Kommunalrecht

Inhaltsverzeichnis

1.  Einführung Seite  1

2.  Gesetzliche Grundlagen Seite  1

3.  Verfassungsgarantie des Art 28 II GG Seite  2

4.  Weitere Verfassungspositionen der Gemeinden Seite  4

5.  Gemeindeverfassungsrecht Seite  5

6.  Das Recht der Landkreise Seite  7

7.  Vergleich zu Hamburg, Bremen und Berlin Seite  9

8.  Kommunale Finanzen Seite  11

  Literaturverzeichnis Anhang  I

1. Einführung

Das Kommunalrecht als gewichtiger Teilkomplex des Besonderen Verwaltungsrechts umgreift alle diejenigen Rechtssätze, die sich auf die Organisation und den Aufgabenkreis der kommunalen Körperschaften beziehen und deren Handeln im Rechtsverkehr regeln. ¹ In den Bereich des Kommunalrechts fallen als wichtigstes Rechtsgebiet das Gemeinderecht, darüber hinaus jedoch auch das Recht der Landkreise, Kommunalverbände, Sonderverbände und der kommunalen Zweckverbände. Das Gemeinderecht ist bedeutender Kernbestandteil des Kommunalrechts, daher wird hierauf das Hauptaugenmerk gerichtet.

2. Gesetzliche Grundlagen

Für das Kommunalrecht existiert bis dato keine geschlossene systematische Kodifikation. Es ergibt sich aus diversen Landesgesetzen, deren kommunalrechtliche Seite dann von Bedeutung wird.

Das deutsche Kommunalrecht geht in der Geschichte zurück bis zur Preußischen Städteordnung von 1808, die versucht, „den Städten eine selbständigere und bessere Verfassung zu geben, in der Bürgergemeinde einen festen Vereinigungspunkt gesetzlich zu bilden, ihnen eine tätige Einwirkung auf die Verwaltung des Gemeinwesens beizulegen und durch diese Teilnahme Gemeinsinn zu erregen und zu erhalten“. ² Die Paulskirchenverfassung von 1849 und die Weimarer Reichsverfassung von 1919 erwähnten die Selbstverwaltung der Gemeinden in den Grundrechten. Das heutige Grundgesetz greift diesen Gedanken in Art.28 II auf und garantiert das Zustandekommen der kommunalen Selbstverwaltung in einer freiheitswahrenden Demokratie.

Der Vertrag über die europäische Union (EUV) geht sogar noch weiter, indem er in Art.1 II vorschreibt, daß Entscheidungen möglichst bürgernah getroffen werden sollen. Es werden sich aus der Europäisierung des Rechts-, Wirtschafts- und Soziallebens Chancen auch über den Bereich der EU-Mitgliedsstaaten bieten, die sich auf Städte und Gemeinden durchaus positiv auswirken.

Nicht zuletzt sei erwähnt, dass alle EU-Angehörigen vollberechtigte Bürger ihrer Kommunen werden. Das aktive und passive Wahlrecht für Ausländer (…) wird für EU-Angehörige Realität. ³ Art.28 I S.3 öffnet den Volksbegriff (nur) für die kommunale Entscheidungsebene, folglich nicht für die Landesparlamente in den Stadtstaaten. ⁴ Dennoch verfolgen manche die zunehmende Europäisierung durchaus skeptisch. Das mit Blick auf das gesamte Europäische Gemeinschaftsrecht (vgl. Art.2 II EUV, Art.5 II EGV) derzeit viel diskutierte Subsidiaritätsprinzip findet in der Ebene der kommunalen Selbstverwaltungsträger gleichfalls eine deutliche organisatorische Ausprägung. ⁵ Da Europäisches Recht finales Recht ist, gerichtet auf die Durchsetzung der vier Freiheiten aus dem EG-Vertrag - freier Waren- und Dienstleistungsaustausch, Personenfreizügigkeit, freier Kapitalverkehr - kann es grundsätzlich alle Rechtsbereiche betreffen. ⁶ Dadurch könnten die Kompetenzen der Kommunen massiv eingeschränkt werden. Genaueres bleibt jedoch abzuwarten, da keine Erfahrungswerte vorliegen. 7

¹ Tettinger, Rn 3

² Schmidt-Aßmann, Rn 4

³ Thränhardt, S. 66

⁴ von Münch, Art. 28, Rn 31; anders dagegen Sieveking in DÖV 1993, 449 ff.

⁵ Tettinger, Rn 5

⁶ Thränhardt, S. 76

⁷ genauere Auswirkungen auf den kommunalen Bereich bei Ameln in DVBl. 1992, 477 (480 ff.) und Rengeling in DVBl. 1990, 893 (895 f.)

3. Verfassungsgarantie des Art.28 II GG

Die Selbstverwaltungsgarantie (gem. Art.28 II S.1) für die Gemeinden umfasst alle Angelegenheiten der örtlichen Gemeinschaft (sog. Universalität oder Allzuständigkeit). ¹ Das sind „diejenigen Bedürfnisse und Interessen, die in der örtlichen Gemeinschaft wurzeln oder auf sie einen spezifischen Bezug haben.“ ² Aus Art.20 II GG ergibt sich, dass sich die ausgeübte Staatsgewalt vom Volk ableiten muss. ³ Die Gemeinden sind als Verwaltungsträger der vollziehenden Gewalt i.S.d. Art.20 III GG zuzuordnen. Man kann erkennen, dass sich das Grundgesetz für eine auf

Selbstverwaltungskörperschaften aufgebaute „gegliederte Demokratie“ ⁴ entschieden hat und es daher als zwingend ansieht, dass das Volk in den Gemeinden ebenso wie in Bund und Ländern eine aus direkten Wahlen hervorgegangene Volksvertretung haben soll. Politisch und rechtlich werden die Gemeinden somit als „dritte Ebene“ neben Bund und Ländern angesehen.

Innerhalb des Art.28 II S.1 teilt man nach h.L. in die Rechtssubjektsgarantie, die Rechtsinstitutionsgarantie und die subjektive Rechtsstellungsgarantie. Diese Garantien sind nicht nur objektiv-rechtlich, sondern auch als subjektive Rechte eingeräumt: Die einzelne Gemeinde kann von den aus Abs.2 Verpflichteten die Einhaltung der Garantien verlangen. 5

Rechtssubjektsgarantie

Durch die Rechtssubjektsgarantie wird gewährleistet, dass es überhaupt Gemeinden als Elemente des Verwaltungsaufbaus gibt. Gemeinde in dem von der Verfassung vorausgesetzten Sinne ist ein auf personaler Mitgliedschaft zu einem bestimmten Gebiet beruhender Verband, der die Eigenschaft einer (rechtsfähigen) Körperschaft des öffentlichen Rechts besitzt. ⁶ Diese Definition gleicht dem völkerrechtlichen Staatsbegriff gemäß der Drei-Elemente-Lehre von Jellinek und bedarf m.E. keiner weiteren Erläuterung.

Darüber hinaus gewährt Art.28 II S.1 GG indirekt aber auch eine beschränkt individuelle Rechtssubjektsgarantie, wonach eine einzelne Gemeinde gegen ihren Willen nicht beliebig, sondern nur nach Anhörung und nur aus Gründen des öffentlichen Wohles aufgelöst oder von ihrem Gebietszuschnitt geändert werden darf. 7

Rechtsinstitutionsgarantie

Als zweite Garantie des Art.28 II S.1 GG ist die Gewährleistung der Institution „gemeindliche Selbstverwaltung“ zu nennen.

Die zu erwähnenden Tatbestandsmerkmale sind hierbei die Angelegenheiten der örtlichen Gemeinschaft, die Universalität und die Eigenverantwortlichkeit, die wie gewöhnlich unter dem Vorbehalt des Gesetzes steht.

• Als Angelegenheiten der örtlichen Gemeinschaft sind solche zu verstehen, „die in der örtlichen Gemeinschaft wurzeln oder auf die örtliche Gemeinschaft einen spezifischen Bezug haben“. ⁸ Gemeint sind damit vom Bundesverfassungsgericht Angelegenheiten, die den Gemeindeeinwohnern gerade als solchen gemeinsam sind, indem sie das Zusammenleben undwohnen der Menschen in der (politischen) Gemeinde betreffen.

• Die Universalität (Allzuständigkeit) garantiert die generelle Zuständigkeit der Gemeinde, sofern es sich um Angelegenheiten der örtlichen Gemeinschaft handelt (s.o.). Der Gesetzgeber kann zwar einen Regelungsvorbehalt geltend

¹ Jarass/Pieroth, Art. 28, Rn 6

² BVerfGE 79, 127 (151); BVerwGE 92, 56 (62)

³ BVerfGE 83, 37 ff.

⁴ BVerfGE 52,95 (111 f.)

⁵ Jarass/Pieroth, Art. 28 Rn 5a

⁶ Schmidt-Aßmann, Rn 10

⁷ BVerfGE 50, 195 (202)

⁸ BVerfGE 79, 127 (151), unter Bezugnahme auf BVerfGE 8, 122 (134); 52, 95 (120)

machen, der aber stark durch den Vorbehalt des Gesetzes (s.u.) eingeschränkt wird.

• Eigenverantwortlichkeit heißt Freiheit von Zweckmäßigkeitsweisungen anderer Hoheitsträger, insbesondere des Staates. 1

Art.28 II S.1 GG ermächtigt die Gemeinden also zu eigenverantwortlichen Regelungen. Er zwingt die Gemeinden jedoch nicht, eine bestimmte Form einzuhalten. Über Art.20 III GG sind die Gemeinden, die Teil der Exekutive sind (s.o.), jedoch an Recht und Gesetz gebunden, unterliegen also dem Rechtsstaatsprinzip.

• Der Gesetzesvorbehalt schränkt die Selbstverwaltung insoweit ein, als die Verwaltung nur im Rahmen der Gesetze stattfinden darf. Der Vorbehalt bezieht sich auf die Garantieelemente Eigenverantwortlichkeit und Universalität. ² Die Einrichtung der gemeindlichen Selbstverwaltung bedarf, wie das Bundesverfassungsgericht gerade in jüngerer Zeit betont, „der gesetzlichen Ausgestaltung und Formung“. 3

Gesetze i.S.d. Art.28 II S.1 GG sind neben Bundes- und Landesgesetzen auch Rechtsverordnungen ⁴ und Satzungen anderer Hoheitsträger, z.B. eines Landkreises oder eines Regionalverbandes. 5

Um den Wirkungskreis der kommunalen Selbstverwaltung zu verdeutlichen, lassen sich nun einige „Gemeindehoheiten“ anführen, die dadurch verfassungsmäßig garantiert sind. Sie gelten im Prinzip als isolierte und ausschließliche Gemeindekompetenzen, auch wenn sie durch Rahmengesetzgebung des Bundes oder der Länder wiederum beschränkt sind. Als wichtigste Komponenten sind hierbei die Raumplanungshoheit (Befugnis, für das eigene Gebiet die Grundlagen der Bodennutzung festzulegen), die Personalhoheit (Befugnis, über das eigene Personalwesen und konkrete Maßnahmen der Personaleinstellung zu entscheiden), die Organisationshoheit (Befugnis, den Aufbau und das Zusammenspiel der eigenen Organe und Betriebe sowie deren Geschäftsgang zu regeln) und die Finanzhoheit (Befugnis zu einer eigenverantwortlichen Einnahmen- und Ausgabenwirtschaft im Rahmen eines gesetzlich geordneten Haushaltswesens) zu nennen.

Subjektive Rechtsstellungsgarantie

Nach h.M. gewährt Art.28 II S.1 GG den Gemeinden kein Grundrecht. (Die Rechtsprechung des Bundesverfassungsgerichts) betont auf der einen Seite, dass die von den Kommunalkörperschaften ausgeübte öffentliche Gewalt Staatsgewalt, nicht-originäre Kommunalgewalt ist (vgl. BVerfGE 83, 37), und hat überhaupt jeder quasi-grundrechtlichen Sichtweise des Art.28 II eine Absage erteilt. Auf der anderen Seite hebt sie die doppelte Ratio des Art.28 II hervor, Dezentralisierung und bürgerschaftliche Teilhabe. ⁶ Die Gemeinden sind also nur Teil des Staatsaufbaus.

Daraus ergibt sich der Streitpunkt in der Lehre und Meinung, ob sich Gemeinden auf Art.19 IV GG stützen können/müssen. Laut Schmidt-Aßmann ⁷ kann die Frage jedoch dahingestellt bleiben, da die subjektiven Rechte der Gemeinde mit den subjektiven Rechten der Bürger gleich behandelt würden (§40, 42 II VwGO).

¹ Schmidt-Jortzig, Rn 480

² BVerfGE 56, 298 (312); 79, 127 (146)

³ BVerfGE 79, 127 (143)

⁴ BVerfGE 26, 228 (237); 56, 298 (309)

⁵ Schmidt-Aßmann, Rn 20

⁶ Umbach/Clemens, Art. 28, Rn 68

⁷ Schmidt-Aßmann, Rn 24

4. Weitere Verfassungspositionen der Gemeinden

Zudem gewährleistet das Grundgesetz in Art.106 zusätzlich zum Art.28 II S.1 eine partielle Finanzgarantie. Zu nennen sind dabei vor allem die Realsteuergarantie, die Ertragshoheit der örtlichen Verbrauchs- und Aufwandsteuern, die Beteiligung der Gemeinden am Aufkommen der Einkommenssteuer sowie die Aussicht auf einen Prozentsatz am Länderanteil des Gemeinschaftssteueraufkommens. Umstritten ist dagegen die Anwendbarkeit der Grundrechte auf eine Gemeinde. Sie ließe sich, soweit anwendbar, aus Art.19 III GG ableiten, nach dem die Grundrechte ebenfalls für alle inländischen juristischen Personen gelten. Die Literatur ist sich jedoch nicht einig und entwickelt immer weitere (teilweise nur marginal unterschiedliche) Ansichten des Problems. Es wird jedoch vornehmlich in zwei Bereiche getrennt:

• Bereiche öffentlicher Aufgabenerfüllung: Sofern die Gemeinde Verwaltungsaufgaben ausführt, die den Bürger betreffen, wird ihr die Grundrechtsfähigkeit abgesprochen. Es ist schließlich nicht ersichtlich, daß sich aus dem hoheitlichen Handeln eine verfassungsmäßige Gefährdungslage der Gemeinden ergeben könne. 1

• Bereiche fiskalisch-erwerbswirtschaftlicher Tätigkeit: In diesem Bereich wurde in der Literatur bisher ein Grundrechtsschutz, insbesondere der Art.12 und 14 für möglich gehalten. ² Das Bundesverfassungsgericht tritt dem jedoch im Sasbach-Beschluß entgegen: Die Rechtsordnung billige den Gemeinden zwar die Möglichkeit zu, privatrechtliches Eigentum innezuhaben, das besage jedoch nicht, daß dieses auch grundrechtsgeschützt sein müsse. 3

Nutzt eine Gemeinde (beispielsweise) die durch die Hoheitsverwaltung bewirkte machtbeherrschende Stellung dadurch aus, dass sie die durch die Verwaltungstätigkeit erzeugte Nachfrage nach Gütern unter Verdrängung leistungsbereiter privater Wettbewerber befriedigt, um auf diese Weise für sich den größten wirtschaftlichen Vorteil zu erzielen, kann darin eine unzulässige Verquickung der öffentlich-rechtlichen Aufgabe mit einer erwerbswirtschaftlichen Tätigkeit liegen. 4

Die Landesverfassungen (z.B.: Art.44, 45 LV Niedersachsen oder Art.46-49 LV Schleswig-Holstein) formulieren den Art.28 II S.1 zwar weiter aus, sind jedoch weitgehend einer Standardisierung unterworfen. Lediglich was die Finanzierung angeht, sind einige Unterschiede zu verzeichnen, die jedoch hier nicht näher betrachtet werden.

¹ ähnlich: BVerfGE 45, 63 (78 f.)

² u.a.: Schmidt-Aßmann, Rn 30; Steiner, Rn I 94

³ BVerfGE 61, 82 (105 f.)

⁴ BGH DÖV 2003, 249

5. Gemeindeverfassungsrecht

Das Gemeindeverfassungsrecht ist das Recht des internen Gemeindeaufbaus. Es umfaßt die Regelungen über die Arten und das Zusammenwirken der Gemeindeorgane. Hier gibt es ungezählte Varianten, die bisweilen stark voneinander abweichen. Hier sollen nur die gängigsten bzw. die interessantesten behandelt werden.

Wie bereits oben erwähnt ist die Gemeinde eine Körperschaft des öffentlichen Rechts in Form einer Gebietskörperschaft mit Territorial- und Personalhoheit. Sie ist nach außen mit ihrem Körperschaftsstatus die Einheit, die ihre Bürger umschließt und in einem rechtstechnischen Sinne ihren Organen und Untergliederungen Rückhalt und Zuordnung gibt. 1

Die Varianten in den Bereichen Gebietszuschnitt, Raumsituation, Bevölkerungszahlen und Leistungskraft der Gemeinde, veranlassen den Rechtsgeber dazu, Differenzierungen im Rechtsstatus der Gemeinde vorzunehmen. So kommt es beispielsweise zur Unterscheidung in kreisangehörige und kreisfreie Gemeinden/Städte. Beim Regelfall kreisangehörige Gemeinde gibt es als „Überbau“ einen Gemeindeverband, der die Aufgaben erfüllt, die die Leistungsfähigkeit der Gemeinde übersteigen. (s. Abschnitt 6) Die Kreisfreiheit dagegen ist ein Sonderstatus, der extra zuerkannt wird, wenn die Leistungsfähigkeit der Stadt groß genug ist oder ein besonderer Aspekt diese nötig werden läßt.

Es ist ferner wichtig, sich näher mit den Organen einer Gemeinde auseinander zu setzen. Hier gibt es bundesweit vielfältige Modelle, die jedoch alle ein zentrales Beschlussorgan und ein Hauptverwaltungsorgan aufweisen. Letzteres ist in manchen Bundesländern monokratisch (Bürgermeister, Gemeindevorsteher) in anderen kollegial (Magistrat). Während Niedersachsen beispielsweise nach der norddeutschen Ratsverfassung vorgeht, die die Verwaltung durch den direkt gewählten Gemeinderat bestimmen und durch den Hauptverwaltungsbeamten lediglich ausführen läßt, teilt Schleswig-Holstein noch weiter: Hier gibt es in den Städten die Magistratsverfassung, die ermöglicht, daß der kollegial verfaßte Magistrat (Bürgermeister und Beigeordnete) die laufende Verwaltung besorgen; in den Gemeinden dagegen gilt die Bürgermeisterverfassung, wonach der Bürgermeister nicht direkt vom Volk sondern vom Gemeinderat gewählt wird, dann jedoch als Verwaltungschef und Ratsvorsitzender die größten Kompetenzen hat. In Mecklenburg-Vorpommern gilt, wie für alle neuen Bundesländer eine Art „eklektizistischer Gemeindeverfassung“, also ein Verbund bewährter Elemente aus den alten Bundesländern: Die aus unmittelbarer Volkswahl hervorgegangene Gemeindevertretung ist als oberstes Beschlußorgan für alle Angelegenheiten zuständig, soweit nicht dem Bürgermeister durch Gesetz oder Beschluss bestimmte Angelegenheiten übertragen sind.

Nun werden die einzelnen Organe der Gemeindeverwaltung genauer betrachtet. Durch ihr unterschiedliches Entstehen/Entwickeln haben die Organe in den verschiedenen Bundesländern oftmals andere Namen. Sie erfüllen jedoch weitgehend die gleichen Aufgaben.

Die Gemeindevertretung, das „Repräsentativorgan“ der Gemeinde, wird von den Bürgern gem. Art.28 II S.1 GG gewählt; näheres bestimmt das jeweilige Kommunalwahlgesetz. Sie heißt Gemeinderat, Stadtrat, Gemeindevertretung, Stadtvertretung, Rat oder Stadtverordnetenversammlung. ² In diesem Sinne ist sie kein Parlament, sondern als Verwaltungsorgan Teil der Exekutive. 3

Die Mitglieder der Gemeindevertretung sind die Gemeindevertreter. Sie sind Inhaber eines öffentlichen Amtes - auch im haftungsrechtlichen Sinne (Art.34 GG i.V.m. §839 BGB). ⁴ Ihre Entscheidungen fällen sie im Rahmen der Gesetze nach ihrer freien, nur

¹ Schmidt-Aßmann, Rn 50

² Steiner, Rn 188

³ BVerfGE 78, 344 (348)

⁴ BGH NJW 1989, 976 (938)

durch das öffentliche Wohl beschränkten Überzeugung. ¹ Darüber hinaus gelten für die Abgeordneten aus ihrem beamtenrechtlichen Status heraus ebenfalls die Rechte und Pflichten, die sich aus den Hergebrachten Grundsätzen des Berufsbeamtentums ergeben (Art.33 V GG). Dazu zählt z.B. das Verschwiegenheitsgebot. ² Die Mitgliederzahl der Gemeindevertretung richtet sich nach der Einwohnerzahl der Gemeinde. Hinzu kommt der Bürgermeister als Mitglied und ggf. Vorsitzender des Gemeinderates. ³ In Gemeinden mit Magistratsverfassung übernimmt den Vorsitz des Gemeinderates ein Bürgervorsteher oder Stadtpräsident (so z.B. in Norderstedt). Dieser beruft die Sitzungen ein, leitet die Verhandlung und sorgt für deren ordnungsgemäßen Ablauf. Außerdem hat er das Hausrecht und kann so gegen Störende eingreifen (z.B. gem. §37 GO Schleswig-Holstein).

Die Aufgaben des Gemeinderates sind entsprechend seiner zentralen Stellung die wichtigsten Führungs- und Kontrollaufgaben in der Gemeinde (z.B. §30 GO Schleswig-Holstein). Dazu gehören Planungen einzelner und gesamter Gemeindevorhaben, Rechtsetzungsakte und bedeutsame Personalentscheidungen, sowie Berichts- und Rechnungslegungspflichten.

Der Gemeindevorsteher ist bei einer dualistisch ausgerichteten Gemeindeverfassung (z.B. Bürgermeisterverfassung) eine monokratisch organisierte Instanz, besteht also aus einer Person. Bei der Magistratsverfassung verteilen sich die Kompetenzen auf ein Kollegium mehrerer Personen, die jedoch die gleichen Aufgaben wahrnehmen. Der Bürgermeister ist als Wahlbeamter Beamter auf Zeit und entweder direkt vom Volk oder aber vom Gemeinderat gewählt. Mittlerweile ist eine starke Tendenz zur Direktwahl zu verzeichnen, die im Volk m.E. auch gut angenommen wird. Die Aufgaben des Gemeindevorstehers sind recht variant, lassen jedoch einige Grundzüge erkennen.

• Er bereitet die Beschlüsse des Rates verwaltungsmäßig vor, wobei die Meinungsbildung bei den Ausschüssen liegt.

• Er betreibt Geschäfte der laufenden Verwaltung, die sich aus der Rechtsprechung definieren als „Geschäfte, die in mehr oder weniger regelmäßiger Wiederkehr vorkommen und zugleich nach Größe, Umfang, Verwaltungstätigkeit und Finanzkraft der Gemeinde von sachlich weniger erheblicher Bedeutung sind“ ⁴ .

• Zudem übernimmt er übertragene Angelegenheiten, die ihm entweder von der Gemeindevertretung oder aber durch Gesetz übertragen wurden.

• Grundsätzlich hat der Gemeindevorsteher das Recht zu Dringlichkeitsentscheidungen, wobei die Definition des Eilfalles in den Landesgesetzen stark variiert (z.B. §49 III GO Schleswig-Holstein).

• Er ist ferner der Leiter des gemeindlichen Verwaltungsapparates und hat damit organisatorische und dienstrechtliche Befugnisse zur Geschäftsleitung und Aufgabenverteilung sowie die Stellung als Dienstvorgesetzter der Beamten, Angestellten und Arbeiter der Gemeinde.

• Darüber hinaus ist er Vertreter und damit oberster Repräsentant der Gemeinde sowohl in politischer als auch in rechtsgeschäftlicher Hinsicht. Die Besonderheit der Magistratsverfassung ist nun die kollegiale Organisation des Gemeindevorstandes. Der Magistrat besteht aus dem Bürgermeister und den Beigeordneten (Stadträten), die wiederum vom Gemeinderat aus dessen Mitte gewählt werden. Sie können ehren- oder hauptamtlich tätig sein, wobei in Schleswig-Holstein die ehrenamtlichen Stadträte dann eine Doppelstellung in beiden Gremien einnehmen. Während es beispielsweise in Hessen eine Hierarchieabstufung innerhalb des Magistrats gibt, ist in Schleswig-Holstein (gem. §71 GO) der Bürgermeister „primus inter pares“, hat also keine höheren Kompetenzen als seine Stadträte.

Durch das dualistische Modell kommt es heute immer häufiger zu Streitigkeiten zwischen dem Gemeinderat und dem Gemeindevorsteher. Diese haben meist den Umfang von Informationspflichten oder andere geschäftsordnungsmäßige Rechte zur Grundlage.

¹ vgl. Frowein in DÖV 1976, 44 ff.

² OLG Frankfurt NVwZ 1982, 215

³ vgl. Borchmann in NVwZ 1983, 457

⁴ BGH DVBl. 1979, 514 f.

6. Das Recht der Landkreise

Oberhalb der Gemeinden befindet sich eine weitere Verwaltungseinheit: der Landkreis. Die Kreise sind rechtsfähige kommunale Verwaltungseinheiten mit dem Status der Gebietskörperschaft. Sie sind Gemeindeverbände, deren Mitglieder jedoch nicht die kreisangehörigen Gemeinden, sondern die Kreiseinwohner sind. ¹ Der Kreis erbringt ähnliche Leistungen wie die Kommunen, jedoch für eine größere Anzahl von Gemeinden, die von einer einzelnen Gemeinde (zumeist wirtschaftlich) nicht erbracht werden könnten. Neben dieser Ergänzungsfunktion haben die Landkreise eine Ausgleichsfunktion: Sie sollen die kreisangehörigen Gemeinden, die ihre Aufgaben nicht ausreichend erfüllen können, im Rahmen ihrer Leistungsfähigkeit unterstützen sowie zu einem wirtschaftlichen Ausgleich unter den kreisangehörigen Gemeinden beitragen. 2

Die Kreise verfügen aus Art.28 II GG ebenso wie die Gemeinden über eine Rechtssubjekts- und eine Rechtsinstitutionsgarantie, wobei bei letzterer einige Dinge eingeschränkt sind. Die Garantie der Selbstverwaltung der Kreise umfasst die Allzuständigkeit nicht. ³ Diese ist bei den Gemeinden allerdings gegeben. Außerdem verfügen die Kreise nicht über eine Raumplanungshoheit. Diese obliegt wiederum den Gemeinden.

Die Aufgaben der Kreisverwaltung sind genau wie auch die Gemeindeaufgaben gegliedert. Die Bundesländer unterscheiden ebenfalls in zwei Systeme: Dualismus von Selbstverwaltungsaufgaben und Auftragsangelegenheiten bzw. Monismus der freien und pflichtigen Selbstverwaltungs- sowie der Weisungsaufgaben. 4

Ein größeres Problem stellt sich jedoch in der Verteilung der Aufgaben zwischen Kreis und Gemeinde. Da beide Körperschaften eine Selbstverwaltungsgarantie aus Art.28 II GG besitzen muss eine Abgrenzung ihrer Kompetenzen erfolgen. Zur Systematisierung hat sich eine Dreiteilung der Aufgaben eingebürgert ⁵ , deren tragende Begriffe im Rahmen der Rastede-Entscheidung ⁶ des Bundesverfassungsgerichts geprägt wurden. Übergemeindlich sind Aufgaben, die sich kraft Natur der Sache einer einzelgemeindlichen Wahrnehmung entziehen. ⁷ Dies können vor allem Aufgaben im Bereich des Umweltschutzes oder des Straßenbaus sein. Ergänzende Aufgaben sind dagegen solche, die sich der Leistungsfähigkeit (mancher) kreisangehöriger Gemeinden entziehen. Dies ist nicht immer nur Gegenstand wirtschaftlicher Überlegungen. Es geht dabei vor allem um zweckverbandliche Erledigung von Aufgaben, welche u.U. die Möglichkeiten einzelner beteiligter Gemeinden übersteigt.

Ausgleichende Aufgaben sind Kreisaufgaben, die zur Unterstützung der einzelgemeindlichen Aufgabenerfüllung dienen. Aus dem Solidargedanken ist dies wohl zu begründen, doch treten ebenfalls Probleme auf, da diese Aufgaben zu großen Teilen aus der Kreisumlage finanziert werden müssen, die in den gebenden Gemeinden jedoch nicht zu einer nachhaltigen Verkürzung der gemeindeeigenen Finanzbasis führen darf.

Grundsätzlich sei bei einer Verlagerung von Gemeindeaufgaben zur Kreisverwaltung im Sinne der Rastede-Entscheidung nicht auf die individuelle Interessenlage der einzelnen Gemeinde abzustellen, sondern der Grundsatz der Verhältnismäßigkeit anzuwenden. ⁸ Verständlich wird dabei, dass manche Städte ab einer gewissen Einwohnerzahl und mit ausreichenden finanziellen Möglichkeiten ausgestattet die Kreisfreiheit anstreben. Sie können dann unabhängig agieren und eigenverantwortlich handeln, ohne an den

¹ Schmidt-Aßmann, Rn 136

² Steiner, Rn 374

³ Schmidt-Aßmann, Rn 138

⁴ a.a.O., Rn 139

⁵ Schmidt-Jortzig, Rn 573 ff.

⁶ BVerfGE 67, 321 ff.

⁷ Schmidt-Aßmann, Rn 141

⁸ Steiner, Rn 380

Dualismus und eine gewisse Subsidiarität gebunden zu sein. So plant beispielsweise Norderstedt schon seit Jahren, kreisfreie Stadt zu werden und sich damit vom Kreis Segeberg abzuspalten.

Die Organe der Kreise sind bundesweit einheitlich. Als Parlament ist aus direkten Wahlen gem. Art.28 I S.2 GG der Kreistag zu wählen. Ihm stellen alle Kreisordnungen ein monokratisches Konkretionsorgan gegenüber, den Landrat. Darüber hinaus sehen fast alle Kreisordnungen die Bildung eines Kreisausschusses vor. Das Zusammenspiel der Organe ist sehr variantenreich und wird hier nicht näher behandelt.

7. Vergleich zu Hamburg, Bremen und Berlin

Die Gemeinden erfüllen grundsätzlich die Voraussetzung „dezentrale Zentren der Initiative und Entscheidung“ ¹ zu sein. Dieses Kriterium läßt sich ebenfalls auf die Organisation des Stadtstaates Hamburg übertragen. Hamburg ist allerdings kein Flächenstaat wie Schleswig-Holstein oder Niedersachsen, daher findet man hier auch keine Gemeinden im eigentlichen Sinn.

Bereits im 19. Jahrhundert stellte man fest, daß bei zunehmender Agglomeration (Städte, Stadtlandschaften) diese unregierbar zu werden drohten. Besonders durch die Industrialisierung (in Deutschland ab 1850) vorangetrieben, begann man nach einem „time lag“ von etwa 80 Jahren kurz nach dem 2. Weltkrieg in den Niederlanden damit „die Großstadt in einzelne Bezirke aufzuteilen, in denen man unter den Einwohnern das Zusammengehörigkeitsgefühl zu wecken suchte“ 2

Die Intention wird klar. Die Einteilung in kleinere Teilbereiche garantiert die Regierbarkeit und Bürgernähe.

Die meisten deutschen Bundesländer stellen es den Städten frei, sich in Bezirke zu untergliedern. Am weitesten geht jedoch Nordrhein-Westfalen. In der Gemeindeordnung heißt es dort: „Die kreisfreien Städte sind verpflichtet, das gesamte Stadtgebiet in Stadtbezirke einzuteilen.“ (§13 I GO-Nordrhein-Westfalen)

In Hamburg erfolgte die erste Unterteilung des gesamten Stadtgebiets durch das „Groß-Hamburg-Gesetz“ bereits 1938 unter der Regierung der Nationalsozialisten. Im Rahmen von Dekonzentration und Dezentralisierung nahmen sie eine Einteilung in 10 Kreise vor, entsprechend den Parteikreisen der NSDAP (Gau Hamburg). Unterhalb der Kreise liegen 110 Bezirke und 178 Ortsteile.

Die lokale Einteilung wurde nach dem Sturz des Dritten Reichs zwar weitestgehend fortgesetzt, doch änderte sich 1948 die Bezeichnung. Aus den 10 Kreisen wurden 7 Bezirke, aus den 110 Bezirken 106 Stadtteile, aus den 178 Ortsteilen 179. Die Nationalsozialisten sind somit weitgehend Schöpfer der heute bestehenden Nomenklatur und Einteilung des hamburgischen Staatsgebietes, sofern sie nicht auf historische Bezeichnungen und Grenzen zurückgreifen. 3

Maßgeblich führte zu dieser Einteilung das „Gutachten über die Neuordnung der kommunalen Selbstverwaltung der Hansestadt Hamburg“ von Oskar Mulert. Senat und Bürgerschaft übernahmen grundsätzlich das Mulert’sche Modell, das seinen Niederschlag schließlich im ersten Bezirksverwaltungsgesetz vom 21. September 1949 fand. ⁴ Im Rahmen der Verwaltungsmodernisierung erging ab 1993 eine Verwaltungsreform, die nun auch ein „Alternativmodell einer dekonzentrierten Fachbehördenverwaltung“ ⁵ zuließ. Die Verwaltungsmodernisierung schreitet seitdem fort und man kann noch immer beobachten, daß gewisse Aufgabenbereiche neu strukturiert und deren Kompetenzen verschoben werden.

Nun kann man auf die Idee kommen, daß die Organisation von Stadt- und Flächenstaaten gleich ist. Dem ist nicht so. Die Bezirke in den Stadtstaaten übernehmen zwar weitestgehend die Aufgaben der Gemeinden, allerdings sind ihnen manche Zuständigkeiten verwehrt. In Hamburg liegen so beispielsweise die Zuständigkeiten für den Hafen, für Nahverkehrsmittel, Stadtentwässerung und ähnliches bei den zentralen Fachverwaltungen. Es handelt sich dabei um Aufgaben, die typischen Gemeindeaufgaben gleichen und die unter Mitwirkung der Bezirksebene einer gewissen Einheitlichkeit bedürfen. Dieses geht auch aus §3 II HmbBezVG hervor, der folgendes besagt: „Die Bezirksämter führen selbständig diejenigen Aufgaben der Verwaltung durch, die nicht wegen ihrer übergeordneten Bedeutung oder Eigenart einer einheitlichen Durchführung

¹ Lange, S. 21

² a.a.O., S. 24

³ a.a.O., S. 33

⁴ Strenge, S. 32

⁵ a.a.O., S. 37 ff.

bedürfen. Solche Aufgaben werden vom Senat selbst wahrgenommen oder auf die Fachbehörden übertragen. Die Abgrenzung erfolgt abschließend durch den Senat.“ Zu erinnern ist dabei vielleicht an die aktuell ständig wiederkehrende Diskussion über das Aufstellen oder den Rückbau von Pollern im Hamburger Stadtgebiet. Die sonstige Aufgabenerfüllung erfolgt jedoch in den Bezirken selbständig und frei von Obrigkeitsentscheidungen.

Die „Stadtstaatlichkeit“ drückt sich somit in der territorialen Identität von Gemeinde und Land aus, sowie dem Fehlen gesonderter Landes- und Kommunalorgane. Im Stadtstaat werden auch staatliche und gemeindliche Tätigkeiten weder funktionell noch organisatorisch irgendwie getrennt. 1

Ein ganz anderes System wendet das Land Bremen an, welches häufig unrichtig ebenfalls als Stadtstaat angesehen wird. Bremen ist ein Land, das aus zwei Gemeinden, den Städten Bremen und Bremerhaven besteht. Die Stadt Bremerhaven ist organisiert wie andere deutsche Großstädte mit einer Stadtverordnetenversammlung, einem Magistrat und einem Oberbürgermeister und untersteht als kreisfreie Stadt des Landes Bremen unmittelbar der Aufsicht, aber grundsätzlich nur der Rechtsaufsicht des Senats des Landes Bremen. Auch die Stadtgemeinde Bremen hat ihre Selbstständigkeit gegenüber dem Land Bremen. Zwar ist der Stadtsenat in Bremen identisch mit dem Landessenat, er hat aber in kommunalen Angelegenheiten im Bereich der Stadtverwaltung allein die von den städtischen Gremien beschlossenen Ortsgesetze, nicht dagegen die Entscheidungen der Landesbürgerschaft zu befolgen. So ist auch hier eine deutliche Trennung zwischen den kommunalen und den staatlichen Angelegenheiten vorhanden, die es in Hamburg nicht gibt. 2

Wieder anders ist die Regelung im Land Berlin, wo die Bezirke praktisch die Rechte von Gemeinden haben. Die Landesverfassung verlangt (Art.50 II BerlV), dass die Bezirke nach den Grundsätzen der Selbstverwaltung an der Verwaltung zu beteiligen sind.

¹ Lange, S. 52

² Thieme, S. 11

8. Kommunale Finanzen

Die Gewährleistung der Grundlagen der finanziellen Eigenverantwortung gem. Art.28 II S.3 GG stellt als so genannte Finanzhoheit einen Unterfall der Gemeindehoheiten dar. ¹ Diese umfasst nach der Rechtsprechung des Bundesverfassungsgerichts jedenfalls eine eigenverantwortliche Einnahmen- und Ausgabenwirtschaft der kommunalen Gebietskörperschaften. ² Wegen der notwendigen Zusammengehörigkeit von Aufgabenwahrnehmung, Finanzierungsverantwortlichkeit und dazu erforderlicher Einnahmen (kommunalverfassungsrechtlicher Konnexitätsgrundsatz) umfasst die Garantie kommunaler Selbstverwaltung darüber hinaus zwingend auch die Gewährleistung derjenigen Mittelausstattung der Kommunen, die zur Wahrnehmung der garantierten Selbstverwaltungsaufgaben erforderlich ist. ³ Demnach sollen nach dem Prinzip der fiskalischen Äquivalenz die Nutznießer der Staatsleistungen auch die mit der Bereitstellung verbundenen Kosten tragen. Die Entscheidungsträger sollen alle relevanten Kosten und Nutzen berücksichtigen und keine Ausdehnung der Staatsleistungen zu Lasten Dritter beschließen können. 4

Dieses wird jedoch als problematisch angesehen, da den Gemeinden von Bund, Ländern und neuerdings der EU oftmals Aufgaben zugewiesen werden, die ihre finanziellen Möglichkeiten übersteigen. Rechtlich ist dies zwar nicht bedenklich, da die Ausgaben für Leistungen erfolgen, die dem Bürger vor Ort zugute kommen. Angesichts leerer Kassen stehen die Gemeinden jedoch vor einem nahezu unlösbaren Problem.

Wie auch bei Bund und Ländern sind die Haupteinnahmearten der Gemeinden Steuern, Gebühren und Beiträge. Darüber hinaus gibt es noch Finanzzuweisungen. Die Steuereinnahmen teilen sich in die wesentlichen Bereiche Realsteuern (Gewerbe- und Grundsteuer) und den Gemeindeanteil an der Einkommenssteuer. Die Ertragshoheit für die Gewerbe- und die Grundsteuer liegen gem. Art.106 VI S.1 GG prinzipiell bei den Gemeinden. Den Gemeinden ist (darüber hinaus) das Recht eingeräumt, im Rahmen der Gesetze Hebesätze festzusetzen. ⁵ Dadurch ist die Steuerlast der Einwohner in Abstimmung mit dem Finanzbedarf gemeindespezifisch regelbar. Allerdings wird die Gemeinde den Hebesatz der Gewerbesteuer nicht bis zur Höchstgrenze ausreizen, da sie dadurch den Fortzug der ansässigen Gewerbebetriebe riskiert.

Die Einkommenssteuer wird gem. Art.106 V GG erhoben. Nach dieser Grundlage erhalten die Gemeinden auf der Grundlage der Einkommenssteuerleistungen ihrer Einwohner einen Anteil am Aufkommen der Einkommenssteuer. ⁶ Dies ist gerade für Gemeinden im Einzugsbereich von Hamburg sehr zuträglich. Auch ohne Gewerbebetriebe (und damit Arbeitsstellen) bekommen sie eine „Finanzspritze“, die jedoch zu Lasten der Stadt Hamburg geht.

Gebühren sind Gegenleistungen für besondere administrative Tätigkeiten oder für die Inanspruchnahme öffentlicher Einrichtungen. Beiträge sind Geldleistungen, die dem Ersatz des Aufwandes für die Herstellung und Erweiterung öffentlicher Einrichtungen dienen. Die gesetzlichen Grundlagen für die Erhebung dieser Abgaben finden sich teilweise in Spezialgesetzen (z.B. §127 ff. BauGB), im Übrigen in den Kommunalabgabengesetzen. 7

Unter Finanzzuweisungen werden vor allem Zuweisungen im Rahmen des kommunalen Finanzausgleichs ⁸ verstanden. Dabei unterscheidet man in den vertikalen und den horizontalen Finanzausgleich. Letzterer macht den geringeren Teil aus. Bei ihm wird zwischen den Gemeinden selbst umverteilt. Der vertikale Finanzausgleich ist umso wichtiger. Hierbei wird der wesentliche Teil der Ausgleichsmasse von dem jeweiligen Land aufgebracht.

¹ Jarass/Pieroth, Art.28 Rn 7a

² BVerfGE 26, 228 (244); 71, 25 (36 ff.)

³ von Mutius, Rn 254 f.

⁴ Scherf/Hofmann, S.314

⁵ Schmidt-Aßmann, Rn 129

⁶ a.a.O., Rn 129

⁷ a.a.O., Rn 131

⁸ Schmidt-Jortzig, Rn 779 ff.

Wie alle Körperschaften des öffentlichen Rechts haben die Gemeinden zudem die Möglichkeit ihre Ausgaben durch Kredite zu refinanzieren. 1

Die heutige Gewerbesteuer (und das dazu gehörige Hebesatzrecht) gewährleistet freilich weder die fiskalische Äquivalenz noch den fairen Ausgleich der Einwohner- und Unternehmensinteressen. Schon aufgrund der unbefriedigenden Abgrenzung von Steuerpflicht verteilt sich das Aufkommen der Gewerbesteuer nicht bedarfsgerecht auf die Gemeinden. ² Unterschiede in der Wirtschaftsstruktur führen zu regionalen Disparitäten des Steueraufkommens, die durch die ungleichmäßige Streuung der Bemessensgrundlage Gewerbeertrag erheblich verstärkt werden und auch durch den kommunalen Finanzausgleich nicht kompensierbar sind.

Die Fehler der Gewerbesteuer sind seit langem bekannt und an Lösungsvorschlägen wird gearbeitet. Als Ersatz der Gewerbesteuer (inklusive der daraus abgeleiteten Umsatzsteuerbeteiligung) kommt im Grunde nur die kommunale Wertschöpfungssteuer in Betracht. ³ Diese zielt lediglich auf die lokal entstehenden Einkommen ab. Zur Erfüllung der kommunalen Finanzautonomie wäre den Gemeinden darüber hinaus ein Hebesatzrecht einzuräumen. Der kommunale Finanzausgleich könnte dann die nur noch geringen finanziellen Schwächen problemlos ausgleichen.

Im Rahmen des Haushaltsrechts unterliegen die Gemeinden genau wie Bund und Länder den Haushaltsgrundsätzen und bedürfen der Aufstellung eines Haushaltsplans. Ebenso ist die Finanzierung der Kreise organisiert. Gebühren, Beiträge und eigene Steuern (z.B. Schankerlaubnissteuer, Zuschläge zur Grunderwerbssteuer) bilden die Grundlage der Haushaltseinnahmen. Wichtigstes Finanzierungsinstrument ist überdies die so genannte Kreisumlage, die den noch verbleibenden Fehlbetrag decken soll. ⁴ Diese wurde bereits oben problematisiert.

Gegenstand permanenter Kritik ist hingegen Art.28 II, nicht zuletzt deshalb, weil die gut organisierte kommunale Interessenvertretung den kontinuierlich weiter eingeschränkten kommunalen Handlungsspielraum dauerhaft und wirkungsvoll (und in vieler Hinsicht zu Recht) beklagt. 5

¹ vgl. Tettinger, Rn 240

² Scherf/Hofmann, S. 327

³ a.a.O., S. 328

⁴ Steiner, Rn 403

⁵ von Münch, Art. 28, Rn 110

Literaturverzeichnis

• Jarass/Pieroth Grundgesetz-Kommentar, 6. Auflage, München 2002

• Lange, Rolf Selbstverwaltung in Hamburg, Stuttgart 1980

• Scherf/Hofmann „Die kommunale Finanzverfassung in Deutschland“ in Andreas Kost, Kommunalpolitik in den deutschen

• Schmidt-Aßmann, Eberhard Besonderes Verwaltungsrecht, 12.Auflage, Berlin 2003

• Schmidt-Jortzig, Edzard Besonderes Verwaltungsrecht, 3.Auflage, Köln 1997

• Steiner, Udo Besonderes Verwaltungsrecht, 6.Auflage, Heidelberg 1999

• Strenge, Hans-Peter „Verwaltungsreform im Spannungsfeld zwischen kommunaler Selbstverwaltung und Landespolitik“ in

• Tettinger, Peter J. Besonderes Verwaltungsrecht, 6.Auflage, Heidelberg 2001

• Thieme, Werner Gemeinden für Hamburg - Eine Streitschrift, Hamburg 1989

• Thränhardt, Dietrich „Die Kommunen und die Europäische Gemeinschaft“

• Umbach/Clemens Grundgesetz-Mitarbeiterkommentar, Band 1, Heidelberg 2002

• von Münch, Ingo Grundgesetz-Kommentar, Band 2, 5. Auflage, München 2001

• von Mutius, Albert Kommunalrecht, München 1996