Automatische fiskalpolitische Stabilisatoren  iii

Inhaltsverzeichnis

  Inhaltsverzeichnis  iiiii

1.  Einleitung: Die Problemstellung  1

2.  Stabilität und Nachhaltigkeit.  2

2.1  Stabilitätspolitik  2

2.1.1  Stabilitätspolitik im Keynesianismus und Monetarismus  2

2.1.2  Stabilisierungspolitik  4

2.1.3  Funktionsprobleme der konventionellen Fiskalpolitik  65

2.2  Fiskalpolitik unter Regelbindung.  87

2.2.1  Umdenken: Verstetigte Fiskalpolitik als Stabilitätsstrategie  87

2.2.2  Die verbleibende Konjunkturproblematik.  8

3.  Stabilisierung und Haushaltskonsolidierung  98

3.1  Automatische Stabilisatoren.  98

3.1.1  Eigenschaften und Wirkungsprinzip  98

3.1.2  Messung von automatischer Stabilisation mittels Konjunkturbereinigung  1110

3.1.3  Kritische Erfolgsfaktoren von automatischer Stabilisation  1312

3.2  Automatischer Stabilisatoren und der Konsolidierungskurs der EWU  1514

3.2.1  Fiskalpolitische Bestimmungen in der EWU  1514

3.2.2  Wechselwirkung von Konsolidierungsstrategie und Stabilisatoren.  1615

4.  Resümee  1816

  Literaturverzeichnis  2018

Automatische Fiskalpolitische Stabilisatoren 1

1. Einleitung: Die Problemstellung

In den 90er Jahren des letzten Jahrhunderts sieht die Lage der öffentlichen Haushalte in Europa nicht sehr gut aus. Hohe Defizite, weiter ausufernde Staatsverschuldung und große, ineffiziente Staatssektoren prägen das Bild. Die Gestaltung des finanzpolitischen institutionellen Rahmens der Wirtschafts- und Währungsunion erfordert es, in Europa nachhaltige und stabilisierende öffentliche Finanzen zu erreichen. ¹ Der Vertrag von Maastricht und der Stabilitäts- und Wachstumspakt schafft dafür das entsprechende Regelwerk, das einen strikten Konsolidierungskurs festschreibt.

Im Kontext der Konsolidierung steht nun die Frage, wie in diesem Rahmen noch fiskalische Stabilisierungspolitik betrieben werden kann.

Diskretionäre konventionelle Fiskalpolitik zur Gegensteuerung wird in ihrer Wirkung bezweifelt und hat mit ihren negativen Nebeneffekten zu hohen, defizitären Staatshaushalten geführt. Als Lösung bieten sich automatische fiskalische Stabilisatoren an. Es handelt sich dabei um Reaktionen des Haushalts, die bei konjunkturellen Schwankungen automatisch ohne staatliche Eingriffe auftreten.

Diese Arbeit untersucht die Tauglichkeit der automatischen fiskalischen Stabilisatoren bei der Stabilisierung von Konjunkturschwankungen und die Möglichkeit ihres Einsatzes in der Konsolidierungsstrategie der Europäischen Wirtschafts- und Währungsunion (EWU).

Die Arbeit beginnt mit der Betrachtung der Haltung der beiden großen Theorien der Makroökonomie zur Stabilitätspolitik. Besondere Beachtung finden dabei die konventionelle fiskalische Stabilisierungspolitik und ihre Funktionsprobleme. Folgen wird eine Beschreibung der Stabilitätspolitik nach der Abkehr von der konventionellen keynesianistischen Fiskalpolitik.

¹ Europäische Zentralbank (2002), S.42

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Anschließend wird die Konzeption der automatischen fiskalischen Stabilisatoren und deren Erfolgfaktoren erklärt. Einleitend zur Betrachtung des speziellen Falls der EWU werden ihre politischen Grundlagen in der Fiskalpolitik erläutert und schließlich die Rolle der automatischen Stabilisatoren bei der europäischen Konsolidierung analysiert.

Mit einem Resümee zur Zusammenfassung und einer kritischen Würdigung der Ergebnisse findet diese Arbeit ihren Abschluss.

2. Stabilität und Nachhaltigkeit

2.1 Stabilitätspolitik

2.1.1 Stabilitätspolitik im Keynesianismus und Monetarismus

Mit den beiden großen Theorien verbinden wir zwei gegensätzliche Auffassungen über die Stabilitätstendenzen von Volkswirtschaften. Während die Keynesianer eine inhärent instabile Privatwirtschaft annehmen, die häufigen Schocks ausgesetzt ist, gehen Monetaristen davon aus, dass der private Sektor eine natürliche Stabilität aufweist. ² Ich möchte die Entstehungsgeschichten und Grundthesen der beiden Theorien kurz umreißen.

Bereits vor der Weltwirtschaftskrise betreiben Regierungen Fiskal- und Geldpolitik ³ , KEYNES untersucht die Teilnahme des Staates an volkswirtschaftlichen Prozessen jedoch genauer ⁴ . Er leitet aus seinen Erkenntnissen die Verantwortung des Staates für Stabilisierung ab. Neben großen Schocks, wie der Weltwirtschaftkrise betrachtet KEYNES auch kleinere Störungen des Vollbeschäftigungsgleichgewichts der Klassiker. Die beobachtbaren Schwankungen der Konjunktur sieht er als deren Auswirkung. Die keynesianische Theorie gibt dem Staat die Aufgabe,

² Vgl: Cassel/ Thieme(1999) S. 367ff

³ Vgl. Mankiw(2000) S.422

⁴ Vgl. Cassel/ Thieme(1999) S.367

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Konjunkturschwankungen mit antizyklischer Einnahmen-und

Ausgabenpolitik zu begegnen. 5

MILTON FRIEDMAN vergleicht staatliche Institutionen und ihre wirtschaftspolitischen Handlungen mit einem Mitfahrer eines Wagens, der, statt seiner Aufgabe als Ballast auf dem Rücksitz nachzukommen, plötzlich ins Lenkrad greift und so den Wagen von der Strasse abbringt ⁶ .

Diese Aussage beschreibt die grundsätzliche Kritik der Monetaristen an der keynesianischen Stabilisierungspolitik. Ihre Hypothese ist es, dass die konjunkturellen Schwankungen von der Wirtschaftspolitik verursacht und nicht abgeschwächt werden. ⁷ Als einen Kern der Problematik sehen sie die zeitlichen Verzögerungen, die es zwischen den Schocks und den wirtschaftspolitischen Maßnahmen gibt. ⁸ Die Empfehlung der Monetaristen an die staatlichen Akteure ist es, diskretionäre Politik aufzugeben und sich um ein stetiges Geldmengenwachstum mit konstanten Wachstumsraten zu bemühen. ⁹ Diese beiden Grundsatztheorien wurden im Laufe der Zeit weiterentwickelt und die klaren Gegensätze der theoretischen Positionen haben sich stark angenähert ¹⁰ , jedoch bleiben die Strategieempfehlungen verschieden. Beide Lager empfehlen einen Mix aus Stabilisierungs- und Stabilitätspolitik, setzen aber jeweils andere Schwerpunkte. Der Monetarismus stellt die Forderung nach Stabilitätspolitik in den Fordergrund. Da angenommen wird, der private Sektor die Tendenz zur Stabilität hat, verarbeitet er externe Einflüsse von selbst und erzeugt autonom neue Gleichgewichte. Maßnahmen des Staates sollen vor allem darauf ausgerichtet sein, Rahmenbedingungen zu schaffen, unter denen die Anpassungsprozeße mit möglichst geringen negativen Inflations-,

⁵ Vgl. Felderer/ Homburg (1994) S.178 f

⁶ Vgl. Mankiw (2000) S.421:“What we need is not (…), but some means of keeping the monetary

passenger who is in the back seat as ballast from occasionally leaning over and giving the

steering wheel a jerk that threatens to send the car of the road.“

⁷ Vgl. Felderer/ Homburg (1994) S.252 f

⁸ Vgl. Mankiw (2000) S. 423:Eine Differentzierung in Inside lag und Outside lag wird später noch

vorgenommen.

⁹ Vgl. Felderer/ Homburg (1994) S.253 f

¹⁰ Vgl. Cassel/ Thieme (1999) S.366

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Beschäftigungs-, Wachstums- und Allokationseffekten ablaufen. ¹¹ Bei den Keynesianern steht die Stabilisierungspolitik im Mittelpunkt. Da das Thema dieser Arbeit eng mit den Hintergründen der Stabilisierungspolitik und ihren Funktionsproblemen zu tun hat, wird diese im nächsten Gliederungspunkt genauer untersucht.

2.1.2 Stabilisierungspolitik

Zielsetzung der Stabilisierungspolitik ist es, bei Abwesendheit eines Stabilitätszustandes der Volkswirtschaft, die Wiederherstellung eines solchen mit staatlichen Mitteln zu unterstützen. Sie definiert ordnungs-und prozesspolitische Instrumente, die eingesetzt werden sollen, wenn es zu Störungen im wirtschaftlichen Gleichgewicht kommt. Geht man von der keynesianischen These eines inhärent instabilen privaten Sektors aus, ist ein Eingreifen notwendig. Aber auch bei der Annahme der Stabilität des privaten Sektors können in bestimmten Fällen stabilisierende Maßnahmen erforderlich sein. Der Unterschied liegt in der Beurteilung der hinreichenden Bedingungen für den Einsatz. Fordert Keynes den kontinuierlichen Einsatz antizyklisch zur Konjunktur, sind für die Monetaristen nur Schocks Szenarien, die das Allokationsvermögen des privaten Sektors überfordern und ein Eingreifen des Staates notwendig machen. 12

Als Instrumente zur Stabilisierung stehen der Politik grundsätzlich alle Bereiche der Wirtschaftspolitik offen, allerdings kann man von folgenden vier Bereichen die signifikantesten Beeinflussungen erwarten: Fiskal-, Geld, Außenwirtschafts- und Einkommenspolitik. ¹³ Aufgrund der Relevanz für das Thema dieser Arbeit werde ich die Fiskalpolitik als speziellen Fall behandeln. Werden Elemente der öffentlichen Haushalte zur

¹¹ Vgl. Cassel/ Thieme (1999) S.372

¹² Vgl. Cassel/ Thieme (1999) S.373

¹³ Vgl. Cassel/ Thieme (1999) S.382

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Beeinflussung der Volkswirtschaft herangezogen, spricht man von Fiskalpolitik. Vor der Weltwirtschaftskrise gilt die Grundregel, dass Staaten ihre Einnahmen und Ausgaben nur auszugleichen versuchen. Später wird auf der theoretischen Basis des Keynesianismus die Beeinflussung des Staates in Bezug auf die gesamtwirtschaftliche Lage entdeckt. Diese ist mit der Zunahme des staatlichen Anteils am Sozialprodukt, der Staatsquote, gestiegen, und so bietet sich der Einsatz der öffentlichen Finanzen in der Stabilisierungspolitik an. Die Instrumente der Fiskalpolitik lassen sich in Einnahmen- und Ausgabenpolitik differenzieren. In beiden Bereichen sind Variationen des Volumens und der Struktur als Maßnahmen durchführbar. Bei den Ausgaben stellen vor allem Kürzungen und Erhöhungen von Haushaltsposten Niveauveränderungen dar. Bei Umschichtungen innerhalb des Haushalts kommt es zu reinen strukturellen Veränderungen. Diese strukturellen Veränderungen können Effekte auf das Niveau des Inlandsproduktes haben, da die multiplikativen Effekte von Transformationsausgaben (z.B. staatlichen Investitionen) und Transferausgaben (z.B. Sozialabgaben und Subventionen) auf das Inlandsprodukt verschieden sind. Interessant für

Stabilisierungsmaßnahmen sind insbesondere Haushaltspositionen, die durch politische Entscheidungen kurzfristig variabel sind. Die Ausgaben erscheinen unter diesem Gesichtspunkt ungeeignet, denn ein großer Teil wie Personalkosten und Sozialausgaben ist längerfristig gesetzlich fixiert. Ein Einsatz dieses Bereichs für kurzfristige Stabilisierungsmaßnahmen ist politisch schwer durchzusetzen, da es mit dem Politikziel der sozialen Sicherheit kollidiert. Relativ flexibel sind nur die Investitionsausgaben, die jedoch einen vergleichsweise geringen Anteil an den Staatsausgaben ausmachen und so keinen ausreichenden stabilisierenden Effekt erzeugen. Die Steuerpolitik ermöglicht es, Einfluss auf das Nettoeinkommen des privaten Sektors zu nehmen, welches die Höhe von Investitionen und Konsum bestimmt. Maßnahmen umfassen die Variation der Steuersätze, der Besteuerungsgrundlagen und das Einrichten beziehungsweise

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Abschaffen von Steuerschuldabschlägen. Ein weiteres Instrument der Fiskalpolitik ist die Schulden- und Einlagenpolitik des Staates. Diese erfordert eine genaue Abstimmung und Koordination mit der Zentralbank, was somit die Option in der Währungsunion stark einschränkt, und wird daher in dieser Arbeit nicht genauer betrachtet. 14

2.1.3 Funktionsprobleme der konventionellen Fiskalpolitik

Der Einsatz der Fiskalpolitik zum antizyklischen Gegensteuern nach keynesianischen Vorbild ist bis in die 80er Jahre in vielen Ländern die Regel. Jedoch wurde die Wirksamkeit auch aufgrund statistischer Untersuchungen immer stärker bezweifelt. Man stellt fest, dass die staatlichen Maßnahmen ihre Wirkung oft nicht zum richtigen Zeitpunkt entfalten, also nicht wie geplant genau antizyklisch wirken, vielmehr sogar prozyklisch. Die beobachtbaren zeitlichen Verzögerungen (engl. Time lags) werden in zwei Kategorien eingeordnet. Verzögerungen der Entscheidungsfindung vom Auftreten einer Konjunkturschwankung bis zum Beschluss der politischen Maßnahmen (Inside lag) und den Zeitraum von der Einführung bis zur Wirkungsentfaltung der Maßnahmen (Outside lag). Es stellte sich dabei heraus, dass fiskalpolitische Maßnahmen einen besonders großen Inside lag aufweisen, der auf die Komplexität des politischen Entscheidungsprozesses zurück zuführen ist. Gibt es einerseits die anfängliche Schwierigkeit des Erkennens von z.B. einer Rezession, gilt es anschließend noch, gegensteuernde Maßnahmen auszuarbeiten, zu diskutieren und im Parlament zu beschließen. Und selbst dann braucht es, gerade in der Steuerpolitik, noch einige Zeit bis zum Inkrafttreten der Maßnahmen. Dieser langwierige und schwer zeitlich vorhersehbare Prozess führt dazu, dass die diskretionäre Fiskalpolitik als wenig präzises Stabilisierungsinstrument bewertet wird. 15

¹⁴ Vgl. Cassel/ Thieme (1999) S.386 ff

¹⁵ Vgl. Mankiw (2000) S.423 f

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Bei der Betrachtung der Länge eines Konjunkturzyklus z.B. in der BRD der Vergangenheit von maximal 7 Jahren, wird deutlich dass bereits eine Wirkungsverzögerung von einen Jahr die Zielsetzung verfehlen kann. ¹⁶ So kommt es in der Vergangenheit vor, dass die Maßnahmen nicht antizyklisch sondern sogar prozyklisch wirken und somit konjunkturelle Schwankungen verstärken. ¹⁷ Als ein weiteres Problem im Zuge der Fiskalpolitik stellt sich die steigende Staatsverschuldung heraus.

Abb.1.:Verschuldung des Euro-Währungsgebietes der Jahre 1970 bis 2000 (in % des BIP)

Wie in der obigen Abbildung zeigt, ist die Verschuldung der Staatshaushalte in den letzten 30 Jahren drastisch gestiegen und liegt in der Eurozone durchschnittlich z.B. im Jahre 1997 bei über 70% des Inlandsproduktes. Gestiegene Defizite sind eine Folge der

unkonsequenten antizyklischen Fiskalpolitik. In Rezessionphasen werden zwar Programme zur Stützung und Ankurbelung der Konjunktur beschlossen, jedoch wird oft die Rücknahme in Erholungsphasen versäumt sowie auf kontraktive Programme im Boom verzichtet. Der Grund hierfür liegt ebenfalls im politischen Entscheidungsprozess. Der Wähler begrüßt die Anstrengungen der Regierung, sich für mehr Wachstum und Beschäftigung einzusetzen. Doch Sparen in konjunkturellen populär. ¹⁸ Erholungsphasen ist nicht Zeitinkonsistenz und

¹⁶ Vgl. Leibfritz (1999) S.15

¹⁷ Europäische Zentralbank (2002) S.41f

¹⁸ Vgl. Europäische Zentralbank (2002), S.40

Automatische Fiskalpolitische Stabilisatoren 8

Haushaltsdefizite sind miteinander verbunden, denn der Staat verstärkt somit die Konjunkturschwankung und damit auch die Ausgaben des Gegensteuerns. 19

2.2 Fiskalpolitik unter Regelbindung

2.2.1 Umdenken: Verstetigte Fiskalpolitik als Stabilitätsstrategie

Die Funktionsprobleme an der konventionellen, keynesianischen Stabilisierungspolitik führen dazu, dass die Aufgabenstellung der diskretionären Fiskalpolitik geändert wird. Die Idee der antizyklischen Haushaltsführung wird in den Hintergrund gerückt. ²⁰ Um zu vermeiden, dass destabilisierende Impulse von den öffentlichen Haushalten ausgehen, wird dem Konzept der Einzelfallentscheidung die Bindung der Politik an Regeln entgegen gestellt. ²¹ In der europäischen Währungsunion und in vielen anderen Staaten der Welt existiert eine Regelbindung, die sich mit dem Haushaltssaldo auseinander setzt. Die Idee dahinter ist, dass der Staat, wenn er seine Budgets immer ausgleichen und seine Planungen der nächsten Jahre frühzeitig bekannt geben muss, störerische Impulse unterlässt.

2.2.2 Die verbleibende Konjunkturproblematik

Die so verstetigenden Rahmenbedingungen sollen die

Selbststabilisierungskräfte des privaten Sektors besser wirken lassen. Gegen die ursprüngliche Forderung nach ausgeglichenen Haushalten regt sich jedoch bald Widerstand, denn nach wie vor gibt es konjunkturelle Schwankungen, bei denen die Verpflichtung zum ausgeglichenen Staatshaushalt negative prozyklische Impulse verursacht. Die Eigenschaft

¹⁹ Vgl. Europäische Zentralbank (2002), S.41f

²⁰ Vgl. Cassel/ Thieme (1999), S.421

²¹ Vgl. Mankiw (2000), S.431

Automatische Fiskalpolitische Stabilisatoren 9

einiger Budgetpositionen, mit dem Inlandprodukt zu steigen oder zu fallen ²² , verursacht, z.B. in der Rezession, ein Haushaltsdefizit. Ein Ausgleich zu diesem Zeitpunkt kommt einem prozyklischen Impuls gleich, den es zu vermeiden gilt. Es ist also auch bei der Regelbindung der Fiskalpolitik notwendig, konjunkturelle Schwankungen zu berücksichtigen und ihnen entsprechende Maßnahmen entgegen zustellen. ²³ Automatische Stabilisatoren könnten die Lösung in dieser Frage darstellen.

3. Stabilisierung und Haushaltskonsolidierung

3.1 Automatische Stabilisatoren

3.1.1 Eigenschaften und Wirkungsprinzip

Man spricht von automatischer fiskalischer Stabilisation, wenn, im Fall einer konjunkturellen Veränderung, stabilisierende Reaktionen der Staatseinnahmen und -ausgaben auftreten, ohne dass es entsprechende Erkenntnisse und Maßnahmen von Seiten der Regierung erfordert. ²⁴ . Hat die Veränderung einer Komponente des öffentlichen Haushalts bei Konjunkturschwankungen gegensteuernde Effekte auf die Volkswirtschaft, heißt ein solcher Budgetposten automatischer fiskalischer Stabilisator. Dieser Effekt ergibt sich aus den bestimmten Eigenschaften von Steuern und Transferzahlungen. In einer Rezession werden zum Beispiel als Folge geringerer Einkommen weniger Steuern eingenommen. Zur gleichen Zeit wird aufgrund von gestiegener Arbeitslosigkeit mehr für die Arbeitslosenhilfe ausgegeben, was den Einkommensverlust und damit den Nachfragerückgang mindert. Im Falle eines Booms reagieren diese beiden Posten genau umgekehrt. Auf diese Weise entstehen, ohne spezielle fiskalpolitische Entscheidungen, im Boom Haushaltsüberschüsse und in

²² In Kapitel 3 wird das Entstehen dieser automatische Stabilisationswirkung erläutert

²³ Mankiw (2000), S.440f

²⁴ Vgl. Mankiw (2000), S.424

Automatische Fiskalpolitische Stabilisatoren 10

der Rezession Defizite. ²⁵ Der Staat verhält sich also entsprechend den Empfehlungen der Keynesianischen Stabilisationspolitik, jedoch weisen die automatischen Stabilisatoren keinen Inside lag aufzuweisen. ²⁶ Die theoretische Idee ist es also, dass automatische Stabilisatoren antizyklische fiskalische Reaktionen auf den Konjunkturzyklus

ermöglichen, ohne jedoch wie diskretionäre Fiskalpolitik zeitinkonsistent oder kumulativ defizitär zu sein.

Abbildung 2 veranschaulicht in einem fiktiven Wirtschaftsraum das Wirkungsprinzip der automatischen Stabilisatoren bei

Konjunkturschwankungen. Die Regierung in diesem Beispiel hat auf Basis des Trendwachstums die Einnahmen und Ausgaben des Staates geplant und den Haushalt ausgeglichen. Es kommt allerdings zu der typischen Wellenbewegung der Konjunktur um den Trend herum.

Abb.2.: Das Wirkungsprinzip automatischer fiskalischer Stabilisatoren im

Durch die Mindereinnahmen an Steuern und Mehrausgaben an Sozialabgaben kommt es in der anfänglichen Rezession zunächst für einen Zeitraum zu Defiziten. Genauso wichtig ist es, dass im nachfolgenden Boom bei stetiger Haushaltsplanung Haushaltsüberschüsse erwirtschaftet

²⁵ Vgl. Noord (2000), S.4

²⁶ Vgl. Mankiw (2000), S.424

Automatische Fiskalpolitische Stabilisatoren 11

werden, welche die Defizite der Vorjahre ausgleichen. ²⁷ Die Auswirkungen der automatischen Stabilisatoren, in der Grafik als graue Bereiche hervorgehoben, rahmen die grundlegende Haushaltslage wie ein „konjunkturelles Atmen“ ²⁸ ein .In der Theorie sind automatische Stabilisatoren also wertevolle Instrumente, um die Zielsetzung von langfristig ausgeglichenen Haushalten trotz wirksamer fiskalischer Stabilisierung zu erreichen. Um sie einsetzen zu können, muss man die Wirksamkeit in der Praxis zunächst messen und die Vorrausetzungen für die Wirkungsentfaltung untersuchen.

3.1.2 Messung von automatischer Stabilisation mittels Konjunkturbereinigung

Da die typischen Budgetpositionen staatlicher Haushalte bereits lange über die Eigenschaften verfügen, die Konjunktur automatisch zu stabilisieren, gilt es nun zu untersuchen, ob sie in der Vergangenheit wirklich stabilisierend gewirkt haben und was gegebenenfalls ihre Wirksamkeit beeinträchtigt hat. Die Wirkung automatischer Stabilisatoren ist in Abbildung 2 als graue Fläche veranschaulicht. Sie entspricht der konjunkturbedingten Abweichung der öffentlichen Finanzen von der grundlegenden Haushaltslage. Um die Wirkung der Stabilisatoren zu ermitteln, gilt es also, ähnlich wie bei der Ermittlung des Trendwachstums aus dem Realwachstum des Bruttoinlandsprodukts (BIP), den Haushalt von den konjunkturellen Schwankungen zu bereinigen. Diese Bereinigung erfolgt in zwei Schritten. Zunächst wird die Abweichung der Produktion von der in Normalauslastung, die so genannte Produktionslücke (engl. Output Gab), berechnet. Dann kann die Reaktion der Staatseinnahmen und -ausgaben auf Unter- bzw. Überbeschäftigung ermittelt werden und damit die Reaktion des Finanzierungssaldos. Die Produktionslücke gibt

²⁷ Vgl. Europäische Zentralbank (2002), S.37f

²⁸ Vgl. Europäische Zentralbank (2002), S.37

Automatische Fiskalpolitische Stabilisatoren 12

Auskunft über die Kapazitätsauslastung und ist daher ein Indikator für die konjunkturelle Lage. Zu ihrer Berechnung werden zwei Ansätze verwendet. Der erste Ansatz ist die Berechnung als Differenz zwischen dem realen BIP und seinem Trendwert. Im zweiten Ansatz berechnet sich die Produktionslücke als Differenz des realen BIP und dem Produktionspotential bei Normalauslastung, berechnet mit Hilfe einer Produktionsfunktion. ²⁹ Die Berechung der Produktionslücke benötigt eine geeignete Methode zur Trendberechnung. Bei der Berechnung mittels Produktionsfunktion liegt die Herausforderung in der Bestimmung des technischen Fortschritts und des Faktorangebots. ³⁰ Mit der Berechnung der Produktionslücke ist uns nun die Konjunkturreaktion des BIP bekannt. Zur Ermittlung der konjunkturellen Beeinflussung des Haushalts sind nun die Elastizitäten von Einnahmen und Ausgaben bezüglich des BIPs zu ermitteln. Diese Elastizitäten sind stark von der Gestaltung und Struktur der Einnahmen und Ausgaben eines Staates abhängig. Grundsätzlich lassen sich allerdings einige Aussagen machen: Einnahmen, wie z.B. die Sozialabgaben in Deutschland, die als stetiger Anteil vom Einkommen abgezogen werden, weisen die gleiche Elastizität wie das Einkommen auf. Die Elastizität der Besteuerung muss wegen der komplexen und national verschieden Strukturen spezifischer kalkuliert werden ³¹ Auf der Ausgabenseite weisen nur die Abgaben an Arbeitslose, wie z.B. Arbeitslosengeld und Arbeitslosenhilfe in Deutschland, eine Elastizität zum BIP auf, die sich über die Elastizität dieser Abgaben in Bezug auf die Arbeitslosenquote und deren Elastizität bezüglich des BIP berechnen lässt. ³² Unter zu Hilfenahme der Elastizitäten und der Werte Produktionslücke berechnet man nun die konjunkturbedingten Einnahme-und Ausgabeänderungen und als deren Differenz den

²⁹ Vgl. Leibfritz (1999), S. 14

³⁰ Eine kritische Analyse der Berechnungsmethoden und ihrer Vor- und Nachteile ist zu finden in:

Noord(2000), S. 6

³¹ Vgl. Leibfritz (1999), S. 16

³² Vgl. Leibfritz (1999), S. 18

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konjunkturbedingten Teil des staatlichen Finanzierungssaldos, welcher der Wirkung der automatischen fiskalischen Stabilisatoren entspricht. Zieht man diese nun vom realen Haushaltsaldo ab, hat man den konjunkturbereinigten Haushaltssaldo ermittelt. Abbildung 3 visualisiert das Ergebnis einer solchen Berechnung für die BRD für die Jahre 1970 bis 2000. Es wird dabei optisch gut deutlich, dass die Impulse der automatischen fiskalischen Stabilisatoren einen prozyklischen Haushaltssaldo erzeugen.

Abb.3.: Die Wirkung automatischer Stabilisatoren im Deutschland der Jahre 1970 bis

2000

Nicht nur bei der Bewertung der Wirkung von automatischen Stabilisatoren spielt die Konjunkturbereinigung eine Rolle, sondern insbesondere auch bei der Bewertung von Konsolidierungsstrategien bei wirksamen automatischen Stabilisatoren. 33

3.1.3 Kritische Erfolgsfaktoren von automatischer Stabilisation

Ihrer Konzeption nach sind automatische Stabilisatoren frei von vielen kritischen Eigenheiten der konventionellen diskretionären Fiskalpolitik. Zum Beispiel weisen sie einen extrem kurzen Inside Lag auf ³⁴ , benötigen keine langwierigen politischen Enscheidungsprozesse bevor sie einsatzbereit sind und konjunkturelle Schwankungen müssen nicht im

³³ dieser Aspekt wird in Gliederungspunkt 3.2.3 genauer erörtert.

³⁴ Brunila/ Buti/ Veld (2002), S.8

Automatische Fiskalpolitische Stabilisatoren 14

Voraus erkannt werden. Diese grundsätzlichen Eigenschaften sind der Grund dafür, warum viele Staaten das Ziel der Stabilisierung mit automatischen fiskalischen Stabilisatoren anstatt mit diskretionärer Fiskalpolitik unterstützen wollen. Es müssen allerdings sowohl die Stabilisatoren selbst als auch die Rahmenbedingungen richtig gestaltet sein, damit sich die beschriebenen vorteilhaften Eigenschaften der Stabilisatoren entfalten können. Die Größe der Stabilisatoren und damit der Grad der Konjunkturdämpfung ist durch die Höhe der Elastizität des Haushalts bezüglich des BIP bestimmt. Dabei spielt die Größe des Staatssektors eine entscheidende Rolle. In einem Staat mit einem größeren Anteil der Staatsausgaben am Inlandsprodukt ist die Auswirkung der automatischen Stabilisatoren bei konjunkturellen Fluktuationen gleichermaßen erhöht. Ebenfalls Einfluss auf die Größe der Elastizität hat die Steuerstruktur, denn je mehr die Besteuerung auf konjunktursensiblen Steuern basiert desto signifikanter ist die zyklische Sensibilität der gesamten Einnahmen. Weitere Einflussfaktoren auf die Elastizität sind die Progressivität des Steuersystems und die Großzügigkeit der Arbeitslosenunterstützung. ³⁵ Auch hier gilt, dass die Höhe der konjunkturellen Elastizität sich gleichläufig mit diesen Faktoren erhöht, so z.B. ist die stabilisierende Wirkung eines Steuersystems höher wenn es höhere Steuersätze für größere Einkommen vorsieht als die eines Steuersystems mit gleich bleibenden Sätzen.

Neben der direkten Gestaltung der Stabilisatoren ist auch die Rolle der diskretionären Fiskalpolitik zu beachten. Der Umgang der Politik mit der antizyklischen Wirkung der Stabilisatoren entscheidend über Erfolg oder Misserfolg der Stabilisierungsbemühungen. Ihre Aufgabe ist es, die aus dem theoretischen Modell bekannten Vorrausetzungen zu gewährleisten. Dazu ist es erforderlich, dass der Staat plant, seine zukünftigen Haushalte auszugleichen und für die Kalkulationen von Einnahmen und Ausgaben

³⁵ Vgl.Noord (2000), S. 7 ; vgl. Europäische Zentralbank (2002), S. 38

Automatische Fiskalpolitische Stabilisatoren 15

den Trend des BIP als Basis verwendet. ³⁶ Im Falle von Konjunkturfluktuationen sollte der Staat nicht aktiv mit konventioneller keynesianischer Fiskalpolitik reagieren, sondern die automatischen Stabilisatoren wirken lassen. Eine besondere Gefahr ist es, das Regierungen zwar in einer Rezession die Stabilisatoren voll wirken lassen, jedoch in Boomphasen die Überschüsse ausgeben und nicht wie konzeptionell vorgesehen ansparen. Bei dieser fehlerhaften Verwendung kommt es trotz eingebauter automatischer Stabilisatoren zum Anwachsen der Staatsschulden und zur Gefährdung der langfristig nachhaltigen Entwicklung der öffentlichen Finanzen. ³⁷ Auch wenn ein großer Staatssektor eine verstärkte Wirkung der automatischen fiskalischen Stabilisatoren bedeutet, ist von der Ausweitung der öffentlichen Ausgaben unter den Erkenntnissen der modernen Makroökonomie dringend abzuraten, da durch verringerte Arbeits-, Investitions-und

Innovationsanreize die Wirtschaftsaktivität geschwächt wird. 38

3.2 Automatischer Stabilisatoren und der

Konsolidierungskurs der EWU

3.2.1 Fiskalpolitische Bestimmungen in der EWU

In der europäischen Wirtschafts- und Währungsunion (EWU) existiert eine Stabilitätspolitik mit Regelbindung. Im Vordergrund stehen dabei Konsolidierungsanstrengungen, um die in der Union vorherrschenden Tendenzen zu steigender Abgabenlast und Staatverschuldung zurück zuschrauben und die Nachhaltigkeit der öffentlichen Finanzen sicher zu stellen. ³⁹ Die im Vertrag von Maastricht festgelegten Regeln zur Fiskalpolitik weisen die Länder an, „überlässige“ Defizite zu vermeiden und definieren Obergrenzen der öffentlichen Defizite und

³⁶ Vgl. Europäische Zentralbank (2002), S.37

³⁷ Vgl. Noord(2000), S.4f

³⁸ Vgl. Europäische Zentralbank (2002), S.39; Brunila/ Buti/ Veld (2002), S.29

³⁹ Vgl. Europäische Zentralbank (2002), S.42

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Verschuldungsquoten. Ein Budgetdefizit von mehr als 3% des BIP bzw. eine Verschuldungsquote von mehr als 60% des BIP gelten als „übermäßig“. ⁴⁰ Während der Vertrag die Erreichung und Wahrung nachhaltiger öffentlicher Finanzen zum Ziel hat, definiert der Stabilitäts-und Wachstumspakt die stabilisierende Rolle der Finanzpolitik innerhalb des Konsolidierungskurses. Der Pakt definiert zwei Instrumente zur Sicherung der stabilisierenden Rolle der öffentlichen Finanzen bei gleichzeitiger Haushaltsdisziplin. Erstens ist es Ländern mit mittelfristig ausgeglichenen Haushalten erlaubt, die Defizitobergrenze von 3% auszunutzen. Ein „ konjunktureller Atem“ dieser Größenordnung reicht aus um die automatischen Stabilisatoren wirken zu lassen. Zweitens gibt es bei der Defizitobergrenze eine Ausnahmeregelung für den Fall das die Grenze vorübergehend und ausnahmsweise überschritten wird. Als vorübergehend und ausnahmsweise wird eine Übertretung anerkannt, wenn sie auf einen schwerwiegenden Wirtschaftsschock oder ein anderes nicht zu beeinflussendes Ereignis zurück zu führen ist. 41

Das wirtschaftspolitische Regelwerk der europäischen Wirtschafts- und Währungsunion ist so konzipiert, das es die Ziele nachhaltige öffentliche Finanzen und fiskalische Stabilisierung miteinander zu verknüpfen versucht. Möglich wird dies durch Zulassung begrenzter automatischer Stabilisation in der kurzen Frist in Kombination mit der Forderung nach mittelfristig ausgeglichenen Haushalten.

3.2.2 Wechselwirkung von Konsolidierungsstrategie und Stabilisatoren

Das Wirkungsprinzip der automatischen fiskalischen Stabilisatoren basiert auf der Annahme von zumindest ausgeglichenen konjunkturbereinigten Haushalten. Ist diese Bedingung in der Realität erfüllt, wirken die

⁴⁰ Vgl. Kösters (1994), S.7

⁴¹ Vgl. Europäische Zentralbank (2002), S.42f

Automatische Fiskalpolitische Stabilisatoren 17

Stabilisatoren wie beschrieben. Die betroffenen Staaten sind einer konjunkturbereinigten Haushaltslage im Überschuss sogar in der Lage, Schulden mittelfristig abzubauen, ohne durch weitere diskretionäre Maßnahmen destabilisierende Impulse auf den privaten Sektor auszuüben. Auch das Regelwerk der EWU ist so gestaltet, dass Staaten mit solchen Haushaltslagen die automatischen Stabilisatoren wirken lassen und dabei die Stabilisierungsziele erreichen können. ⁴² Die konjunkturbereinigten Haushalte vieler EWU-Staaten weisen allerdings noch immer ein Defizit aus, dass von Störungen in der strukturellen Balance der staatlichen Einnahmen und Ausgaben liegt, das so genannte strukturelle Haushaltsdefizit. ⁴³ Ziel der Konsolidierung ist es nun, den Haushalt so umzustrukturieren, dass mittelfristig ein ausgeglichener bis überschüssiger Haushalt erreicht wird. Die Konsolidierung besteht aus finanzpolitischen Maßnahmen, wie der Ausgabenreduktion und hat somit dämpfende „keynesianische“ Effekte auf die Konjunktur. ⁴⁴ . Werden umstrukturierende diskretionäre Maßnahmen beispielsweise in einer Rezession durchgeführt, konterkarieren sie die Wirkung der Stabilisatoren und verhindern eine Stabilisationswirkung der öffentlichen Finanzen. ⁴⁵ Behandelt die EWU Konsolidierung und Stabilisierung gleichberechtigt, entsteht hier ein Zielkonflikt.

Ein weiterer Konflikt wird durch die derzeitige Größe der automatischen Stabilisatoren verursacht. Ist die Konjunktursensibilität der Haushalte sehr hoch, können sie über die Maßen hohe Defizite verursachen, dass sie kurzfristig die Verschuldung nochmals kritisch erhöhen und die Erfolge der strukturellen Konsolidierung verdecken können. Im Jahre 1999 zum Beispiel wären die Haushaltsdefizite der EWU im Durchschnitt um das 6fache höher gewesen, hätten nicht diskretionäre Maßnahmen gegen die automatischen Stabilisatoren gewirkt. Dies hätte unangenehme Folgen

⁴² Vgl. Europäische Zentralbank (2002), S.44

⁴³ Vgl. Leibfritz (1999), S.19

⁴⁴ Vgl. Europäische Zentralbank (2002), S45

⁴⁵ Vgl. Leibfritz (1999), S.19

Automatische Fiskalpolitische Stabilisatoren 18

nach sich gezogen, wie z.B. eine Erschwerung für die Etablierung der Einheitswährung. 46

4. Resümee

Konventionelle diskretionäre Fiskalpolitik ist aufgrund der inneren Funktionsprobleme nicht in der Lage, das Konzept des antizyklischen Gegensteuers der öffentlichen Finanzen zur Stabilisierung bei Konjunkturschwankungen umzusetzen. Automatische Stabilisatoren weisen diese Funktionsstörungen nicht auf und können daher diese Aufgabe wahrnehmen. Werden sie unter den richtigen Rahmenbedingungen verwendet, ermöglichen sie nachhaltige

Haushaltspolitik bei wirksamer Stabilisierung. Die Definition und Schaffung der geeigneten Rahmenbedingungen ist somit entscheidend bei der Umsetzung der Stabilitätsziele.

Automatische fiskalische Stabilisatoren sind jedoch nur Werkzeuge zur Konjunkturstabilisierung. Allein durch die Wirkung der Stabilisatoren schrumpfen mittelfristig weder die strukturellen Haushaltsdefizite noch die Staatsverschuldung. Schlimmer noch: Große automatische Stabilisatoren gehen mit einer hohen Staatsquote und den damit verbundenen Problemen einher. Zum Beispiel schwächt hohe Besteuerung von Einkommenszuwächsen bei gleichzeitig hohen Sozialtransfers Anreize zu mehr Beschäftigung. So stehen negative nichtkeynesianische Effekte gegen die Stabilisierungswirkung. Zukunftsfähige Haushalte werden also über konsequente Konsolidierung mittels diskretionärer Maßnahmen geschaffen, nicht durch die automatischen Stabilisatoren. Die stabilitätspolitischen Regeln der EWU stellen ein geeignetes Werkzeug zur Umsetzung der Strategie von nachhaltigen öffentlichen Finanzen bei wirksamer Stabilisierung dar. Doch die Vorrausetzung für die volle Wirksamkeit der automatischen Stabilisatoren bleiben ein konsolidierter Haushalt, eine geringe Staatsverschuldung und ein schlanker Staatssektor. Die strengen Regeln der EWU können die Mitgliedsstaaten in eine solche Situation führen.

⁴⁶ Vgl. Noord(2000), S.11

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In der Konsolidierungsphase auf dem Weg zu dieser Situation wird es zu Anpassungsprozessen aufgrund der Umstrukturierung kommen. Die Rolle der automatischen fiskalischen Stabilisatoren ist es, die Auswirkungen von konjunkturellen Schwankungen mildern, die während dieser Periode besonders unangenehm sind. Damit die Konsolidierungsstrategie wirksam bleibt, ist es erforderlich, das Tempo der Konsolidierung richtig zu wählen, um die Wirkung der Stabilisatoren in der Strategie berücksichtigen zu können.

Abschließen möchte ich mit den Worten von PAUL VAN DEN NOORD zur Rolle der automatischen Stabilisatoren im Anpassungsprozeß bei zukünftigen ökonomischen Schocks: “(..) The Role of automatic stabilisers should at best be one of temporarily easing the pain, (..) - not to postpone these adjustments indefinitely.“ 47

⁴⁷ Noord (2000), S.16

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