Inhaltsverzeichnis

Inhaltsverzeichnis   II

Abbildungsverzeichnis.   III

Abk  ürzungsverzeichnis.  IV

1.  Einführung in die Problematik und den Aufbau der Arbeit - 1 -  

2.  Die ökonomische Theorie des fiskalischen Föderalismus - 2 -  

3.  Interregionale externe Effekte: Nutzenstreuung öffentlicher Leistungen  

  - 4 -  

4.  Auswirkungen auf die Allokation öffentlicher Güter - 5 -  

4.1  Unterversorgung - 6 -  

4.2  Überversorgung - 7 -  

4.3  Quantitativer Ausgleich entgegengesetzter Spillover-Effekte. - 8 -  

5.  Lösungsansätze - 9 -  

5.1  Koordinierte Politik - 9 -  

5.1.1  Horizontale Zuweisungen. - 10 -  

5.1.2  Vertikale Zuweisungen. - 13 -  

5.2  Beteiligung privater Parteien an den Verhandlungen - 14 -  

5.3  Zentralisierung - 16 -  

6.  Resümee und Ausblick. - 20 -  

Literaturverzeichnis  - 22 -  

II

Abbildungsverzeichnis

Abbildung 1: Interregionale Spillovers .......................................................... - 7 -

Abbildung. 2: Internalisierung externer Effekte mittels horizontaler

Zuweisungen ....................................................................................... - 12 -

Abbildung.3: Der optimale Zentraliserungsgrad.......................................... - 18 -

III

Abkürzungsverzeichnis

Abb. Abbildung bspw. beispielsweise bzw. beziehungsweise d.h. das heißt f. folgende ff. fort folgende Hrsg. Herausgeber i.d.R. in der Regel S. Seite sog. so genannte u.U. unter Umständen Vgl. Vergleiche z.B. zum Beispie

IV

1. Einführung in die Problematik und den Aufbau der Arbeit

Interregionale externe Effekte entstehen, wenn öffentliche Güter über die geographischen Grenzen der bereitstellenden Gebietskörperschaft hinaus einen Nutzen produzieren, der von den empfangenden Wirtschaftssubjekten nicht kostenmäßig abgegolten wird. Es ist also eine Diskrepanz zwischen dem Kreis der Nutznießer und dem Kreis der Kostenträger vorhanden.

Diese Tatsache wird in der Literatur oftmals mit dem Versagen lokaler Finanzpolitik in Zusammenhang gebracht. Eine Vielzahl der Autoren vertritt die Meinung, dass regionale Regierungen öffentliche Güter suboptimal anbieten, wenn bei deren Bereitstellung Spillover-Effekte auftreten. 1

Somit stellt sich die Frage, wie diese Effekte internalisiert werden können. Kapitel eins bietet einen kurzen Einstieg in die Thematik sowie einen Überblick über den Aufbau und die Ziele dieser Arbeit.

Unter Kapitel zwei wird das Konzept der ökonomischen Theorie des Föderalismus besprochen, das als Basis für das Verständnis der weiteren Diskussion unentbehrlich ist. Denn nur in einer föderalen Struktur mit dezentralen Entscheidungskompetenzen können Spillover-Effekte entstehen. Es bleibt also zu klären, welche Vorteile eine föderale Struktur bietet und unter welchen Bedingungen sie funktioniert. Unter Punkt drei wird eine Begriffsbestimmung interregionaler Effekte gegeben und an einem Beispiel aufgezeigt.

Kapitel vier erläutert den Mechanismus eines externen Effektes sowie dessen Auswirkung auf die Versorgungssituation mit öffentlichen Gütern. Unter Punkt fünf soll gezeigt werden, welche Möglichkeiten sich den betroffenen Jurisdiktionen bieten, um auf das Auftreten von externen Effekten zu reagieren. Die in der Literatur zu findenden, oftmals stark modelltheoretischen Internalisierungsstrategien werden zunächst in ihrer Wirkungsweise erläutert, um dann kritisch hinterfragt zu werden. Die Kernfrage dieser Arbeit lautet:

¹ Vgl. insbesondere Oates (1972) und Gordon (1983).

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Welche Auswirkungen haben interregionale externe Effekte auf die optimale Bereitstellung öffentlicher Güter und wie können die betroffenen Jurisdiktionen diesen entgegenwirken?

Die ökonomische Theorie des fiskalischen Föderalismus ² 2.

Die moderne Finanztheorie weist im Anschluss an Musgrave ³ dem Staat in einem marktwirtschaftlichen System Aufgaben im Bereich der Allokation, Distribution und Stabilisierung zu. Aktivitäten in der sog. Allokationsabteilung haben zum Ziel, die optimale Allokation der Ressourcen herbeizuführen. Dies verlangt, dass (1) mit den vorhanden Produktionsfaktoren ein Maximum an Gütern und Leistungen hergestellt und

(2) die Produktion an die Präferenzen der Wirtschaftssubjekte bestmöglich angepasst wird.

Auch das Angebot an öffentlichen Leistungen muss den beiden Kriterien gerecht werden. Damit stellt sich die Frage, welche Art der Aufgabenverteilung - die zentralisierte oder die weitgehend dezentralisierte Lösung - diesem Ziel eher gerecht wird. Die ökonomische Theorie des Föderalismus stützt sich zunächst auf den zweiten Punkt: Der Staat soll öffentliche Leistungen unter Berücksichtigung der Präferenzen seiner Bürger anbieten. Daraus werden wesentliche Argumente für eine dezentrale Aufgabenverteilung hergeleitet. Sollen die öffentlichen Leistungen nämlich in Übereinstimmung mit den Präferenzen der Bürger angeboten werden, setzt dies die Kenntnis der Präferenzen voraus. Es steht zu vermuten, dass auf den nachgeordneten Ebenen einer Föderation diese Bedingung eher erfüllt ist. ⁴ Pennock hat dazu eine Methode entwickelt, mit der sich zeigen lässt, dass mit sinkender Größe einer Gebietskörperschaft die Anpassung des Angebots öffentlicher Güter an die Präferenzen der Mitglieder eher gelingt. 5

Je kleiner die Gebietskörperschaft ist, umso wahrscheinlicher ist es, dass ein

² Als Standardwerk gilt Oates (1972), vgl. außerdem Oates (1977) und King (1992).

³ Vgl. Musgrave (1959).

⁴ Vgl. auch Tiebout (1956), S. 416. Die bessere Präferenzerfüllung auf lokaler Ebene kann mit der

Annahme homogenerer Präferenzen in einer Gemeinde erklärt werden.

⁵ Vgl. Pennock (1959).

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Individuum Einfluss auf die Bereitstellung nehmen und damit seine Präferenzen zur Geltung bringen kann. Zwar wird es auch auf den unteren Ebenen stets Minderheiten geben, die sich den Wünschen der Mehrheit unterordnen müssen, was ökonomisch zu Wohlstandsverlusten führt. Aber die Zahl der Wirtschaftssubjekte, die in eine Minderheit geraten können, ist üblicherweise geringer als bei einem zentralen Güterangebot. Eine Zentralregierung wird sich notwendigerweise nur an den durchschnittlichen Präferenzen ausrichten, so dass Minderheiten und die damit verbundenen Wohlstandsverluste größer sein werden. An folgendem Beispiel kann dies veranschaulicht werden: Gebietskörperschaft 1 und Gebietskörperschaft 2 möchten jeweils eine neue Oper bauen. Die Verantwortlichen der 1. Jurisdiktion planen, ein kleines, weniger modernes Gebäude, die der 2. Jurisdiktion ein großes und prunkvolles Gebäude zu errichten. Dementsprechend weisen die Bürger der Jurisdiktion 1 eine geringere Zahlungsbereitschaft auf als die Bürger in Gebietskörperschaft 2. Bei einer dezentralen Kompetenz könnten die Bürger beider Regionen ihre Vorstellungen realisieren. Wird allerdings für beide Jurisdiktionen durch eine Zentralregierung eine gemeinsame Oper gebaut, würde diese wegen der Ausrichtung an den durchschnittlichen Präferenzen für Region 1 zu groß, für Region 2 zu klein ausfallen. Die Bürger beider Länder trügen somit Opportunitätskosten in Form der besseren nicht-realisierten Alternative. Sie sind also bei einer zentralen Bereitstellung schlechter gestellt als bei einer dezentralen. Oates ⁶ bezeichnet dies als das Dezentralisierungstheorem des fiskalischen Föderalismus: „... in the absence of cost-savings from the centralized provision of a (local public) good of interjurisdictional externalities, the level of welfare will always be at least high (and typical higher) if pareto-efficient levels of consumption are provided in each jurisdiction than if any single, uniform level of consumption is maintained across all jurisdictions. “

Dem Dezentralisierungstheorem liegt das Prinzip der fiskalischen Äquivalenz zugrunde ⁷ . Das Äquivalenzprinzip fordert zunächst eine Übereinstimmung von Nutznießern einer staatlichen Maßnahme und denjenigen, die die Kosten dieser Maßnahme tragen. ⁸ D. h., jeder Nutzer muss entsprechend der Höhe seines Nutzens

⁶ Vgl. Oates (1972).

⁷ Vgl. Olson (1969).

⁸ Diese Forderung findet man schon bei Wicksell (1896), S. 72: „Government expenditures should be

allocated according to their benefits.“

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mit einem äquivalenten Anteil an den Kosten beteiligt werden. In einer erweiterten Version, dem Prinzip der institutionellen Symmetrie, fordert Blankart nicht nur die Identität von Nutzern und Zahlern einer öffentlichen Leistung, sondern auch die Kongruenz von Entscheidungsberechtigten und Zahlern. ⁹ Nur wer mit den Kosten der Entscheidung konfrontiert wird, so die Logik der Forderung, wird auch rational abwägend entscheiden, ob die betreffende Maßnahme notwendig und sinnvoll ist. Diese institutionelle Symmetrie ist dann nicht erfüllt, wenn externe Effekte zwischen den Gebietskörperschaften bestehen. ¹⁰ Die Verwirklichung des Prinzips der fiskalischen Äquivalenz stellt eine notwendige Bedingung Pareto-optimaler Allokationseffizienz dar.

3. Interregionale externe Effekte: Nutzenstreuung öffentlicher Leistungen

Externe Effekte zwischen Jurisdiktionen treten immer dann auf, wenn die Grenzen der räumlich gegliederten Gebietskörperschaften nicht mit den Grenzen der funktional gegliederten übereinstimmen und damit gegen die räumliche Koinzidenz von Kosten und Nutzen verstoßen wird, d. h. wenn Handlungen einer Region Auswirkungen auf eine andere Region haben, also über die räumlichen Grenzen hinaus wirken. Ist eine Beschränkung der eigenen Aktivitäten bzw. eine totale Exklusion Dritter bei der Bereitstellung öffentlicher Leistungen nicht möglich, sind Spillovers nicht vermeidbar. Nehmen wir das Beispiel der beiden Opern wieder auf.

In der in Gebietskörperschaft 2 gebauten prunkvollen Oper werden Aufführungen von höchstem künstlerischen Wert angeboten. Da diese für die Oper in der Jurisdiktion 1 zu teuer sind und entsprechende Kapazitäten fehlen, werden auch Bürger aus der Region 1 die größere Oper besuchen. Nun unterstellen wir, dass die Eintrittspreise in beiden Regionen nicht kostendeckend sind, so dass ein Teil des Budgets durch Staatsgelder gedeckt werden muss.

Als Folge zahlen die Bürger der Jurisdiktion 2 über ihre Steuern die Leistung der Oper mit höheren Beiträgen und subventionieren damit die Bürger aus Region 1. Nutznießer und Kostenträger fallen also auseinander.

⁹ Vgl. Blankhart (1991).

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Spillover-Effekte können dabei - wie z.B. im Gesundheitswesen - positiver (external economies), sie können aber auch - wie z.B. bei Umweltschäden - negativer (external diseconomies) Natur sein.

Positive externe Effekte treten auf, wenn Handlungen einer Jurisdiktion zu einem Nutzenzuwachs in einer anderen Gebietskörperschaft führen. Negative Externalitäten bedeuten entsprechend einen Nutzenrückgang in einer anderen Region. Weiter wird unterschieden zwischen Spillouts und Spillins. Spillouts stellen den Teil des externen Nutzens dar, der von der jeweils betrachteten Jurisdiktion emittiert wird, während Spillins die Nutzenimmissionen in einer Jurisdiktion repräsentieren. 11

4. Auswirkungen auf die Allokation öffentlicher Güter

Die Sicherstellung einer angemessenen Versorgung mit privaten und öffentlichen Gütern steht im Mittelpunkt der staatlichen Allokationsaufgabe. Während die Versorgung mit privaten Gütern über eine adäquat gestaltete Ordnungspolitik sichergestellt werden kann, treten staatliche Stellen bei öffentlichen Gütern selbst als Bereitsteller auf. Treten bei der Bereitstellung externe Effekte auf, hat dies Auswirkungen auf die Effizienz der Allokation. Grundsätzlich sind hier drei Möglichkeiten denkbar. ¹² (1) Das Angebot an öffentlichen Gütern ist zu niedrig, (2) das Angebot an öffentlichen Gütern ist zu hoch, (3) Entgegengesetzte Spillover-Effekte gleichen sich quantitativ aus, so dass das Angebot öffentlicher Leistungen weiterhin effizient ist.

Eine Über- bzw. Unterversorgung wird üblicherweise definiert als Differenz zwischen

¹⁰ Vgl. Gordon (1983).

¹¹ Diese Formulierung bezieht sich auf positive externe Effekte. Analog kann die Argumentation auch

für negative Externalitäten geführt werden. Spillouts beeinträchtigen dann das Nutzenniveau der

empfangenden Gebietskörperschaft.

¹² Vgl. Pawlowski (1972).

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den bereitgestellten - und letztlich auch genutzten - und in der jeweiligen Jurisdiktion intern produzierten Menge öffentlicher Leistungen. Relevant ist somit die Versorgungsmenge, die als Summe der der jeweiligen internen Bereitstellungsmenge plus der empfangenen Spillins definiert ist: Denn nicht nur die von der Jurisdiktion bereitgestellte Menge an öffentlichen Leistungen, sondern die gesamte Versorgungsmenge kann von den Bürgern konsumiert bzw. genutzt werden und entscheidet somit über das Versorgungsniveau.

4.1 Unterversorgung

Die Mehrzahl der Autoren vertritt die Meinung, eine Unterversorgung sei der Normalfall beim Auftreten von Spillover-Effekten:

Ein von einer Gemeinde 1 bereitgestelltes öffentliches Gut stiftet bei den eigenen Bürgen einen Grenznutzen in Höhe von GN 1 und bei einer benachbarten Gemeine 2 gleichzeitig einen Grenznutzen in Höhe von GN .

2

Gemeinde 1 wird dieses Gut in der Höhe bereitstellen, in der der Grenznutzen für die eigenen Bürger den Grenzkosten entspricht. 13

(1) GN 1 = GK

Das effiziente gesamtwirtschaftliche Versorgungsniveau wird jedoch erst dann erreicht, wenn der marginale Nutzen der Bereitstellung unter Einschluss der marginalen Externalitäten den marginalen Kosten entspricht. (2) GN + GN 2 = GK

1

¹³ Die Formel Grenzkosten gleich Grenznutzen leitet sich aus der Theorie der Clubs ab; vgl.

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Abbildung 1: Interregionale Spillovers

Dies ist bei 0D nicht der Fall, da die Gebietskörperschaft 1 die Wirkung der Bereitstellung auf andere Gebietskörperschaften in ihrer Planung nicht berücksichtigt. Das gesamtwirtschaftliche Versorgungsniveau ist suboptimal; es müsste bei 0E liegen.

4.2 Überversorgung

Andere Autoren kommen jedoch zu dem Ergebnis, dass durchaus auch eine Überversorgungssituation auftreten könnte. So kann z.B. beim Fehlen der öffentlichen Leistung „Polizeischutz“ das Gut „Sicherheit“ durch Selbstschutzmassnahmen der Bürger selbst produziert werden. Der dabei verursachte Ressourcenverzehr kann höher sein als bei öffentlicher Leistungserstellung. Buchanan und Kafoglis ¹⁴ leiten aus dem

Brümmerhoff (2001) S. 631, zur Theorie der Clubgüter vgl. Buchanan (1965).

¹⁴ Vgl. Buchanan und Kafoglis (1963).

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höheren Ressourceninput auch einen höheren Güteroutput als bei öffentlichen Leistungen ab. Weiter argumentieren Buchanan und Kafoglis, dass u.U. auch aus einem geringeren Ressourceninput ein höherer Output gefolgert werden kann. Dies ist dann der Fall, wenn das betreffende Gut ein „mehr als perfektes“ Substitut für die andere Körperschaft darstellt. D.h. wenn die Bereitstellung einer Einheit des Gutes in Jurisdiktion A einen Spillover in B darstellt, welcher einen größeren Nutzen liefert, als wenn dieses Gut in der Körperschaft B selber produziert wird. B wird nun die Bereitstellung dieses Gutes in A Subventionieren und gleichzeitig die eigene Produktion in höherem Maße reduzieren.

Diese Argumentation setzt jedoch voraus, dass B von einer Bereitstellung des Gutes in A keinen externen Nutzen zieht und somi seinerseits die Produktion an die Bereitstellungsmenge von A nicht anpasst. Buchanan und Kafoglis unterstellen also ein Gut, das für die eine Gebietskörperschaft ein „mehr als perfektes“ Substitut darstellt, für die andere Gebietskörperschaft jedoch nicht substituierbar ist. Solche heterogenen Präferenzen sind jedoch meiner Ansicht nach in der Realität nicht zu finden.

4.3 Quantitativer Ausgleich entgegengesetzter Spillover-Effekte

Wie sieht die Situation aus, wenn die Gebietskörperschaft 2 gleichzeitig einen positiven Spillout in Gemeinde 1 verursacht?

Im Grenzfall könnten sich die gegenläufigen Spillover-Effekte quantitativ gerade entsprechen. Das legt die Vermutung nahe, dass aus allokationspolitischer Sicht die optimale Versorgung mit öffentlichen Gütern durch externe Effekte nicht berührt wird und eine Internalisierung nicht nötig ist. 15

Diese Vorgehensweise würde allerdings gegen das Prinzip der fiskalischen Äquivalenz verstoßen, das eine Internalisierung der Kosten und Nutzen für jede einzelne Leistung verlangt. Findet keine Internalisierung statt, würden beide Leistungen auf einem ineffizienten Niveau angeboten werden. Eine Saldierung externer Effekte bleibt somit ausgeschlossen.

¹⁵ So beschreibt Gordon (1983) den Ausgleich von Nutzenspillovers und Steuerexport am Beispiel der

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Der Regelfall wird also eine Unterversorgung mit öffentlichen Gütern sein. Es ist jedoch nicht auszuschließen, dass bei bestimmten Gütern u.U. eine Überversorgungssituation auftreten kann.

5. Lösungsansätze

5.1 Koordinierte Politik

Zunächst können wir einer Jurisdiktion, die Spillover-Effekte empfängt, Free rider-Verhalten unterstellen. Sie hat keine Anreize, ihre Präferenzen und ihre Zahlungsbereitschaft offen zu legen. Da externe Effekte Fehlallokationen bedeuten, lassen sich durch eine Internalisierung Effizienzgewinne realisieren. Eine Internalisierung ist dann gegeben, wenn eine optimale Ressourcenallokation bewirkt werden kann und sich die Parteien über die Verteilung des gemeinsam realisierten Effizienzgewinnes einig werden.

Auf eine Reallokation könnten sich die Parteien - zumindest in einem kleineren Kreise - einigen, da diese zusätzliche Gewinne verspricht, an denen alle interessiert sind. Jedoch gehen Gewinne der einen Partei zu Lasten aller anderen. Eine Kooperation kommt somit nur zustande, wenn sich die Parteien gegenseitig für ihre Zugeständnisse entschädigen (Kompensationen) und sie bindende Verpflichtungen eingehen können. Ein weiteres Hindernis sind die Verhandlungskosten. Mit steigender Anzahl von Verhandlungsteilnehmern steigen die Verhandlungskosten überproportional an, so dass sie die Effizienzgewinne einer Reallokation überkompensieren. Der

Verhandlungsmechanismus scheitert, da es keine Gewinne und somit auch keinen Anreiz für die Parteien gibt, ihr Free-Rider-Verhalten aufzugeben. Es erscheint möglich, dass bei gravierenden Verhandlungsproblemen eine höhere Instanz als Schiedsrichter angerufen wird. In einem föderativen System kann diese Funktion von der nächst höheren Jurisdiktionsebene übernommen werden. So kann z.B. beim Scheitern der Verhandlungen zwischen Gemeinden der übergeordnete Kreis Interaktion zwischen einer Großstadt und den sie umgebenen Einzugsbereichen.

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einspringen. Können sich die Kreise nicht einigen, tritt das Land als Schiedsrichter auf. ¹⁶ Diese Logik lässt sich bis auf die höchste Ebene der Nationalstaaten fortsetzen. Der Vorschlag eines solchen Vorgehens entspricht dem Subsidiaritätsprinzip. ¹⁷ Den höheren Jurisdiktionen werden dadurch auch Koordinationsaufgaben zugeordnet. Diese Aufgabe sollten sie jedoch nur haben, wenn eine Einigung im Wege der Verhandlungen zwischen den direkt betroffenen Gebietskörperschaften nicht möglich ist.

5.1.1 Horizontale Zuweisungen

Führt ein positiver Spillover zu einem gesamtwirtschaftlich unerwünschten Allokationseffekt, so kann die emittierende Gemeinde entweder direkt vom einzelnen Nutznießer oder von dessen Gebietskörperschaft eine Kompensation verlangen. Meist sind es die Gebietskörperschaften, die über eine Entschädigung für externe Effekte verhandeln, weil das einzelne Individuum i. d. R. nicht direkt für öffentliche Leistungen zu zahlen braucht, da ihm die unmittelbare finanzielle Last durch die eigene Jurisdiktion abgenommen wird. In anderen Fällen ist es aus Kostengründen nicht möglich, das Ausschlussprinzip individuell anzuwenden, beispielsweise an innerstädtischen Durchgangsstrassen einen Zoll zu entrichten, an dem jeder Auswärtige eine Abgabe zu entrichten hätte. Ist der Anlass ein einseitiger Spillover einer öffentlichen Leistung, so sind Ausmaß und Bewertung des Spillovers Gegenstand der Verhandlung. Beides sind oft nicht immer leicht zu quantifizierende Größen. Bei manchen öffentlichen Leistungen können auswärtige Nutznießer einzeln erfasst und gezählt werden, bei anderen ist man auf eine Schätzung angewiesen, die jedoch vom Verhandlungspartner immer in Frage gestellt werden kann. Allokationsoptimal entspricht die Kompensationszahlung in der Höhe genau dem Ausmaß des Spillover-Effektes.

¹⁶ Diese Argumentation ist unter dem Stichwort des ‚Subsidiaritätsprinzips’ bekannt geworden. Es geht

zurück auf die katholische Soziallehre und hat durch die Aufnahme in Art. 3b des Maastricher

Vertrages der EU erneut Beachtung gefunden.

¹⁷ Hier zeigt sich das Subsidiaritätsprinzip als Unterstützung durch höhere Ebenen. Die höhere Ebene

soll eben nicht die Bereitstellung der Leistungen direkt an sich ziehen oder Internalisierungszahlungen

festsetzen. Sie soll vielmehr den Beteiligten zunächst helfen, ihre Verhandlungen untereinander zu

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Welcher Art müssen die Zahlungen nun sein, um eine effiziente Bereitstellung wieder zu gewährleisten?

Zum einen können Zahlungen in Form von Ausgleichszuweisungen (balancing grants) geleistet werden. Von der Zielsetzung her dürfen solche Zuweisungen keine Zweckbindung aufweisen, ebenso sind Auflagen und Kontrollen der zahlenden Gebietskörperschaft unangebracht.

Und genau darin liegt auch das Problem, wenn Ausgleichszuweisungen als Mittel zur Internalisierung interregionaler externer Effekte genutzt werden sollen. Denn sie werden mit der Intention gezahlt, die empfangende Körperschaft würde damit das Angebot des entsprechenden Gutes erhöhen und somit wieder eine Pareto-optimale Menge bereitstellen. Da die empfangene Jurisdiktion die Mittel nach eigenem Ermessen verwenden kann, wird eine Internalisierung nur unter einem hohen Kostenaufwand gelingen und mit Ineffizienzen verbunden sein. 18

Zweitens besteht die Möglichkeit, die Zuweisungen nur für ganz bestimmte Aktivitäten zu zahlen. In diesem Fall spricht man von zweckgebundenen Zuweisungen. (functional grants). Die zahlende Körperschaft kann dann Zuweisungen leisten, um die andere Körperschaft zu veranlassen, das öffentliche Gut in vermehrtem Maße anzubieten.

Aber auch durch ‚functional grants’ kann nicht sichergestellt werden, dass die empfangende Körperschaft auch tatsächlich das erwartete Mehrangebot erbringt, also die Ausgaben entsprechend ausweitet. Dafür reicht eine Zweckbindung allein nicht aus. Eine Jurisdiktion kann sich nämlich veranlasst sehen, wegen dieser Zuweisungen ihre eigenen Ausgaben zu senken, so dass das Angebot öffentlicher Leistungen nicht im gewünschten Masse steigt. Dieser (Einnahmen-) Substitutionseffekt steht im Widerspruch zum angestrebten Ziel der Zuweisungen. Denkbar ist jedoch auch, dass sich die empfangende Körperschaft entscheidet, für den „geförderten“ Zweck eigene Mittel im erhöhten Umfang bereitzustellen. In diesem Fall könnte die bereitgestellte Menge des öffentlichen Gutes erhöht werden; man spricht in diesem Zusammenhang von (Ausgaben-) Anreizeffekt. Welcher dieser beiden Effekte einer Zuweisung sich durchsetzt, hängt von der Preiselastizität der Nachfrage nach öffentlichen Leistungen

lösen und damit die Entscheidungsfindung unterstützen.

¹⁸ Vgl. Brümmerhoff (2001), S. 639 ff.

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ab. ¹⁹ Durch entsprechende Ausgestaltung der Zweckzuweisungen (conditional grants) lässt sich jedoch sicherstellen, dass das gewünschte Ausgabenvolumen auch erreicht wird. 20

Als besonders geeignet gilt hier die Eigenbeteiligung der empfangenden Körperschaft (matching grants). Dadurch wird der Empfänger der Zuweisung verpflichtet, aufgrund einer bestimmten Formel sich entweder selbst an der Finanzierung der Aufgabe zu beteiligen oder aber auf die Zuweisung zu verzichten.

Abbildung. 2: Internalisierung externer Effekte mittels horizontaler Zuweisungen

Abbildung zwei zeigt die Internalisierung interregionaler Effekte mittels horizontaler bzw. vertikaler zweckgebundener Zuweisungen. Durch diese

Kompensationszahlungen ‚z’ pro Einheit des bereitgestellten Gutes in Höhe des Grenzvorteils EF=HI fallen die effektiven Grenzkosten der Gemeinde 1 um genau den

¹⁹ Vgl. Waldauer (1973).

Empirische Studien über die Wirkungen von Bundeszuweisungen auf das Ausgabeverhalten der Staaten

und lokalen Jurisdiktionen in den USA haben keine eindeutigen Ergebnisse geliefert. Einige Studien

(Sacks/Harris 1964) kommen zu dem Resultat, dass vor allem der Anreizeffekt wirkt, andere (z.B.

Bischop 1964) zeigt, dass eher mit dem Substitutionseffekt zu rechnen ist.

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Betrag, der notwendig ist, damit satt des suboptimalen Angebots 0D nun die optimale Menge 0E bereitgestellt wird. Die genaue Höhe der Zuweisungen wird in der Praxis jedoch kaum zu ermitteln sein, da schon eine exakte quantitative Erfassung der Spillovers nicht möglich ist. Um dennoch eine optimale Allokation zu gewährleisten, müssen wir eine wohlwollende und allwissende Regierung einführen, welche die genaue Höhe der Grenzvorteile und somit der Zuweisungen kennt. Treten mehrere Spillovers simultan und zum Teil reziprok auf und sind gleichzeitig mehrere Jurisdiktionen an den Verhandlungen beteiligt, so sinkt die Wahrscheinlichkeit, zu einem erfolgreichen Ergebnis zu gelangen. ²¹ Erstens steigen die Kosten von Verhandlung und Beschlussfassung allgemein, zweitens wird - insbesondere bei Spillovers mit nur schätzbarem Ausmaß - jede Gebietskörperschaft versuchen, ihren Anteil an der Kompensation zu minimieren.

Es ist auch nicht auszuschließen, dass Aufgaben - eben weil Geld dafür „geschenkt“ wird - überoptimal erfüllt werden, während andere, sogar wichtigere Aufgaben, die nicht durch Zuweisungen subventioniert werden, dagegen vernachlässigt werden, so dass sich die Ineffizienzen bei der Bereitstellung öffentlicher Leistungen vergrößern. 22

5.1.2 Vertikale Zuweisungen

Sind die Jurisdiktionen freiwillig nicht bereit, horizontale Ausgleichszahlungen zu leisten, so müssen diese entweder von der Zentralregierung gesetzlich festgelegt werden oder aber die horizontalen Zahlungen müssen durch vertikale, d.h. von der übergeordneten Körperschaft ausgehende Zahlungen ersetzt werden. Dies gilt, wenn eine nachgeordnete Gebietskörperschaft Leistungen anbietet, die praktisch von allen anderen genutzt werden können, so dass sich eine Vielzahl von horizontalen Zahlungen ergibt. Hier mag sich aus technisch-administrativen Gründen der Übergang zur vertikalen Zahlung des Oberverbandes an die Betreffende Körperschaft empfehlen. Dies gilt umso mehr, wenn die regionale Verteilung der externen Effekte nicht bekannt ist.

²⁰ Vgl. Gramlich (1968).

²¹ Vgl. Wust (1981) oder Buchanan (1984).

²² Vgl. O’Brien (1971).

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Die übergeordnete Körperschaft kann nun - anstatt selbst das Angebot dieser Leistungen zu übernehmen - Zuweisungen leisten, um die unteren Ebenen zu veranlassen, die entsprechenden Aufgaben in gewünschtem Ausmaß zu erfüllen. Die Höhe der Zuweisung muss auch hier genau dem Ausmaß der externen Effekte entsprechen. Auch bei der Ausgestaltung der Zuweisungen gilt, wie bei den horizontalen Zuweisungen, dass diese in Form von ‚matching grants’ geleistet werden müssen, um eine effiziente Allokation sicherzustellen.

Beim Übergang von horizontalen zu vertikalen Zuweisungen ist jedoch ein wesentlicher Unterschied zu beachten. Mit horizontalen Ausgleichszahlungen wird die fiskalische Äquivalenz von Kosten und Nutzen in der die Leistung erstellenden Region und bei den die externen Nutzen empfangenden Jurisdiktionen gleichzeitig verwirklicht. Vertikale Zuweisungen bringen Kosten und Nutzen lediglich in derjenigen Region in Einklang, welche die öffentlichen Leistungen anbietet, während die empfangende Körperschaft ohne Gegenleistung profitiert. Somit lässt sich die fiskalische Äquivalenz für diejenigen Körperschaften, denen die externen Nutzen zugeflossen sind, nicht erreichen. Darüber hinaus müssen andere Körperschaften, für die keine externen Nutzen entstanden sind, zur Finanzierung der Zuweisungen beitragen. Für sie ergeben sich dadurch nur externe Kosten. Die vertikalen Zuweisungen, die Spillover-Effekte gerade ausgleichen sollten, schaffen ihrerseits wiederum neue und sind demnach nicht zu empfehlen.

5.2 Beteiligung privater Parteien an den Verhandlungen

Am Beispiel des Rotterdamer Hafens in den 80er Jahren kann gezeigt werden, wie sich Internalisierungen zumindest teilweise privatisieren lassen. Die Sedimente des Hafens waren zu der Zeit hochtoxisch und mussten auf einer Mülldeponie gelagert werden. Der größte Teil der Schadstoffe kam aus den Oberliegerstaaten. Die Baukosten für die Deponie betrugen 200 Mio. Gulden, ihre Aufnahmekapazität reichte für 15 Jahre. Um zu verhindern, dass ähnliche Kosten 15 Jahre später erneut anfallen, starteten die Betreiber des Rotterdamer Hafens ein zehnjähriges Aktionsprogramm: So ließen sie Kontaminationsbilanzen für den gesamten Rhein und die wichtigsten Nebenflüsse erstellen. Sie beauftragten eine professionelle Werbeagentur mit der Bekanntmachung

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der Problematik in den Oberliegerstaaten sowie mit der Werbung für ein Sanierungskonzept. Weiter ließen sie juristische Expertisen als Ausgangsbasis für direkte Verhandlungen mit den wichtigsten Verschmutzern wie auch zur Begründung von Haftungsansprüchen in grenzüberschreitenden zivilrechtlichen Prozessen erstellen. Weiterhin setzte der Rotterdamer Hafen durch, dass seine Forderungen nach sauberen Fluss-Sedimenten von den Regierungen der Anliegerstaaten als ein Kooperationsziel in das Rheinaktionsprogramm aufgenommen wurden. 23

Aus eigenem wirtschaftlichen Interesse wurde der Rotterdamer Hafen zu einem Fürsprecher für einen sauberen Rhein. Die Adressaten dieser Strategie waren sowohl Politiker, die auf Veränderungen der öffentlichen Meinung reagierten, als auch private Verschmutzer. Als Ergebnis konnten innerhalb von 10 Jahren unter Androhung von Schadensersatzforderungen fast alle wichtigen Verschmutzer zu erheblichen Schadstoffreduktionen verpflichtet werden. 24

Da sich private Parteien jedoch nur für die Internalisierung des Anteils der externen Kosten einsetzen werden, den sie selber tragen müssen, ist es sinnvoll, gezielt private wirtschaftliche Interessen an einer Internalisierung zu schaffen. Ein Teil des Effizienzgewinnes, der durch die Internalisierung realisiert werden kann, wird dadurch als Anreiz an die private Wirtschaft weitergegeben. Je größer ihr Anteil an den Schäden bzw. am Effizienzgewinn ist, desto mehr werden sich Private für eine vollständige Internalisierung einsetzen.

Auch die aufgrund des Völkerrechts bestehende Schlüsselposition der Regierungen ist ein Hemmnis privatwirtschaftlicher Internalisierung. Oftmals führen die Regierungen allein die Verhandlungen, was für die Lösung des Externalitätenproblems i.d.R. von Nachteil ist, da zwei Monopolisten über eine Kooperation verhandeln. Wird eine „Privatisierung“ des Externalitätenproblems angestrebt, muss diese ausschließliche Zuständigkeit der Regierungen aufgehoben werden. Neben den zuständigen Regierungen sollten vielmehr auch unabhängige zwischenstaatliche Kommissionen und vor allem die betroffenen Parteien die Möglichkeit erhalten, sich an den Verhandlungen zu beteiligen. ²⁵ Denjenigen privaten Parteien, die von einer Internalisierung profitieren würden, sollten gezielt klar definierte und durchsetzbare Verfügungsrechte

²³ Vgl. Port of Rotterdam Magazine (1991), (1994).

²⁴ Ebenda.

²⁵ Vgl. Durth (1996a).

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zugesprochen werden, da deren Interesse, sich grenzüberschreitend für eine Internalisierung einzusetzen, direkt vom Umfang und Qualität der ihnen zugestandenen Verfügungsrechte abhängt.

So können sich private Parteien wie der Rotterdamer Hafen nun auf Präzedenzfälle berufen und ihre Schadensersatzansprüche bzw. Reduktionsziele effizienter als die Regierungen verfolgen. 26

5.3 Zentralisierung

Im Rahmen der Zentralisierung kann zwischen zwei Arten unterschieden werden. Zum einem kann darunter eine Neugliederung bestehender Gebietskörperschaften verstanden werden, und zwar derart, dass die räumlichen Grenzen den funktionalen angepasst werden. D.h. die Größe der Gebietskörperschaft muss so abgegrenzt werden, dass Nicht-Mitglieder von dem bereitgestellten Gut bzw. von dem von ihm ausgehenden Nutzen nicht betroffen werden. ²⁷ Die kleinste Einheit, die diesen Anforderungen entspricht, ist aus ökonomisch effizienzorientierter Sicht die angemessene Größe einer Gebietskörperschaft zur Bereitstellung des jeweiligen Gutes. 28

Die praktische Durchführung einer solchen Möglichkeit erscheint schon allein aus politischen Gründen unmöglich, weshalb darauf verzichtet werden soll, diese Lösung weiter zu verfolgen.

Die zweite Möglichkeit, Zentralisierung zu verstehen, besteht darin, die Bereitstellung öffentlicher Leistungen, die Spillover-Effekte hervorrufen, der übergeordneten Jurisdiktion zu übertragen. ²⁹ Die Leistungen müssen solange „zentralisiert“ werden, bis die Spillover-Effekte beseitigt sind, d.h. Nutznießer einer Leistung dürfen nur noch die Mitglieder der anbietenden Jurisdiktion sein. Damit wäre dem Prinzip der fiskalischen Äquivalenz Genüge getan.

²⁶ Vgl. Durth (1996b), (1996c).

²⁷ Eine solche Gliederung, die alle Jurisdiktionen derart gestaltet, dass dem Äquivalenzprinzip

Rechnung getragen wird und damit externe Effekte vermieden werden, wird als Mapping bezeichnet.

Vgl. Breton (1965).

²⁸ Wählt man eine höhere Größe, treten nicht externe, sondern interne Effekte auf, da die Nutzer hier

nur eine Teilmenge der Zahler sind.

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Dieser Forderung wird man jedoch kaum voll gerecht werden können. So hat Tullock dargestellt, dass der Versuch der vollständigen Internalisierung dazu führen würde, dass Aufgaben wie bspw. die Straßenreinigung nur noch auf internationaler Ebene erledigt werden könnten. ³⁰ Tullock mag daran gedacht haben, dass eben nicht auszuschließen ist, dass die von Gemeindearbeitern gesäuberten Straßen auch von Ausländern unentgeltlich benutzt werden. Dieses Beispiel ist sicher überspitzt, zeigt jedoch den großen Streubereich externer Effekte öffentlicher Leistungen. Eine Zentralregierung wird, wie unter Punkt zwei ausgeführt, nur einen einheitlichen Level öffentlicher Leistungen bereitstellen, der den durchschnittlichen Präferenzen der Bürger entspricht. Dies führt zu Wohlstandsverlusten. Das wird auch dann der Fall sein, wenn die individuellen Präferenzen der Bürger differieren. Dies mag zum einen an konstitutionellen Zwängen, zum anderen an unvollkommenen Informationen über die lokalen Präferenzen liegen. Weiterhin kann eine Zentralisierung sowohl im privaten wie im öffentlichen Bereich zusätzliche Kosten - und damit Wohlstandsverlusteverursachen. ³¹ Bei den privaten Wirtschaftssubjekten sind es vor allem Zeit- und Wegekosten, die bei der Inanspruchnahme öffentlicher Leistungen anfallen. Im staatlichen Bereich dürften in erster Linie die Planungskosten steigen, denn die Informationsbeschaffung wird wegen der „Bürgerferne“ teurer. Oft wird auch darauf hingewiesen, dass zwischen einer Mehrzahl von nachgeordneten Körperschaften Konkurrenz bestehe, die - analog dem Wettbewerb in der Marktwirtschaft - die Effizienz bei der Erstellung öffentlicher Leistungen erhöhe und Anreize zu Innovationen schaffe. Bei einer Zentralisierung der Aufgabenverteilung wird hingegen auf diese Effizienzgewinne verzichtet.

Es gibt also unter dem Allokationsaspekt sowohl Argumente für die Zentralisierung als auch solche, die dagegen sprechen. Auch unter dem Aspekt der Beachtung des Äquivalenzprinzips ist eine vollständige Zentralisierung ökonomisch nicht wünschenswert. Es ist vielmehr ein „optimaler“ Zentralisierungsgrad anzustreben, bei dem die Wohlfahrtsverluste der Zentralisierung und die Effizienzverluste aufgrund der Spillover-Effekte gerade gleich sind. Abbildung drei stellt den optimalen Zentralisierungsgrad dar.

²⁹ Siehe auch Oates (1972).

³⁰ Vgl. Tullock (1969).

³¹ Vgl. Frey (1977).

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Abbildung.3: Der optimale Zentraliserungsgrad

Es seien:

Wie sich die Wohlstandsverluste insgesamt mit dem Zentralisierungsgrad entwickeln,

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wird durch die Kurve A+B beschrieben.

Der optimale Zentralisierungsgrad ergibt sich im Minimum dieser Kurve demnach in Punkt C.

Es bleibt aber zu beachten, dass es sich hierbei um einen theoretischen Ansatz handelt, der unterstellt, dass die Nutzenfunktion der Volkswirtschaft bekannt und der Nutzen kardinal messbar ist. Somit erscheint eine Übertragung auf die Praxis eher fragwürdig. Man wird bei der Aufgabenverteilung in der Praxis nicht umhinkommen, die öffentlichen Leistungen nach bestimmten Merkmalen zu Gruppen zusammenzufassen und dann zu entscheiden, welche Ebene sich aufgrund der behandelten ökonomischen Kriterien für das Angebot solcher Leistungen empfiehlt. Dabei muss allerdings eine Gewichtung der Kriterien vorgenommen werden. Es ist also z.B. zu entscheiden, ob man vor allem die Internalisierung externer Effekte anstreben will oder ob die bestmögliche Befriedigung individueller Präferenzen Vorrang haben soll. Solche Klassifizierungsversuche liegen in großer Zahl vor und sind bspw. von Breton ³² , Tullock ³³ und Frey ³⁴ entwickelt worden.

Man könnte demnach folgende Arten öffentlicher Leistungen unterscheiden: (1) Lokale Leistungen (z.B. Kindergärten, Müllabfuhr)

Sie sind dadurch gekennzeichnet, dass keine oder nur geringe externe Effekte auftreten, eine effiziente Produktion auch in kleinen Einheiten möglich ist und eine Mindestversorgung gesichert ist und Abstimmungsprobleme zwischen den lokalen Instanzen nicht entstehen. Für die Bereitstellung solcher Leistungen kommt die rein föderative Lösung in Frage. (2) Regionale Leistungen (z.B. Landesplanung, weiterführende Schulen)

Sie haben eine auf die Region begrenzte Nutzenstreuung und können nur von großen Einheiten hergestellt werden. Für das Angebot ist eine Mischform zwischen föderativer Lösung und Zentralstaat zu empfehlen, wobei verschiedene Alternativen denkbar sind.

³² Vgl. Breton (1965).

³³ Vgl. Tullock (1969).

³⁴ Vgl. Frey (1977).

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Entweder sind diese Leistungen von mittleren Ebenen (Länder, Regierungsbezirke und Kantone) anzubieten oder aber es muss eine Kooperation zwischen den lokalen Körperschaften gewährleistet sein (kooperativer Föderalismus). (3) Nationale Leistungen (z.B. Verteidigung, Justizwesen)

Nationale Leistungen sind dadurch gekennzeichnet, dass der Nutzen praktisch allen Bürgern eines Staates zufällt. In der Regel handelt es sich dabei um rein öffentliche Güter. Für ihre Bereitstellung empfiehlt sich das Angebot durch den Oberverband. So empfehlen auch Oates ³⁵ und Olson ³⁶ staatliche Aufgaben, die geringe Externalitäten mit sich bringen, auf einer regionalen Ebene zu belassen. Die genaue Zuteilung der Kompetenzen hängt dabei von der räumlichen Abgrenzung der öffentlichen Leistungen ab. So lassen sich etwas die Wasserversorgung und die Abwasserentsorgung und die Feuerwehr relativ problemlos auf lokaler Ebene organisieren. Bei Straßen, Krankenhäusern oder öffentlicher Energieversorgung lässt sich hingegen bereits über das Ausmaß an Externalitäten streiten. Häufig ist es auch nicht nötig, eine Zentralisierung durchzuführen.

Bei Straßen findet man beispielsweise eine Klassifizierung in Bundes-, Landes- und Gemeindestraßen, die eine analoge Kompetenzzuweisung nach sich zieht. Diese erlaubt in einem bestimmten Umfang, räumliche Externalitäten zu internalisieren. In der Schweiz findet man eine ähnliche Hierarchie bei Krankenhäusern, in den USA bei der Polizei. Unumstritten ist die Zuweisung der Verteidigungsaufgaben auf die zentrale Ebene, da Skalenerträge dadurch am deutlichsten abgeschöpft werden können.

6. Resümee und Ausblick

Diese Arbeit hat gezeigt, dass in einem föderalen System mit dezentralen Kompetenzen interregionale Externalitäten immer dann entstehen, wenn die räumlichen Grenzen einer Jurisdiktion nicht mit den funktionellen übereinstimmen.

Externe Effekte führen zu einem ineffizienten Angebot öffentlicher Leistungen, wenn

³⁵ Vgl. Oates (1972).

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die anbietenden Gebietskörperschaften diese nicht in ihr Entscheidungskalkül mit einbeziehen. Dies ist in aller Regel der Fall. Für die einzelnen Jurisdiktionen besteht nämlich kein Anreiz, den Nutzen Gebietsfremder zu berücksichtigen. Um der allokativen Aufgabe der Regierungen nachzukommen, ist eine Internalisierung externer Effekte jedoch zwingend notwendig.

Eine effiziente Lösung der Problematik bietet der horizontale Finanzausgleich. Hier kann eine Gemeinde, die einen positiven Spillin empfängt, die anbietende Jurisdiktion durch Kompensationszahlungen dazu bewegen, ein allokativ optimales Angebot des betroffenen Gutes anzubieten. Die Spillover-Effekte werden in beiden Jurisdiktionen internalisiert. Vertikale Zuweisungen sind aufgrund der fehlenden Internalisierung in der empfangenden Gemeinde abzulehnen.

Eine ebenfalls effiziente Methode ist dann gegeben, wenn von der Spillover-Problematik betroffenen privaten Parteien grenzüberschreitende

Handlungsmöglichkeiten zu einer direkten Internalisierung externer Effekte eingeräumt werden.

Auch wenn längst nicht alle grenzüberschreitenden Spillovers einen ausschließlichen Rückgriff auf private wirtschaftliche Interessen erlauben, können private wirtschaftliche Aktivitäten eine wichtige Ergänzung der Verhandlungen zwischen

Gebietskörperschaften, Ländern oder Staaten sein.

Eine Verlagerung der Kompetenz für die öffentliche Leistungserstellung auf höhere Ebenen empfiehlt sich, sofern Abstimmungsprobleme zwischen den nachgeordneten Körperschaften auftreten, die durch Vereinbarungen nicht befriedigend gelöst werden können. Es ist fraglich, ob eine Internalisierung in diesem Fall, - wie es das Äquivalenzprinzip fordert - auch tatsächlich vollkommen sein muss. Denn eine Zentralisierung bringt immer auch Wohlfahrtsverluste mit sich. Es bleibt zu überlegen, bis zu welchem Grad externe Effekte tolerabel sind.

³⁶ Vgl. Olson (1969).

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