also, dass „sie von den Betroffenen als rechtmäßig anerkannt wird“ ⁹ . Es wird hier also nicht danach gefragt, ob eine solche legitime Herrschaft auch demokratisch ist. Demokratische Herrschaft beruht jedoch auf der Zustimmung des Volkes und muss die Verwirklichung bestimmter demokratischer Prinzipien garantieren.

3.) Zum Begriff der Demokratie

Der Begriff „Demokratie“ bedeutet wörtlich übersetzt „Volksherrschaft“ ¹⁰ . Da das „Volk“ in den meisten Fällen nicht selbst regiert, überträgt es die Vollmacht (oder die Souveränität) einem von ihm gewählten Vertreter. Das Volk hat dann die Möglichkeit, in periodischen Wahlen über die Regierenden abzustimmen und sie damit zur Rechenschaft zu ziehen. Das Volk überträgt den Regierenden also für eine bestimmte Zeit „öffentliche Gewalt“. Durch diese Volkssouveränität ist in den meisten Fällen die politische Herrschaft legitimiert, denn nur durch das Volk kann eine demokratische Legitimation entstehen bzw. hergestellt werden. Besteht also Volkssouveränität, besteht auch legitime staatliche Herrschaft könnte man

⁷ Höreth, 1999, S. 80

⁸ ebd.

⁹ Neumann, Franz: Legitimität. In: Gesellschaft und Staat. Lexikon der Politik, 1995, S. 509

¹⁰ DUDEN, Das Herkunftswörterbuch

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schlussfolgern, aber trifft das wirklich auf jeden demokratischen Staat oder in diesem Fall auf die EU als politisches Gebilde zu?

Als Paradebeispiel einer bestehenden und funktionierenden Volkssouveränität gilt die Schweiz: Dort haben die Bürger a) die Möglichkeit die politische Entscheidungsgewalt völlig auf seine Repräsentationsorgane zu übertragen oder b) sie behalten sich Einzelbestandteile zur eigenen Abstimmung vor. Das Volk ist somit der „eigentliche Inhaber der politischen Gewalt“ ¹¹ .

Zu der Volksherrschaft kommt ein weiterer wichtiger Faktor hinzu, der den Begriff der Demokratie näher beschreibt: „Alle Mitglieder des Volkes müssen sich frei und mit gleichen Chancen an der Willensbildung, die zur Herrschaftslegitimation führt, beteiligen können“ ¹² . Abraham Lincoln definierte Demokratie 1863 mit folgenden Worten: „government of the people, by the people, for the people“ ¹³ . Die Wesensmerkmale der Demokratie sind in diesem kurzen Satz beschrieben: die Herrschaft geht aus dem Volk hervor und wird durch das Volk sowie in seinem Interesse ausgeübt.

4.) Das Institutionensystem der Europäischen Union

Damit die Funktionsweise der EU besser nachvollziehbar ist und im Hinblick auf seinen Demokratiegehalt bzw. Legitimationsgrundlage untersucht werden kann, soll im folgenden das Institutionensystem der EU näher dargestellt werden.

Grundsätzlich kann man feststellen, dass die EU keine herkömmliche „Verfassung“ hat, so wie es in der Bundesrepublik Deutschland der Fall ist. Die „Basis eines europäischen ´Grundgesetzes´“ ¹⁴ stellen die Gründungsverträge von EGKS, Euratom und EWG mit ihren Änderungen durch die EEA 1986 und den Maastrichter Vertrag 1992 dar.

Die EU ist ein „vielschichtiges politisches System“ ¹⁵ , die entsprechend des Verfassungsrechts drei Arten von Rechtsakten erlassen kann. Diese Rechtsakte machen z.T. deutlich, wie sehr die EU mit ihrer Politik in die Politik und das gesellschaftliche Leben der Nationalstaaten eingreift. So kann die EU Verordnungen verabschieden, die für die Mitgliedstaaten gelten und sogar über nationalem Recht stehen, das heißt, die nationalen Parlamente können diese Ver-ordnungen nicht mehr ändern. Ziel dieser Verordnungen ist es, auf der europäischen Ebene eine einheitliche Rechtsstruktur zu schaffen.

¹¹ Epiney, Astrid/Siegwart, Karine (Hrsg.): Direkte Demokratie und Europäische Union, 1998, S. 31

¹² Neumann, Franz: Demokratie. In: Gesellschaft und Staat. Lexikon der Politik, 1995, S. 184

¹³ Guggenberger, Bernd: Demokratie/Demokratietheorie. In: Nohlen (Hrsg.): Wörterbuch Staat und Politik

¹⁴ Pfetsch, 1997

¹⁵ ebd.

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Neben den Verordnungen werden sogenannte Richtlinien zur Rechtsangleichung verabschiedet. Hierbei werden die einzelnen nationalen Parlamente jedoch mit einbezogen. „Als verbindlich wird nur das angestrebte politische Ziel erklärt“ ¹⁶ .

Die Entscheidungen stellen den dritten Rechtsakt dar: hierbei werden Einzelfälle verbindlich geregelt, die jedoch von den einzelnen Mitgliedstaaten individuell umgesetzt werden können. Welche Organe an der Umsetzung dieser Rechtsakte beteiligt sind und wie diese aufgebaut sind, soll im folgenden beschrieben werden.

Die Institutionen im einzelnen

4.1) Der (Minister-)Rat

Der Rat ist die „Legislative der EU“. Er besteht aus den nationalen Fachministern und gilt als wichtigstes gesetzgebendes Organ innerhalb der EU. Für jedes Ressort gibt es einen Ministerrat, so z. B. den Agrarministerrat. Insgesamt betrachtet, bildet „der Rat das Gemeinschaftsorgan mit der größten Kompetenzfülle“ ¹⁷ , denn er verabschiedet alle wesentlichen Rechtsakte der EU. Die vom Rat erlassenen Verordnungen gelten in den Mitgliedstaaten wie Gesetze. Zudem schließt der Rat Verträge mit Drittstaaten ab, die zum Teil auch gegen die Stimmen einzelner Ländern beschlossen wurden.

4.2) Die Europäische Kommission

Die Europäische Kommission (EK) gilt als „Exekutive“ der EU und soll den „Gemeinschaftsgeist der Union“ ¹⁸ repräsentieren. Die EK besteht (noch) aus 20 Kommissaren, die von den Regierungen der Mitgliedstaaten vorgeschlagen und nach Zustimmung des Europäischen Parlamentes einvernehmlich für fünf Jahre ernannt werden. Die großen Länder der EU - wie Deutschland, Frankreich, Großbritannien, Italien und Spanien - stellen je zwei Kommissare, die übrigen Staaten je einen.

Die EK-Mitglieder arbeiten unabhängig, das heißt, sie dürfen keine Anweisungen von einer Regierung oder einer Organisation annehmen oder anfordern. Die Kommission wird im allgemeinen als „Hüterin der Verträge“ bezeichnet, denn sie sorgt u.a. für die Einhaltung der Gemeinschaftsverträge.

Das Aufgabenfeld der Kommission ist sehr weitreichend: So führt sie u.a. die „Gemeinschaftspolitiken auf der Grundlage der Beschlüsse des Ministerrates“ ¹⁹ aus. Eine Besonderheit

¹⁶ Ebd., S. 125

¹⁷ Woyke, Wichard: Europäische Union. Erfolgreiche Krisengemeinschaft. 1998, S. 116

¹⁸ Pfetsch, a.a.O., 1997

¹⁹ Woyke, a.a.O., 1998

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ist ferner das alleinige Initiativrecht der Kommission im europäischen Gesetzgebungsverfahren. Die EU-Politik ist also wesentlich von den Vorschlägen der Kommission abhängig. Allerdings verlangen „rechtsstaatliche Beschlüsse (...) das Votum des Rats und des Parlaments“ ²⁰ .

Des weiteren bereitet die Kommission den Haushaltsplan vor, über den nicht abgestimmt wird, sondern vom Rat aufgestellt und vom Präsidenten des EP nach Zustimmung des EP in Kraft gesetzt wird.

Insgesamt betrachtet versteht sich die EK als „Motor der Integration“ ²¹ , da sie als einzige Institution die Möglichkeit der Gesetzesinitiative besitzt und diese Möglichkeit auch weitestgehend ausnutzt.

4.3) Der Europäische Rat

Der Europäische Rat besteht aus den 15 Staats- und Regierungschef der Mitgliedstaaten. In der Regel kommt der Rat der EU zweimal im Jahr zusammen und trifft dann Grundsatzentscheidungen bezüglich der Politik der EU.

Nach Artikel D EUV legt der Rat „die allgemeinen politischen Zielvorstellungen (...) fest“. Im Unterschied zum Ministerrat, wo die Ministerräte in ihren jeweiligen Ressorts Entscheidungen treffen, legt der Europäische Rat die Leitlinien der Union fest und bestimmt längerfristige Ziele.

Nach Art. 148 EGV beschließt der Rat mit der Mehrheit seiner Mitglieder. Erfordert ein Beschluss des Rates eine qualifizierte Mehrheit, so werden die Stimmen auf die Mitglieder verteilt: so erhält Deutschland bspw. zehn Stimmen, während Schweden nur vier Stimmen zugeteilt werden.

4.4) Das Europäische Parlament

Das Europäische Parlament ist 1979 aus der Beratenden oder der Gemeinsamen Versammlung hervorgegangen und stellt heute das „Unterhaus der Legislative“ dar. Das EP soll als „demokratisches Repräsentativorgan“ ²² die Völker der in der EU zusammengeschlossenen Staaten vertreten. Allerdings ist im Vertragstext (EGV Vertrag von Nizza) in Artikel 189 von der „Verkörperung eines souveränen Volkswillens“ ²³ nicht die Rede.

²⁰ Hartmann, Jürgen: Das politische System der Europäischen Union. Eine Einführung. 2001, S. 15

²¹ Woyke, a.a.O., 1998

²² ebd.

²³ Hartmann, a.a.O., 2001

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Das EP wird seit 1979 in allgemeiner und direkter Wahl für fünf Jahre gewählt. Im Zuge der Integration erfuhr das Parlament einen Zuwachs an seinen Kompetenzen, jedoch sollte man diesen kritisch beobachten und hinterfragen, ob die Aufwertungen den Sinn dessen treffen, den man sich in der Politik in Bezug auf die Aufgaben eines Parlamentes verspricht. Das EP hat unterschiedliche Rechte, die jedoch nicht mit denen des Deutschen Bundestages vergleichbar sind. So hat es bei einigen Gesetzen und Initiativen entweder die Möglichkeit der a) Zustimmung, b) der Mitentscheidung, c) der Zusammenarbeit oder d) der Anhörung. Unter a) fallen z. B. Unionsbürgerrechte, internationale Abkommen oder die Ernennung der EU-Kommission. Das Parlament wird bei folgenden Themen zur Mitentscheidung gebeten: Errichtung des Binnenmarktes, Bildungswesen, Verbraucherschutz, Aktionsprogramme für den Umweltschutz etc. 24

Neben diesen dargestellten Möglichkeiten der Teilhabe des EP am europäischen Politikprozess, kann das EP mit absoluter Mehrheit der Kommission das Misstrauen aussprechen und diese somit zum Rücktritt zwingen. Die weiteren Kontrollrechte des EP bestehen ferner aus Anfragen an den Rat oder die Kommission. Ein weiterer wichtiger Punkt ist, dass das EP zwar keine Gestaltungskompetenzen bei der personellen Zusammensetzung der EK hat, diese aber insgesamt ablehnen kann.

5.) Hat die EU ein Legitimationsproblem?

Nachdem das politische System der EU dargestellt wurde, geht es im zweiten Teil der Arbeit darum, zu klären, ob die EU in der Tat ein Legitimationsproblem hat.

Es lässt sich durchaus darüber streiten, ob die EU demokratisch legitimiert ist oder nicht. In der wissenschaftlichen Literatur gibt es zahlreiche Meinungen, die zum einen von einer hinreichenden demokratischen Legitimation und zum anderen von zum Teil schwerwiegenden Legitimationsdefiziten sprechen. Man kann die Antwort eigentlich schon vorwegnehmen, denn die EU hat m. E. auf jeden Fall ein Problem mit der Legitimation. Denn die EU greift mit ihrer Politik dermaßen in den gesellschaftlichen Prozess ein, so dass mehr Zustimmung durch das Volk verlangt werden müsste als dies momentan indirekt über das EP möglich ist. Ein gutes Beispiel ist hierzu die Einführung der dritten Stufe der Währungsunion 1999, die ja zum Beispiel von einigen europäischen Ländern per Volksabstimmung abgelehnt wurde. Die Einführung einer neuen Währung wurde nicht auf breiter demokratischer Basis beschlossen, sondern im Maastrichter Vertrag 1992 von den Regierungschefs. Die Bevölkerung, zumindest in Deutschland, wurde an diesem doch historischen Prozess im Grunde nicht beteiligt. Die

²⁴ vgl. Woyke, a.a.O., 1998

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Wirtschafts- und Währungsunion soll eine Vorstufe darstellen, um später die politische Union vollziehen zu können. Man dachte, durch eine gemeinsame Währung würde die Solidarität innerhalb der europäischen Staaten wachsen, so dass die Zustimmung zur EU wächst. Diese Tatsache stellt aber keinen politischen Prozess dar, der von den Bürgern mitgetragen wurde. Hier handelt es sich eher um ein Mittel zum Zweck.

Im folgenden soll zunächst die These von der hinreichenden demokratischen Legitimierung der EU dargestellt werden. Im Anschluss werden zwei Varianten der Kritik an der demokratischen Legitimation der EU diskutiert: die Standardvariante bzw. die institutionelle Kritik sowie die substantielle bzw. strukturelle Variante der Kritik.

5.1) These der hinreichenden demokratischen Legitimierung der EU

Das Bundesverfassungsgericht (BVerfG) urteilte im Jahr 1993, dass die EU aufgrund der demokratischen Qualität der Mitgliedstaaten demokratisch legitimiert sei. Nach Meinung des BVerfG ist die EU „aus Verträgen hervorgegangen, die von Vertretern demokratisch legitimierter Regierungen auf rechtmäßige Weise ausgehandelt und durch die Zustimmung der nationalen Parlamente der Mitgliedstaaten volksherrschaftlich legitimiert wurden“ ²⁵ . Des weiteren wird von den Vertretern der Demokratiethese angeführt, dass die Demokratisierung im Laufe der Entwicklung der EU zugenommen habe. Sie belegen dies mit der Einführung der Direktwahl des EP 1979 oder auch mit den Aufwertungen des EP durch die EEA 1986, Maastrichter Vertrag 1992, Amsterdamer Vertrag 1997. Auch in punkto Kontrolle der Kommission ist das EP den nationalen Parlamenten nahezu gleichwertig, wie z. B. bei der Ernennung der Kommission.

Ferner ist die EU sogar durch zwei Legitimationsstränge legitimiert: Einmal über die nationalen Parlamente und zum anderen das eigene EP.

Auch das wichtigste Entscheidungsorgan der EU, nämlich der Ministerrat ist - nach den Vertretern dieser Theorie - demokratisch legitimiert, da er diese von den nationalen Parlamenten der Mitgliedstaaten erhalten hat. Die EK als Exekutive ist praktisch durch die Wahl des Rates und die Bestätigung des EP demokratisch legitimiert. Ferner hat das EP ja die Möglichkeit des Misstrauensvotums.

Eine weitere, m. E. interessante, These ist, dass aufgrund des derzeitigen Standes der politischen Integration das Demokratiedefizit von den Mitgliedstaaten so gewollt ist, da eine weitere Demokratisierung momentan aus bestimmten Gründen scheinbar nicht möglich bzw. auch nicht gewollt ist, was doch im Grunde gegen die Demokratiethese spricht.

²⁵ Schmidt, Manfred G.: Demokratietheorien. 2000, S. 426

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Betrachtet man diese Thesen, dann fällt auf, dass diese strikt am politischen System der EU orientiert sind. Das EU-System wird als schon immer gegeben hingenommen und als demokratisches System gesehen. Zumal handelt es sich hier um indirekte Möglichkeiten der Partizipation. Die Mängel des EP werden eigentlich gar nicht beachtet: Es zählen die vorhandenen institutionellen Möglichkeiten des EP und es wird nicht hinterfragt, welche Bedeutung diese im Grunde genommen haben.

5.2) Das institutionelle Demokratiedefizit

Diese Variante der Kritik setzt am Institutionensystem der EU an, das vornehmlich aufgrund der schwachen Stellung des EP als undemokratisch bezeichnet wird. Demokratietheoretisch betrachtet gibt es mehrere Ansatzpunkte der Kritik. Grundsätzlich besteht innerhalb des Institutionengefüges der EU keine wirkliche Regierung und dementsprechend keine Opposition, so wie es in allen demokratischen Staaten der Fall ist.

Die EU wird von vielen als eine Art Technokratie oder auch Expertokratie ²⁶ gesehen. Hierbei hat der Bürger keinen Einfluss auf die Entscheidungen dieser Organe, da die Expertokratie die „Prinzipien des freiheitlich-demokratischen und parlamentarischen Rechtsstaates unterläuft“ ²⁷ .

Eine europäisierte politische Willensbildung und Entscheidungsfindung ist aufgrund der schwachen Stellung des EP nicht möglich. Denn auch nach der „Ausweitung seiner Befugnisse durch EEA und den Maastrichter Vertrag“ ist die Kompetenzausstattung „noch immer erheblich geringer als die der Parlamente in den Mitgliedstaaten der Gemeinschaft“ ²⁸ . Neben der mangelnden Kompetenzausstattung des EP tritt folgendes Problem auf: Da es innerhalb der EU keinen Konsens darüber gibt, wie weit die Integration voranschreiten soll, stellt die „Konsolidierung der EG als ein supranationales Regime (...) die parlamentarische Demokratie grundlegend in Frage“ ²⁹ . Begründet wird dies damit, dass die EU versucht, sich durch transnationale Steuerungs- und Integrationserfolge und durch die Beachtung bestimmter instrumentell-zweckrationaler Kriterien zu legitimieren. Das heißt also: solange die EU mit ihrer Politik Erfolg hat - und das scheint aufgrund der fortgeschrittenen Integration der Fall zu sein, ist sie demokratisch legitimiert. Klassische Demokratieprinzipien treten in den Hin-tergrund. Der einzelne Bürger kann so gut wie gar nicht diverse Gestalter zur Rechenschaft

²⁶ Höreth, 1999

²⁷ ebd., S. 42

²⁸ Grande, Edgar: Demokratische Legitimation und europäische Integration. In: Leviathan 3/1996

²⁹ Höreth, 1999, S. 43

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ziehen, da die Besetzung von Spitzenpositionen in Exekutive und Judikative in wenig transparenten Prozessen abläuft.

Das institutionelle Demokratiedefizit macht sich in erster Linie am Kompetenzmangel des EP fest. Bereits die Sitzverteilung verstößt gegen den demokratischen Gleichheitsgrundsatz zugunsten der kleineren Mitgliedstaaten. Dementsprechend findet das eigentlich demokratische Prinzip „Ein Mann - eine Stimme“ im EP keine Anwendung. Zudem repräsentieren die Ab-geordneten des EP kein europäisches Staatsvolk und auch nicht die Gesamtheit aller Unionsbürger, das heißt, dass die meisten Abgeordneten sich lediglich als Interessenvertreter der von ihnen repräsentierten Region verstehen.

Die beschriebenen Probleme des EP bilden neben der Schwäche des EP im europäischen Rechtsetzungsverfahren den Kern des institutionellen Demokratiedefizits. Trotz der Aufwertung durch den Amsterdamer Vertrag, werden die wichtigsten Entscheidungen in „entparlamentarisierten Arenen“ ³⁰ getroffen, also vorbei am EP und den nationalen Parlamenten. Obwohl die Kompetenzen der nationalen legislativen Ebene auf den Ministerrat übertragen werden, ist das Demokratiedefizit nicht behoben, da der Ministerrat als Kollektiv keinerlei Rechenschaftspflicht unterliegt.

5.3) Das substantielle Demokratiedefizit

Es scheint ja nun relativ einfach zu sein, das Demokratiedefizit der EU durch institutionelle Reformen zu beheben: Das EP müsste einfach nur mit mehr Rechten ausgestattet werden und von der Struktur mit den nationalen Parlamenten nahezu identisch sein. Das Problem ist jedoch ein anderes: Denn es stellt sich die Frage, ob die EU überhaupt demokratiefähig ist. Diese Frage ist Grundlage der substantiellen Kritik.

Wie in Punkt 3.) beschrieben, bedeutet Demokratie nach klassischem Verständnis: „Ausübung durch und für das Volk“ ³¹ . Es müsste also ein „Volk“ („Demos“) existieren, das sich mit einer kollektiven belastbaren Identität verbunden fühlt. Kielmannsegg spricht davon, dass sich die Demokratie „auf eine der Verfassung vorgegebene konsensuale Bestimmung ihres kollektiven Subjekts, auf eine die Individuen verbindende kollektive Identität“ ³² gründet. Das bedeutet also, dass zuerst ein Volk mit einer kollektiven Identität vorhanden sein muss. Dieses Volk entscheidet dann gemeinsam über die Herrschaftsform. In bezug auf die EU würde ein solcher Vorgang „die faktische Integration des Gemeinwesens“ ³³ voraussetzen. Mit anderen

³⁰ Schmidt, 2000

³¹ Höreth, 1999

³² Kielmannsegg, 1994

³³ Scharpf, 1992

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Worten: Solange sich ein europäisches „Volk“ nicht herauskristallisiert, um sich eine gemeinsame Verfassung zu geben, kann man von einer fehlenden demokratischen Legitimation sprechen. Allerdings stellt diese Anforderung eines der größten Probleme der EU dar, denn die ethnischen, sprachlichen, religiösen, ideologischen und ökonomischen Differenzen innerhalb Europas sind heute noch sehr groß. Das bedeutet für die Zukunft der EU, dass die „Ausbildung einer auf staatsbürgerliche Gleichheit, Solidarität und Wertkonsens gestützten kollektiven Identität (...)“ ³⁴ oberste Priorität hat. Entscheidungen müssen auch dann anerkannt werden, wenn sie den eigenen Interessen entgegenstehen. Jedoch sieht die Realität momentan anders aus, das heißt, es gibt noch zu viele Differenzen innerhalb der Mitgliedstaaten der EU. Dementsprechend könnte man schlussfolgern, dass die EU gar nicht demokratiefähig ist, da gar kein „Wir-Gefühl“ besteht, also kein gemeinsamer Konsens über Werte und Demokratie und dergleichen. Denn es ist doch bedenklich, wenn ein gemeinsames Europa nur auf recht-lich-formalen Strukturen basiert.

Kielmannsegg bringt die Problematik auf den Punkt, indem er sagt: Es gibt „keine belastbare kollektive Identität der Europäer als Europäer“ ³⁵ . Eine kollektive belastbare Identität soll ein Volk jedoch vereinen und einer demokratischen Verfassung vorausgehen. Der europäische Einigungsprozess hat jedoch noch keine kollektive Identität herausbilden können; dies wird u.a. an den Volksabstimmungen in Schweden und Dänemark gegen den Euro deutlich. Es bestimmen in erster Linie die nationalen Interessen.

Eine Demokratisierung auf europäischer Ebene muss demnach bereits im Ansatz scheitern, da es „kein europäisches Staatsvolk gibt, das sich in ihrem politischen europäischen Diskurs ver-bunden fühlt“ ³⁶ . Da es demnach keinen gemeinsamen politischen Diskurs gibt, kann es sich beim EP auch nicht um die „richtige“ Volksvertretung handeln.

Zusammenfassend kann man sagen, dass - aus der eben beschriebenen Sicht - davon abgeraten werden muss, eine institutionelle Reform der EU anzustreben.

6.) Zusammenfassung und Fazit

Die EU hat in der Tat ein Legitimationsproblem. Trotz der Tatsache, dass es in der Geschichte zahlreiche Beispiele dafür gegeben hat, dass eine Demokratie auch ohne die Verschmelzung von „ethnos“ und „demos“ funktionieren kann, so z. B. in den USA, kann das m. E. für die EU nicht zwangsläufig genauso sein. In diesem Fall wird argumentiert, dass kollektive politi- ³⁴ ebd.

³⁵ Kielmannsegg, 1994

³⁶ Höreth, 1999

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sche Identität sich folglich „nicht auf eine vorgegebene ethnisch-kulturelle Homogenität, sondern auf die gegenseitige Anerkennung universeller politischer Normen“ ³⁷ gründet. Meiner Meinung nach ist es schwierig, die USA mit der EU zu vergleichen, da es historisch ganz andere Wurzeln hat, bzw. ganz andere Bedingungen zur jetzigen demokratischen Staats-form geführt haben. So wanderten bspw. viele Völker vor Jahrhunderten in die USA, um dort ein neues Leben zu führen. Sie sagten sich von ihrem Heimatland los und zogen in ein neues Land. Sie waren bereit, etwas neues zu schaffen, waren demnach auch offen für andere Völker. Bei der EU stellt sich hingegen ein anderes Bild dar: Die heutigen Nationen der EU existieren bereits viele Jahre. Die Menschen, die trotz zweier Weltkriege nicht ausgewandert sind, haben die z. T. stark zerstörten Länder nach den Kriegen wieder aufgebaut; nicht nur dadurch haben sie sich ihre eigene nationale und kulturelle Identität geschaffen. Sie bekannten sich bspw. zum deutschen Staat, trotz der Hybris von 1933-1945, weil sie eine gemeinsame Identität hatten und noch immer haben.

Natürlich kann eine Trennung von „ethnos“ und „demos“ die Basis einer Demokratie sein, aber ich denke, dass die EU dafür nicht geeignet ist.

Ein großes Problem ist einfach die Tatsache, dass kein gemeinsamer Konsens über die Struktur der EU besteht. Viele Menschen wissen nicht, welche Funktion die EU hat, obwohl sie bereits sehr stark in das gesellschaftliche und politische Leben eingreift. Zudem sind viele Staaten nicht bereit, auf einen Teil ihrer Souveränität zu verzichten. Die EU als Institution ist vielen Bürger auf diesem Kontinent bekannt, das Problem ist meiner Meinung nach, dass die europäische Idee von vielen Menschen noch nicht erkannt wird bzw. dass kein Interesse an einem gemeinsamen europäischen Staat besteht. Das hängt schlichtweg damit zusammen, dass eine gemeinsame europäische Identität fehlt. Nichtsdestotrotz müssen die institutionellen Voraussetzungen verändert werden, so dass eine effektive Partizipation am europäischen Gesetzgebungsprozess für den einzelnen Bürger möglich ist. Es könnte sonst der Eindruck entstehen, dass er keine Chance hat, auf das einzuwirken, was in Brüssel entschieden wird. Durch die Erweiterung der Rechte des EP bspw. könnte die Institution EU aufgewertet werden, so dass die Meinungen zum europäischen Einigungsprozess positiver ausfallen, denn nur 48% der Bürger in der EU halten diese für eine „gute Sache“ ³⁸ . Würde man fragen, ob die Nationalstaaten noch mehr Souveränität an die EU abgeben sollten, würde sicherlich ein höherer Prozentsatz dagegen stimmen.

Zu der fehlenden kollektiven Identität kommen weitere Mängel der EU, die es erschweren von einer demokratischen Legitimation zu sprechen. So fehlen europaweite politische Diskur- ³⁷ Grande,S. 348

³⁸ Eurobarometer „Frühjahrsumfrage“, in: FRANKFURTER RUNDSCHAU, 18.07.01

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se. Diskussionen zu europa-politischen Fragen werden zu sehr national geprägt, was bspw. die Volksabstimmung zum Euro in Dänemark deutlich macht. Das Problem ist, dass es diese Diskussionsmöglichkeit auf europäischer Ebene nicht gibt. Dort gibt es keine Referenden u.ä.. Die angebliche demokratische Legitimation über die nationalen Regierungen reicht m. E. in diesem Fall nicht aus. Damit die Möglichkeit besteht, europaweit solche Themen auch zu diskutieren, muss auch die „Infrastruktur“ geändert werden. Das heißt, es müssen gemeinsame europaweite politische Parteien und gemeinsame Medien geschaffen werden, die die politische Verantwortlichkeit von Amtsinhabern gegenüber einer europäischen Wählerschaft sicherstellen können ³⁹ . Es müssen Grundlagen für einen Diskurs geschaffen werden, der sich auf europäischer Bühne abspielt und nicht, wie es momentan noch der Fall ist, auf nationaler. In bezug auf die Staatsgewalt gilt, dass der Staat für ein „bestimmtes Gebiet und für eine bestimmte Bevölkerung das Monopol der Gewaltanwendung (...), um Gesetze durchzusetzen“ ⁴⁰ . Diese Staatsgewalt ist aber nur dann legitim, wenn die Bürger die Möglichkeit haben, (periodisch) über diese Gesetze abzustimmen. Aufgrund der eingeschränkten Rechte des EP scheint dies aber nur indirekt möglich zu sein. Zudem haben in der Regel die Wahlergebnisse zum EP gezeigt, dass sie national geprägte Wahlen sind und keine Abstimmung eines Volkes über die Politik eines Staates oder Herrschaftssystems.

Die Beteiligungsmöglichkeiten der Bevölkerung müssen verbessert, das EP mit mehr Rechten ausgestattet und die europäische Idee der Bevölkerung näher gebracht werden; nicht nur mit Hilfe einer gemeinsamen Währung.

7.) Literaturverzeichnis

Espiney, Astrid/Siegwart, Karine (Hrsg.)

Grande, Edgar

³⁹ vgl. Scharpf, 1999

⁴⁰ Neumann, Franz: Staatsgewalt. In: Gesellschaft und Staat. Lexikon der Politik, 1995, S. 782

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Guggenberger, Bernd

Hartmann, Jürgen

Hohmann, Harald

Höreth, Marcus

Jachtenfuchs, Markus/Kohler-Koch, Beate (Hrsg.)

Europäische Integration. Leske & Budrich, Opladen, 1996 Jopp, Mathias/Schmuck, Otto (Hrsg.)

Kielmannsegg, Peter Graf

Integration und Demokratie. In: Jachtenfuchs/Kohler-Koch a.a.O. Leiße, Olaf

Mandt, Hella

Legitimität. In: Nohlen (Hrsg.), Wörterbuch Staat und Politik, 1998, S. 383 Neumann, Franz

Demokratie. In: Gesellschaft und Staat. Lexikon der Politik, 1995, S. 184 Pfetsch, Frank R.

Die Europäische Union. Eine Einführung. UTB, W. Fink, 1997 Scharpf, Fritz W.

Regieren in Europa. Effektiv und demokratisch? Campus Verlag, 1999 Schmidt, Manfred G.

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Weidenfeld, Werner (Hrsg.)

Europa-Handbuch. Verlag Bertelsmann Stiftung, Gütersloh, 1999 Woyke, Wichard

Europäische Union. Erfolgreiche Krisengemeinschaft, 1998

8.) Abkürzungsverzeichnis BVerfG Bundesverfassungsgericht ^- EEA Einheitliche Europäische Akte ^- EGKS Europäische Gemeinschaft für Kohle und Stahl ^- EK Europäische Kommission ^- EP Europäisches Parlament ^- EU/EG Europäische Union/Europäische Gemeinschaft ^- Euratom Europäische Atomgemeinschaft ^- EWG Europäische Wirtschaftsgemeinschaft -

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