LITERATURVERZEICHNIS

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Dreier, Horst (Herausgeber) „Grundgesetz Kommentar“; Mohr Siebeck

Epping, Volker „Die Evakuierung deutscher Staatsbürger im Aus-

Ipsen, Jörn „Staatsrecht I: Staatsorganisationsrecht“; Luchter-

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Lerche, Peter „Bundeswehr, Wehrverfassung“ in Evangelisches

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Stern, Klaus „Das Staatsrecht der Bundesrepublik Deutschland“;

von Unruh, Georg Christoph

Wasserman, Rudolf

(Herausgeber)

GLIEDERUNG

A.  Einleitung  1

B.  Zum Begriff des Streitkräfteeinsatzes  1

C.  Einsätze in Friedenszeiten  2

1.  Die Kompetenzen des Bundesministers für Verteidigung  2

a)  Entstehungsgeschichte des Art. 65a  3

b)  Begriff der Befehls- und Kommandogewalt  3

c)  Grenzen der Befehls- und Kommandogewalt  4

  (1) Einsatzbefehle durch Gesetz  4

  (2) Abgabe der Befehls- und Kommandogewalt an  5

NATO  Befehlshaber  

2.  Die Kompetenzen des Bundestages  9

a)  Allgemeine Kontrollrechte des Bundestages  9

b)  Art. 59 II 1, Zustimmung zu völkerrechtlichen Verträgen  10

  (1) Zustimmungsbedürftigkeit völkerrechtlicher Verträge  11

  (2) Grenzen des Schutzes, der von der  11

Zustimmungsbed  ürftigkeit ausgeht  

c)  Der konstitutive Parlamentsvorbehalt  13

  (1) Entwicklung des Parlamentsvorbehalts aus dem  14

Grundgesetz   

  (2) Bedeutung des Parlamentsvorbehalts  14

  (3) Kritik an der Rechtsprechung des BVerfG  15

  (4) Eigene Stellungnahme  15

  (5) Exkurs: Parlamentsvorbehalt und Vertrauensfrage,  17

der  Bundeswehreinsatz im Rahmen von ENDURING  

FREEDOM   

D.  Kompetenzverteilung im Verteidigungsfall  20

1.  Feststellung des Verteidigungsfalles (Art. 115a)  20

2.  Kommandogewalt des Kanzlers (Art. 115b)  21

3.  Der gemeinsame Ausschuss  22

4.  Kompetenzen der Länder  24

E.  Zusammenfassung  25

VI

A. Einleitung

„Die Bundeswehr als Machtpotential [ist] nicht allein der Exekutive (...) überlassen, sondern als Parlamentsheer in die demokratisch rechtsstaatliche Verfassungsordnung einzufügen ¹ “, so das Bundesverfassungsgericht in seinem (sog. Somalia-) Urteil vom 12.7.1994. Allerdings schreibt das Grundgesetz in Art.65a dem Bundesverteidigungsminister die Befehls- und Kommandogewalt zu. Aus diesem Grund scheint ein Spannungsfeld zwischen den beiden Organen Bundestag und Bundesregierung zu bestehen.

Auch internationale militärische Bündnisse und Systeme kollektiver Sicherheit berühren die Kompetenzverteilung innerstaatlicher Organe maßgeblich. Aus der Mitgliedschaft in solchen Verteidigungsbündnissen entstehen für die Bundesrepublik Deutschland militärische Verpflichtungen, die sich stark auf die innerstaatliche Kompetenzverteilung auswirken.

In der vorliegenden Arbeit wird dieses Spannungsverhältnis der verfassungsrechtlichen Kompetenzverteilung beschrieben. Außerdem werden verschiedene Wege aufgezeigt, die zur Entspannung des Verhältnisses beitragen könnten. Nach einer Unterscheidung zwischen dem Einsatz in Friedenszeiten und dem Verteidigungsfall wird die grundsätzliche Kompetenzverteilung jeweils vorgestellt, der Schwerpunkt dieser Arbeit liegt aber auf dem Somalia Urteil und dessen Auswirkungen, nicht auf einer umfassenden Darstellung aller Kompetenzprobleme.

B. Zum Begriff des Streitkräfteeinsatzes

Da innerhalb der Literatur umstritten ist, was konkret unter einem „Einsatz“ der Streitkräfte zu verstehen ist, muss der Begriff für diese Arbeit definiert werden. Sehr häufig wird die Ansicht vertreten ² , dass von einem Einsatz nur gesprochen werden kann, wenn die Bundeswehr als bewaffnetes Vollzugsorgan verwendet wird. Der Grund für diese enge Auslegung ist, dass somit weitere Aufgaben der Bundeswehr (wie z.B. die Kriegsgräberfürsorge) nicht unter den Begriff fallen.

¹ BVerfGE 90, 286 (382)

² vgl. v.Münch/Hernekamp, Art. 87a, Rn. 12; Pieper/Miedeck, JA 1992, 244f.

1

Diese Einschränkung des Einsatzbegriffes ist allerdings nicht überzeugend. So eröffnet das Grundgesetz in Art. 35 II 2 ³ die Möglichkeit, Streitkräfte zur Hilfe bei Naturkatastrophen heranzuziehen. Auf die Bewaffnung kommt es in diesen Fällen offensichtlich nicht an. Trotzdem würde man von einem Einsatz sprechen, da auf die Organisationsstrukturen der Bundeswehr zurückgegriffen wird und die Soldaten sich auch spezifischen Gefahren aussetzen. Noch deutlicher wird das bei Logistik- oder Sanitätskräften, die im Verteidigungsfall eingesetzt werden. Auch für diese Truppenteile spielt die Bewaffnung eine geringe bis keine Rolle, dennoch sind ihre Beiträge für ein erfolgreiches Ausgehen des Kampfes ebenso wichtig wie der Einsatz bewaffneter Truppen.

Überzeugender ist daher die Einschränkung des Begriffs über das Merkmal der „funktionsgerechten Verwendung“ ⁴ . Denn die Bundeswehr kann die ihnen zugewiesenen Aufgaben nur effektiv erfüllen, wenn sie auf die für sie spezifische Organisationsstruktur zurückgreift und der Einsatz im Rahmen militärischer Befehlsgewalt geplant und ausgeführt wird.

Von einem Streitkräfteeinsatz wird in dieser Arbeit also gesprochen, wenn Einheiten der Streitkräfte die für sie vom Gesetzgeber und der Exekutive vorgesehenen Aufgaben ausführen unter Rückgriff auf die für Streitkräfte spezifische Organisationsstruktur.

C. Einsätze in Friedenszeiten

1. Die Kompetenzen des Bundesministers für Verteidigung

In Art. 65a wird dem Verteidigungsminister die Befehls- und Kommandogewalt über die Streitkräfte zugewiesen. Die Bedeutung dieser Norm für den Einsatz von Streitkräften ist nur zu verstehen, wenn man ihre Entstehungsgeschichte betrachtet (dazu unter a)) und deutlich macht, was unter der „Befehls- und Kommandogewalt“ genau zu verstehen ist (dazu unter b)). Außerdem ist zu klären, welche Grenzen die Kompetenzen des Verteidigungsministers haben (dazu unter c)).

a) Entstehungsgeschichte des Art. 65a

³ Soweit nicht anders benannt, beziehen sich die Gesetzesangaben auf das Grundgesetz

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Zur Zeit des deutschen Konstitutionalismus war der Oberbefehl über die Heere noch klar den damaligen Monarchen zugeordnet. Ihnen stand somit alle Verfügungs- und Befehlsgewalt über die Streitkräfte zu. Bis zum Ende der Weimarer Republik änderte sich diese Kompetenzverteilung kaum, die Streitkräfte unterstanden immer dem Staatsoberhaupt, auch wenn theoretisch alle Kommandoakte einer Gegenzeichnungspflicht des zuständigen Ministers unterlagen ⁵ . So war für die Ausübung des militärischen Kommandos, wenn auch nicht beabsichtigt ⁶ , ein extra-konstitutioneller Raum geschaffen worden ⁷ , der das Parlament von einer Mitwirkung, die über eine grundsätzliche Zustimmung zu Einsätzen hinausginge, ausschloss. Bei der Einführung der Wehrverfassung wollte der verfassungsändernde Gesetzgeber sichergehen, dass die Befehlsbefugnis in der Hand eines dem Parlament verant-wortlichen Regierungsmitgliedes liegt ⁸ . Ein parlamentsfreier Militärbereich sollte damit undenkbar werden.

So wurde Art. 65a als einer der Kernbestandteile ⁹ der Wehrverfassung 1956 in das Grundgesetz eingefügt. Er gibt dem Bundesminister für Verteidigung die Befehls- und Kommandogewalt über die Streitkräfte. Damit wird klargestellt, dass die Leitung der Streitkräfte in Friedenszeiten dem Ressort des Verteidigungsministers unterstellt ist. Der Bundeskanzler kann allerdings die Leitlinien der Politik des Ministers mittels seiner Richtlinienkompetenz (Art. 65 Satz 1) vorgeben, während der Verteidigungsminister wiederum dem Bundestag gegenüber unmittelbar verantwortlich ist ¹⁰ . Die Kompetenzordnung des Grundgesetzes erstreckt sich also auch auf die Befehls-und Kommandogewalt der Streitkräfte. Ein „parlamentsfreier Militärbereich“ ist durch die Einführung der Wehrverfassung tatsächlich nicht entstanden.

b) Begriff der Befehls- und Kommandogewalt

Der Wortlaut des Art. 65a legt eine Unterscheidung zwischen Befehls- und Kommandogewalt nahe, da diese beiden Befugnisse gesondert erwähnt werden. So wird zum Teil die Kommandogewalt als die „spezifisch operative militärische Befehlsgewalt“ verstanden, während die übrigen militärischen Anordnungsbefugnisse unter Befehlsgewalt verstanden werden. Allerdings wird auch der umgekehrte Standpunkt vertre-

⁴ Stein,Doehring-FS, 941

⁵ Stern, § 42, S. 870; AK-GG/Frank, hinter Art. 87, Rn. 59f.

⁶ Stern, § 42, S. 871

⁷ BK-Ipsen, Art. 65a, Rn. 23

⁸ Stern, § 42, S. 871

⁹ vMangoldt/Klein/Starck-Schröder, Art. 65a, Rn. 1

¹⁰ so die ganz herrschende Meinung: vgl. AK-Schneider, Art. 65, Rn. 8; Dreier-Hermes, Art. 65, Rn. 40

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ten, dass die Befehlsgewalt der speziellere Begriff sei und die Kommandogewalt lediglich eine „materielle Befehlskompetenz“ darstelle ¹¹ . Diese Unterscheidung geht aber fehl: Wie in den Ausschussberatungen zur zweiten Wehrnovelle festgestellt wurde, soll die Aufsplitterung in Befehls- und Kommandogewalt lediglich eine klarstellende Funktion haben, und „alle militärischen Befehls-und Kommandobefugnisse ihre Spitze in der Person des Verteidigungsministers finden, und dass es keine ihm entzogene besondere Kommandogewalt gibt.“ ¹² Die Befehls- und Kommandogewalt stellt daher nur eine „Umschreibung für die höchste exekutivische Anordnungsbefugnis“ ¹³ dar, der Bundesverteidigungsminister hat also die Kompetenz zur Lösung aller Fragen, die sich auf Führung und Organisation der Streitkräfte beziehen. Er ist daher - in Friedenszeiten - der höchste Vorgesetzte der Streitkräfte. Durch diese Vorschrift stellt das Grundgesetz das Militär unter das „Primat der Politik“ ¹⁴ , eine politisch verantwortliche Zivilperson mit Kabinettsrang muss daher an der Spitze der Streitkräfte stehen.

c) Grenzen der Befehls- und Kommandogewalt

Die Kompetenzen des Verteidigungsministers finden ihre Grenze auf der einen Seite in der Richtlinienkompetenz des Bundeskanzlers, auf der anderen Seite durch seine Verantwortlichkeit gegenüber dem Bundestag, dessen Zustimmung grundsätzlich auch vor dem Einsatz von Streitkräften eingeholt werden muss ¹⁵ . Weiterhin kann der Bundestag durch sein Budgetrecht (Art. 87a I 2) auch Umfang der Streitkräfte und ihre grundsätzliche Organisation beeinflussen. Diese Grenzen allerdings nicht die eigentliche Befehls- und Kommandogewalt des Verteidigungsministers ein. Dennoch sind auch solche Fälle vorstellbar: Zum Einen könnte der Bundestag per Gesetz in das Ressort des Minister „hineinregieren“ (1), zum anderen könnten bei einem NATO-Einsatz mit deutscher Beteiligung Entscheidungen über deutsche Truppen an dem Verteidigungsminister vorbei getroffen werden (2). (1) Es ist also fraglich, ob der Bundestag durch ein Gesetz den Einsatz von Streitkräften regeln könnte. Dafür sprechen könnte § 66 des Gesetzes über die Rechtsstellung der Soldaten (SG): Laut dieser Norm bleibt die „Organisation der Verteidigung (...) besonderer gesetzlicher Regelung vorbehalten“. Hier-

¹¹ Streitstanddargestellt in vUnruh, Wolff-FS, 139 mwN

¹² BT-Drucks. II/2150, 4

¹³ vMangoldt/Klein/Starck-Schröder, Art. 65a, Rn. 12

¹⁴ HdBSR-Kirchhof, § 78, Rn. 12

¹⁵ zum sog. Parlamentsvorbehalt siehe C. 2. c)

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aus könnte man schließen, dass der Kompetenzbereich des Verteidigungsministers gesetzlichen Regelungen durchaus zugänglich ist. Jedoch steht schon diese Vorschrift im Schrifttum unter scharfer Kritik. So wird zum Beispiel vorgebracht, die Vorschrift sei unter dem Gesichtspunkt der Gewaltenteilung bedenklich ¹⁶ . Offensichtlich wäre aber die gesetzliche Regelung eines Bundeswehreinsatzes verfassungswidrig: In Art. 65a ist gerade die Befehls- und Kommandogewalt des Verteidigungsministers festgeschrieben, allein schon sprachlich fällt die Anordnungsbefugnis über Einsätze gerade in den Kernbereich dieser Verfassungsnorm. Hinzu kommt, dass eine Regelung durch Gesetz deshalb widersinnig erscheint, da mit ihr nie die benötigte Flexibilität für einen Truppeneinsatz erreicht werden könnte, ein „Tagesgesetz“ anstatt eines „Tagesbefehls“ ist unvorstellbar. Daher muss die Befehls- und Kommandogewalt im vollen Umfang bei dem zuständigen Minister bleiben, der Bundestag darf - zumindest was den Einsatz von Streitkräften entspricht - keine Kompetenzen durch Gesetzgebung für sich beanspruchen.

(2) Eine andere Beurteilung verdienen wahrscheinlich NATO-Einsätze außerhalb eines Verteidigungsfalles. Vor allem in letzter Zeit hat sich die Ansicht ¹⁷ durchgesetzt, dass die Befehls- und Kommandogewalt des Bundesverteidigungsministers durch den NATO-Vertrag nicht geschmälert wird. Hauptsächlich dafür sprach der Nordatlantikvertrag selbst, der keine Übertragung von Hoheitsrechten im Sinne von Art. 24 I vorsah ¹⁸ . In Friedenszeiten hatten die Alliierten Befehlshaber auch keine Weisungsbefugnis gegenüber den deutschen Verbänden, sie konnten lediglich Empfehlungen aussprechen ¹⁹ . Seit sich 1989/90 die Weltlage aber grundlegend geändert hat, sind NATO-Einsätze auch außerhalb des Bündnisfalls, zum Beispiel unter einem VN-Mandat, denkbar und wurden auch schon mehrfach durchgeführt. Unter diesen veränderten Vorzeichen ist es fraglich, ob die Befehls- und Kommandogewalt des Verteidigungsministers nicht doch eingeschränkt wird. Ein konkretes Beispiel stellt die Seeüberwachung des Waffen- und Handelsembargos gegen die Republik Jugoslawien im Jahr 1992 dar. An diesem NATO-Einsatz beteiligte sich auch die Bundesrepublik Deutschland mit dem

¹⁶ vMünch-Hernekamp, Art. 65a, Rn. 27

¹⁷ Dreier-Heun, Art. 65a, Rn. 3 mwN

¹⁸ vMangoldt/Klein/Starck-Schröder, Art. 65a, Rn. 9

¹⁹ ebd.

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Einsatz von Luft- und Marineeinheiten ²⁰ . Bei der Verteilung der Kommandobefugnis wurde, dem NATO-Sprachgebrauch entsprechend, zwischen Full Command und Operational Command sowie Operational Control unterschieden. Operational Command ist demnach die „einem (...) Kommandeur übertragene Befugnis, nachgeordneten (...) Kommandeuren Aufgaben zuzuweisen oder Aufträge zu erteilen [und] (...) die Unterstellung von Kräften neu zu regeln.“ ²¹ Operational Command steht dem Alliierten Obersten Befehlshaber zu, während Operational Control dem Alliierten Befehlshaber der Marinekräfte übertragen wird. Operational Control ist „die einem (...) Kommandeur übertragene Befugnis, assignierte Kräfte so zu führen, dass er bestimmte Aufgaben oder Aufträge durchführen kann, die im allgemeinen nach Art, Zeit und Raum begrenzt sind; ferner die betreffenden Truppenteile zu dislozieren und die Tactical Control über die Truppenteile selbst auszuüben oder zu übertragen.“ ²² Full Command steht dagegen nur den nationalen militärischen Führern, also für die Bundesrepublik Deutschland dem Bundesverteidigungsminister, zu. Full Command beinhaltet weiterhin die „alle Gebiete des militärischen Bereichs umfassende Befehlsgewalt.“ ²³ Dem Minister verbleiben also alle Kom-mandobefugnisse außerhalb von Operational Command. Da aber Operational Command zusammen mit Operational Control gerade die Weisungsbefugnis an unterstellte Kommandeure und auch die Organisation der Truppengliederung beinhaltet, ist dies auf jeden Fall ein tiefer Einschnitt in die von Art. 65a gegebene Befehls- und Kommandogewalt. Denn der Bundesverteidigungsminister kann gerade nicht mehr die Truppen im konkreten Einsatz befehlen und kommandieren. Dadurch werden auch die Kontrollmöglichkeiten des Bundestages geschmälert, denn dem Verteidigungsminister wird es schwer fallen, für Einsätze Verantwortung zu übernehmen, die nicht mehr unter seiner Kontrolle stehen ²⁴ . Zum Teil wird sogar befürchtet, dass der Verteidigungsminister aus dem innerstaatlichen Interdependenzsystem zwischen Exekutive und Parlament herausgelöst wird ²⁵ .

²⁰ vgl. BVerfGE 90, 307

²¹ BVerfGE 90, 308

²² ebd.

²³ ebd.

²⁴ vgl. vMangoldt/Klein/Starck-Schröder, Art. 65a, Rn. 9

²⁵ Lerche, EvStL 1987, 385

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Man muss allerdings zugestehen, dass ein Einsatz internationaler Truppen ohne Abgabe von Operational Command, bzw. Operational Control kaum denkbar ist. Es ist nicht möglich, die Aufgaben der verschiedenen Truppenteile so zu trennen, dass ein autonomes Kommando durch die jeweils in ihren Nationen Zuständigen realisiert werden kann. Auch gerade bei einem Bündnisfall wäre dies nicht möglich, soll eine effektive Verteidigung gewährleistet sein, so dass die Abgabe des Operational Command kein spezielles Problem der neuen NATO-Strategie ²⁶ ist.

Weiterhin sollte man die Befugnisse, die aus dem Full Command des Bundesverteidigungsministers hervorgehen, nicht unterschätzen. Schließlich sind Operational Command und Operational Control nur Teilbereiche des Full Command ²⁷ . Man wird daher davon ausgehen können, dass bei einer direkten Kollision dieser verschiedenen Befehlsgewalten die Order des Full Command-Berechtigten vorgehen. Bei erheblichen Zweifeln über die Sicherheit deutscher Einheiten oder den Sinn eines Einsatzes wird man von deutscher Seite aus also immer noch eingreifen können.

Auch der Gebrauch des Wortes „Herauslösung“ ist sprachlich irreführend. Der Verteidigungsminister kann ja gerade keine eigenen Befugnisse aus dem Interdependenzsystem herauslösen, für die er dann nicht mehr der Richtlinienkompetenz des Bundeskanzlers untersteht, bzw. für die er sich nicht mehr gegenüber dem Bundestag verantworten muss. Gegenüber der Öffentlichkeit wird er sich sogar weiterhin für die Einsätze verantworten müssen, da er für die nationale Presse der primäre Ansprechpartner bleibt und für das Scheitern von Einsätzen wohl als Erster politische Konsequenzen tragen muss. Es bleibt also festzustellen: Durch die Abgabe von Operational Command und Operational Control an NATO-Befehlshaber wird die Befehls- und Kommandogewalt des Bundesverteidigungsministers tatsächlich eingeschränkt. Diese Einschränkung erfolgt aber vor allem aus Sachzwängen, da sonst ein effektiver (und somit auch weniger gefährlicher) Einsatz unmöglich ist. Der Bundesrepublik Deutschland bleiben aber genügend Eingriffsmöglichkeiten, um bei einer unverhältnismäßigen Gefahr für ihre Soldaten oder veränderten politischen Bedingungen, die den Einsatz aus deutscher Sicht untragbar machen, handeln zu können.

²⁶ zum neuen Strategiekonzept siehe C. 2. b)

7

Das Problem sollte auf lange Sicht gelöst werden, damit die Zuordnung der Kompetenzen und der damit verbundenen Verantwortung klar sind. Diese Lösung bedarf aber auch einer Änderung des Vertrages von Washington. Die NATO war bis zum Beginn der 90er Jahre lediglich ein Verteidigungsbündnis, dessen Aufgaben vor allem im Bereich der Abschreckung lagen. Die tatsächliche Handlungsfähigkeit der Organisation stand nicht im Vordergrund, da ein Bündnisfall direkt mit dem damals erschreckendsten Szenario assoziiert wurde: Einem bewaffneten Konflikt zwischen den Ost- und Westmächten. Nach dem Ende des kalten Krieges erscheint eine Neuausrichtung des strategischen Konzepts unter Einbeziehung der alten Gegner als sehr sinnvoll, gerade wenn man die Möglichkeit der Auflösung ausschließt. Diese Neuausrichtung der NATO ist noch nicht abgeschlossen ²⁸ , bisher beschränkten sich die Mitgliedsstaaten auf „Absichtserklärungen“, die den bestehenden Nordatlantikvertrag fortbilden.

Diesen Prozess der Fortbildung durch eine Änderung des Vertrages abzuschließen, erscheint aber auch aus den hier benannten Gründen unumgänglich. Wenn sich die NATO in Zukunft auch als internationales „Krisenreaktionsbündnis“ versteht, kann diese Entscheidung nicht an den Parlamenten der Mitgliedsstaaten vorbei getroffen werden. Eine Klärung der Situation ist dringend notwendig, denn erst nach einer Vertragsänderung kann sich der deutsche Gesetzgeber entscheiden, ob er dem Vertrag gemäß Art. 59 II 1 zustimmt ²⁹ . Denn mag auch die Fortentwicklung von Verträgen durch staatliches Handeln völkerrechtliche Praxis sein, ist es den Bürgerinnen und Bürgern wohl schwer vermittelbar, dass Einsätze deutscher Soldaten allein auf Absichtserklärungen basieren. Gerade die Diskussion über die Gründe der Einsätze darf nicht am Volk vorbei geführt werden. Und daher sind die Parlamente, als direkt legitimierte Volksvertretungen, an der Entscheidung zu beteiligen bevor die Einsätze stattfinden. Die Fortentwicklung des Washingtoner Vertrages sollte daher auch auf Ebene der Mitgliedsstaaten diskutiert werden.

²⁷ BVerfGE 90, 308

²⁸ BVerfG, EuGRZ 2001, 657f.

²⁹ BVerfG, EuGRZ 2001, 643ff.

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2. Die Kompetenzen des Bundestages

In Friedenszeiten liegt die Befehls- und Kommandogewalt beim Bundesverteidigungsminister, der dem Bundestag allerdings unmittelbar verantwortlich ist ³⁰ . Dem Bundestag kommen darüber hinaus aber noch weitere Möglichkeiten parlamentarischer Kontrolle bezüglich des Streitkräfteeinsatzes zu. Zu nennen sind die allgemeinen Kontrollrechte (dazu unter a)). Bei Streitkräfteeinsätzen, die ihre Grundlage in völkerrechtlichen Verträgen finden, kommt auch eine Kontrolle über Art. 59 II 1 in Betracht, denn hier muss der Bundestag durch ein Bundesgesetz zustimmen (dazu unter b)). Zuletzt ist aber auch noch der Parlamentsvorbehalt bei Bundeswehreinsätzen zu nennen, der vom Bundesverfassungsgericht in Rechtsfortbildung geschaffen wurde (dazu unter c)).

a) Allgemeine Kontrollrechte des Bundestages

In einem gewaltengeteilten Staat wie der Bundesrepublik Deutschland sind einige Kompetenzen nur der Exekutive zugeordnet. Obwohl das Parlament das einzige direkt vom Volk gewählte Organ ist, müssen nicht alle „Handlungen und Entscheidungen, die (...) von politisch weittragender Bedeutung sind, dem Parlament“ zugewiesen werden ³¹ . Auch die Bundesregierung kann ausschließliche Befugnisse „zu weittragenden, möglicherweise existentiellen Entscheidungen“ besitzen ³² , an denen das Parlament nicht durch Gesetzgebung partizipiert.

Dies gilt im Grunde auch für den Einsatz von Streitkräften, diese Aufgabe ist der Exekutive zugeordnet.

Allerdings kann der Bundestag jederzeit seine parlamentarischen Kontrollbefugnisse geltend machen. Hier zu nennen sind vor allem das Zitier- und Interpellationsrecht aus Art. 43 I, aus dem inzwischen ein Fragerecht des Bundestages erwachsen ist ³³ (siehe auch §§ 100ff. GOBT ³⁴ ). Der Bundestag kann also die Anwesenheit einzelner Regierungsmitglieder verlangen und große bzw. kleine Anfragen stellen. Weiterhin kann das Parlament Untersuchungsausschüsse einsetzen (Art. 44). Das Bundesverfassungsgericht ³⁵ schränkte zwar die Zulässigkeit von Untersuchungsausschüssen ein, denn diese dürfen sich nicht mit dem sogenannten Kernbereich der Exekutive

³⁰ siehe C. 1. c)

³¹ BVerfGE 68, 1 (89)

³² ebd.

³³ BVerfGE 13, 123 (125)

³⁴ Geschäftsordnung des Bundestages

³⁵ BVerfGE 67, 100 (139)

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befassen. Allerdings dürfen sich nachgeordnete Verwaltungsbereiche nicht der Kontrolle entziehen ³⁶ , so dass Streitkräfteeinsätze auf jeden Fall als Untersuchungsge-genstand zulässig sind. Diese Rechte aus Art. 43 und 44 sind vor allem ein gutes Instrument für Minderheiten im Parlament, da sie kaum von der die Regierung stellenden Parlamentsmehrheit blockiert werden können.

Als drastisches Mittel kann der Bundestag natürlich auch dem Kanzler das Misstrauen aussprechen (Art. 67) und somit die Regierung stürzen. Effektiver mag es allerdings oft sein, das Verhalten eines Mitglieds oder den Kurs der Regierung durch einfachen Parlamentsbeschluss zu missbilligen ³⁷ . Im Allgemeinen kann man dann davon ausgehen, dass der Bundeskanzler den kritisierten Minister entlässt oder das kritisierte Verhalten einstellt, da er ansonsten sich der Gefahr des Misstrauensvotums aussetzt.

Der Bundestag kann aber auch durch sein Haushaltsrecht Druck auf die Exekutive ausüben. Denn die „zahlenmäßige Stärke und die Grundzüge der Organisation“ sollen sich aus dem Haushaltsplan ergeben (Art. 87a I 2). Dieses Haushaltsrecht wird als weiteres Mittel parlamentarischer Kontrolle angesehen ³⁸ , der Bundestag kann hierdurch indirekt Einfluss auf die Militärpolitik der Regierung nehmen. Letztlich steht dem Bundestag - oder den Fraktionen des Bundestages - auch noch die Möglichkeit zu, seine Rechte in einem Organstreitverfahren (Art. 93 I Nr. 1, §§ 13 Nr. 5, 63ff. BVerfGG) geltend zu machen, wozu das Bundesverfassungsgericht geradezu einlädt ³⁹ .

Durch all diese Rechte kann der Bundestag den Streitkräfteeinsatz zwar nicht direkt kontrollieren, aber doch erheblichen Einfluss auf die Verantwortlichen innerhalb der Exekutive nehmen. Die meisten der aufgezählten Mittel sind vor allem geeignet, politischen Druck auf die Bundesregierung auszuüben. Der Bundestag steht den Entscheidungen der Exekutive bezüglich Streitkräfteeinsätzen auf jeden Fall nicht schutzlos gegenüber, auch wenn er hier keine eigene Regelungs-, bzw. Gesetzgebungskompetenz hat.

b) Art. 59 II 1, Zustimmung zu völkerrechtlichen Verträgen

„Verträge, welche die politischen Beziehungen des Bundes regeln (...) bedürfen der Zustimmung (...) der jeweils für die Bundesgesetzgebung zuständigen Körperschaf-

³⁶ Dreier-Morlok,Art. 44, Rn. 26

³⁷ vgl. Ipsen, SR1, Rn. 383

³⁸ BVerwGE 15, 63 (65); vMangoldt/Klein/Starck, Art. 87a, Rn. 18

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ten in der Form eines Bundesgesetzes.“ So Art. 59 II 1, der den Bundestag am Abschluss völkerrechtlicher Verträge beteiligt. Dieses Zustimmungserfordernis ist auch ein anerkanntes parlamentarisches Kontrollmittel ⁴⁰ . Für dieses Thema interessant ist der Fall, wenn völkerrechtliche Verträge den Einsatz von Streitkräften vorsehen oder beschließen. Es ist also zu prüfen, in welcher Form der Bundestag über diese Norm eine weitere Einflussmöglichkeit auf den Einsatz von Streitkräften hat (1), und wo die Grenzen dieser Einflussmöglichkeit liegen (2). Der Streit, ob Art. 87a II dem Aus-landseinsatz der Bundeswehr nicht entgegensteht, wird hier bewusst außen vor gelassen ⁴¹ und angenommen, dass der Streitkräfteeinsatz mit dieser Norm vereinbar ist.

(1) Politische Verträge sind zustimmungsbedürftig. Unter politischen Verträgen versteht das Bundesverfassungsgericht Verträge, welche „die Existenz des Staates, seine territoriale Integrität, seine Unabhängigkeit, seine Stellung oder sein maßgebliches Gewicht in der Staatengemeinschaft“ wesentlich und unmittelbar berühren ⁴² .

Der Beitritt zum Nordatlantikpakt (1955) oder auch zu den Vereinten Nationen (1973) sind solche Verträge, die der Zustimmung des Bundestages bedürfen. In diesen Verträgen wird auch die Grundlage für Streitkräfteeinsätze bereitet, der Bundestag weiß also bei der Verabschiedung des Zustimmungsgesetzes, dass ein Einsatz der Bundeswehr auf Grundlage dieser Verträge möglich ist. Zwischen der Zustimmung und dem tatsächlichen Einsatz kann aber eine sehr große Zeitspanne liegen.

(2) Hier liegen auch die Grenzen des Schutzes, den der Bundestag aus dem Zu-stimmungserfordernis zieht. Kommt es tatsächlich zu einem Streitkräfteeinsatz, wird der Bundestag in den allermeisten Fällen nicht mehr über Art. 59 II 1 durch ein Bundesgesetz zustimmen müssen. Dies kann verschiedene Gründe haben: So kann der Streitkräfteeinsatz zwar direkt mit einem völkerrechtlichen Vertrag vereinbart werden, dieser Vertrag ist dann aber nicht zustimmungsbedürftig, da er nicht mehr die politischen Beziehungen des Bundes berührt oder Gegenstand der Bundesgesetzgebung ist.

³⁹ BVerfG, EuGRZ 2001, 660

⁴⁰ vMangoldt/Klein/Starck-Kempen, Art. 59, Rn. 38

⁴¹ da dies auch Thema einer anderen Seminararbeit ist

⁴² BVerfGE 1, 372 (381)

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Als Beispiel kann hier die Somalia Entscheidung des Bundesverfassungsgerichts dienen ⁴³ . Die Bedingungen für den Bundeswehreinsatz wurden zwischen Bundesregierung und dem Generalsekretär der Vereinten Nationen in einem Briefwechsel vereinbart, der sowohl nach Ansicht der Antragsteller ⁴⁴ als auch der Antragsgegner ⁴⁵ einen völkerrechtlichen Vertrag darstellt. Aber da die Bundesrepublik bereits 1973 den Vereinten Nationen beigetreten ist und in Art. 42 SVN militärische Zwangsmaßnahmen im Rahmen von VN-Einsätzen ausdrücklich zugelassen sind, verändert dieser Vertrag nicht die politischen Beziehungen Deutschlands ⁴⁶ . Der Einsatz fände daher bereits „im Zustimmungsgesetz zur Charta eine hinreichende Grundlage“ ⁴⁷ . Die Vereinbarung weist auch keinen erneuten Bezug zur Gesetzgebung auf, weil die Verpflichtung bereits seit dem Tag der Zustimmung bestand und nötige Gesetzesänderungen schon dann hätten vorgenommen werden sollen ⁴⁸ . Weiterhin gibt es die Möglichkeit, dass ein völkerrechtlicher Vertrag durch Weiterentwicklung den Einsatz von Streitkräften in bisher nicht vorgesehenen Fällen zulässt. Auch hier ist eine Zustimmung des Bundestages gemäß Art. 59 II 1 nicht erforderlich.

Dies zeigt zum Beispiel die Weiterentwicklung des NATO-Vertrages, die oben unter C. 1. c) (2) bereits kurz angesprochen wurde. Einst als reines Verteidigungsbündnis gegründet, befindet sich die NATO seit der weltpolitischen Wende zu Beginn der 90er Jahre des letzten Jahrhunderts im Wandel. Den vorläufigen Höhepunkt dieser Entwicklung bildet das neue strategische Konzept des Nordatlantikpaktes, das im April 1999 als „Erklärung von Washington“ vorgestellt wurde ⁴⁹ . In dieser Erklärung wurden einige Veränderungen, die sich in der vergangenen Dekade ergeben hatten, noch einmal neu benannt bzw. zum Teil auch neue strategische Ansätze hinzugefügt. So wurde die Krisenbewältigung als Aufgabe der NATO bezeichnet, sie wolle sich „bei der Krisenbewältigung aktiv“ einsetzen, „einschließlich durch Krisenreaktionseinsätze“. Weiterhin werde sich die Verteidigung nicht mehr nur auf Angriffe direkt gegen das Territorium der NATO-Staaten beziehen, wie es Art. 5 und 6 Nord-

⁴³ BVerfGE90, 286ff.

⁴⁴ BVerfGE 90, 286 (321f.)

⁴⁵ BVerfGE 90, 286 (331f.)

⁴⁶ BVerfGE 90, 286 (380)

⁴⁷ ebd.

⁴⁸ BVerfGE 90, 286 (381)

⁴⁹ BVerfG, EuGRZ 2001, 645

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atlantikvertrag nahe legen, sondern auch „Akte des Terrorismus, der Sabotage und des organisierten Verbrechens sowie die Unterbrechung der Zufuhr lebenswichtiger Ressourcen“ müssen eine Reaktion auslösen ⁵⁰ . Obwohl dieses neue strategische Konzept offensichtlich sehr weit reicht, be-fand das Bundesverfassungsgericht, dass eine Zustimmung zu der Washingtoner Erklärung im Rahmen des Art. 59 II 1 nicht notwendig sei. Dies läge vor allem daran, dass die Fortentwicklung eines völkerrechtlichen Vertrages keiner gesonderten Zustimmung des Bundestages bedarf ⁵¹ . Hier sei keine objektive Änderung des Vertragszwecks zu erkennen, die NATO sähe sich weiterhin an die Ziele der Vereinten Nationen gebunden, während die kollektive Verteidigungsfunktion des Bündnisses unberührt bleibe und hier nur der Sicherheits-und Friedensauftrag des Bündnisses im Hinblick auf eine neue Sicherheitslage fortgeschrieben werde ⁵² .

An den beiden Beispielen kann man gut erkennen, dass der Bundestag über die Zustimmungserfordernis des Art. 59 II 1 kaum den Einsatz von Streitkräften im konkreten Fall kontrollieren kann. Insofern ist er auf seine übrigen parlamentarischen Kontrollrechte ⁵³ verwiesen.

c) Der konstitutive Parlamentsvorbehalt

In seinem Somalia-Urteil von 1994 schuf das Bundesverfassungsgericht in verfassungsrechtlicher Rechtsfortbildung den sogenannten konstitutiven Parlamentsvorbehalt. Nach dieser Rechtsprechung bedarf „der Einsatz bewaffneter Streitkräfte grundsätzlich der vorherigen konstitutiven Zustimmung des Bundestages“ ⁵⁴ . Dieser Vorbehalt bedürfe keiner gesetzlicher Ausgestaltung sondern gelte unmittelbar kraft Verfassung ⁵⁵ . Folgend wird kurz dargelegt, wie das Bundesverfassungsgericht den Par-lamentsvorbehalt aus dem Grundgesetz entwickelt (1) und wie das Prinzip ausge-formt wird (2). Danach wird die bisher an dieser Rechtsprechung vorgebrachte Kritik kurz vorgestellt (3) unter Zufügung einer eigenen Stellungsnahme (4). Am Ende dieses Abschnitts werden die Ausführungen, die zum Parlamentsvorbehalt gemacht

⁵⁰ aaO, 646

⁵¹ aaO, 659

⁵² aaO, 658

⁵³ siehe C. 2. a); aaO, 660

⁵⁴ BVerfGE 90, 286 (381)

⁵⁵ aaO, 390

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wurden mit der konstitutiven Zustimmung zum Einsatz der Bundeswehr in Afghanistan verglichen (5).

(1) Zuerst stellt das Bundesverfassungsgericht fest, dass das Grundgesetz stets darauf angelegt ist, „die Bundeswehr als Machtpotential nicht allein der Exekutive zu überlassen, sondern als Parlamentsheer in die demokratisch rechtsstaatliche Verfassungsordnung einzufügen“ ⁵⁶ . Auch wenn internationale Einsätze deutscher Streitkräfte im Grundgesetz nicht ausdrücklich unter einen Parlamentsvorbehalt stehen, liegt das nur daran, dass solche Einsätze bei der Einführung von Wehr- und Notstandsverfassung nur von theoretischer Bedeutung waren und daher als nicht regelungsbedürftig erschienen. Aus dem Um-stand, dass der Vorbehalt nur für die Feststellung des Verteidigungsfalles festgeschrieben ist, kann man nicht darauf schließen, dass er für die anderen denkbaren Fälle entfallen soll. Daraufhin legt das Gericht den Verfassungstext aus und kommt auch nach einer historischen Betrachtung nicht zu einem anderen Ergebnis, denn bereits in der Verfassung der Weimarer Republik ist der Gedanke eines Parlamentsvorbehalts enthalten gewesen, der über Art. 59a I Einzug in das Grundgesetz gefunden hatte ⁵⁷ . Auch nach einem Vergleich der wehrrechtlichen Vorschriften (Art. 45a, 45b, 87a, 115a) kommt das Gericht zu dem Schluss, dass im Bereich der Streitkräfte eine „Grundsatzverantwortlichkeit des Parlaments“ besteht.

(2) Nach der Feststellung, dass das Prinzip des konstitutiven Parlamentsvorbehalts in der Wehrverfassung enthalten sei ⁵⁸ , beschreiben die Richter des Bundesverfassungsgerichts die Auswirkungen dieses Prinzips: So ist die konstitutive Zustimmung, die mit einfacher Parlamentsmehrheit gegeben werden kann, nur für bewaffnete Einsätze erforderlich. Hilfsdienste, bei denen die Soldaten nicht in bewaffnete Unternehmungen einbezogen sind, bedürfen, auch wenn sie im Ausland ausgeführt werden, nicht der Zustimmung. Ebenfalls nicht der Zustimmung bedürfen die Einsätze im Verteidigungsfall, denn die Feststellung des Verteidigungsfalles schließt „die Zustimmung des Parlaments zu einem Einsatz bewaffneter Streitkräfte“ ein. Der Parlamentsvorbehalt hat daher seine Bedeutung vor allem bei Einsätzen, die auf der Grundlage völkerrechtlicher Verträge beschlossen werden: Sowohl

⁵⁶ aaO, 382

⁵⁷ aaO, 384

⁵⁸ aaO, 387

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Einsätze im Rahmen eines Bündnisfalls als auch solche unter VN Mandat benötigen der vorherigen konstitutiven Zustimmung des Bundestages. Eine Durchbrechung erfährt das Prinzip bei Gefahr im Verzug, denn um die Wehrfähigkeit der Bundesrepublik Deutschland nicht zu beeinträchtigen , kann die Bundesregierung in solchen Fällen vorläufig über den Einsatz entscheiden ⁵⁹ . (3) Das Urteil des Bundesverfassungsgerichts hat viel Zustimmung erfahren ⁶⁰ , zum Teil wurde bereits nach der einstweiligen Anordnung des Bundesverfassungsgerichts gegen den Somalia-Einsatz ein Parlamentsvorbehalt auf Grundlage der Wesentlichkeitstheorie diskutiert ⁶¹ . Es gibt jedoch auch kritische Stimmen: Zum Teil ⁶² wird schon die Auslegung des Grundgesetzes durch das Bundesverfassungsgericht angezweifelt, denn die Verfassung kenne das Prinzip des Parlamentsvorbehalts gar nicht. Außer bei der Feststellung des Verteidigungsfalles sei eine Beteiligung des Bundestages nicht vorgesehen. Da die bewaffneten Einsätze im Ausland nicht der Existenzsicherung der Bundesrepublik dienen, seien sie regulärer Teil der Außenpolitik. Hier könne ein Par-lamentsvorbehalt aber „lästig wirken“ ⁶³ , unter anderem weil sie die Regierung unter Argumentationsdruck setze. Häufig wird auch kritisiert, dass der Parla-mentsvorbehalt kein Mittel parlamentarischer Kontrolle mehr sei, sondern den parteiendemokratischen Einfluss auf die Exekutive durch die Notwendigkeit der Mitentscheidung erhöhe, was unter dem Gesichtspunkt der Gewaltenteilung problematisch sei ⁶⁴ . Zum Teil wird auch bemängelt, dass der Bundestag nach der Auffassung des Bundesverfassungsgerichts lediglich mit einfacher Mehrheit entscheiden soll. Bei friedensschaffenden Einsätzen müsse mit zwei Drittel Mehrheit entschieden werden, da deutsche Soldaten sich hier in besonderem Maße Gefahren aussetzen ⁶⁵ .

(4) Die hier vorgestellte Kritik überzeugt in einigen Punkten, letztlich muss aber der Auffassung des Bundesverfassungsgerichts zugestimmt werden. Zwar erscheint die Argumentation, mit der die Richter des Bundesverfassungsgerichts den konstitutiven Parlamentsvorbehalt aus der Verfassung herausarbeiten, nur im Bezug auf die historische Auslegung plausibel. Denn tat-

⁵⁹ aaO,388

⁶⁰ vgl. vMünch, Art. 24, Rn. 93; Sachs-Kokott, Art. 87a, Rn. 30

⁶¹ März, 66 mwN; Abdruck der einstweiligen Anordnung auch dort, 107ff.

⁶² Roellecke, Staat 1995, 423; Epping, AöR 1999, 446

⁶³ Roellecke aaO, 426

⁶⁴ Badura, G 83; Epping, AöR 1999, 448

⁶⁵ Riedel, DÖV 1995, 140f.

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sächlich ist anzunehmen, dass der verfassungsändernde Gesetzgeber zu Zeiten der Einführung der Wehrverfassung die Möglichkeit noch nicht eingeschlossen hat, dass die Bundeswehr international unter UN-Mandat eingesetzt werden könnte. Das ändert aber nichts an der Tatsache, dass aus den Normen der Wehrverfassung ein Parlamentsvorbehalt nicht herausgelesen werden kann ⁶⁶ . Man wird daher dem Gericht nicht zustimmen können, dass der Parlamentsvorbehalt bereits in der Verfassung enthalten sei. Der Parlaments-vorbehalt wurde in dieser Entscheidung eher vom Bundesverfassungsgericht in Rechtsfortbildung erschaffen. Es ist auch erstaunlich, dass das Bundesverfassungsgericht bei der Begründung des Parlamentsvorbehalts überhaupt nicht auf die von ihm entwickelte Wesentlichkeitstheorie zurückgegriffen hat. Zwar bezieht sich die Wesentlichkeitstheorie bisher nur auf Gesetzgebungskompetenzen, dies berührt aber nicht den Kern der unter ihr angestellten Überlegungen. Und die Feststellung, dass Streitkräfteeinsätze grundlegend normative Bereiche berühren, bzw. im Bereich der Grundrechtsausübung stehen ⁶⁷ , hätte bei aller Uneinigkeit über diese Theorie wohl doch unstreitig getroffen werden können.

Soweit ist die Kritik an dem Urteil also durchaus zutreffend. Befremdlich wirkt aber das Argument, der Parlamentsvorbehalt könne für die Außenpolitik lästig werden. Hier geht es immerhin noch um Streitkräfteeinsätze, bei denen sich Soldaten Lebensgefahren aussetzen. Das alltägliche Geschäft des Außenministeriums wird dahinter wohl zurückstehen müssen. Zudem wird man wohl auf das Verständnis der außenpolitischen Partner zählen können, da die Gründe für die deutschen „Sonderwege“ bzw. „Schwierigkeiten“ jedem bekannt sein dürften.

Dass die Exekutive erhöhtem parteidemokratischen Druck ausgesetzt sei, kann bei richtiger Interpretation des Parlamentsvorbehalts auch nicht festgestellt werden. Erstens sind auch der Bundesregierung parteipolitische Überlegungen nicht fremd. Zweitens wird es kaum in der Absicht des Bundesverfassungsgerichts gewesen sein, die Entscheidungen über Streitkräfteeinsätze parteipolitischem Kalkül auszusetzen. Das Parlament wird also nicht deshalb über den Einsatz entscheiden müssen, weil dort die beste Parteipolitik betrieben wird, sondern weil dort ihrem Gewissen verantwortliche Abgeordnete ent-

⁶⁶ überzeugendinsoweit die Argumentation von Roellecke, Staat 1995, 423f.

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scheiden, die die Interessen des gesamten Volkes vertreten. Bei diesen Entscheidungen wird also die Unabhängigkeit der Abgeordneten zu betonen sein. Aus diesem Grund ist auch eine zwei Drittel Mehrheit für die Zustimmungen nicht notwendig. Geht man davon aus, dass die Abgeordneten ihrem Gewissen nach urteilen und parteipolitische Überlegungen keine Rolle spielen und damit die die Regierung stellende Parlamentsmehrheit Regierungsvorlagen nicht lediglich durchwinkt, gibt es für ein qualifiziertes Quorum keinen Grund. Die genauen Voraussetzungen des Parlamentsvorbehalts und seine Handhabung in der Praxis werden noch eingehender unter (5) behandelt. Die Herleitung des konstitutiven Parlamentsvorbehalts ist dem Bundesverfassungsgericht also nicht vollkommen überzeugend gelungen. Die zitierten Normen lassen keinen eindeutigen Rückschluss darauf zu, dass dem Grundgesetz das Prinzip des Parlamentsvorbehalts zu entnehmen sei ⁶⁸ . Warum hier kein Rückgriff auf die Wesentlichkeitstheorie vorgenommen wurde, ist unklar. In der Sache ist dem Bundesverfassungsgericht aber zuzustimmen, die Darstellung und Ausformung des Parlamentsvorbehalts ist konsequent und richtig. Die daran angebrachten Kritikpunkte überzeugen aus den genannten Gründen nicht.

(5) Am 11. September 2001 wurde gegen die Vereinigten Staaten von Amerika ein Terroranschlag verübt, bei dem mehrere tausend Menschen ihr Leben ver-loren, die beiden Haupttürme des World Trade Centers zerstört und das Pentagon schwer beschädigt wurde. Der Bundestag reagierte am 19.09.2001 mit einem Entschließungsantrag aller Fraktionen ausschließlich der PDS-Fraktion ⁶⁹ . In diesem Antrag stellten die Fraktionen fest, dass es im Interesse aller Völker liege, den Terrorismus weltweit zu bekämpfen. Sie unterstützen die Bereitschaft der Bundesregierung, „den Bekundungen der uneingeschränkten Solidarität mit den Vereinigten Staaten konkrete Maßnahmen des Beistandes folgen zu lassen.“ Die Fraktionen begrüßten die Resolutionen der Generalversammlung und des Sicherheitsrats der Vereinten Nationen, in denen die terroristischen Angriffe als Bedrohung des internationalen Friedens und der Sicherheit angesehen werden. Auch der Erklärung des Nordatlantikrates vom 12.09.2001 stimmten die Fraktionen zu. In dieser Erklärung werden

⁶⁷ vgl. BVerfGE 61, 260 (275)

⁶⁸ BVerfGE 90, 286 (383)

⁶⁹ BT-Drucksache 14/6920

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die terroristischen Angriffe als Handlung im Sinne des Artikel 5 Washingtoner Vertrages angesehen, sollte sich herausstellen, dass sie vom Ausland aus verübt worden waren.

Auf diesen Entschließungsantrag bezog sich die Bundesregierung, als sie am 07.11.2001 den Antrag an den Bundestag stellte, er möge dem Beschluss der Bundesregierung, bis zu 3900 Soldaten im Rahmen der Operation ENDURING FREEDOM einzusetzen, zustimmen ⁷⁰ . Als völkerrechtliche Grundlage für den Einsatz benennt der Antrag die Resolutionen 1368 und 1373 (beide 2001) der Vereinten Nationen. Auch die Beistandsverpflichtung aus Art. 5 Washingtoner Vertrag sei vom NATO-Rat am 4.10.2001 bekräftigt worden, nachdem die USA dargelegt hatten, dass die Angriffe nachweislich von außen gegen die Vereinigten Staaten gerichtet waren. Die USA und Großbritannien hätten den Sicherheitsrat der VN bereits über ihre Maßnahmen im Rahmen der Operation ENDURING FREEDOM gemäß Art. 51 der Satzung der Vereinten Nationen unterrichtet.

Durch den Beschluss vom 19. September hätte der Bundestag bereits die Bereitstellung militärischer Fähigkeiten in Aussicht gestellt. Die deutschen Streitkräfte würden bei dem Einsatz im Rahmen eines Systems gegenseitiger kollektiver Sicherheit handeln und damit im Sinne des Art. 24 II. Der Einsatz bedürfe daher der vorherigen konstitutiven Zustimmung des deutschen Bundestages.

Vor der Sitzung am 16.11.2001, bei der der Bundestag seine Zustimmung geben sollte, war unklar, ob die regierende rot-grüne Koalition eine eigene Mehrheit für die Zustimmung bekommen würde ⁷¹ . Aus diesem Grund entschloss sich der Bundeskanzler, die Abstimmung mit der Vertrauensfrage gemäß Art. 68 zu verbinden. In seiner Rede vor dem Bundestag gab er an, dass dies notwendig sei, um die Verlässlichkeit Deutschlands als Bündnispartner zu sichern ⁷² . Die Vertrauensfrage erlaube es dem Bundeskanzler, „die Belastbarkeit der ihn tragenden parlamentarischen Mehrheit gerade auch im Zusammenhang mit einer konkreten Sachentscheidung zu testen.“ Da das Grundgesetz dieses Verfahren auch ausdrücklich vorsehe, könne von einer Beeinträchtigung der Gewissensfreiheit nicht gesprochen werden. Abschließend erklärte

⁷⁰ BT-Drucksache 14/7296

⁷¹ vgl. insoweit www.sueddeutsche.de, 16. November 2001 „Der Kanzler in der Vertrauenskrise“ von Thorsten

Denkler

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der Bundeskanzler, dass es ihm bewusst sei, dass das Nein der Opposition zur Vertrauensfrage nicht mit einem Nein zum Parlamentsvorbehalt identisch sei.

Es ist allerdings höchst fraglich, ob durch die Verbindung mit der Vertrauensfrage der Parlamentsvorbehalt noch den vom Bundesverfassungsgericht erwünschten Zweck erfüllt. Mit Hilfe der Vertrauensfrage kann der Bundeskanzler förmlich klären, ob er im Bundestag noch eine regierungsfähige Mehrheit besitzt ⁷³ . Es mag zulässig sein, diese Vertrauensfrage mit der Entscheidung über konkrete Sachfragen zu verbinden. Bei der Entscheidung, dem Einsatz zuzustimmen oder nicht, liegen die Sachfragen aber eher im Hintergrund. Die Abgeordneten des Bundestages müssen hierbei mit ihrem Gewissen vereinbaren, Menschen den enormen Gefahren auszusetzen, die bei einem solchen Einsatz zwangsläufig auftreten. Weiterhin ist auch die Antwort auf die Frage, ob deutsche Soldaten überhaupt wieder in Bewaffnung ausländischen Boden betreten sollten, dem Gewissen der Abgeordneten zu übertragen. Die Rolle Deutschlands ist hierbei auf Grund der Geschichte des Landes singulär, Vergleiche mit anderen Ländern helfen hier ebenso wenig weiter wie das Bedürfnis, seinen internationalen Partnern die Verlässlichkeit des Bündnispartners zu zeigen. Dies läuft nämlich am Ende auf die Diskussion hinaus, ob der Parla-mentsvorbehalt den außenpolitischen Beziehungen Deutschlands nicht lediglich ein lästiges Hindernis sei ⁷⁴ .

Der Kanzler hat mit der Verbindung von Parlamentsvorbehalt und Vertrauensfrage die Entscheidung über den Einsatz der Streitkräfte auf eine rein parteipolitische Ebene gezogen, wo sie (siehe auch die Ausführungen unter (4)) offensichtlich nicht hingehört. Dies führt auch zu dem kuriosen Ergebnis, dass die Fraktionen von CDU/CSU und FDP ein Votum gegen den Einsatz abgeben mussten, obwohl dies nicht der Einstellung der meisten Fraktionsmitglieder entsprach.

Man kann an diesem Beispiel also sehr gut sehen: Entgegen dem oben gesagten kann man leider gerade nicht davon ausgehen, dass der Parlaments-vorbehalt als Gewissensentscheidung behandelt wird. Ob darin aber bereits ein Verfassungsbruch zu sehen ist erscheint zweifelhaft, weil dafür das Prinzip

⁷² vgl. die Rede des Bundeskanzlers (zu finden auf www.bundesregierung.de)

⁷³ Sachs-Oldiges, Art. 68, Rn. 1

⁷⁴ siehe C. 2. c) (3)

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des Parlamentsvorbehalts zu unbestimmt ist und bedacht werden muss, dass die Demokratie des Grundgesetzes bewusst als Parteiendemokratie ausgestaltet wurde ⁷⁵ . Aus diesem Grund ist es auch zu bedauern, dass nach der Somalia-Entscheidung des Bundesverfassungsgerichts die Diskussionen über eine Verfassungsänderung weitestgehend eingestellt wurden. Sollte das grundgesetzliche Verständnis von Streitkräften tatsächlich das eines „Parlamentsheeres“ ⁷⁶ sein, muss das auch deutlich aus dem Grundgesetz hervorgehen. Weiterhin sollte der Parlamentsvorbehalt als Gewissensentscheid angesehen werden und als solcher auch behandelt werden. Ob die Beeinträchtigung der Gewissensfreiheit durch die Fraktionsdisziplin insgesamt unzulässig ist ⁷⁷ , muss hier nicht beantwortet werden. Denn auf jeden Fall wäre der parlamentarische Vorbehalt als Gewissensfrage anzusehen und deshalb der Fraktionsdisziplin nicht zugänglich.

D. Kompetenzverteilung im Verteidigungsfall

Durch die „Notstandsverfassung“ fanden viele Kompetenznormen Einzug in das Grundgesetz. Nachdem der Verteidigungsfall festgestellt wurde (1.), ändern sich die Befugnisse der einzelnen Organe grundlegend. So übernimmt der Bundeskanzler die Kommandogewalt über die Streitkräfte (2.) und der gemeinsame Ausschuss kann die Rechte von Bundestag und Bundesrat wahrnehmen (3.). Da im Verteidigungsfall die Streitkräfte in einigen Bereichen mit Landesbehörden zusammenarbeiten können, ist auch zu untersuchen, inwieweit die Länder darauf hin an der Kompetenzverteilung beteiligt sind (4.)

1. Feststellung des Verteidigungsfalles (Art. 115 a)

Art. 115a I beinhaltet eine Legaldefinition des Verteidigungsfalles. Demnach kann der Verteidigungsfall festgestellt werden, wenn „das Bundesgebiet mit Waffengewalt angegriffen wird oder ein solcher Angriff unmittelbar droht". Diese Feststellung wird vom Bundestag mit Zustimmung des Bundesrates auf Antrag der Bundesregierung getrof-

⁷⁵ vMünch/Kunig-Kunig,Art. 21, Rn. 2

⁷⁶ BVerfGE 90, 286 (382)

⁷⁷ vgl. vMünch/Kunig-Trute, Art. 38, Rn. 89

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fen. Die mit der qualifizierten Mehrheit von zwei Dritteln der abgegebenen Stimmen, mindestens aber mit der Mehrheit der Mitglieder des Bundestages getroffene Entscheidung muss nicht durch ein formelles Gesetz umgesetzt werden ⁷⁸ , sondern ergeht als direkt Rechtsfolgen begründenden Beschluss. Mit derselben qualifizierten Mehrheit kann auch der gemeinsame Ausschuss den Verteidigungsfall feststellen (Art. 115a II). Dies allerdings nur unter zwei Voraussetzungen: So muss die Lage zum einen unabweisbar ein sofortiges Handeln erfordern, das heißt es muss „Gefahr im Verzug“ ⁷⁹ sein. Zum anderen ist die Handlungsunfähigkeit des Bundestages Voraussetzung. Dies ist der Fall, wenn seinem Zusammentreten unüberwindliche Hindernisse gegenüberstehen oder er nicht beschlussfähig ist. Diese Erfordernisse sind allerdings wegen dem Vorrang des Bundestages restriktiv auszulegen ⁸⁰ .

Art. 115a IV eröffnet die Möglichkeit einer Feststellungsfiktion, sollten die zuständigen Bundesorgane außer Stande sein, den Verteidigungsfall festzustellen. Sie ist aber auf Fälle unerwarteter, massiver Angriffe beschränkt ⁸¹ , weshalb an die Voraussetzungen strenge Anforderungen zu stellen sind.

Der Bundestag kann mit Zustimmung des Bundesrates den Verteidigungsfall jeder Zeit für beendet erklären (Art. 115l II), diese Entscheidung bedarf lediglich der einfachen Mehrheit ⁸² . Die Beendigung steht allerdings nicht mehr im Ermessen der beiden Organe, sobald die Voraussetzungen des Verteidigungsfalls, also ein Angriff oder ein unmittelbar drohender Angriff, entfallen sind.

2. Kommandogewalt des Bundeskanzlers (Art. 115b)

Nachdem der Verteidigungsfall festgestellt wurde, geht die Befehls- und Kommandogewalt automatisch auf den Kanzler über, ohne dass ein formeller Übertragungsakt notwendig wäre ⁸³ . Die Kompetenzen, die dem Verteidigungsminister nach Art. 65a ⁸⁴ zustehen, gehen vollkommen auf den Bundeskanzler über. Die restlichen Geschäftsbereiche des Verteidigungsressorts bleiben in der Verantwortung des Ministers, auf sie kann der Kanzler nur kraft seiner Richtlinienkompetenz einwirken.

⁷⁸ Dreier/Heun, Art. 115a, Rn. 11

⁷⁹ Stern, § 54, S. 1404

⁸⁰ Dreier/Heun, Art. 115a, Rn. 13

⁸¹ Stern, § 54, S. 1408

⁸² Dreier/Heun, Art. 115l, Rn. 9

⁸³ Dreier/Heun, Art. 115b, Rn. 5

⁸⁴ siehe C. 1.

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Diese Übertragung erfährt in der Literatur viel Kritik, zum Teil wird sogar behauptet, dass der Ruf nach dem „starken Mann“ hier in das Grundgesetz übertragen wurde ⁸⁵ . Dieser Kritik ist insoweit zuzustimmen, dass es tatsächlich als zweifelhaft erscheint, ob durch die Übertragung auf den Bundeskanzler eine bessere Verteidigung der Bundesrepublik Deutschland gewährleistet ist.

Denn auf jeden Fall werden die wichtigen strategischen Entscheidungen im Verteidigungsfall von der Bundesregierung getroffen. Dies schon deshalb, weil die Verteidigungssituation zumindest auch die Politik im Innen-, Außen-, Finanz- und Wirtschaftsministerium maßgeblich verändert. Aus diesem Grund wurde auch der Verteidigungsrat geschaffen, der in der Verfassung aber nicht erwähnt wird ⁸⁶ . Die strategische Leitung durch den Bundeskanzler kann in diesem Gremium auch gut durch seine Richtlinienkompetenz, die ja auch Einzelakte und Einzelfallentscheidungen zulässt ⁸⁷ , ausgeübt werden. Zudem ist Ipsen ⁸⁸ auch insofern zuzustimmen, als dass die kombinierte Leitung durch die Bundesregierung genügend Sicherungen enthält und deshalb ein „Ausscheren“ des Bundesverteidigungsministers unwahrscheinlich ist.

Die Regelung des Art. 115b ist deshalb aus rechtspolitischen Gründen abzulehnen.

3. Der gemeinsame Ausschuss

Der gemeinsame Ausschuss spielt in den Art. 115a ff. des Grundgesetzes eine wichtige Rolle. Seine Zusammensetzung wird in Art. 53a beschrieben, eine Norm, die im Rahmen der sogenannten Notstandsverfassung 1968 in das Grundgesetz eingefügt wurde ⁸⁹ . Er wird überwiegend als ein selbständiges oberstes Verfassungsorgan angesehen ⁹⁰ . Der Ausschuss besteht insgesamt aus 48 Mitgliedern, wovon 32 aus dem Bundestag und 16 aus dem Bundesrat (für jedes Land eine Vertreterin oder Vertreter) kommen.

Grundsätzlich kann man sagen, dass der gemeinsame Ausschuss im Verteidigungsfall die Rolle von Bundestag und Bundesrat übernehmen soll, wenn diese Organe am Zusammentreten gehindert sind (vgl. auch Art. 115e I). Dies sieht man bereits daran,

⁸⁵ BK-Ipsen, Art. 115b, Rn. 75

⁸⁶ ebd., Rn. 78

⁸⁷ Maunz/Dürig-Herzog, Art. 65, Rn. 6f.

⁸⁸ BK-Ipsen, Art. 115b, Rn. 78

⁸⁹ Dreier-Heun, Art. 53a, Rn. 2

⁹⁰ Stern, II, 169f.; BVerfGE 84, 305 (335)

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in welcher Form der gemeinsame Ausschuss nach Art. 115a II den Verteidigungsfall feststellen kann ⁹¹ .

Die Bedeutung des Ausschusses für den Einsatz von Streitkräften ist vor allem in seiner Übernahme der parlamentarischen Kontrollbefugnisse zu sehen. Er übernimmt sowohl Zitier- und Interpellationsrecht (Art. 43 I), als auch Frage- und Auskunftsrecht (Art. 44) ⁹² . Als äußerstes Kontrollmittel kann der parlamentarische Ausschuss auch dem Bundeskanzler (der im Verteidigungsfall ja auch die Befehls- und Kommandogewalt innehat) durch die Wahl eines Nachfolgers das Misstrauen aussprechen (Art. 115h II 2). Durch diese Rechte und auch durch seine enge Zusammenarbeit mit der Bundesregierung kontrolliert er die Bundesregierung im Bezug auf den Streitkräfteeinsatz.

Jedoch ist die Übernahme dieser Kompetenzen nicht ganz unproblematisch, da der gemeinsame Ausschuss auf Grund seiner Größe und auch seiner Zusammensetzung die Rolle von Bundestag und Bundesrat nicht komplett ausfüllen kann. Vor allem die Zusammensetzung spricht dagegen: Gemäß § 2 I 2 der Geschäftsordnung des gemeinsamen Ausschusses (GeschOGA) haben die Fraktionen nur das Vorschlagsrecht, die Bestellung der Bundestagsmitglieder verbleibt aber gemäß Art. 53a I 2 allein beim Bundestag. Der Bundestag ist aber nur an das Stärkeverhältnis der Fraktionen gebunden und nicht an die Einzelvorschläge. Da der Begriff der Fraktionen außer in Art. 53a nicht im Grundgesetz zu finden ist, richtet sich die Definition nach der Geschäftsordnung des Parlaments. Zwar verbietet das Demokratieprinzip, der Repräsentationsgedanke und vor allem der gleiche Abgeordnetenstatus eine beliebige Festlegung der Fraktionsstärke ⁹³ , dennoch kann es zu der Situation kommen, dass nicht jede Fraktion im Bundestag im gemeinsamen Ausschuss vertreten ist ⁹⁴ . Art. 53a I 2 eröffnet also für die Parlamentsmehrheit eine Manipulationsmöglichkeit, um die Zusammensetzung des gemeinsamen Ausschusses zu beeinflussen. Gerade mit Blick auf die genannten Prinzipien erscheint dies bedenklich. Man wird auch aus diesem Grund fordern müssen, die Voraussetzungen für den Kompetenzübergang eng zu stecken: Die Anforderungen an die Beschlussunfähigkeit des Bundestages müssen restriktiv ausgelegt werden, vor allem darf der gemeinsame Ausschuss die Kompetenzen des Parlaments nicht an sich ziehen kön- ⁹¹ sieheD. 1.

⁹² vMangoldt/Klein/Starck-Grote, Art. 115e, Rn. 15

⁹³ Dreier-Heun, Art. 53a, Rn. 7

⁹⁴ wie z.B. in BVerfGE 84, 304 (335)

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nen, wenn er z.B. die Arbeit des Bundestages für unzureichend hält ⁹⁵ . Spiegelbildlich muss der gemeinsame Ausschuss ständig prüfen, ob die Voraussetzungen des Art. 115e noch vorliegen ⁹⁶ .

Die Arbeit des gemeinsamen Ausschusses endet mit dem Ende des Verteidigungsfalles. Die Beendigung des Verteidigungsfalles kann auch jederzeit vom Bundestag mit der Zustimmung des Bundesrates durch einen Beschluss, der vom Bundespräsident verkündet werden muss, erklärt werden (Art. 115l II 1).

4. Kompetenzen der Länder

Der Bund hat gemäß Art. 73 Nr. 1 die Gesetzgebungskompetenz bezüglich der Verteidigung. Da Art. 87a I den Bund beauftragt, Streitkräfte aufzustellen wird hier von einer zusätzlichen Exekutivkompetenz ausgegangen ⁹⁷ , der Bund übernimmt also auch die Verwaltung. Die Länder haben also grundsätzlich kein Mitwirkungsrecht, sieht man von der Mitwirkung durch den Bundesrat (z.B. sind Einsätze der Streitkräfte zur Unterstützung der Polizei bei Naturkatastrophen auf Antrag des Bundesrates jederzeit einzustellen, siehe aber auch seine Mitwirkung bei der Feststellung des Verteidigungsfalles gemäß Art. 115a ⁹⁸ ) einmal ab.

Allerdings ist der Bund durch Art. 36 II dazu angehalten, in den Wehrgesetzen auch die „föderative Gliederung und die besonderen landsmannschaftlichen Verhältnisse zu berücksichtigen“. Zwar ist umstritten ⁹⁹ , ob diese Norm lediglich einen Programmsatz für den Gesetzgeber darstellt oder den Ländern einen Rechtsanspruch gibt. Jedoch kann dieser Streit hier außer Acht bleiben, da aus dieser Norm auf keinen Fall eine eigene Kompetenz zu Entscheidungen über den Streitkräfteeinsatz erwachsen kann.

Eine Ausnahme bilden die Einsätze, bei denen die Streitkräfte Polizeiaufgaben übernehmen (Fälle des Art. 87a III 2), indem sie mit den zuständigen Behörden zusammenwirken und zum Schutz von Einrichtungen eingesetzt werden. Hier wird zwar ebenso eine Bundesaufgabe normiert ¹⁰⁰ , jedoch werden Landesbehörden unterstützt. Bei diesen Einsätzen unterstehen die Streitkräfte nicht der jeweiligen Landesregierung und die Befugnis zum Schutz ziviler Objekte muss der Bundeswehr extra

⁹⁵ diese Befürchtungen äußern BK-Delbrück, Art. 115e, Rn. 10; vMangoldt/Klein/Starck-Grote, Art. 115e, Rn. 8

⁹⁶ BK-Delbrück, Art. 115e, Rn. 32f.

⁹⁷ Stern, § 42, S. 861

⁹⁸ siehe D. 1.

⁹⁹ Maunz-Dürig/Maunz, Art. 36, Rn. 9

¹⁰⁰ Schreiber, DÖV 1969, 733

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übertragen werden ¹⁰¹ . Diese Übertragung ist auch nicht durch Gesetz erreichbar, da kein Landesparlament über ein Bundesorgan verfügen kann ¹⁰² . In diesem speziellen Fall wird daher ein Abkommen zwischen Bund und Ländern geschlossen ¹⁰³ , die Länder wirken also nur durch diese Verwaltungsvereinbarung am Einsatz der Streitkräfte mit.

E Zusammenfassung

Der Verteidigungsminister hat die Befehls- und Kommandogewalt über die Streitkräfte. Die grundsätzliche Kompetenz, Entscheidungen über Streitkräfteeinsätze zu treffen, ist also der Exekutive zugeordnet. Diese Entscheidungen dürfen aber nicht am Bundestag vorbei getroffen werden. Daher ist er zumindest über das „ob“ zu befragen, während das „wie“ der Bundesregierung überlassen sein kann. Im Verteidigungsfall geschieht das durch die Feststellung des Bundestages gemäß Art. 115a. In Friedenszeiten ist die Kompetenz zu dieser Entscheidung dem Bundestag vom Grundgesetz nicht übetragen, das Bundesverfassungsgericht schuf eine solche Kompetenz aber in seinem Somalia-Urteil.

Dieser Entscheidung ist zuzustimmen, die Entsendung deutscher Soldaten in Krisenregionen ist ein sensibles Thema, dass nicht an den direkt legitimierten Volksvertretungen vobeigeführt werden darf. Dies gilt gerade in Friedenszeiten, da die Bundesrepublik hier nicht in ihrer Existenz bedroht ist und dementsprechend kein unmittelbarer Zugzwang besteht.

Es ist allerdings dringend notwendig, dass dem Parlamentsvorbehalt der Status einer Gewissensfrage eingeräumt wird, damit er parteipolitischer Beeinflussung weniger zugänglich ist.

Eine andere Frage ist die Kompetenzabgabe an internationale Organisationen wie der NATO. Sie muss erfolgen, damit die Einsätze erfolgreich durchgeführt werden können. Allerdings ist auch hier zu fordern, dass der Bundestag über das „ob“ entscheiden kann. Deshalb müssen NATO-Einsätze durch eine Änderung des Washingtoner Vertrags auf eine verbindliche Grundlage gestellt werden, damit die Gründe für die Einsätze besser in die Entscheidungsfindung einbezogen werden können.

¹⁰¹ Schreiber aaO

¹⁰² und umgekehrt ebenso nicht, siehe HStR III/Kirchhof, § 78, Rn. 31

¹⁰³ Schreiber, DÖV 1969, 734; vMünch/Hernekamp, Art. 87a, Rn. 25, 29

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