Inhaltsverzeichnis

LITERATURVERZEICHNIS   III

EINLEITUNG   1

I.  ZIELSETZUNG  1

II.  BEGRIFFSBESTIMMUNG UND ABGRENZUNG.  2

1.  Wirtschaftssanktionen  2

2.  Das Handelsembargo  2

3.  Boykott.  3

A.  VÖLKERRECHTLICHE GRUNDLAGEN EINES EMBARGOS - DIE VEREINTEN NATIONEN  4

I.  ERMÄCHTIGUNGSGRUNDLAGE  4

1.  Die Voraussetzungen des Art. 39 SVN.  4

a.  Angriffshandlung, Friedensbruch oder Bedrohung des Friedens.  4

b.  Feststellung durch den Sicherheitsrat  5

2.  Umfang der Maßnahmen nach Art. 41 SVN  6

II.  RECHTSFOLGEN DER BESCHLÜSSE DES SICHERHEITSRATES  7

1.  Bindungswirkung.  7

a.  Bindung der Mitgliedstaaten gemäß Art. 24, 25 SVN  7

b.  Nur Beschlüsse oder auch Empfehlungen?  7

2.  Rechtfertigungswirkung.  8

III.  VÖLKERRECHTLICHE GRENZEN VON EMBARGOBESCHLÜSSEN  9

1.  Gewaltverbot - Art. 2 Ziff. 4 SVN.  9

2.  Interventionsverbot.  9

3.  Eingriff in ausländisches Privateigentum.  10

4.  Recht Pflicht zur wirtschaftlichen Zusammenarbeit  11

IV.  ZUSAMMENFASSUNG  12

B.  EUROPARECHTLICHE GRUNDLAGEN EINES EMBARGOS - DIE EUROPÄISCHE UNION.  13

I.  GRUNDLAGEN - ÜBERBLICK ÜBER DIE HISTORISCHE ENTWICKLUNG DER EMBARGOKOMPETENZ DER EUROPÄISCHEN  

UNION.   13

II.  ERMÄCHTIGUNGSGRUNDLAGE NACH INKRAFTTRETEN DES MAASTRICHTER - VERTRAGS.  15

1.  Art 301 EG - Tatbestandsvoraussetzungen.  15

a.  Vorliegen eines GASP-Beschlusses  15

b.  Art des Beschlusses - Standpunkt oder Aktion.  16

c.  Sofortmaßnahme.  17

d.  Vorschlag der Kommission - Initiativrecht oder Initiativpflicht?  17

e.  Beschluss des Rates - eine gebundene Entscheidung?  18

2.  Rechtsfolgen  19

a.  Beschlussform - Verordnung  19

b.  Umsetzungspflicht der Mitgliedstaaten  19

III.  DIE EUROPÄISCHE UNION IM VERHÄLTNIS ZU DEN VEREINTEN NATIONEN  19

1.  Mittelbare Bindung durch die Mitgliedstaaten.  19

2.  Unmittelbare Bindung der Europäischen Union  20

a.  Allgemeine Bindungswirkung  20

b.  Herleitung aus Art. 48 Abs. 2 SVN  20

3.  Unmittelbare Bindung der Europäischen Gemeinschaft  21

a.  Allgemeine Bindungswirkung  21

b.  Bindung auf der Grundlage der "International Fruit Company" Entscheidung  21

4.  Die Europäische Union als "Regionale Abmachung" i.S.d. VIII. Kapitels SVN.  22

a.  Der Begriff der regionalen Abmachung.  23

b.  Zwangsmaßnahmen i.S.d. Art. 53 SVN.  24

IV.  ZUSAMMENFASSUNG  24

C.  EINZELSTAATLICHE MAßNAHMEN - DIE BUNDESREPUBLIK DEUTSCHLAND.  26

I.  NATIONALE KOMPETENZEN ZUR VERHÄNGUNG VON HANDELSEMBARGEN.  26

1.  Ausschließliche Embargokompetenz der Gemeinschaft?  26

2.  Öffnungsklauseln im EG-Vertrag  27

a.  Art. 30 EGV.  27

b.  Art. 296 EGV  27

c.  Art. 297 EGV.  28

d.  §11 EWG - Ausfuhrverordnung  29

I

3.  Nationale Ermächtigungsnormen - §§ 5 und 7 AWG  30

a.  §7 Abs. 1 Nr. 1 AWG - Bedrohung der Sicherheit Deutschlands  30

b.  §7 Abs. 1 Nr. 2 AWG - Störung des friedlichen Zusammenlebens der Völker  30

c.  §7 Abs. 1 Nr. 3 AWG - Störung der auswärtigen Beziehungen Deutschlands  31

d.  §5 AWG - Erfüllung zwischenstaatlicher Vereinbarungen.  31

4.  Konkretisierung des Beschlusses durch die AWV.  32

a.  Verordnungsgeber  32

b.  Durchsetzung des Handelsembargos  32

5.  Zusammenspiel von EG - Vertrag und AWG  33

a.  Sicherheitsinteressen Deutschlands  33

b.  Erfüllung zwischenstaatlicher Verpflichtungen.  33

c.  Außenpolitische Motivation?  34

II.  DEUTSCHLAND IM VERHÄLTNIS ZUR EUROPÄISCHEN GEMEINSCHAFT.  35

1.  Umsetzung von EG - Embargobeschlüssen  35

a.  Normalfall - Verordnung  35

b.  Sonderfall - Richtlinie  35

2.  Das Problem der Parallelverordnungen  35

a.  Grundsätzliche Unzulässigkeit einer Parallelverordnung  35

b.  Ausnahmen.  36

III.  ZUSAMMENFASSUNG.  37

ABSCHLIE  ßENDE BEMERKUNGEN  38

II

Literaturverzeichnis

Berber, Friedrich, Lehrbuch des Völkerrechts, 1. Band: Allgemeines Friedensrecht, 1960, C.H. Beck.

Bleckmann, Albert, Völkerrecht, 1. Auflage 2001, Nomos Verlag.

Bockslaff, Klaus, Das völkerrechtliche Interventionsverbot als Schranke außenpolitisch motivierter Handelsbeschränkungen, 1987, Duncker & Humblot.

Borchardt, Klaus-Dieter, Die rechtlichen Grundlagen der Europäischen Union, 2. Auflage 2002, C. F. Müller.

Brandl, Ulrike, Die Umsetzung der Sanktionsresolutionen des Sicherheitsrats in der EU, in: AVR 2000, 376ff.

Bryde, Brun-Otto, Außenwirtschaftsrecht, in:Püttner / Günter / Würtenberger / Thomas, Besonderes Verwaltungsrecht, 2. Auflage 2000, C.F. Müller.

Calliess, Christian / Ruffert, Matthias (Hrsg.), Kommentar zu EU-Vertrag und EG-Vertrag, 2. Auflage 2002, Luchterhand.

Dauses, Manfred A. (Hrsg.), Handbuch des EU-Wirtschaftsrechts - Band 2, Stand 2003, C.H. Beck.

Fischer, Hans Georg, Europarecht, 3. Auflage 2001, C.H. Beck.

Frowein, Jochen Abr., Zwangsmaßnahmen von Regionalorganisationen, in: Festschrift für Bernhardt, 57ff.

Garcon, Gerardine, Handelsembargen der Europäischen Union auf dem Gebiet des Warenverkehrs gegenüber Drittländern, 1. Auflage 1997, Nomos.

Geiger, Rudolf, EUV / EGV - Kommentar, 3. Auflage 2000, C.H. Beck.

Gornig, Gilbert, Die völkerrechtliche Zulässigkeit eines Handelsembargos, in: JZ 1990, 113ff.

Hocke / Berwald / Maurer / Friedrich, Kommentar zum Außenwirtschaftsrecht, Stand: Oktober 2002, R.v. Decker.

Hummer, Waldemar / Obwexer, Walter, Die Wahrung der „Verfassungsgrundsätze“ der EU -Rechtsfragen der „EU-Sanktionen“ gegen Österreich, in: EuZW 2000, 485ff.

Kewenig, Wilhelm A., Die Problematik der Bindungswirkung von Entscheidungen des Sicherheitsrates, in: Festschrift für Ulrich Scheuner, 1973, Duncker & Humblot.

Kißler, Klaus-Peter, Die Zulässigkeit von Wirtschaftssanktionen der Europäischen Gemeinschaft gegenüber Drittstaaten, 1984, Verlag Peter Lang.

Klein, Eckart, Sanctions by International Organizations and Economic Communities, in: AVR 1992, 101ff.

III

Koenig, Christian / Haratsch, Andreas, Europarecht, 3. Auflage 2000, Mohr Siebeck.

Kühne, Hartmut, Friedenssicherung durch regionale Organisationen in Europa, 1998, Europäischer Verlag der Wissenschaften.

Lange, Knut Werner, Die Gemeinsame Außen- und Sicherheitspolitik der Europäischen Union, in: JZ 1996, 442ff.

Lapidoth, Ruth, Some Reflections on the Law and Practice Concerning Imposition of Sanctions by the Security Council, in: AVR 1992, 114ff.

Lenz, Carl Otto / Borchardt, Klaus-Dieter, EU- und EG Vertrag - Kommentar, 3. Auflage 2003, Bundesanzeiger Verlagsgesellschaft.

Lindemeyer, Bernd, Schiffsembargo und Handelsembargo - Völkerrechtliche Praxis und Zulässigkeit, 1975, Nomos.

Marauhn, Thilo, Strategische Ausfuhrbeschränkungen gegenüber Drittstaaten im Lichte des Gemeinschaftsrechts, in: ZaöRV 54 (1994), 779ff, Kohlhammer.

Meng, Werner, Die Kompetenz der EWG zur Verhängung von Wirtschaftssanktionen gegen Drittländer, in: ZaöRV 42 (1982), 780ff, Kohlhammer.

Neuss, Jobst Joachim, Handelsembargos zwischen Völkerrecht und IPR, 1989, Verlag V. Florentz

Oeter, Stefan, Das UN-Embargo gegen Serbien - Sachlicher Anwendungsbereich und zivilrechtliche Folgen, in: IPRax, 1996, 73.

Pechstein, Matthias / Koenig, Christian, Die Europäische Union, 3. Auflage 2000, Mohr Siebeck.

Pieper, Stefan Ulrich / Schollmeier, Andres, Europarecht: Das Handels- und Wirtschaftsembargo, in: Jus 1989, 997ff.

Püttner, Günter / Würtenberger, Thomas (Hrsg.), Besonderes Verwaltungsrecht: ein Lehr- und Handbuch, 2. Auflage 2000, C. F. Müller.

Putzier, Eckart, Die Ermächtigungen des Außenwirtschaftsgesetzes, 1987, Schäffer Verlag.

Ress, Hans - Konrad, Das Handelsembargo - Völker, -europa- und außenwirtschaftsrechtliche Rahmenbedingungen, Praxis und Entschädigung, 2000, Springer Verlag.

Schneider, Henning C, Wirtschaftssanktionen - Die VN, EG und Bundesrepublik Deutschland als konkurrierende Normgeber beim Erlaß paralleler Wirtschaftssanktionen, 1999, Duncker & Humblot.

Simma, Bruno, Charta der Vereinten Nationen - Kommentar, 1991, C.H. Beck.

Starck, Christian, Außenhandelsfreiheit und Handelsembargo - Zur Auslegung des §7 AWG, in: Festschrift für Knöpfle, 1996, C.H. Beck.

Schweigman, David, The Authority of the Security Council under Chapter VII of the UN Charter -Legal Limits and the Role of the International Court of Justice, 2001, Kluwer Law International.

Simma, Bruno, Charta der Vereinten Nationen (Kommentar), 1991, C.H. Beck.

IV

Stein, Torsten, Außenpolitisch motivierte (Wirtschafts-)Sanktionen der Europäischen Union - nach wie vor eine rechtliche Grauzone?, in: Festschrift für Bernhardt, 1129ff.

Streinz, Rudolf (Hrsg.), Kommentar zu EUV / EGV, 2003, C.H.Beck.

Strupp - Schlochauer, Wörterbuch des Völkerrechts, 1960, Walter de Gruyter.

Verdross, Alfred / Simma, Bruno, Universelles Völkerrecht, Theorie und Praxis, 3. Auflage 1984, Duncker & Humblot.

Vitzthum, Wolfgang Graf (Hrsg.), Völkerrecht, 2. Auflage 2001, Walter de Gruyter.

Walter, Christian, Vereinte Nationen und Regionalorganisationen: Eine Untersuchung zu Kapitel VIII der Satzung der Vereinten Nationen, 1996, Springer Verlag.

Wolffgang, Hans-Michael / Simonsen, Olaf (Hrsg.), AWR-Kommentar: Kommentar für das gesamte Außenwirtschaftsrecht, Stand: Februar 2003, Bundesanzeiger Verlag.

Wolfrum, Rüdiger, Der Beitrag regionaler Abmachungen zur Friedenssicherung: Möglichkeiten und Grenzen, in: ZaöRV, 53 (1993), 576ff, Kohlhammer.

V

Einleitung

I. Zielsetzung

Staaten vertreten ihre Interessen auf internationaler Ebene in allen gesellschaftlichen Bereichen. Kommt es dabei zu Meinungsverschiedenheiten, so muss meist eine politische Lösung gefunden werden, die sich als Kompromiss für beide Seiten darstellt. In einigen Fällen kann die Meinungsverschiedenheit allerdings zu einem Konflikt eskalieren, nämlich dann, wenn keiner der betroffenen Staaten bereit ist, von seiner Position abzurücken und die Auseinandersetzung zu beenden. Dann bleibt oftmals nur der Rückgriff auf Sanktionen und Zwangsmaßnahmen, um den widerwilligen Staat zum Einlenken zu bewegen. Sanktionen können in vielerlei Gestalt auftreten und vom Abbruch der diplomatischen Beziehungen bis hin zur Erhebung von Strafzöllen reichen. So reduzierten z.B. Israel und andere EU-Staaten als Reaktion auf den Eintritt der FPÖ Partei in die Regierungskoalition ihre diplomatischen Beziehungen zu Österreich auf ein Minimum, um so ihre Missbilligung über die innenpolitische Entwicklung zum Ausdruck zu bringen ¹ . Seit einigen Tagen soll auf Ersuchen der UN-Vollversammlung die umstrittene Sperranlage Israels im Westjordanland vor dem Internationalen Gerichtshof auf ihre völkerrechtliche Zulässigkeit überprüft werden. Und die Europäische Union klagte erst letztes Jahr vor der WTO gegen die von den USA verhängten Importzölle zum Schutz der heimischen Stahlindustrie ² .

Als effektivste Maßnahmen unterhalb einer militärischen Auseinandersetzung haben sich bisher aber stets Wirtschaftssanktionen erwiesen, also die Beeinträchtigung oder Einschränkung des Finanz- und Warenverkehrs zwischen den Staaten. Gerade in Anbetracht fortschreitender Globalisierung und internationaler Verflechtung der Handelsströme sind im Grunde alle Länder der Welt auf ein funktionierendes Import- und Exportsystem angewiesen. Durch die Unterbrechung der Handelsbeziehungen zum Ausland kann ein Staat sehr schnell unter Druck geraten und sich gezwungen sehen auf einen Kompromiss hinzuarbeiten. Auch hinsichtlich der umstrittenen Stahlzölle der USA wird das Einlenken der USA wohl weniger unmittelbar mit der Feststellung der Rechtswidrigkeit ihres Handelns durch die WTO, sondern eher mit den durch die Europäische Union angedrohten Strafzöllen in Höhe von 2 Milliarden Dollar zusammenhängen.

Die Wirksamkeit von Wirtschaftssanktionen hängt besonders von der Zahl der sich beteiligenden Staaten ab. Während z.B. das Embargo eines Einzelstaates rasch durch

¹ Vgl. hierzu die "Erklärung der Portugiesischen Präsidentschaft der Europäischen Union im Namen von 14 Mitgliedstaaten vom 31.1.00" sowie die Entschließung des Parlaments der EU vom 3.2.00; eine rechtliche Bewertung der verhängten Sanktionen bieten Hummer / Obwexer, Die Wahrung der Verfassungsgrundsätze der EU -Rechtsfragen der "EU - Sanktionen" gegen Österreich, EuZW 2000, 485ff.

² Vgl. die Entscheidung der WTO „United States - Definitive Safeguard Measures on Imports of Certain Steel Products“ vom 10.11. 2003.

1

Ersatzlieferanten anderer Nationen umgangen werden kann, schneidet ein durch die EU oder gar UN verhängtes Kollektivembargo den Zielstaat von den wichtigsten Märkten weltweit ab, ohne ihm eine Ausweichmöglichkeit zu lassen.

Diese Arbeit befasst sich daher mit den völkerrechtlichen, europarechtlichen und nationalen Rahmenbedingen, unter denen Wirtschaftssanktionen verhängt werden können. Repräsentativ soll hierbei auf das Handelsembargo abgestellt werden, da dieses zu den am häufigsten gewählten Instrumenten gehört. In den ersten beiden Teilen der Arbeit soll der Verflechtung und gegenseitigen Beeinflussung der verschiedenen Entscheidungsebenen - Vereinte Nationen, Europäische Union, nationale Maßnahme besondere Aufmerksamkeit gewidmet werden. Im dritten Teil rückt die Frage in den Mittelpunkt, ob Deutschland in Anbetracht einer fortschreitenden Europäisierung überhaupt noch eine Embargokompetenz zusteht.

II. Begriffsbestimmung und Abgrenzung

1. Wirtschaftssanktionen

Hierunter versteht man jede Form der Verschlechterung der außenwirtschaftlichen Beziehungen zu einem Staat aus primär außenpolitischen Gründen durch hoheitliche Maßnahmen ³ . Erfasst werden Maßnahmen wie die Konfiszierung ausländischen Vermögens, die Erhebung von Strafzöllen, die Nichtverlängerung laufender Verträge oder sonstige wirtschaftliche Diskriminierungen ⁴ . Wie es der Begriff schon andeutet, werden Wirtschaftssanktionen als Reaktion auf ein bestimmtes Verhalten eines anderen Staates verhängt um diesen hierdurch "abzustrafen". Sie wirken somit repressiv, nicht präventiv.

2. Das Handelsembargo

Unter dem Begriff des Handelsembargo versteht man eine hoheitliche Maßnahme auf dem Gebiet des Außenhandels, durch die ein Staat den Handel mit einem anderen Staat teilweise oder vollständig unterbricht, um diesen durch den hierdurch erzeugten Druck zu einem bestimmten Verhalten zu veranlassen ⁵ . Das maßgebliche Element ist somit die Verfolgung außenpolitischer Ziele durch die Ergreifung wirtschaftlicher Maßnahmen. Ein Handelsembargo unterscheidet sich von Wirtschaftssanktionen in zweierlei Hinsicht. Einerseits ist es enger gefasst, da von einem Embargo nur Waren und Dienstleistungen, nicht aber die Finanzströme erfasst werden, andererseits geht es über den Anwendungsbereich der Wirtschaftssanktionen hinaus, da es nicht nur repressiv, sondern insbesondere auch präventiv zur Vermeidung sich abzeichnender außenpolitischer Konflikte eingesetzt wird. Klarstellend kann weiterhin je nach

³ Vgl. Ress, Das Handelsembargo, 11.

⁴ Vgl. Meng, Die Kompetenzen der EWG zur Verhängung von Wirtschaftssanktionen, in: ZaöRV 42 (1982), 780, 790.

⁵ Vgl. Lindemeyer, Schiffsembargo und Handelsembargo, 183; Ress, Handelsembargo, 7; Strupp - Schlochauer, Wörterbuch des Völkerrechts, "Embargo".

2

Typologie des Embargos zwischen Export- und Importembargo, im Hinblick auf die betroffenen Waren zwischen Waffen-, Erdöl- oder Lebensmittelembargo oder, abstellend auf die sich beteiligenden Staaten, zwischen Einzel- und Kollektivembargo unterschieden werden. In neueren Resolutionen des Sicherheitsrates werden Embargen vermehrt nicht nur gegen Staaten, sondern auch gegen Organisationen und einzelne Personen verhängt ⁶ .

3. Boykott

Vom Handelsembargo abzugrenzen ist der Boykott. Hierbei handelt es sich um einen von der Bevölkerung eines Staates durchgeführten Abbruch der wirtschaftlichen Beziehungen zu der Bevölkerung oder Bevölkerungsgruppe eines anderen Staates ⁷ . Der Boykott unterscheidet sich demnach durch seine private Initiative von einem Handelsembargo ⁸ . Nicht ein Staat ordnet hoheitlich die Einstellung aller Handelsbeziehungen zu einem anderen Staat an, sondern Privatpersonen entscheiden sich individuell aus unterschiedlichen Motiven freiwillig gegen die Weiterverfolgung von Handelsbeziehungen mit einem bestimmten Teil der Bevölkerung eines anderen Staates. Ein sehr medienwirksamer Boykott war z.B. die demonstrative Vernichtung französischer Lebensmittel durch amerikanische Händler, nachdem sich Frankreich gegen den Irak - Krieg ausgesprochen hatte ⁹ . Auch Österreich wurde wegen des eingangs schon erwähnten Sachverhalts zeitweise von vielen Urlaubern bewusst gemieden.

⁶ Vgl. z.B. Res. 1373 (2001) des Sicherheitsrats und die entsprechende EG - Verordnung 2580/01, die die Bereitstellung von finanziellen Mitteln, wirtschaftlichen Ressourcen und Dienstleistungen für bestimmte, mit dem internationalen Terrorismus in Verbindung gebrachte Einzelpersonen untersagte.

⁷ Strupp - Schlochauer, Wörterbuch, "Boykott"; Lindemeyer, Schiffsembargo, 226.

⁸ Vielfach wird heute der Begriff Boykott auch für von Staaten angeordnete Maßnahmen verwendet, die technisch eigentlich Embargos wären.

⁹ Vgl. z.B. Aufrufe zum Boykott französischer und deutscher Waren auf www.francestinks.com und www.germanystinks.com.

3

A. Völkerrechtliche Grundlagen eines Embargos -Die Vereinten Nationen

Handelsembargen der Vereinten Nationen sind von besonderer Schwere und Tragweite, da sich nahezu alle Staaten der Welt an Maßnahmen der Vereinten Nationen beteiligen. Der von einem UN-Embargo getroffene Zielstaat wird effektiv von den Warenströmen der gesamten Welt ausgeschlossen und wirtschaftlich vollständig isoliert. Da die wenigsten Länder autark überlebensfähig sind, wird der sanktionierte Staat alsbald einlenken müssen. Bis zu diesem Zeitpunkt bleiben ihm als potentielle Handelspartner nur die verbleibenden Nicht-Mitglieder der Vereinten Nationen, also Vatikanstadt, die Republik Taiwan und die Republik Sahara.

I. Ermächtigungsgrundlage

Die Ermächtigung zur Verhängung eines Handelsembargos ergibt sich aus dem VII. Kapitel der Satzung der Vereinten Nationen (SVN). Dieses Kapitel beschreibt Maßnahmen, die der Sicherheitsrat als handelndes Organ der Vereinten Nationen zur Unterbindung von den Weltfrieden gefährdenden Konflikten erlassen kann. Vorgesehen sind neben bloßen Empfehlungen (Art. 39 SVN) sowohl wirtschaftliche Zwangsmaßnahmen nach Art. 41 SVN als auch, sofern diese nicht den gewünschten Effekt erzielen sollten, militärische Aktionen gemäß Art. 42 SVN. Voraussetzung für die Verhängung dieser Sanktionen ist jedoch das Vorliegen aller Tatbestandsmerkmale des Art. 39. SVN.

1. Die Voraussetzungen des Art. 39 SVN

Gemäß Art. 39 SVN stellt der Sicherheitsrat fest, ob eines der drei Tatbestandsmerkmale Bedrohung oder Bruch des Friedens oder eine Angriffshandlung vorliegt. Wird dies bejaht, kann der Sicherheitsrat durch Beschluss entsprechende Maßnahmen zur Lösung des Konfliktes erlassen. Da an den Beschluss des Sicherheitsrates weitreichende Konsequenzen bis hin zum Einsatz militärischer Gewalt geknüpft sind, bedarf es einer besonders sorgfältigen Prüfung der Tatbestandsvoraussetzungen des Art. 39 SVN.

a. Angriffshandlung, Friedensbruch oder Bedrohung des Friedens

Ein Friedensbruch liegt vor, wenn Kampfhandlungen zwischen bewaffneten Einheiten zweier Staaten stattfinden. Dabei ist unerheblich, ob diese noch Andauern oder aufgrund der militärischen Überlegenheit eines der Staaten schon wieder beendet sind ¹⁰ . Die Invasion der Falkland Inseln durch Argentinien wurde z.B. als Friedensbruch eingestuft, obwohl zu diesem Zeitpunkt der Invasion kein Widerstand entgegengesetzt wurde ¹¹ .

¹⁰ Frowein, in: Simma, Charta der Vereinten Nationen, Art. 39 Rn. 9.

¹¹ Res. 502 (1982), gleichzeitig bereitete Großbritannien allerdings schon die Wiedereroberung vor.

4

Eine Angriffshandlung oder Aggression setzt den direkten oder indirekten Einsatz von Waffengewalt eines Staates gegen einen anderen Staat voraus ¹² . Insoweit ist der Anwendungsbereich deckungsgleich mit dem des Friedensbruches. Mit dem Begriff der Angriffshandlung kann der Sicherheitsrat im Falle eines bewaffneten Konflikts jedoch denjenigen, der den Friedensbruch herbeigeführt hat, ausdrücklich benennen, um so die Nichtbeteiligung des angegriffenen Staates zu unterstreichen. Von dieser Möglichkeit machte der Sicherheitsrat z.B. in Res. 573 (1985) Gebrauch, als er die Angriffe Israels auf PLO-Ziele in Tunesien als "act of armed aggression" verurteilte. Der Begriff der Aggression wird näher konkretisiert durch Res. 3314 (XXIX) der Generalversammlung. Beachtenswert ist hierbei, dass gemäß Art 3 lit g auch dann von einem Angriffsakt gesprochen werden kann, wenn der betreffende Staat nicht selbst tätig wird, sondern z.B. "bloß" bewaffnete Banden in das Staatsgebiet eines anderen Staates schickt.

Der Begriff der Friedensbedrohung ist im Gegensatz zu den ersten beiden Tatbestandsmerkmalen sehr unscharf und eröffnet dem Sicherheitsrat einen entsprechend weiten Beurteilungsspielraum. Insbesondere ergeben sich Abgrenzungsschwierigkeiten zu dem in Art. 34 und 37 SVN genannten Begriff der Friedensgefährdung. Obwohl der semantische Unterschied gering ist, hängt von dieser Unterscheidung der Handlungsspielraum des Sicherheitsrates ab. Nur wenn eine Friedensbedrohung vorliegt kann er nach Kapitel VII SVN vorgehen. Im Falle einer bloßen Gefährdung ist der Sicherheitsrat auf die Abgabe von Empfehlungen im Rahmen des VI. Kapitels SVN beschränkt. Auf Grund dieses weiten Beurteilungsspielraums könner aber auch bloß interne Verhältnisse eines Staates, die dennoch ein Handeln des Staatengemeinschaft notwendig erscheinen lassen als Friedensbedrohung eingestuft werden ¹³ . Während der Friedensbruch und auch eine Angriffshandlung per Definition nur grenzüberschreitende Sachverhalte betreffen können ¹⁴ , kann auch von rein internen Vorgängen eines Staates eine den Weltfrieden bedrohende Wirkung ausgehen. Dies wurde z.B. für das Rhodesien-Embargo in Res. 217 (1965) und Res. 221 (1966) bejaht ¹⁵ .

b. Feststellung durch den Sicherheitsrat

Ist der Sicherheitsrat der Ansicht, dass eine der drei friedensgefährdenden Situationen vorliegt, so stellt er dies in einem Beschluss fest. Die Beschlussfassung erfolgt gemäß Art. 27 Abs. 3 SVN mit qualifizierter Mehrheit (erforderlich sind 9 von 15 Ja-Stimmen), wobei keines der ständigen Mitglieder USA, China, Großbritannien, Frankreich und Russland sein Veto eingelegt

¹² Frowein, in: Simma, Charta, Art. 39 Rn. 12.

¹³ Frowein, in: Simma, Charta, Art. 39 Rn. 20.

¹⁴ Vgl. z.B. Res. 3314 (XXIX), Article 1 "Agression is the use of armed force by a State against (…) another State.

¹⁵ "The security council (...) determines that the present situation in southern Rhodesia constitutes a threat to international peace and security."

5

haben darf ¹⁶ . Dies bedeutet auch, dass die ständigen Mitglieder in der Praxis kaum Adressaten eines durch die UN verhängten Embargos sein werden.

2. Umfang der Maßnahmen nach Art. 41 SVN

Liegen die Voraussetzungen des Art. 39 SVN vor, so ist der Sicherheitsrat ermächtigt, Maßnahmen im Rahmen der Art. 41 oder 42 SVN zu ergreifen, um die Durchsetzung seiner Beschlüsse zu gewährleisten. Da Art. 42 SVN die Anwendung von militärischer Gewalt vorsieht, wird ein Handelsembargo auf Art. 41 SVN gestützt. Dieser beschränkt die Auswahl der Handlungsmöglichkeiten durch den Einschub "unter Ausschluss von Waffengewalt". Damit ist klar, dass nur Maßnahmen beschlossen werden dürfen, die in ihrem Umfang hinter der Anwendung militärischer Gewalt zurückbleiben ¹⁷ .

Der Wortlaut gibt dem Sicherheitsrat hinsichtlich des Umfangs der Maßnahme einen weiten Spielraum. Es ist sowohl die teilweise als auch vollständige Unterbrechungen der Wirtschaftsbeziehungen zu einem anderen Staat möglich. So erließ der Sicherheitsrat z.B. ein nur auf den Import von Waffen bezogenes Embargo gegen Südafrika ¹⁸ und später gegen das ehemalige Jugoslawien ¹⁹ . Als sich Libyen weigerte verdächtige Terroristen im Zusammenhang mit dem Lockerbie-Anschlag auszuliefern, wurde ein umfassendes Waffen- und Luftverkehrsembargo verhängt ²⁰ . Dieses wurde später noch verschärft, nachdem sich Libyen nicht zur Kooperation bereit erklärte ²¹ . Schließlich wurde im Anschluss an die Besetzung Kuwaits durch den Irak ein Totalembargo erlassen, das faktisch den gesamten Handel- und Finanzverkehr mit dem Irak verbot und nur wenige Ausnahmen für die Lieferung humanitärer Hilfslieferungen zuließ ²² .

Neben gezielt wirtschaftlichen Maßnahmen wie das Handelsembargo werden in Art. 41 SVN beispielhaft auch die Behinderung von Verkehrsmöglichkeiten wie Luftfahrt, Postverbindungen und Eisenbahn sowie der Abbruch aller diplomatischen Beziehungen aufgezählt. Der Sicherheitsrat kann aber auch noch weitere, nicht ausdrücklich erwähnte Maßnahmen erlassen ²³ . So wies er z.B. im Rahmen des Rhodesienembargos alle Länder an, die Unabhängigkeitserklärung Rhodesiens nicht anzuerkennen ²⁴ .

¹⁶ Simma / Brunner, in: Simma, Charta, Art. 27 Rn. 13.

¹⁷ Vgl. z.B. Res. 232 (1966) gegen Rhodesien: "Acting in Accordance with Articles 39 and 41 of the United Nations Charter.";

¹⁸ Res. 418 (1977).

¹⁹ Res. 713 (1991).

²⁰ Res. 748 (1992).

²¹ Res. 883 (1993).

²² Res. 661 (1990).

²³ Frowein, in Simma, Charta, Art. 41 Rn. 9.

²⁴ Res. 217 (1965).

6

II. Rechtsfolgen der Beschlüsse des Sicherheitsrates

Aus dem Beschluss des Sicherheitsrates ergeben sich für die Mitgliedstaaten der Vereinten Nationen zwei wichtige Rechtsfolgen.

1. Bindungswirkung

a. Bindung der Mitgliedstaaten gemäß Art. 24, 25 SVN

Sanktionsbeschlüsse des Sicherheitsrates sind unter bestimmten Voraussetzungen für alle Mitglieder der Vereinten Nationen bindend, d.h. diese müssen den Anordnungen des Beschlusses Folge leisten und sie so effektiv wie möglich umsetzen. Allerdings richten sich diese nur direkt an die Staaten, nicht aber an deren Bürger oder Unternehmen ²⁵ . Daher bedarf es stets noch einer Transformation der Resolutionen in nationales Recht. Die Bindungswirkung dieser Resolutionen ergibt sich aus den Bestimmungen der Art. 24 und 25 SVN. Gemäß Art. 24 SVN übertragen die Mitgliedstaaten dem Sicherheitsrat die Hauptverantwortung für die Wahrung des Weltfriedens und ermächtigen diesen zu einem Handeln in ihrem Namen. Zugleich verpflichten sie sich, die Beschlüsse des Sicherheitsrates anzunehmen und durchzuführen ²⁶ .

b. Nur Beschlüsse oder auch Empfehlungen?

Fraglich ist, ob der Sicherheitsrat gestützt auf Art. 41 SVN neben bindenden Entscheidungen auch bloß unverbindliche Empfehlungen zum Ergreifen von Wirtschaftssanktionen an die Mitgliedstaaten richten kann. Für einige Autoren spricht gegen diese Kompetenz jedoch die deutliche Differenzierung im Wortlaut des Art. 39 SVN ²⁷ . Demnach kann der Sicherheitsrat entweder Empfehlungen gestützt auf Art. 39 SVN abgeben oder aber verbindliche Sanktionen im Rahmen der Art. 41, 42 SVN beschließen. Entschließt sich der Sicherheitsrat zur Verhängung von Wirtschaftsmaßnahmen, so sind diese folglich für die Mitgliedstaaten stets verbindlich ²⁸ .

Hiergegen wird jedoch eingewandt, dass der Sicherheitsrat, wenn er schon verbindliche Entscheidungen für alle Mitgliedstaaten treffen kann, doch erst recht auch zu einem schwächeren Mittel, der bloßen Empfehlung greifen können muss ²⁹ . Inwieweit sich aus einer bloßen Empfehlung zum Ergreifen von Zwangsmaßnahmen die noch zu diskutierende Rechtfertigungswirkung ergeben kann, sei dahingestellt. Vermittelnd werden sich die Vertreter beider Positionen wohl darauf einigen können, dass der Sicherheitsrat auf Grundlage des Art. 41 SVN die Mitgliedstaaten nicht verpflichtet, sondern zum Ergreifen von Maßnahmen

²⁵ Oeter, Das UN-Embargo gegen Serbien, in: IPRax, 1996, 73, 75.

²⁶ Vgl. Delbrück, in: Simma, Charta, Art. 25 Rn. 14.

²⁷ Vgl. Frowein, in: Simma, Charta, Art. 39 Rn. 32; a.A. Lapidoth, Imposition of Sanctions by the Security Council, in: AVR 1992, 114, 116, der hierin gerade eine Bestätigung des Wahlrechts des Sicherheitsrates sieht.

²⁸ Vgl. Frowein, in: Simma, Charta, Art. 41 Rn. 14.

²⁹ Insb. Ress, Handelsembargo, 77; der Sicherheitsrat empfahl z.B. in Res. 221 (1966) wirtschaftliche Sanktionen gegen Rhodesien zu verhängen, ließ allerdings offen, auf welchen Artikel er sich dabei stützen wollte.

7

ermächtigt ³⁰ . Diese auch in Art. 42 SVN vorgesehene Maßnahme ³¹ erteilt den Mitgliedstaaten die Befugnis, entsprechend den Resolutionen des Sicherheitsrates vorzugehen, zwingt sie aber nicht dazu. Diese Handlungsweise hätte den Vorteil, dass sich die Mitgliedstaaten dann auch auf die rechtfertigende Wirkung des Sicherheitsratsbeschlusses berufen können.

2. Rechtfertigungswirkung

Folgen die Mitgliedstaaten dem Beschluss des Sicherheitsrates und setzen das Handelsembargo um, so laufen sie Gefahr, hierdurch selbst gegen geltendes Völkerrecht zu verstoßen. Nicht nur zukünftige Handelsbeziehungen dürfen nicht mehr aufgenommen werden, auch evtl. bestehende Vereinbarungen dürfen nicht mehr erfüllt werden, sofern sie von dem Embargo erfasst werden. In diesem Fall könnte der von dem Embargo betroffene Staat ebenfalls Maßnahmen zur Abwehr der Sanktionen ergreifen und z.B. seinerseits eine Handelssperre verhängen. Um dies zu vermieden entfaltet der Beschluss des Sicherheitsrates in diesen Situation für die von den Mitgliedstaaten zu treffenden Maßnahmen Rechtfertigungswirkung.

Diese Rechtfertigungswirkung ergibt sich aus der völkervertraglichen Bindung der Mitgliedstaaten an die Satzung der Vereinten Nationen. Durch Unterzeichnung und Ratifikation haben die Mitgliedstaaten anerkannt, dass dem Sicherheitsrat die Sicherung des Weltfriedens zukommt - vgl. Art. 24 SVN - und er in diesem Belang im Namen der Mitgliedstaaten handelt -Art. 24 Abs. 1 SVN. Für die Durchsetzung dieser Aufgabe kann der Sicherheitsrat unter anderem die in Kapitel VII SVN vorgesehenen bindenden Maßnahmen anordnen, die gemäß Art. 103 SVN Vorrang vor sonstigen vertraglichen Bindungen der Mitgliedstaaten genießen ³² . Die Mitglieder der Vereinten Nationen können sich somit gegenüber dem vom Handelsembargo betroffenen Staat (unabhängig davon, ob dieser Mitglied der Vereinten Nationen ist oder nicht) auf die Vorrangigkeit der Charta berufen und sich von dem Beschluss entgegenstehenden zwischenstaatlichen Verpflichtungen lösen ³³ . Richtigerweise muss im Einzelfall weiterhin geprüft werden, ob der Embargobeschluss den sonstigen Vereinbarungen tatsächlich entgegensteht oder nur als Vorwand für eine frühzeitige Vertragsauflösung verwendet werden soll ³⁴ . Teilweise wird zudem vertreten, dass sich die Rechtfertigungswirkung zusätzlich daraus ergibt, dass der vom Embargobeschluss betroffene Mitgliedstaat durch seinen Beitritt zur UNO schon ex ante die Verpflichtung eingegangen ist, den Einwand der Völkerrechtswidrigkeit einer gegen ihn gerichteten Maßnahme nicht geltend zu machen ³⁵ .

³⁰ Ress, Handelsembargo, 77.

³¹ Vgl. Frowein, in: Simma, Charta, Art. 42 Rn. 16.

³² Bernhardt, in: Simma, Charta, Art. 103 Rn. 10.

³³ Bernhardt, in: Simma, Charta, Art. 103 Rn. 13.

³⁴ Bernhardt, in: Simma, Charta, Art. 103 Rn. 15.

³⁵ So z.B. Ress, Handelsembargo, 71; Frowein, in: Simma, Charta, Art. 39 Rn. 33; Richtigerweise wird aber auch klargestellt, dass dies nur für Beschlüsse, die sich im Rahmen der Befugnisse des Sicherheitsrates und somit im Einklang mit der Charta befinden, gelten kann.

8

III. Völkerrechtliche Grenzen von Embargobeschlüssen

Auch Beschlüsse des Sicherheitsrates werden nicht im rechtsfreien Raum gefällt ³⁶ . Dies ergibt sich schon daraus, dass der Sicherheitsrat seine Kompetenzen durch die Satzung der Vereinten Nationen verliehen bekommt und er gemäß Art. 24 Abs. 2 SVN "im Einklang mit den Zielen und Grundsätzen der Vereinten Nationen" zu handeln hat. Somit dürfen Embargomaßnahmen nicht den in der Satzung verankerten Grundprinzipien der Vereinten Nationen und des Völkerrechts zuwiderlaufen.

1. Gewaltverbot - Art. 2 Ziff. 4 SVN

Umfassende Handelsbeschränkungen könnten bei entsprechender Intensität und den damit verbundenen Auswirkungen auf den Zielstaat und dessen Zivilbevölkerung gegen das in Art. 2 Ziff. 4 SVN verankerte Gewaltverbot verstoßen. Hiergegen spricht allerdings, dass mit dem Begriff der Gewalt in anderen Teilen der Charta stets militärischer Zwang gemeint ist ³⁷ . Das zeigt sich auch in der Unterscheidung von Art. 41 und 42 SVN, wonach wirtschaftliche Maßnahmen ausdrücklich Maßnahmen unter Ausschluss von Waffengewalt sind, also gerade nicht als gewaltsam eingestuft werden ³⁸ . Auch in der Präambel der Charta wird nur die Anwendung von Waffengewalt geächtet ³⁹ . Und schließlich definiert Res. 3314 (XXIX) der Generalversammlung den Begriff der Aggression als "the use of armed force". Zudem würde eine Ausweitung des Gewaltbegriffes auf Wirtschaftsmaßnahmen den internationalen Handel erheblich erschweren, da bei der Ausnutzung einer wirtschaftlich stärkeren Position stets geprüft werden müsste, ob die Schwelle der unzulässigen Gewaltanwendung schon überschritten ist ⁴⁰ . Das Handelsembargo als rein wirtschaftliche Maßnahme fällt somit nach ganz herrschender Meinung nicht unter den Anwendungsbereich von Art. 2 Ziff. 4 SVN ⁴¹ .

2. Interventionsverbot

Ein Handelsembargo kann ferner gegen das völkerrechtliche Interventionsverbot verstoßen. Das Interventionsverbot hat noch keine ausdrückliche Normierung in der Satzung der Vereinten Nationen gefunden. Der insoweit sehr ähnlich formulierte Art. 2 Ziff. 7 SVN richtet sich nur an die Vereinten Nationen als Organisation, nicht aber an die einzelnen Mitgliedstaaten ⁴² . Dennoch ergibt sich auch für Staaten eine entsprechende Regelung als Ausdruck des Gewaltverbots in Art. 2 Ziff. 4 SVN sowie des Selbstbestimmungsrechts der Völker in Art. 1 Ziff. 2 SVN. Auch die Generalversammlung hat in Res. 2131 (XX) jegliche zwischenstaatliche Intervention

³⁶ Vgl. Schweigman, The Authority of the Security Council under Chapter VII of the UN Charter, 165ff.

³⁷ Randelzhofer, in: Simma, Charta, Art. 2 Ziff. 4 Rn. 17ff; (z.B. Art. 44, 51 SVN).

³⁸ Vgl. Gornig, Die völkerrechtliche Zulässigkeit eines Handelsembargos, in: JZ 1990, 113, 116.

³⁹ Vgl. Ress, Handelsembargo, 14.

⁴⁰ Vgl. Neuss, Handelsembargos zwischen Völkerrecht und IPR, 34.

⁴¹ So auch Bleckmann, Völkerrecht, Rn. 1132, 1133; Neuss, Handelsembargos, 33; Verdross / Simma, Universelles Völkerrecht, §492.

⁴² Vgl. Bockslaff, Das völkerrechtliche Interventionsverbot als Schranke außenpolitisch motivierter Handelsbeschränkungen, 47.

9

verboten. Nach dem wohl herrschenden weiten Interventionsbegriff ⁴³ soll die Entscheidungsfreiheit im Hinblick auf innerstaatliche Geschehnisse und damit auch die Souveränität eines Staates vor unzulässigen Einwirkungen durch einen anderen Staat geschützt werden. Diese Einwirkungen können auch durch wirtschaftliche Zwangsmaßnahmen erfolgen. Allerdings ist in Anbetracht der vielfältigen internationalen Verflechtungen der Staaten auf allen gesellschaftlichen Ebenen offensichtlich, dass nicht jede Einflussnahme auf die Entwicklung eines fremden Staates als Verstoß gegen das Interventionsverbot gewertet werden kann ⁴⁴ . Voraussetzung hierfür ist vielmehr eine bestimmte Schwere der Maßnahme, die "den Druck zum Zwang, die Einwirkung zur Einmischung, die Interzession zur Intervention macht." ⁴⁵ Andere Autoren stellen zusätzlich darauf ab, ob der handelnde Staat mit seinen Maßnahmen gegen Treu und Glauben verstößt ⁴⁶ oder ob er einen Anspruch auf das verlangte Verhalten hat ⁴⁷ . Der druckausübende Staat muss somit unzulässigerweise auf die Unterordnung der souveränen Rechte des Zielstaates abzielen ⁴⁸ .

Ein Verstoß gegen das Interventionsverbot soll ferner dann nicht gegeben sein, wenn das beabsichtigte Verhalten auch völkerrechtliche Aspekte hat. Missachtet ein Staat z.B. das in Art. 2 Ziff. 4 SVN normierte Gebot der Gewaltanwendung, so ist dieses nicht mehr länger eine ausschließlich nationale Angelegenheit sondern Sache der Vereinten Nationen, deren Hauptaufgabe die Sicherung des Weltfriedens ist ⁴⁹ . Somit verstößt ein Handelsembargo nicht per se gegen das völkerrechtliche Interventionsverbot, sondern nur dann, wenn der ausgeübte Druck über das notwendige Maß hinaus geht.

3. Eingriff in ausländisches Privateigentum

Das völkerrechtliche Fremdenrecht normiert bestimmte Mindeststandards, die jeder Staat ausländischen Staatsangehörigen gewährleisten muss. Hierzu zählt unter anderem auch der Schutz ihres Vermögens ⁵⁰ . Ein Handelsembargo greift notwendigerweise in privatrechtliche, internationale Handelsbeziehungen ein. Es schneidet den Exporteur von seinem Abnehmer, den Importeur von seinen Lieferanten ab. Diese erheblichen Eingriffe führen regelmäßig zu immensen Verlusten bei Einzelpersonen und Unternehmen, so dass die Frage nahe liegt, ob hiermit ein unzulässiger Eingriff in fremdes Privateigentum erfolgt. Hiervon sind grundsätzlich auch ausländische Staatsbürger betroffen, da diese dem Recht ihres jeweiligen Aufenthaltsortes unterliegen und somit dem Embargo Folge leisten müssen ⁵¹ . Eine völkerrechtliche

⁴³ Vgl. Gornig, Zulässigkeit eines Handelsembargos, 117; Bockslaff, Völkerrechtliches Interventionsverbot, 32.

⁴⁴ Vgl. Ress, Handelsembargo, 17; einen guten Überblick über mögliche Abgrenzungskriterien bietet Neuss, Handelsembargos, 35.

⁴⁵ Gornig, Zulässigkeit eines Handelsembargos, 118.

⁴⁶ Vgl. Berber, Lehrbuch des Völkerrechts, 186.

⁴⁷ Vgl. Verdross / Simma, Universelles Völkerrecht, §492.

⁴⁸ Vgl. Ress, Handelsembargo, 19.

⁴⁹ Vgl. Gornig, Zulässigkeit eines Handelsembargos, 118.

⁵⁰ Vgl. Doehring, Völkerrecht, Rn. 861; Bleckmann, Völkerrecht, Rn. 876; Verdross / Simma, Universelles Völkerrecht, §1216.

⁵¹ Vgl. Doehring, Völkerrecht, Rn. 858.

10

Eigentumsverletzung liegt vor, wenn in sog. vested rights eingegriffen wird, also in wohlerworbener Rechte. Deren Umfang ist ähnlich abgesteckt wie der Schutzbereich des Art. 14 GG ⁵² . Erfasst werden alle dinglichen Rechte sowie private Ansprüche des Schuldrechts, sofern sich diese schon hinreichend konkretisiert haben. Bloße Gewinnerwartungen, Kundenbeziehungen oder die Aussicht auf die Aufnahme von Geschäftsbeziehungen werden hingegen nicht erfasst ⁵³ . Da ein Embargo auf die Unterbrechung der Handelsbeziehungen abzielt, kann ein Eingriff in wohlerworbene Rechte grundsätzlich nur dann vorliegen, wenn die Durchführung schon bestehender Verträge verboten wird ⁵⁴ . Die Untersagung der Aufnahme zukünftiger Handelsbeziehungen kann dahingegen nicht das Eigentumsrecht verletzen, ihre Folgen sind vielmehr Teil des allgemeinen unternehmerischen Risikos.

Aber auch wenn in schon bestehende Handelsbeziehungen eingegriffen wird entzieht ein Handelsembargo den davon Betroffenen nicht ihre wirtschaftlichen Positionen, da der jeweilige Staat das fremde Eigentum nicht selbst zu nutzen beabsichtigt ⁵⁵ . Vielmehr beeinträchtigt es nur deren umfassende Wahrnehmung, so dass allenfalls von einer mittelbaren Enteignung gesprochen werden kann ⁵⁶ . Zwar können auch mittelbare Eingriffe enteignungsgleichen Charakter haben, sofern diese aber gleichermaßen für In- und Ausländer gelten und eine gewissen Opfergrenze nicht überschritten wird, kann nicht von einem enteignungsgleichen Eingriff, sondern nur von einer zulässigen Inhalts- und Schrankenbestimmung im Rahmen der Sozialbindung des Eigentums gesprochen werden ⁵⁷ . In allen sonstigen Fällen soll dem betroffenen ausländischen Bürger nach der Hull-Doktrin ⁵⁸ eine prompte, adäquate und effektive Entschädigung gezahlt werden.

Demnach verstößt ein Handelsembargo auch nicht per se gegen den völkerrechtlichen Schutz ausländischen Eigentums, sondern nur dann, wenn trotz einer Enteignung keine adäquate Entschädigung gezahlt wird.

4. Recht & Pflicht zur wirtschaftlichen Zusammenarbeit

Möglicherweise verstößt ein Handelsembargo dann gegen geltendes Völkerrecht, wenn die Staaten dazu verpflichtet wären, wirtschaftlich zusammenzuarbeiten und einen allgemeinen zwischenstaatlichen Verkehr zu unterhalten. Denn man könnte vertreten, dass ein Völkerrecht ohne zwischenstaatliche Beziehungen nicht denkbar ist, da es dann keine Beziehungen gibt, auf die das Völkerrecht Anwendung findet. Dies spricht tatsächlich für eine Verpflichtung, aber ebenso für eine Berechtigung der Staaten zur Teilnahme am internationalen Waren- und

⁵² Vgl. Bleckmann, Völkerrecht, Rn. 878.

⁵³ Kißler, Die Zulässigkeit von Wirtschaftssanktionen der Europäischen Gemeinschaft gegenüber Drittstaaten, 74.

⁵⁴ Lindemeyer, Schiffsembargo, 438.

⁵⁵ Lindemeyer, Schiffsembargo, 439.

⁵⁶ Vgl. Ress, Handelsembargo, 24; Gornig, Zulässigkeit eines Handelsembargos 121, Kißler, Zulässigkeit von Wirtschaftssanktionen, 75.

⁵⁷ Vgl. Gornig, Zulässigkeit eines Handelsembargos, 121.

⁵⁸ Verdross / Simma, Universelles Völkerrecht, §1217.

11

Kommunikationsverkehr ⁵⁹ . Ein Ausschluss eines Staates vom Handel mit anderen Staaten würde somit völkerrechtswidrig sein. Allerdings lehnt der Großteil der Literatur ein Grundfreiheit auf zwischenstaatlichen Verkehr ab ⁶⁰ . Eine allgemeine Pflicht zur Zusammenarbeit mit anderen Staaten würde gegen das Gebot der Staatensouveränität und Selbstbestimmung der Außenbeziehungen verstoßen ⁶¹ . Zudem ist der zwischenstaatliche Austausch nicht Ergebnis einer höherrangigen, völkerrechtlichen Rechtsordnung sondern vielmehr Voraussetzung für deren Entstehen. Somit setzt der Verkehr also nicht das Völkerrecht voraus, sondern bedient sich dessen nur als ein Regelwerk für evtl. auftretende Konflikte ⁶² . Es gibt also keinen völkerrechtlichen Anspruch auf freien internationalen Verkehr, den der Zielstaat gegen das Embargo einwenden könnte ⁶³ .

IV. Zusammenfassung

Der Sicherheitsrat der Vereinten Nationen kann gestützt auf Kapitel VII SVN umfassende Embargomaßnahmen erlassen, um einen friedensbedrohenden Konflikt zu bekämpfen. Die Resolutionen des Sicherheitsrats sind für alle Mitglieder der Vereinten Nationen verbindlich, müssen von diesen allerdings noch in nationales Recht transformiert werden. Gegenüber dem Zielstaat entfaltet eine verbindliche Embargoanordnung Rechtfertigungswirkung. Gegen die völkerrechtliche Zulässigkeit können zwar vereinzelt Bedenken erhoben werden, diese sind im Normalfall allerdings unbeachtlich.

⁵⁹ Vgl. Lindemeyer, Schiffsembargo, 362.

⁶⁰ Vgl. Kißler, Zulässigkeit von Wirtschaftssanktionen, 59; Ress 21; Lindemeyer, Schiffsembargo, 371.

⁶¹ Kißler, ebd.

⁶² Vgl. Lindemeyer, Schiffsembargo, 362.

⁶³ So auch Neuss, Handelsembargos zwischen Völkerrecht und IPR, 63; der allerdings eine Einschränkung nach Treu und Glauben fordert.

12

B. Europarechtliche Grundlagen eines Embargos -Die Europäische Union

I. Grundlagen - Überblick über die historische Entwicklung der

Embargokompetenz der Europäischen Union.

Die heute geltenden Embargovorschriften des EG-Vertrages sind das Ergebnis eines Entwicklungsprozesses, der mit der Gründung der EWG begann und erst kürzlich, mit Inkrafttreten des Vertrags von Maastricht einen Abschluss fand. Daher ist ein kurzer historischer Überblick über die wichtigsten Entwicklungsstationen für das Verständnis der aktuellen Vorschriften hilfreich.

Die (damalige) Europäische Wirtschaftsgemeinschaft (EWG) musste sich 1966 zum ersten Mal mit der Frage auseinandersetzen, ob ihr als Gemeinschaft eine Embargokompetenz zukam oder ob diese in den Zuständigkeitsbereich der Mitgliedstaaten fiel ⁶⁴ . Anlass war das von den Vereinten Nationen gegen Rhodesien verhängte Handelsembargo ⁶⁵ , um die Minderheitenregierung unter Ian Smith zum Abtreten zu zwingen.

In Ermangelung einer ausdrücklichen Ermächtigungsgrundlage kam allenfalls der dem heutigen Art. 133 EGV entsprechende Art. 113 Abs. 1 EWG in Betracht. Dieser wies der Gemeinschaft die Kompetenz für die Gestaltung der Handels- und Ausfuhrpolitik zu. Eine Herleitung der Embargokompetenz aus diesem Artikel erschien zweckmäßig, denn Embargen sind klassische handelspolitische Instrumente mit denen besonders intensiver wirtschaftlicher Druck auf einen Drittstaat ausgeübt werden kann. Allerdings wird ein Embargo weniger aus wirtschaftlichen Gründen, sondern zur Erreichung eines außenpolitischen Zieles verhängt ⁶⁶ . Die Außenpolitik ist jedoch seit jeher einer der Kernbereiche mitgliedstaatlicher Souveränität gewesen und verblieb auch nach Inkrafttreten des EWG-Vertrags im Kompetenzbereich der Einzelstaaten. Somit konnte das Embargo sowohl dem außenpolitischen als auch handelspolitischen Bereich zugeordnet werden. Die Wahrnehmung dieser Kompetenz stände dann je nach Schwerpunktsetzung ausschließlich der Gemeinschaft, den Mitgliedstaaten oder beiden gemeinsam zu ⁶⁷ . Eine generelle Zuständigkeitsvermutung zugunsten der EWG kam auf Grund des schon damals geltenden Prinzips der Einzelermächtigung - Art. 4 I 2 EWG - nicht in Betracht. Deshalb erfolgte die Durchsetzung des Rhodesien-Embargos schließlich individuell durch nationale Maßnahmen ⁶⁸ .

⁶⁴ Vgl. Garcon, Handelsembargen der Europäischen Union auf dem Gebiet des Warenverkehrs gegenüber Drittländern, 42.

⁶⁵ Res. 232 (1966).

⁶⁶ Vgl. noch einmal die Definition des Handelsembargos unter A I 1.

⁶⁷ Vgl. Garcon, Handelsembargen der Europäischen Union, 43.

⁶⁸ Die Bundesrepublik Deutschland trat zwar erst 1973 den Vereinten Nationen bei, beteiligte sich aber trotzdem an dem durch die UNO verhängten Embargo gegen Rhodesien.

13

Einige Jahre später - im November 1979 - verhängten die USA als Reaktion auf die Geiselnahme US-amerikanischer Staatsangehöriger ein Totalembargo gegen den Iran, an dem sich auch die EWG beteiligen wollte. Deutschland schlug vor, der Gemeinschaft eine Embargokompetenz auf Grundlage des Art. 113 EWG zu schaffen, um ein koordiniertes Vorgehen aller EWG-Mitglieder zu ermöglichen. Dieser Vorschlag scheiterte allerdings am Widerstand einzelner Staaten. Zumindest erfolgte aber eine informelle Beratung der Mitgliedstaaten durch die "Europäische Politische Zusammenarbeit" (EPZ), die die Rahmenbedingungen für eine einzelstaatliche Umsetzung festlegte.

Erste Ansätze einer gemeinschaftlichen Embargopraxis zeigten sich dann 1981 im Zusammenhang mit den Ereignissen in Polen. Nachdem die polnische Regierung auf massiven Druck der UdSSR das Kriegsrecht ausgerufen und die Führungsriege der Gewerkschaft "Solidarität" festgenommen hatte, beschloss der Rat der EWG Wirtschaftssanktionen gegen die UdSSR zu verhängen ⁶⁹ . Dem gingen umfangreiche Konsultationen im Rahmen der EPZ voraus, wobei Dänemark und Griechenland erhebliche Bedenken gegen ein Gemeinschaftsembargo erhoben. Erstmals leitete der Rat seine Kompetenz ausdrücklich aus Art. 113 EWG ab. Es blieb allerdings offen, ob der Rat auch die außenpolitische Kompetenz für sich in Anspruch nehmen wollte. Das Embargo selbst wurde nur mit dem Hinweis begründet, dass "die Interessen der Gemeinschaft eine Verringerung der Einfuhren aus den UdSSR erforderten". Auf Anfrage eines der EWG - Abgeordneten bestätigte der Rat jedoch, dass "bei der Festlegung der gemeinsamen Handelspolitik durchaus einer Reihe von Faktoren, die den Stand der Beziehungen zu dem einen oder anderen Land bzw. zu der einen oder anderen Ländergruppe betreffen, Rechnung getragen werden können." ⁷⁰ In ähnlicher Weise erfolgte die Verhängung das Argentinien-Embargos im April 1982 und die Maßnahmen gegen den Irak im August 1990. Mittlerweile hatte sich das Verfahren etabliert, dem Embargobeschluss auf Grundlage des Art. 113 EWG einen entsprechenden Beschluss im Rahmen der EPZ vorausgehen zu lassen ⁷¹ .

Diese Praxis wurde schließlich auch von den einer Embargokompetenz kritisch gegenüberstehenden Staaten akzeptiert. Die EWG konnte somit die Embargokompetenz für ihre Mitgliedstaaten gestützt auf Art. 113 EWG wahrnehmen, allerdings musste dem ein einstimmiger Beschluss im Rahmen der EPZ vorangehen, so dass schon auf dieser Stufe die außenpolitische Souveränität der Mitgliedstaaten gewahrt blieb ⁷² . Die darauf folgenden Embargoverordnungen bis Inkrafttreten des Vertrags von Maastricht - Südafrika ⁷³ , Irak ⁷⁴ ,

⁶⁹ Verordnung der EWG Nr. 596 / 82.

⁷⁰ Antwort des Rates auf die schriftliche Anfrage Nr. 135 / 82.

⁷¹ Vgl. Garcon, Handelsembargen der Europäischen Union, 61.

⁷² Vgl. Garcon, Handelsembargen der Europäischen Union, 64.

⁷³ EWG Nr. 3302 / 86.

⁷⁴ EWG Nr. 2340 / 90.

14

Serbien ⁷⁵ - wurden dann auch stets nach dem mittlerweile bewährten zweistufigen Verfahren verhängt.

Zusammenfassend lässt sich feststellen, dass die EWG entgegen anfänglicher Kritik durch Gewohnheitsübung eine Embargokompetenz aus Art. 113 EWG entwickelt hat. Den Einwänden eines drohenden außenpolitischen Kompetenzverlustes der Mitgliedstaaten wurde mit einem ausführlichen Beratungsverfahren im Rahmen der EPZ begegnet.

II. Ermächtigungsgrundlage nach Inkrafttreten des Maastrichter - Vertrags Mit Inkrafttreten des Maastrichter - Vertrags am 1. November 1993 wurde Art. 228a

(Art. 301 neu) in den EG - Vertrag eingefügt. Mit dieser Regelung erfolgte eine Normierung des soeben skizzierten Verfahrens zur Verhängung eines Embargos auf Gemeinschaftsebene ⁷⁶ .

1. Art 301 EG - Tatbestandsvoraussetzungen

a. Vorliegen eines GASP-Beschlusses

Art. 301 EGV setzt das Vorliegen eines gemeinsamen Standpunktes oder einer gemeinsamen Aktion im Rahmen der GASP - der Gemeinsamen Außen- und Sicherheitspolitik der Europäischen Union voraus.

Die Gemeinsame Außen- und Sicherheitspolitik gehört neben den Europäischen Gemeinschaften und der Polizeilichen- und Justiziellen Zusammenarbeit in Strafsachen zu den drei tragenden Säulen der Europäischen Union ⁷⁷ und ist Nachfolger der EPZ. Da die individuelle Gestaltung der Außen- und Sicherheitspolitik auch weiterhin einen hohen Stellenwert für die Mitgliedstaaten hat, kam es diesbezüglich auch nach Abschluss des Vertrags von Maastricht nicht zu einer Kompetenzübertragung auf die Gemeinschaft ⁷⁸ . Um dennoch ein einheitliches Auftreten der Europäischen Union nach außen zu gewährleisten, erfolgt zumindest eine intergouvernementale Zusammenarbeit der Einzelstaaten ⁷⁹ . Gemäß Art. 12 EUV sieht die GASP die Verabschiedung von gemeinsamen Grundsätzen hinsichtlich einer einheitlichen europäischen Außenpolitik sowie die Stellungnahme zu bestimmten Fragen von globaler Bedeutung vor. Dabei werden die allgemeinen außenpolitischen Ziele der Union festgelegt sowie für die Mitgliedstaaten verbindliche Handlungsspielräume abgesteckt ⁸⁰ . Die Einzelstaaten sind gemäß Art. 11 EUV gehalten, die gemeinsame Außenpolitik der Union "aktiv und vorbehaltlos" zu unterstützen und ihr einzelstaatliches Vorgehen entsprechend abzustimmen ⁸¹ .

⁷⁵ EGW Nr. 1432 / 90.

⁷⁶ Vgl. Marauhn, Strategische Ausfuhrbeschränkungen gegenüber Drittstaaten im Lichte des Gemeinschaftsrechts, in: ZaöRV 54 (1994), 779, 787.

⁷⁷ Vgl. Koenig / Haratsch, Europarecht, Rn 756.

⁷⁸ Vgl. Borchardt, Die rechtlichen Grundlagen der Europäischen Union, Rn 933; Garcon, Handelsembargen der Europäischen Union, 117.

⁷⁹ Borchardt, ebd.

⁸⁰ Geiger, EUV / EGV - Kommentar, Art. 13 EUV Rn. 2.

⁸¹ Vgl. Borchardt, Rechtliche Grundlagen, Rn. 950.

15

Die endgültige Kompetenz zur Vornahme außenpolitischer Handlungen verbleibt jedoch weiterhin bei den einzelnen Mitgliedstaaten.

Beschlussgebendes Organ im Rahmen der GASP ist der Europäische Rat. Er setzt sich aus Vertretern aller Mitgliedstaaten zusammen ⁸² , die gemeinschaftlich im Rahmen der ihnen durch Art. 12 EUV zugewiesenen Handlungsformen zu außenpolitischen Fragen Stellung beziehen. Gemäß Art. 23 EUV erfolgt die Beschlussfassung einstimmig. Damit wird gewährleistet, dass keiner der Mitgliedstaaten überstimmt werden kann und somit deren außenpolitische Souveränität gewahrt bleibt ⁸³ .

b. Art des Beschlusses - Standpunkt oder Aktion

Art. 301 EG sieht nur den gemeinsamen Standpunkt und die gemeinsame Aktion als zulässige GASP-Beschlüsse vor. Die ebenfalls in Art. 12 EUV genannten Grundsätze und Leitlinien (Art. 13 I EUV) sowie gemeinsamen Strategien (Art. 13 II EUV) sind somit kein tauglicher Ausgangspunkt für ein Embargo. Der Grund hierfür wird in dem allgemeinen Charakter einer Strategie oder Leitlinie zu suchen sein ⁸⁴ . Deren Details müssen stets noch durch einen gemeinsamen Standpunkt oder eine gemeinsame Aktion konkretisiert werden. Eine Maßnahme, die auf einen existierenden GASP-Beschluss fußt kann jedoch gemäß Art. 23 Abs. 2 EUV schon mit qualifizierter Mehrheit angenommen werden. Die eine Minderheitenposition vertretenden Mitgliedstaaten laufen somit Gefahr, in diesem zweiten Abstimmungsverfahren doch noch überstimmt zu werden.

Im Rahmen eines gemeinsamen Standpunktes gemäß Art. 15 EUV ermittelt der Rat eine einheitliche Position der Europäischen Union zu bestimmten Fragen geographischer oder thematischer Art ⁸⁵ . Dem Standpunkt kommt somit eine Leit- und Bündelungsfunktion zu ⁸⁶ . Die in dieser Stellungnahme zum Ausdruck gebrachten Ziele sind für die Mitgliedstaaten nur hinsichtlich der darin festgelegten Rahmenbedingungen bindend ⁸⁷ . Die Mitgliedstaaten müssen ihre individuelle Außenpolitik an diesem Standpunkt orientieren und so ein einheitliches Auftreten der Union gegenüber Drittstaaten gewährleisten ⁸⁸ . In der bisherigen Embargopraxis der EG ergingen GASP-Beschlüsse stets in der Form eines gemeinsamen Standpunkts ⁸⁹ .

Dahingegen ist eine gemeinsame Aktion in allen Details für die Mitgliedstaaten verbindlich. Gemäß Art. 14 EUV greift der Rat der EU zu diesem Handlungsinstrument, wenn eine konkrete

⁸² Vgl. Borchardt, Rechtliche Grundlagen, Rn. 941.

⁸³ Vgl. Ress, Handelsembargo, 171.

⁸⁴ Regelsberger / Kugelmann, in: Streinz, EUV/EGV, Art. 14 EUV Rn. 5.

⁸⁵ Geiger, EUV / EGV - Kommentar, Art 15 EUV Rn 1.

⁸⁶ Cremer, in: Calliess / Ruffert, Art. 15 EUV Rn. 4; Regelsberger / Kugelmann, in: Streinz, Art. 15 EUV Rn. 2.

⁸⁷ Vgl. Garcon, Handelsembargen der Europäischen Union, 117.

⁸⁸ Vgl. Borchardt, Rechtliche Grundlagen, Rn 954; Cremer, in: Calliess / Ruffert, Art. 15 EUV Rn. 2.

⁸⁹ z.B. 93/614/GASP (Libyen) oder 94/315/GASP (Haiti).

16

Situation gegeben ist, in der ein Tätigwerden der Union für notwendig erachtet wird ⁹⁰ . Gemeinsame Aktionen sind so konkret wie möglich zu fassen - sie legen die Bedingungen des Embargos, wie Ziele, den Umfang, die zur Verfügung zu stellenden Mittel sowie den Zeitraum der Durchführung fest ⁹¹ . Den Mitgliedstaaten obliegt es dann, entsprechend dieser Vorgaben außenpolitisch tätig zu werden ⁹² .

c. Sofortmaßnahme

Gemäß Art. 301 EGV trifft der Rat die für das Tätigwerden der Gemeinschaft erforderlichen Sofortmaßnahmen. Fraglich ist, was unter Sofortmaßnahmen zu verstehen ist. Der Wortlaut könnte auf Maßnahmen hindeuten, die von lediglich geringer Geltungsdauer sind, so dass kurzfristige Embargos auf Art. 301 EGV, längerfristige hingegen auf Art. 133 EGV gestützt werden müssten ⁹³ . Ein Blick auf die englische Fassung des EG-Vertrages zeigt jedoch, dass "urgent measures" gemeint sind. Es sind somit dringende Maßnahmen in dem Sinne gemeint, "dass sie unmittelbar als Reaktion auf ein bestimmtes Ereignis oder eine bestimmte Situation zu ergreifen sind" ⁹⁴ .

d. Vorschlag der Kommission - Initiativrecht oder Initiativpflicht?

Ist eine Beschlussfassung in der GASP erfolgt, schlägt die Kommission dem Rat die zu ergreifenden Maßnahmen vor. Der Wortlaut lässt allerdings offen, ob es sich bei dem Vorschlagserfordernis um ein Initiativrecht oder eine Initiativpflicht der Kommission handelt. Einige Autoren vertreten daher die Ansicht, dass die Kommission stets verpflichtet ist, dem Rat einen Embargovorschlag zu unterbreiten ⁹⁵ . Andere wiederum sind der Meinung, dass die Kommission über ihr Tätigwerden grundsätzlich frei entscheiden kann ⁹⁶ .

Für die erste Ansicht spricht das in Art. 3 EUV festgeschriebene Kohärenzgebot, wonach zwischen EU und EG eine konzeptionelle Abstimmung politischer Maßnahmen erfolgen soll um widersprüchliches Verhalten zu vermeiden ⁹⁷ . Das Gemeinschaftshandeln soll möglichst mit der Außen- und Sicherheitspolitik der Union übereinstimmen und diese ergänzen ⁹⁸ . Die auf Art. 301 EGV gestützten Maßnahmen sind in besonderem Maße auf dieses Gebot angewiesen. Denn die Entscheidung im Rahmen der GASP bedarf der Hebelwirkung einer weiteren Beschlussfassung nach Art. 301 EGV; und die Gemeinschaft kann ohne einen entsprechenden GASP-Beschluss selbst nicht tätig werden. Die Kommission nimmt hierbei eine privilegierte

⁹⁰ Geiger, EUV / EGV - Kommentar, Art. 14 Rn. 1.

⁹¹ Vgl. Borchardt, Rechtliche Grundlagen, Rn. 955.

⁹² Regelsberger / Kugelmann, in: Streinz, Art. 14 EUV Rn. 13f.

⁹³ Vgl. Marauhn, Strategische Ausfuhrbeschränkungen, in: ZaöRV 54 (1994), 791.

⁹⁴ Kokott, in: Streinz, Art. 301 EGV Rn. 39; so auch Ress, Handelsembargo, 169; Cremer, in: Calliess / Ruffert, Art. 301 EGV Rn. 12; Garcon, Handelsembargen der Europäischen Union, 122.

⁹⁵ Garcon, Handelsembargen der Europäischen Union, 121; Cremer, in: Calliess, Art. 301 EGV Rn. 10;

⁹⁶ Ress, Handelsembargo, 175; wohl auch Lange, Die Gemeinsame Außen- und Sicherheitspolitik der Europäischen Union, in: JZ 1996, 442, 443.

⁹⁷ Blanke, in: Calliess, Art. 3 EUV Rn. 5, 6.

⁹⁸ Vgl. Garcon, Handelsembargen der Europäischen Union, 121.

17

Stellung ein, da sie das Initiativrecht für Gemeinschaftsrechtsakte besitzt ⁹⁹ . Das Kohärenzgebot wäre nicht mehr gewährleistet, wenn die GASP zwar ein Tätigwerden im Außenhandel beabsichtigt, die Kommission dessen Durchsetzung aber durch Untätigkeit verhindert.

Für die zweite Ansicht spricht hingegen, dass GASP - Beschlüsse für die Kommission grundsätzlich nicht bindend sind ¹⁰⁰ . Zudem sind deren Mitglieder gemäß Art. 213 Abs. 2 EGV in ihren Entscheidungen völlig frei und unabhängig. Eine Bindung der Kommission an GASP-Beschlüsse hätte zur Folge, dass sie ihrer eigentlichen Aufgabe - der Wahrung der Interessen der Gemeinschaft - nicht ausreichend nachkommen und Embargen, die potentiell schädlich für die Gemeinschaft sind, nicht umfassend überprüfen kann. Der Rat hat außerdem die Möglichkeit, die Kommission gemäß Art. 208 EGV zu einem Tätigwerden aufzufordern und gegebenenfalls auch Untätigkeitsklage beim EuGH zu erheben ¹⁰¹ .

Gleichwohl erscheint es meines Erachtens plausibler der Kommission im Rahmen des Art. 301 EGV eine Initiativpflicht aufzuerlegen. Die Argumente hinsichtlich einer unzureichenden Überprüfung der GASP - Beschlüsse können nur teilweise überzeugen. Denn schließlich wird die Kommission gemäß Art. 27 EUV „in vollem Umfang an den Arbeiten im Bereich der Gemeinsamen Außen- und Sicherheitspolitik beteiligt“, so dass schon auf dieser Ebene die Interessen der Gemeinschaft hinreichende Beachtung finden und auf ihre Vereinbarkeit mit geltendem Recht überprüft werden können ¹⁰² . Das Argument, dass die Möglichkeit einer eventuellen gerichtlichen Verpflichtung der Kommission besteht, verkennt darüber hinaus die besondere Eilbedürftigkeit vieler Embargobeschlüsse. Mit einem Embargo sollen bestehende oder sich abzeichnende Entwicklungen gesteuert werden. Dieses Ziel kann dann nicht mehr erreicht werden, wenn erst durch einen langwierigen Gerichtsprozess die notwendigen Voraussetzungen für ein Tätigwerden der Gemeinschaft geschaffen werden müssen.

e. Beschluss des Rates - eine gebundene Entscheidung?

Auch beim Rat stellt sich die Frage, ob dieser an den GASP - Beschluss gebunden ist, oder aber eine selbständige Entscheidung treffen kann. Im Gegensatz zu der unklaren Regelung bezüglich der Kommission ist der Wortlaut des Art. 301 EGV hier jedoch eindeutig. Der Rat beschließt mit qualifizierter Mehrheit. Das wäre überflüssig, wenn der Rat ohnehin den Beschluss der GASP hätte annehmen müssen. Somit steht dem Rat eine eigene Abstimmungskompetenz zu ¹⁰³ .

⁹⁹ Borchardt, Rechtliche Grundlagen, 231.

¹⁰⁰ Regelsberger / Kugelmann, in: Streinz, Art. 14 Rn. 13, Garcon, ebd.

¹⁰¹ Vgl. Ress, Handelsembargo, 174; Hummer / Obwexer, in: Streinz, Art. 208 Rn. 17.

¹⁰² So auch Brandl, Die Umsetzung der Sanktionsresolutionen des Sicherheitsrats in der EU, in: AVR 2000, 377, 390; Cremer, in: Calliess, Art. 301 Rn. 10, der die Kommission zwar zur Unterbreitung eines Vorschlages verpflichtet sieht, ihr aber eine Evidenzkontrolle hinsichtlich erheblicher Nachteile für den Gemeinsamen Markt zugesteht.

¹⁰³ Vgl. Garcon, Handelsembargen der Europäischen Union, 124; Ress, Handelsembargo, 174; vgl. zu der Frage, ob im Falle einer GASP-Aktion die Entscheidung des Rates determiniert ist: Schneider, Wirtschaftssanktionen, 145f.

18

2. Rechtsfolgen

a. Beschlussform - Verordnung

Art. 301 EGV bestimmt nicht, in welcher Form der Beschluss des Rates zu ergehen hat. Folglich stehen ihm die in Art. 249 EGV genannten Handlungsformen, vornehmlich Verordnung, Richtlinie oder Empfehlung zur Verfügung. Ein Blick auf die bisherige Embargopraxis zeigt jedoch, dass der Rat ohne Ausnahme Verordnungen erlassen hat. Dies erscheint auch im Lichte des in Art. 5 Abs. 3 EGV normierten Verhältnismäßigkeitsprinzips noch als angemessen. Eine Richtlinie oder bloße Empfehlung erfordert zudem einen innerstaatlichen Transformationsprozess, der - im Hinblick auf die oftmals dringende Situationzuviel Zeit in Anspruch nehmen würde ¹⁰⁴ .

b. Umsetzungspflicht der Mitgliedstaaten

Sofern eine Embargo-Verordnung ergeht, ist kein weiterer Umsetzungsprozess der Mitgliedstaaten erforderlich. Die Verordnung hat gemäß Art. 249 EGV allgemeine Geltung und ist in allen Teilen verbindlich. Wählt der Rat hingegen eine Richtlinie, so müssten alle Mitgliedstaaten gemäß Art. 10 EGV diese entsprechend den nationalen Vorgaben in innerstaatliches Recht umwandeln.

III. Die Europäische Union im Verhältnis zu den Vereinten Nationen

Vielfach erlässt die Gemeinschaft Embargo-Verordnungen, denen eine entsprechende Resolution des UN - Sicherheitsrats vorausgegangen ist. Fraglich ist, ob die Gemeinschaft hierzu verpflichtet ist, oder ob sie sich eventuell auch gegen die Durchführung eines Embargos entschließen kann. Diese Frage nach einer eventuellen Bindung wird durch das zweistufige Beschlussverfahren zusätzlich erschwert. Denn nicht nur die Europäische Gemeinschaft, sondern auch die Europäische Union wird in dessen Verlauf tätig, so dass unklar ist, ob als Adressaten einer Handlungspflicht die Union, die Gemeinschaft oder auch beide in Betracht kommen. Entweder stellt man nur auf die Europäische Union ab, da diese mit einem GASP-Beschluss über die Einleitung des Embargoverfahrens entscheidet ¹⁰⁵ . Gleichwohl bietet sich auch die Europäische Gemeinschaft als Ansatzpunkt an, denn die endgültige Entscheidung über das Inkrafttreten eines Embargos wird durch Ratsbeschluss getroffen ¹⁰⁶ . Richtigerweise sollten jedoch sowohl die EU als auch die EG untersucht werden ¹⁰⁷ .

1. Mittelbare Bindung durch die Mitgliedstaaten

Die Bindungswirkung für die einzelnen Mitgliedstaaten der Europäischen Union ergibt sich aus deren Mitgliedschaft in den Vereinten Nationen. Gemäß Art. 24, 25 SVN sind die Resolutionen

¹⁰⁴ Kritisch hierzu Brandl, Sanktionsresolutionen des Sicherheitsrats, in: AVR 2000, 392.

¹⁰⁵ So z.B. Garcon, Handelsembargen der Europäischen Union, 207f.

¹⁰⁶ So z.B. Ress, Handelsembargo, 186ff.

¹⁰⁷ So z.B. Schneider, Wirtschaftssanktionen, 230ff.

19

des Sicherheitsrats verbindlich. Hiergegen könnte man einwenden, dass die Einzelstaaten doch ihre Embargokompetenzen auf die Europäische Gemeinschaft übertragen haben, sie also selbst gar nicht mehr handeln können. Diese Trennung von Verpflichtungsadressat und Handlungsberechtigten entlässt die Staaten aber nicht aus ihren Verpflichtungen gegenüber den Vereinten Nationen ¹⁰⁸ . Vielmehr wandelt sich gemäß Art. 48 Abs. 2 SVN die direkte Handlungspflicht der Einzelstaaten in eine indirekte Einflussnahme auf die Entscheidungen im Rahmen der GASP und im Rat der Gemeinschaft ¹⁰⁹ . Die Vertreter der Mitgliedstaaten wirken somit in den jeweiligen Gremien darauf hin, dass die Resolutionen des Sicherheitsrates umgesetzt werden ¹¹⁰ . Eine korrespondierende Verpflichtung für die Organe der Gemeinschaft ergibt sich zudem aus Art. 307 EGV, der über den Wortlaut hinaus auch die Gemeinschaftsorgane verpflichtet, die Mitgliedstaaten in der Erfüllung ihrer sonstigen völkervertraglichen Pflichten zu unterstützen ¹¹¹ . Diese indirekte Inpflichtnahme der Einzelstaaten ist in Anbetracht der (fast) universellen Mitgliedschaft in den Vereinten Nationen auch ausreichend, da somit stets eine Mehrheit von UN-Vertretern in allen Entscheidungsorganen gewährleistet ist ¹¹² . Die Europäische Union ist somit zumindest indirekt an die Entscheidungen der Vereinten Nationen gebunden.

2. Unmittelbare Bindung der Europäischen Union

a. Allgemeine Bindungswirkung

Die EU könnte schon durch Regelungen in der Satzung der Vereinten Nationen an die Beschlüsse des Sicherheitsrats gebunden sein. Diese entfalten für Mitglieder der Vereinten Nationen gemäß Art. 24, 25 SVN Bindungswirkung. Allerdings ist die EU den Vereinten Nationen nicht beigetreten, ihr kommt lediglich durch die EG eine Beobachterposition zu ¹¹³ . Und selbst wenn man der Ansicht folgen würde, die die Bindungswirkung von Resolutionen auch auf Nichtmitglieder der Vereinten Nationen ausdehnt ¹¹⁴ , bleibt die Staatsqualität der EU fraglich. Denn gemäß Art. 4 Abs. 1 SVN können nur Staaten Mitglieder der Vereinten Nationen werden. Die EU ist nach ganz h.M. jedoch kein Staat, da es ihr schon an den drei konstitutiven Voraussetzungen Staatsvolk, Staatsgebiet und Staatsgewalt ermangelt ¹¹⁵ .

b. Herleitung aus Art. 48 Abs. 2 SVN

Weiterhin könnte sich eine Bindungswirkung aus Art. 48 Abs. 2 SVN ergeben. Demnach sollen Beschlüsse des Sicherheitsrates durch die internationalen Einrichtungen, zu denen die Mitgliedstaaten gehören, ausgeführt werden. Der Begriff der internationalen Einrichtung ist

¹⁰⁸ Vgl. Ress, Handelsembargo, 192.

¹⁰⁹ Vgl. Klein, Sanctions by International Organizations, in: AVR 1992, 101, 109.

¹¹⁰ Vgl. Garcon, Handelsembargen der Europäischen Union, 228; Pieper / Schollmeier, Europarecht: Das Handels-und Wirtschaftsembargo, in: Jus 1989, 997ff, 999.

¹¹¹ Kokott, in: Streinz, Art. 307 Rn. 24.

¹¹² Bryde, in: Simma, Art. 48 Rn. 10.

¹¹³ Streinz, Europarecht, Rn. 610.

¹¹⁴ Delbrück, in: Simma, Art. 25 Rn. 19.

¹¹⁵ Vgl. Pechstein / Koenig, Die Europäische Union, 28ff; Vitzthum, Völkerrecht, 373.

20

bewusst weit gefasst, und trifft auf jeden „internationalen Zweckverband (auch ohne Völkerrechtssubjektivität) zu, sofern nur Mitgliedstaaten Mitglieder sind“ ¹¹⁶ . Somit ist auch die EU erfasst. Gegen eine hieraus folgende Bindungswirkung spricht jedoch, dass Art. 48 Abs. 2 SVN nicht als Kompetenznorm angesehen werden kann, sondern nur klarstellt, dass die Mitgliedstaaten der Vereinten Nationen auch Mitglieder sonstiger Organisationen sein und durch diese ihren Pflichten nachkommen können ¹¹⁷ .

3. Unmittelbare Bindung der Europäischen Gemeinschaft

a. Allgemeine Bindungswirkung

Auch für die Europäische Gemeinschaft kommen die schon für die EU geprüften Möglichkeiten einer Bindung an die Charta der Vereinten Nationen in Betracht. Zudem deutet der Wortlaut mehrerer EG-Verordnungen darauf hin, dass der Rat bei der Umsetzung von UN-Resolutionen in Erfüllung einer Rechtspflicht zu handeln scheint ¹¹⁸ . Allerdings scheitert auch eine unmittelbare Bindung der EG an denselben Gründen wie die der EU ¹¹⁹ .

b. Bindung auf der Grundlage der "International Fruit Company" Entscheidung

Denkbar wäre jedoch eine unionsinterne Funktionsnachfolge der EG in die Rechtstellung ihrer Mitgliedstaaten entsprechend den Kriterien, die der EuGH in seiner "International Fruit Company" Entscheidung für das Gatt 1947 aufgestellt hat ¹²⁰ .

1970 erließ die Kommission der (damaligen) Europäischen Wirtschaftsgemeinschaft zwei Verordnungen, welche die Einfuhr von Äpfeln zum Schutz des europäischen Marktes kontingentierte und unter Genehmigungsvorbehalt stellte. Nachdem ein entsprechender Antrag der Klägerin, International Fruit Company NV, negativ beschieden wurde, wandte sie sich mit einer Klage gegen die Verordnungen und machte geltend, dass diese gegen Bestimmungen des Allgemeinen Zoll- und Handelsabkommens (GATT) verstoßen würden. Dem EuGH wurde sodann im Rahmen eines Vorabentscheidungsverfahrens die Frage vorgelegt, ob Handlungen der Organe der EWG auch an den Regeln des Völkerrechts zu messen seien. Hierfür musste der EuGH zuerst klären, ob die EWG überhaupt ein tauglich Völkerrechtsubjekts sein konnte und ob diese gegenüber der GATT die Aufgaben der Einzelstaaten übernommen hatte. Beides wurde

¹¹⁶ Bryde, in: Simma, Art. 48 Rn. 9.

¹¹⁷ Vgl. Brandl, Sanktionsresolutionen des Sicherheitsrats, in: AVR 2000, 394.

¹¹⁸ VO 2340/90 "Angesichts dessen muss der Irak und Kuweit betreffende Handelsverkehr der Gemeinschaft verhindert werden"; VO 1432/92 "Unter diesen Umständen müssen die Wirtschaftsbeziehungen der Gemeinschaft mit den Republiken Serbien und Montenegro eingestellt werden."; VO 2967/93 "Daher muß die Gemeinschaft Beschränkungen im Handel mit Angola einführen."; einen guten Überblick hierzu bietet Brandl, Sanktionsresolutionen des Sicherheitsrats, in: AVR 2000, 376ff.

¹¹⁹ Im Gegensatz zur EU wird die EG aber als Völkerrechtssubjekt angesehen (str.), mit der Konsequenz, dass sich auch Embargen der Gemeinschaft innerhalb der Regeln des Völkerrechts bewegen müssen. Vgl. z.B. Borchardt, Die rechtlichen Grundlagen der Europäischen Union, Rn. 88f.

¹²⁰ EuGH Verb. Rs. 21 - 24/72, International Fruit Company, Slg. 1972, 1219, 1227ff.

21

vom EuGH bejaht. Er identifizierte zugleich auch mehrere Merkmale, deren kumulatives Vorliegen für das Eintreten der EWG in die Position ihrer Mitgliedstaaten sprach.

Demnach waren alle Mitgliedstaaten zugleich auch Vertragsparteien des GATT 1947. Alle dem GATT unterfallenden Sachbereiche waren in die ausschließliche Kompetenz der EWG übertragen worden und die EWG hatte sich zu den Grundsätzen des GATT-Abkommens bekannt. Zudem hatten die Mitgliedstaaten ihren Willen bekundet, dass auch die Gemeinschaft an die GATT-Bestimmungen gebunden sein sollte. Und schließlich trat die EWG gegenüber Drittstaaten auch tatsächlich für die Mitgliedstaaten im Rahmen von GATT-Verhandlungen auf ¹²¹ .

Eine Anwendung dieser Prinzipien auf das Verhältnis der EG zu den Vereinten Nationen ergibt, dass alle Mitglieder der EG zugleich auch Mitglieder der Vereinten Nationen sind. In der Präambel des EG - Vertrages bekennen sich die unterzeichnenden Staaten zudem zu den Grundsätzen der Satzung der Vereinten Nationen und bekräftigen dies auch in Art. 11 EUV, der unter anderem auch "die Wahrung des Friedens [...] entsprechend den Grundsätzen der Charta der Vereinten Nationen vorsieht".

Allerdings haben die Mitgliedstaaten nicht alle erforderlichen Kompetenzen auf die Gemeinschaft übertragen. Zwar kommt der EG die Wahrnehmung der Außenhandelspolitik gemäß Art. 133 EGV zu, die ebenfalls erforderliche Gestaltung der Außen- und Sicherheitspolitik ist jedoch, wie schon dargestellt, weiterhin Aufgabe der Einzelstaaten. Hiergegen wenden einige Autoren ein, dass auch eine partielle Funktionsnachfolge möglich und ausreichend ist ¹²² . Unabhängig von diesem Einwand scheitert die Funktionsnachfolge jedoch an den weiteren Voraussetzungen. Denn bisher hat die Gemeinschaft noch nicht ausdrücklich für ihre Mitglieder im Sicherheitsrat gehandelt und somit deren Aufgaben übernommen. Mit England und Frankreich sitzen zudem zwei Staaten der Union als ständige Mitglieder mit Veto-Recht im UN - Sicherheitsrat. Es ist kaum davon auszugehen, dass diese ihre privilegierte Stellung zugunsten eines gemeinsamen EG-Sitzes aufgeben würden.

Folglich ist die Gemeinschaft nicht nach den Grundsätzen des EuGH in die Rechtsstellung der Mitgliedstaaten eingetreten ¹²³ .

4. Die Europäische Union als "Regionale Abmachung" i.S.d. VIII. Kapitels SVN

Fraglich ist auch, ob die Europäische Union unabhängig von den Vereinten Nationen Embargen verhängen kann oder ob es hierfür einer Ermächtigung durch den Sicherheitsrat bedarf. Dieser

¹²¹ Kokott, in: Streinz, Art. 307 EGV Rn. 26.

¹²² Vgl. Ress, Handelsembargo, 189f; Schneider, Wirtschaftssanktionen, 234f.

¹²³ a.A. Schneider, ebd; Kokott, in: Streinz, Art. 301 Rn. 12, allerdings ohne Begründung.

22

Erlaubnisvorbehalt könnte sich aus Art. 53 SVN ergeben. Demnach dürfen sogenannte "Regionale Abmachungen" nur mit Genehmigung des Sicherheitsrates eigenständig zu Zwangsmaßnahmen greifen.

a. Der Begriff der regionalen Abmachung

Die Europäische Union müsste eine "Regionale Abmachung" im Sinne des VIII. Kapitels SVN sein. Art. 52 SVN setzt die Existenz regionaler Abmachungen zwar voraus, definiert diese aber nicht. Die Begriffe „regional“ und „Abmachung“ wurden bewusst weit gefasst um möglichst viele zwischenstaatliche Organisationen zu erfassen ¹²⁴ , haben auf Grund dieser Unbestimmtheit aber kaum Aussagekraft ¹²⁵ . Einigkeit besteht darüber, dass es sich sowohl um einen Staatenverbund oder eine (nicht völkerrechtsfähige) internationale Organisationen handeln kann, die auf einer bloß politischen Abmachung beruht ¹²⁶ . Ein Großteil der Literatur stellt zusätzlich auf die in Art. 52 Abs. 1 SVN beschriebenen Ziele einer regionalen Abmachung ab um diese näher zu bestimmen ¹²⁷ . Demnach muss sich die Organisation die Wahrung des Weltfriedens und der internationalen Sicherheit durch Beilegung örtlich begrenzter Konflikte zur Aufgabe gemacht haben. Sie kann sich dabei im Gegensatz zu den Vereinten Nationen auf eine größere Sachnähe sowie Legitimität und Solidarität bei den beteiligten Konfliktparteien stützen ¹²⁸ . Zur Erreichung dieses Zieles wird ferner eine gewisse geographische Verbundenheit und politische Homogenität verlangt ¹²⁹ .

Im Hinblick auf die Europäische Union bejaht eine überwiegende Ansicht deren Qualität als regionale Abmachung ¹³⁰ . An der geographischen Verbundenheit der europäischen Staaten besteht kein Zweifel. Hinzu tritt ein gemeinsames, intergouvernemental abgestimmtes Handeln im Bereich der Außen- und Sicherheitspolitik. Neben den Bekenntnissen zu den Grundsätzen der Charta der Vereinten Nationen in Art. 11 EUV nimmt die EU zusätzlich noch friedenssichernde Aufgaben war. Unionsintern erfolgt dies schon in dem erklärten Ziel der Schaffung einer "immer engeren Union der Völker Europas" in Art. 1 Abs. 2 EUV und den entsprechenden Regelungen des EG-Vertrages. Die damit verbundene wirtschaftliche, kulturelle und politische Verflechtung lässt einen innereuropäischen Konflikt immer unwahrscheinlicher erscheinen. Sollte dies dennoch der Fall sein, so eröffnet Art. 297 EGV den Mitgliedstaaten

¹²⁴ Vgl. Wolfrum, Der Beitrag regionaler Abmachungen zur Friedenssicherung: Möglichkeiten und Grenzen, ZaöRV 53, 577; Frowein, Zwangsmaßnahmen und Regionalorganisationen, in: Festschrift für Bernhardt, 57.

¹²⁵ Hummer / Schweitzer, in: Simma , Art. 52 Rn. 30ff bezeichnen die „Regionale Abmachung“ als die unbestimmtesten Vertragsbegriffe der Satzung.

¹²⁶ Hummer / Schweitzer, in: Simma, Art. 52 Rn. 64; Frowein, Die Europäische Union mit WEU als Sicherheitssystem, in: Festschrift für Everling, 315, 319.

¹²⁷ Vgl. z.B. Kühne, Friedenssicherung durch regionale Organisationen in Europa, 27f; Wolfrum, ebd.

¹²⁸ Vgl. Wolfrum, Beitrag regionaler Abmachungen, in: ZaöRV, 53 (1993), 576ff, 577.

¹²⁹ Wolfrum, ebd.

¹³⁰ Vgl. Garcon, Handelsembargen der Europäischen Union, 214; a.A. Stein, Außenpolitisch motivierte Wirtschaftssanktionen der Europäischen Union, in: Festschrift für Bernhardt, 1129, 1139, allerdings ohne Begründung.

23

gemeinsame Handlungsmöglichkeiten um gegen den Krisenherd vorzugehen ¹³¹ . Gegenüber Drittstaaten verfolgt die Union gemäß Art. 17 EUV eine gemeinsame Verteidigungspolitik.

b. Zwangsmaßnahmen i.S.d. Art. 53 SVN

Fraglich ist allerdings, ob ein Handelsembargo auch als Zwangsmaßnahme im Sinne des Art. 53 SVN eingestuft werden kann.

Dem Wortlaut nach scheinen sowohl Maßnahmen des Art. 41 SVN als auch des Art. 42 SVN erfasst zu sein, denn die Satzung differenziert in diesen Artikeln nur nach der Anwendung bzw. Nichtanwendung von Waffengewalt, sagt aber nichts über den damit verbundenen Zwang aus. Hiergegen spricht jedoch die englische Version der Satzung. Dort ist in Art. 53 SVN von "enforcement actions" die Rede. Das Wort "action" wird ebenfalls in Art. 42 SVN, nicht aber in Art. 41 SVN verwendet. Dort ist nur von "measures" die Rede.

Auch eine systematische Auslegung bestätigt die Beschränkung der Zwangsmaßnahmen nach Art. 53 SVN auf Maßnahmen des Art. 42 SVN. Gemäß Art. 2 Ziff. 4 SVN ist die Anwendung von Gewalt generell untersagt und nur in wenigen Ausnahmefällen zulässig. Eine entsprechende Regelung für wirtschaftliche Zwangsmaßnahmen wie das Handelsembargo existiert hingegen nicht, es steht den Einzelstaaten und regionalen Organisationen somit weiterhin als Instrument der Außenpolitik zur Verfügung ¹³² . Da zudem schon festgestellt wurde, dass sich das völkerrechtliche Gewaltverbot nur auf die Anwendung militärischer, nicht aber wirtschaftlicher Maßnahmen erstreckt ¹³³ , erscheint es konsequent, wirtschaftliche Zwangsmaßnahmen auch nicht unter den Ermächtigungsvorbehalt des Art. 53 SVN zu fassen ¹³⁴ . Die Europäische Union bedarf somit nicht der Ermächtigung des Sicherheitsrats um ein Embargo zu verhängen.

IV. Zusammenfassung

Seit Inkrafttreten des Vertrags von Maastricht hat die Union eine umfassende Kompetenz zur Verhängung von Handelsembargen. Art. 301 EGV sieht hierfür ein zweistufiges Verfahren vor. Im Rahmen der GASP erfolgt die Festlegung eines gemeinsamen Standpunktes oder einer gemeinsamen Aktion, um die außenpolitischen Aspekte des Embargos abzustecken. Daraufhin erlässt der Rat auf Vorschlag der Kommission die entsprechende Verordnung. Nach der hier vertretenen Ansicht ist die Kommission bei Vorliegen eines GASP-Beschlusses dazu verpflichtet, dem Rat einen entsprechenden Vorschlag zu unterbreiten.

Umstritten ist, inwieweit die Resolutionen des Sicherheitsrats für die Gemeinschaft verbindlich sind. Eine mittelbare Bindungswirkung ergibt sich aus der Mitgliedschaft der EU-Staaten in den

¹³¹ Vgl. Frowein, Europäische Union als Sicherheitssystem, in: Festschrift für Everling, 320.

¹³² Vgl. Frowein, Zwangsmaßnahmen von Regionalorganisationen, in: Festschrift für Bernhardt, 57, 66.

¹³³ Siehe weiter oben unter A III 1.

¹³⁴ h.M. Garcon, Handelsembargen der Europäischen Union, 214; Ress, Handelsembargo, 115; Wolfrum, Beitrag regionaler Abmachungen, 582; Walter, Vereinte Nationen und Regionalorganisationen, 221; a.A. Brandl, Sanktionsresolutionen des Sicherheitsrats, in: AVR 2000, 393, allerdings ohne Begründung.

24

Vereinten Nationen gemäß Art. 48 Abs. 2 SVN. Jedoch trifft weder die Union noch die Gemeinschaft eine unmittelbare Handlungspflicht. Es bedarf auch keiner vorhergehenden Ermächtigung durch den Sicherheitsrat, da sich die Zwangsmaßnahmen i.S.d. Art. 53 SVN nur auf die Anwendung von Gewalt beziehen.

25

C. Einzelstaatliche Maßnahmen - die Bundesrepublik Deutschland

Auf nationaler Ebene regeln das Außenwirtschaftsgesetz (AWG) und die Außenwirtschaftsverordnung (AWV) den Wirtschaftsverkehr der Bundesrepublik mit dem Ausland. Das AWG als bloßes Ermächtigungsgesetz bedarf hierbei der Konkretisierung durch die AWV ¹³⁵ . In Anbetracht der schon festgestellten umfassenden Embargokompetenz der Gemeinschaft ist zweifelhaft, ob Deutschland überhaupt noch ein Handlungsspielraum für national motivierte Wirtschaftssanktionen verbleibt. Schließlich scheinen die

Art. 133, 301 EGV abschließend zu sein. Auch ein Blick in die aktuelle Liste aller sich in Kraft befindenden Embargen zeigt die deutliche Dominanz der auf EG-Ebene erlassenen Maßnahmen ¹³⁶ .

I. Nationale Kompetenzen zur Verhängung von Handelsembargen

1. Ausschließliche Embargokompetenz der Gemeinschaft?

Möglicherweise ergeben sich schon aus den Art. 133, 301 EGV einzelne Anwendungsbereiche, die trotz der allgemeinen Europäisierung des Außenhandels noch immer im Kompetenzbereich der Einzelstaaten verblieben sind. Art. 133 EGV erfasst nach herrschender Ansicht ¹³⁷ den Import und Export von Waren und Dienstleistungen ¹³⁸ sowie den damit verbundenen Kapitalstrom ¹³⁹ . Unter den Begriff der Waren fallen insbesondere auch landwirtschaftliche Produkte, Waffen und Kriegsmaterial ¹⁴⁰ sowie die bis Mitte 2002 den Regelungen des EGKS-Vertrags unterfallenden Kohle- und Stahlprodukte.

Der zum Erlass eines Handelsembargos ermächtigende Art. 301 EGV übernimmt nicht den Begriff der Handelspolitik, sondern spricht generell von Wirtschaftsbeziehungen. Dieser Begriff ist weiter gefasst als die Handelspolitik und muss somit zumindest auch die dort betroffenen Bereiche abdecken ¹⁴¹ . Hierfür spricht auch die Eingangs skizzierte ursprüngliche Herleitung der Embargokompetenz aus Art. 113 EG ¹⁴² , die durch die ausdrückliche Normierung in Art. 301 EGV nicht eingeschränkt, sondern lediglich normiert werden sollte. Ausgenommen sind jedoch Maßnahmen auf dem Gebiet des Kapital- und Zahlungsverkehrs. Insoweit ist Art. 60 EGV die speziellere Vorschrift. Da weder in Art. 133 noch 301 EGV einzelne

¹³⁵ Vgl. Putzier, Die Ermächtigungen des Außenwirtschaftsgesetzes, 16.

¹³⁶ Für eine sehr aktuelle Auflistung vgl. http://www.ausfuhrkontrolle.info Stand: 18.02.04.

¹³⁷ Der Umfang der gemeinsamen Handelspolitik war lange Zeit umstritten, vgl. z.B. die ausführliche Darstellung bei Hahn, in: Calliess / Ruffert, Art. 133 Rn. 21ff.

¹³⁸ Nettesheim / Duvigneau, in: Streinz, Art. 133 Rn. 13.

¹³⁹ Hahn, in Calliess / Ruffert, Art. 133 Rn. 1; Arnold, in: Dauss, Handbuch des EU - Wirtschaftsrechts, Rn 2; Nettesheim / Duvigneau, in: Streinz, EG-Kommentar, Art. 133 Rn. 12f.

¹⁴⁰ Hahn, in: Calliess, Art. 133 Rn. 24.

¹⁴¹ Vgl. Marauhn, Strategische Ausfuhrbeschränkungen, in: ZaöRV 54 (1994), 788.

¹⁴² Kokott, in: Streinz, Art. 301 Rn. 9.

26

Handelsbereiche den Mitgliedstaaten vorbehalten wurden, steht der Gemeinschaft somit grundsätzlich eine umfassende Embargokompetenz zu ¹⁴³ .

2. Öffnungsklauseln im EG-Vertrag

Als mögliche Ausnahmen zu der sonst umfassenden Außenhandels- und Embargokompetenz der Gemeinschaft kommen jedoch die Art. 30, 296 und 297 EGV sowie §11 der EWG-Außenhandelsverordnung in Betracht.

a. Art. 30 EGV 144

Zum Schutz bestimmter nichtwirtschaftlicher Interessen wie Gesundheit, Tierschutz, Erhaltung von Kulturgütern etc. kann ein Mitgliedstaat Ein- oder Ausfuhrbeschränkungen verordnen und damit die in Art. 28 EGV gewährleistete Warenverkehrsfreiheit individuell beschränken, ohne gegen sonstiges EG-Recht zu verstoßen.

Zweifelhaft ist, ob Art. 30 EGV in der Praxis als Grundlage für ein einzelstaatliches Embargo herangezogen werden kann. Art. 30 EGV erlaubt das Abweichen von EG-Normen zum Nachteil anderer Mitgliedstaaten. So wie die Warenverkehrsfreiheit selbst erstreckt sich diese Ermächtigung nur auf den Binnenmarkt der Gemeinschaft ¹⁴⁵ und entfaltet in diesem Bereich Rechtfertigungswirkung. Gegenüber Drittstaaten kann Art. 30 EGV hingegen keine Anwendung finden, da diese nicht Vertragspartner der Union und somit auch nicht an die Bestimmungen des EG-Vertrages gebunden sind ¹⁴⁶ . Auf dem Binnenmarkt würde ein Embargo auch regelmäßig an der erforderlichen Verhältnismäßigkeit zwischen Maßnahme und Wirkung scheitern. Denn der Schutz heimischer Interessen kann meist schon durch weniger gravierende Eingriffe als ein vollständiges Handelsverbot erreicht werden.

b. Art. 296 EGV

Art. 296 EGV normiert bestimmte Ausnahmevorbehalte für nationale Regelung. Gemäß Abs. 1 lit. b) können Einzelstaaten insbesondere zur Wahrung wesentlicher

Sicherheitsinteressen den Handel mit Waffen und Kriegsmaterial nach eigenem Ermessen einschränken. Diese Regelung trägt der Tatsache Rechnung, dass die Außen- und Sicherheitspolitik noch immer im Kompetenzbereich der Einzelstaaten liegt und nur im Rahmen der GASP koordiniert wird ¹⁴⁷ . Denn gerade der Export und Import von Waffen kann die äußere und innere Sicherheit eines Landes besonders gefährden, so dass auch hier ein einzelstaatliches Handeln möglich sein muss.

¹⁴³ Vgl. Marauhn, Strategische Ausfuhrbeschränkungen, in: ZaöRV 54 (1994), 788; Kokott, in: Streinz, Art. 301 Rn. 9; Cremer, in: Calliess / Ruffert, Art. 301 Rn. 14.

¹⁴⁴ Die Ausführungen zu Art. 30 EGV können auch für Art. 49 EGV herangezogen werden.

¹⁴⁵ Leible, in: Grabitz / Hilf, Das Recht der Europäischen Union, Band I, Art. 30 Rn. 25.

¹⁴⁶ Zweifelnd: Putzier, Ermächtigungen, 61.

¹⁴⁷ Vgl. Marauhn, Strategische Ausfuhrbeschränkungen, in: ZaöRV 54 (1994), 795.

27

Art. 296 EGV schafft jedoch keinen den Mitgliedstaaten vorbehaltenen Kompetenzbereich von dem die Gemeinschaft gänzlich ausgeschlossen wäre ¹⁴⁸ . Der fortgesetzte Einfluss der Gemeinschaft ist vielmehr durch zwei Regelungen gewährleistet. Zum einen kann diese auch im Bezug auf Waffen und sonstiges Kriegsmaterial weiterhin Embargomaßnahmen gemäß Art. 301 EGV beschließen ¹⁴⁹ . In diesem Fall kommt ein einzelstaatliches Handeln nur noch dann in Betracht, wenn die Gemeinschaftsmaßnahme aus Sicht eines Staates unzulänglich und ergänzungsbedürftig ist ¹⁵⁰ . Zum anderen bleibt es dem Rat gemäß Abs. 2 vorbehalten, eine Liste der Waren aufzustellen, auf die Abs. 1 lit. b) anwendbar ist. Er kann somit durch entsprechende Ausgestaltung der betroffenen Waren den Handlungsspielraum der Einzelstaaten erweitern oder einschränken ¹⁵¹ . Eine entsprechende Liste beschloss der Rat schon 1958 ¹⁵² . Dem folgte später noch die Dual-Use-Verordnung ¹⁵³ .

c. Art. 297 EGV

Schließlich erlaubt auch Art. 297 EGV in bestimmten "krisenartigen Ausnahmesituationen" ¹⁵⁴ einzelstaatliche Maßnahmen im Außenhandel. Zu diesen Ausnahmesituationen zählen eine schwerwiegende innerstaatliche Störung der öffentlichen Ordnung, ein Krieg oder eine Kriegsgefahr für das betroffene Land. Unter diesen Umständen kann der Einzelstaat die notwendigen Maßnahmen ergreifen um die drohenden Gefahren für seinen Fortbestand abzuwehren. Das Erfordernis der unmittelbaren Betroffenheit des Mitgliedstaates führt jedoch dazu, dass diese Klausel nur in sehr seltenen Ausnahmefällen einschlägig sein wird ¹⁵⁵ .

Eine weitere Ausnahme ist für den Fall vorgesehen, dass ein Staat in Erfüllung internationaler Verpflichtungen tätig werden muss. Hier kommen vornehmlich Handlungspflichten aus der Mitgliedschaft in den Vereinten Nationen, wie sie sich z.B. aus Resolutionen des Sicherheitsrats ergeben können, in Betracht ¹⁵⁶ . Das einzelstaatliche Handeln ist allerdings in Bereichen, die in die ausschließliche Kompetenz der Gemeinschaft fallen, erst dann zulässig, wenn die Gemeinschaft selbst nicht tätig geworden ist.

Wie schon bei Art. 296 EGV entzieht Art. 297 EGV der Gemeinschaft nicht vollständig die Handlungskompetenz. Der Einzelstaat und die Gemeinschaft sind vielmehr nebeneinander für

¹⁴⁸ Wegener, in: Calliess / Ruffert, Art. 296 EGV Rn. 1ff.

¹⁴⁹ Kokott, in: Streinz, Art. 301 EGV Rn. 15.

¹⁵⁰ Kokott, in: Strenz, Art. 296 EGV Rn. 29.

¹⁵¹ Vgl. Marauhn, Strategische Ausfuhrbeschränkungen, in: ZaöRV 54 (1994),798.

¹⁵² Beschluss vom 25.4.1958.

¹⁵³ VO 1334 / 2000, VO 3381 / 94; Zu der umstrittenen Frage, ob Dual - Use Güter in den Anwendungsbereich des Art. 296 EGV fallen: Kokott, in: Streinz, Art 296 EGV Rn 9ff; Marauhn, Strategische Ausfuhrbeschränkungen, in: ZaöRV 54 (1994), 797.

¹⁵⁴ Kokott, in: Streinz,Art 297 EGV Rn. 4.

¹⁵⁵ Schneider, Wirtschaftssanktionen, 203 sieht dies z.B. nur in der Auseinandersetzung zwischen Großbritannien und Argentinien wegen der Falkland-Inseln als erfüllt an.

¹⁵⁶ Vgl. Schneider, Wirtschaftssanktionen, 204.

28

die Abwehr der drohenden Gefahren zuständig ¹⁵⁷ und können beide an einer Lösung des Konflikts z.B. durch die Verhängung eines Gemeinschaftsembargos arbeiten ¹⁵⁸ . Der Handlungsspielraum des Einzelstaates ist weiterhin durch die umfassenden Konsultations- und Informationspflichten auf Gemeinschaftsebene beschränkt. Vor Ergreifen einer Maßnahme ist er verpflichtet, zusammen mit den anderen Mitgliedstaaten Vorkehrungen für das weitere Funktionieren des Gemeinsamen Marktes zu treffen und mögliche Beeinträchtigungen zu minimieren. Schließlich darf das Embargo selbst nicht gegen das Verhältnismäßigkeitsprinzip verstoßen ¹⁵⁹ .

d. §11 EWG - Ausfuhrverordnung

Grundsätzlich ist der Außenhandel der Gemeinschaft gemäß §1 der EWG -Ausfuhrverordnung ¹⁶⁰ (EWG - AV) frei und keinen Beschränkungen unterworfen. §11 EWG - AV eröffnet den Mitgliedstaaten bei Vorliegen von besonderen Gründen dennoch die Möglichkeit individuellen Handelns. Die aufgezählten Gründe wie Ordnung und Sicherheit, Schutz des Lebens von Menschen und Tieren und des nationalen Kulturguts korrespondieren mit den schon aus Art. 30 EGV bekannten Beschränkungsgründen.

Fraglich ist, ob sich mit der Berufung auf die Schutzbedürftigkeit einer der in §11 EWG - AV genannten Interessen auch ein Handelsembargo rechtfertigen lässt. Für die Mitgliedstaaten wäre dies von Vorteil, da die Anforderungen des §11 EWG - AV hinter denen der Öffnungsklauseln des EG-Vertrages zurückbleiben und somit häufiger vorliegen werden. Für die Gemeinschaft hätte dies allerdings zur Konsequenz, dass die ihr eigentlich zukommende ausschließliche Embargokompetenz gemäß Art. 301 EGV in weiten Bereichen auch weiterhin von den Mitgliedstaaten ausgeübt werden würde. Aus diesem Grund müssen nationale Maßnahmen nach §11 EWG - AV einer Verhältnismäßigkeitsprüfung unterliegen. Für die notwendigen Entscheidungskriterien kann insoweit auf Art. 30 EGV zurückgegriffen werden. In einem Großteil der Fälle wird sich daher zeigen, dass es neben einem Handelsembargo auch weniger einschneidende, gleichwohl wirksame Maßnahmen gibt.

Als Zwischenergebnis lässt sich somit festhalten, dass der EG-Vertrag nur noch in einigen wenigen Ausnahmefällen Deutschland einen Handlungsspielraum hinsichtlich

außenwirtschaftlicher Maßnahmen eröffnet. Diese Ausnahmesituationen sind entweder geprägt von einer besonderen Bedrohung für die innere oder äußere Sicherheit Deutschlands oder Verlangen ein Tätigwerden auf Grund zwischenstaatlicher Verpflichtungen. Weiterhin greifen

¹⁵⁷ Kokott, in: Streinz, Art. 297 Rn. 6.

¹⁵⁸ Kokott, in: Streinz, Art. 297 Rn. 28.

¹⁵⁹ Vgl. Schneider, Wirtschaftssanktionen, 204.

¹⁶⁰ VO Nr. 2603/69 vom 20.12.1969.

29

diese Ausnahmevorschriften nur dann, wenn die Gemeinschaft nicht selbst schon ausreichende Maßnahmen ergriffen hat.

3. Nationale Ermächtigungsnormen - §§ 5 und 7 AWG 161

Nachdem festgestellt wurde, dass der Anwendungsbereich für rein nationale Außenwirtschaftsmaßnahmen enorm geschrumpft ist, müssen für die noch verbleibenden Kompetenzen die Ermächtigungsnormen im nationalen Recht und deren Tauglichkeit hinsichtlich eines außenpolitisch motivierten Embargos betrachtet werden. Insbesondere kommen hier §5 und §7 AWG in Betracht, da diese, im Gegensatz zu §6 AWG, neben wirtschaftlich auch außenpolitisch motivierte Handelsbeschränkungen erlauben ¹⁶² .

a. §7 Abs. 1 Nr. 1 AWG - Bedrohung der Sicherheit Deutschlands

Die Sicherheit Deutschlands ist dann gefährdet, wenn durch die Ein- oder Ausfuhr bestimmter Waren eine erhöhte (militärische) Bedrohung für Deutschland entstehen würde. Aus diesem Grund sieht Abs. 2 vor, dass insbesondere der Handel mit Waffen und Kriegsgerät untersagt werden kann. Abs. 2 nennt jedoch nur Beispiele und steht einem Einfuhrverbot für sonstige Güter nicht entgegen ¹⁶³ . Mit einer Bedrohung für die Sicherheit Deutschlands wurden Ein- und Ausfuhrbeschränkungen besonders häufig zu Zeiten des Kalten Krieges gerechtfertigt. Damals war die Ausfuhr bestimmter strategischer Güter in die Ostblockstaaten untersagt, da diese im Falle eines Angriffs gegen Deutschland hätten verwendet werden können ¹⁶⁴ . Neben der äußeren Sicherheit Deutschlands ist aber auch die innere Stabilität und Ordnung erfasst ¹⁶⁵ . Ein denkbarer Anwendungsfall wäre z.B. das Verbot der Einfuhr von Waffen um einen drohenden Bürgerkrieg zu verhindern.

b. §7 Abs. 1 Nr. 2 AWG - Störung des friedlichen Zusammenlebens der Völker

Auch eine Störung des friedlichen Zusammenlebens der Völker kann zu einer Einschränkung der Handelsbeziehungen ermächtigen. Der Begriff der Störung wird recht weit gefasst. Grundsätzlich fällt hierunter jede militärische Aktion, die völkerrechtlich nicht als Verteidigung gegen einen Angriff oder als Kollektivmaßnahme der Vereinten Nationen gerechtfertigt werden kann ¹⁶⁶ . Aber auch Gewaltanwendungen unterhalb der Kriegsebene wie z.B. Bürgerkriege, Geiselnahmen usw. sowie bloße Vorbereitungs- und Unterstützungshandlungen werden als Störung angesehen ¹⁶⁷ . Neben zwischenstaatlichen Konflikten fallen dem Wortlaut nach auch Auseinandersetzungen zwischen verschiedenen Völkern innerhalb eines Staates unter diese

¹⁶¹ Auf Grund der unbestimmten Formulierungen der §§ 5 und 7 AWG wird deren Verfassungsmäßigkeit im Hinblick auf das Bestimmtheitsgebot in Art. 80 GG in Frage gestellt. Auf den Streitstand kann im Rahmen dieser Arbeit nicht näher eingegangen werden, es sei vielmehr nur verwiesen auf: Starck, Außenhandelsfreiheit und Handelsembargo, in: Festschrift für Knöpfle, 319ff.

¹⁶² Beutel, in: Wolffgang / Simonsen, AWR - Kommentar, §7 Rn. 1.

¹⁶³ Beutel, in: Wolffgang / Simonsen, §7 Rn. 16.

¹⁶⁴ Beutel, in Wolffgang / Simonsen, §7 Rn. 7.

¹⁶⁵ Friedrich, in: Hocke / Berwald / Maurer / Friedrich, Kommentar zum Außenwirtschaftsrecht, §7 Rn. 6.

¹⁶⁶ Beutel, in: Wolffgang / Simonsen, §7 Rn 8.

¹⁶⁷ Friedrich, in: Hocke / Berwald / Maurer / Friedrich,§7 Rn 8.

30

Tatbestandsvariante. Rein innerstaatliche Auseinandersetzungen stellen hingegen noch keine Störung des Völkerfriedens dar ¹⁶⁸ . Aus der Systematik des §7 Abs. 1 AWG ergibt sich ferner, dass Deutschland nicht selbst von der Auseinandersetzung betroffen sein muss, sondern jegliche Friedensstörung weltweit genügt ¹⁶⁹ .

c. §7 Abs. 1 Nr. 3 AWG - Störung der auswärtigen Beziehungen Deutschlands Schließlich ist die Beschränkung des Außenhandels auch dann möglich, wenn ein

Untätigbleiben Deutschlands zu einer erheblichen Störung der auswärtigen Beziehungen zu anderen Staaten führen würde. Dies ist dann anzunehmen, wenn sich andere Staaten veranlasst sehen, ernsthafte und nachhaltige Vorwürfe gegen Deutschland zu erheben ¹⁷⁰ oder aber wenn die Bundesregierung durch bestimmte Handlungen in eine Lage gebracht wird, die es ihr ernsthaft erschwert, ihre Interessen auf internationaler Ebene wahrzunehmen ¹⁷¹ . Ein typischer Anwendungsfall liegt z.B. vor, wenn mehrere Staaten eine gemeinsame Position gegenüber einem Drittstaat bezogen haben und Deutschland dazu drängen, die entsprechenden handelspolitischen Maßnahmen zu ergreifen um diese Position zu unterstützen ¹⁷² . In der Praxis berief sich Deutschland 1967 beim Erlass des Rhodesien-Embargos auf §7 Abs. 1 Nr. 3 AWG um die auswärtigen Beziehungen insbesondere zu den Vereinten Nationen und den restlichen afrikanischen Staaten nicht zu stören ¹⁷³ . Zu diesem Zeitpunkt war Deutschland noch nicht Mitglied der Vereinten Nationen ¹⁷⁴ und der (damaligen) EWG wurde noch keine Embargokompetenz zugesprochen ¹⁷⁵ .

d. §5 AWG - Erfüllung zwischenstaatlicher Vereinbarungen

Auf §5 AWG gestützte Maßnahmen werden in Erfüllung einer zwischenstaatlichen Vereinbarung getroffen, wie sie sich z.B. aus dem Beitritt Deutschlands zu den Vereinten Nationen oder der Europäischen Gemeinschaft ergeben kann ¹⁷⁶ . Insoweit ist §5 AWG auch nur für diese Konstellationen heranzuziehen und ermächtigt die Bundesrepublik Deutschland nicht zu eigenständigem Handeln ¹⁷⁷ . Eine zwischenstaatliche Verpflichtung wäre beispielsweise die Umsetzung einer Embargo-Resolution in nationales Recht, wie es bei der Umsetzung des Waffenembargos des Sicherheitsrats ¹⁷⁸ gegen Südafrika der Fall war. Seit Inkrafttreten des Vertrags von Maastricht ist gerade diese Kompetenz aber auf die EG übergegangen, so dass §5 AWG diesbezüglich keine Anwendung mehr findet ¹⁷⁹ . Von Bedeutung ist §5 AWG jedoch noch

¹⁶⁸ Beutel, in: Wolffgang / Simonsen, §7 Rn 9.

¹⁶⁹ Beutel, in: Wolffgang / Simonsen, §7 Rn 9.

¹⁷⁰ Friedrich, in: Hocke / Berwald / Maurer / Friedrich,§7 Rn 11.

¹⁷¹ Beutel, in: Wolffgang / Simonsen, §7 Rn 10.

¹⁷² Friedrich, in: Hocke / Berwald / Maurer / Friedrich,§7 Rn. 12.

¹⁷³ Runderlaß Außenwirtschaft Nr. 17 / 67, Banz. Nr. 35 vom 18.02.1967; Ress, Handelsembargo, 250.

¹⁷⁴ Der Beitritt erfolgte erst 1973.

¹⁷⁵ Vgl. hierzu die Ausführungen unter B I.

¹⁷⁶ Friedrich, in: Hocke / Berwald / Maurer / Friedrich, Außenwirtschaftsrecht, §5 Rn 6.

¹⁷⁷ Friedrich, in: Hocke / Berwald / Maurer / Friedrich, §5 Rn 11.

¹⁷⁸ Res. 418 (1977).

¹⁷⁹ Zu der sich hieraus ergebenden Problematik der Parallelverordnungen - siehe sogleich.

31

für die Bewehrung von EG-Verordnungen mit Buß- und Strafvorschriften, da diese Kompetenz bei den Mitgliedstaaten verblieben ist ¹⁸⁰ .

4. Konkretisierung des Beschlusses durch die AWV

a. Verordnungsgeber

Die §§5 und 7 AWG sprechen ganz allgemein nur von Beschränkungen, lassen allerdings offen, wie diese auszugestalten sind. Beschränkungen können gemäß §2 AWG durch Rechtsverordnung zu Verboten oder Genehmigungserfordernissen konkretisiert werden. Gerade im Außenhandel, der auf rasche Veränderungen weltweit reagieren muss, erweißt sich das Mittel der Rechtsverordnung als besonders sinnvoll. Diese kann regelmäßig sehr viel schneller und in größerer Detailliertheit verabschiedet werden, als dies für ein Gesetz der Fall wäre. Aus diesem Grund stellt das AWG nur die entsprechenden Ermächtigungsnormen zur Verfügung ¹⁸¹ . Die Konkretisierung erfolgt je nach Bedarf in der AWV und den dazugehörigen Produkt- und Länderlisten.

Die Zuständigkeit für den Erlass von Rechtsverordnungen ergibt sich aus §27 AWG. Demnach werden „die in diesem Gesetz vorgesehenen Rechtsverordnungen“ von der Bundesregierung erlassen. Diese entscheidet als Kollegium (Art. 62 GG). Hiervon macht Satz 2 eine Ausnahme. Für Maßnahmen nach §5 AWG ist nicht die Bundesregierung, sondern das Bundesministerium für Wirtschaft und Arbeit zuständig. Es muss sich bei seiner Beschlussfassung im Einvernehmen mit dem Auswärtigen Amt und dem Bundesministerium für Wirtschaft und Finanzen befinden.

Dieser Ermächtigung steht gemäß Abs. 2 das Recht des Bundestages gegenüber, binnen vier Monaten nach Erlass einer Verordnung deren Aufhebung zu verlangen. Diesem Verlangen ist unverzüglich nachzukommen ¹⁸² . Allerdings ist es nur dann zulässig, wenn die Verordnung gemäß Abs. 2 Satz 4 nicht in Erfüllung einer zwischenstaatlichen Vereinbarung erlassen wurde.

b. Durchsetzung des Handelsembargos

Praktisch erfolgt die Durchsetzung und Kontrolle eines Handelsembargos durch das Bundesamt für Wirtschaft und Ausfuhrkontrolle (BAFA). Exporteure, die eine genehmigungspflichtige Ware ausführen oder in ein von einem Embargo betroffenes Land liefern möchten, müssen einen Genehmigungsantrag stellen. Das BAFA prüft dann anhand der AWV, der Länder- und Warenlisten sowie der einschlägigen EG-Verordnungen, ob die erforderliche Genehmigung erteilt werden kann. Die Erteilung hängt gemäß §3 AWG hauptsächlich davon ab, ob die konkrete Ausfuhr den Zweck der ihr entgegenstehenden Norm gefährden würde. Zusätzlich

¹⁸⁰ Siehe hierzu die Ausführungen unter C II 2 b.

¹⁸¹ Vgl. Starck, Außenhandelsfreiheit und Handelsembargo, in: Festschrift für Knöpfle, 325.

¹⁸² Friedrich, in: Hocke / Berwald / Maurer / Friedrich, §27 Rn. 10.

32

können nach Abs. 2 aber auch Erwägungen wie die Zuverlässigkeit des Exporteurs und sonstige sachliche Voraussetzungen in Betracht gezogen werden. Sofern keine sachlichen Gründe gegen die Erteilung einer Genehmigung sprechen, ist diese zu erteilen. Der Behörde kommt insoweit kein Ermessensspielraum zu, es handelt sich um eine gebundene Entscheidung, die Ausdruck der in §1 AWG normierten Freiheit des Außenwirtschaftsverkehrs ist. Ein Embargo verbietet jedoch den gesamten Handel mit einem bestimmten Land. Somit würde jede diesbezügliche Genehmigung dem Zweck des Embargos zuwiderlaufen. In diesem Fall kann dem Exporteur keine Ausfuhrgenehmigung erteilt werden.

5. Zusammenspiel von EG - Vertrag und AWG

Anhand der bisherigen Ausführungen kann festgestellt werden, dass Deutschland noch immer Maßnahmen auf dem Gebiet des Außenhandels unabhängig von der EG treffen kann. Allerdings darf nicht unbeachtet bleiben, dass dies nur unter den strengen Voraussetzungen der Öffnungsklauseln des EG - Vertrages möglich ist. Diese setzen, wie schon gezeigt, entweder eine Gefährdung der Sicherheitsinteressen Deutschlands oder ein Handeln in Erfüllung zwischenstaatlicher Vereinbarungen voraus.

a. Sicherheitsinteressen Deutschlands

Sofern Deutschland die in Art. 296 Abs.1 lit. b) geforderte Gefährdung von wesentlichen Sicherheitsinteressen oder die in Art. 297 EGV erforderliche schwerwiegende innerstaatliche Störung der öffentlichen Ordnung oder eine Kriegsgefahr nachweist, können die entsprechenden Handelsbeschränkungen insbesondere auf §7 Abs. 1 Nr. 1 AWG gestützt werden. Da Abs. 2 hinsichtlich der in Betracht kommenden Güter nicht abschließend ist, kann im Grunde jede Ware von einem Aus- oder Einfuhrverbot betroffen sein. Denkbar wäre es auch, die nationale Maßnahme auf §7 Abs.1 Nr. 2 AWG zu stützen. Denn ein drohender Krieg gegen Deutschland würde zugleich auch das friedliche Zusammenleben der Völker gefährden. Allerdings ist §7 Abs. 1 Nr. 1 AWG in diesem Fall spezieller und verdrängt Nr. 2.

Die praktische Relevanz dieser Konstellation ist jedoch sehr gering. Es ist unwahrscheinlich, dass die notwendigen Voraussetzungen - ein bürgerkriegsähnlicher Zustand oder ein drohender Krieg mit einem benachbarten Staat - für Deutschland in absehbarer Zeit vorliegen könnten ¹⁸³ .

b. Erfüllung zwischenstaatlicher Verpflichtungen

Kommt Deutschland mit einer Embargomaßnahme einer zwischenstaatlichen Verpflichtung nach, ergibt sich die Ermächtigung aus Art. 297 Var. 3 EGV i.V.m. §5 AWG. Ebenso könnte §7 Abs. 1 Nr. 3 AWG herangezogen werden, da eine Nichterfüllung internationaler

¹⁸³ Vgl. hierzu schon die Anmerkung in Fn. 150.

33

Verpflichtungen sicherlich auch die auswärtigen Beziehungen Deutschlands gefährden würde ¹⁸⁴ .

Sofern das Embargo zugleich auch den in §7 AWG normierten Zielen dient, sind nach überwiegender Ansicht §5 und §7 AWG nebeneinander anwendbar ¹⁸⁵ . Dies hat den Vorteil, dass zwischen den beiden Beschlussverfahren der §§5 und 7 AWG gewählt und evtl. auf das einfachere Verfahren gemäß §5 AWG zurückgegriffen werden kann, welches zudem nicht der Verwerfungskompetenz des Bundestages unterliegt.

Auch für diese Konstellation gibt es keinen großen praktischen Anwendungsbereich. Die vornehmlich in Betracht kommende Pflicht zur Umsetzung verbindlicher Embargo -Resolutionen des Sicherheitsrats liegt schließlich in der Kompetenz der Gemeinschaft. Relevant sind nur die Fälle, in denen der Gemeinschaft keine Kompetenz zukommt, diese nicht rechtzeitig tätig geworden ist oder sich der Sicherheitsrat gemäß Art. 48 SVN nur an Deutschland gewandt hat.

c. Außenpolitische Motivation?

Besonders bei den Handelsbeschränkungen, die aus Gründen der inneren und äußeren Sicherheit Deutschlands erlassen werden ist zweifelhaft, ob diese auch als Embargen bezeichnet werden können. Denn eine Maßnahme nach §7 Abs.1 Nr. 1 AWG ist primär innen- oder sicherheitspolitisch motiviert. Ein Embargo zeichnet sich hingegen durch seine außenpolitische Zielrichtung aus ¹⁸⁶ . Es ist natürlich möglich, in einem Motivbündel neben innerstaatlichen Sicherheitsinteressen auch außenpolitische Ziele zu verfolgen. Schließlich signalisiert ein Ausfuhrverbot zumindest indirekt, dass der jeweilige Staat Bedenken hinsichtlich der Vertrauenswürdigkeit des Zielstaates hat und motiviert diesen zu einer Änderung seines Verhaltens. Von einem Embargo kann allerdings erst dann gesprochen werden, wenn die in Frage stehende Maßnahme zumindest teilweise und nicht nur gänzlich untergeordnet außenpolitisch motiviert ist.

Bis auf die richtigerweise zu verwendende Bezeichnung hat das Fehlen eines außenpolitischen Elementes jedoch keine Konsequenzen für die Wirksamkeit der Handelsbeschränkung.

¹⁸⁴ a.A. Putzier, Ermächtigungen, 62.

¹⁸⁵ Beutel, in: Wolffgang / Simonsen, §5 AWG Rn. 4; Friedrich, in: Hocke / Berwald / Maurer / Friedrich, §5 Rn. 12.

¹⁸⁶ Vgl. noch einmal die Definition des Handelsembargos unter I 1.

34

II. Deutschland im Verhältnis zur Europäischen Gemeinschaft

1. Umsetzung von EG - Embargobeschlüssen

a. Normalfall - Verordnung

In den bisherigen Praxisfällen hat der Rat Handelsembargen stets in Form einer Verordnung erlassen. Verordnungen wirken gemäß Art. 249 EGV unmittelbar in den Mitgliedstaaten. Sie bedürfen somit keines weiteren nationalen Umsetzungsaktes. Der Bundesrepublik Deutschland kommt insoweit nur noch eine Durchführungs- und Erfüllungsaufgabe zu ¹⁸⁷ , indem sie die Verordnungen bei der Abwicklung ihrer Außenhandelsbeziehungen beachtet. Sie hat dann mit ihren nationalen Mitteln und Behörden die Einhaltung des Embargos durch den Erlass entsprechender Verbote und der Verweigerung von Ausfuhrgenehmigungen zu gewährleisten.

b. Sonderfall - Richtlinie

Für den bisher noch nicht eingetretenen, Fall dass anstelle einer Verordnung nur eine Richtlinie erlassen werden würde, müsste Deutschland das Embargo selbst noch in geltendes Recht transformieren. Die einschlägige Ermächtigungsgrundlage wäre in diesem Fall der schon genannte §5 AWG.

2. Das Problem der Parallelverordnungen

Wie schon festgestellt wurde erfolgt die Verhängung eines Embargos durch den Beschluss einer Verordnung auf Gemeinschaftsebene. Diese hat unmittelbare Wirkung in allen Mitgliedstaaten, bedarf also keines weiteren Umsetzungsaktes. Umso mehr erstaunt es, dass Deutschland mehrmals parallel zu EG-Verordnungen eigene, fast wortgleiche, Rechtsakte erließ. Dies geschah zum Beispiel bei den Embargen gegen die Sowjetunion und Argentinien ¹⁸⁸ . Gegen diese Praxis werden im Schrifttum Bedenken erhoben, nach überwiegender Ansicht ist eine zusätzliche, identische Umsetzung von EG-Verordnungen in nationales Recht nicht nur überflüssig, sondern sogar unzulässig ¹⁸⁹ .

a. Grundsätzliche Unzulässigkeit einer Parallelverordnung

Gegen die Praxis der Parallelverordnungen spricht insbesondere die dem Gemeinschaftsrecht zukommende Vorrangstellung im Vergleich zu nationalen Vorschriften ¹⁹⁰ . Diese Vorrangstellung findet ihre Ausprägung z. B. im Gebot richtlinienkonformer Auslegung

¹⁸⁷ Bryde, Außenwirtschaftsrecht, in: Püttner / Würtenberger, Besonderes Verwaltungsrecht, Rn 10.

¹⁸⁸ Vgl. VO 596/82 und 81. VO zur Änderung der Einfuhrliste, BAnz. Nr. 68, 8.4.1982 (Sowjetunion); VO 877/82 und 82. VO zur Änderung der Einfuhrliste, BAnz. Nr. 82, 7.5.1982 (Argentinien).

¹⁸⁹ Schroeder, in: Streinz, Art 249 EGV Rn. 58; Ruffert, in: Calliess, Art. 249 EGV Rn. 41; Hetmeier, in: Lenz / Borchardt, Eu- und EG-Vertrag, Kommentar, Art. 249 Rn. 7.

¹⁹⁰ Streinz, Europarecht, Rn. 179ff

35

nationaler Gesetze ¹⁹¹ oder den vielfachen Einschränkungen, die die Verwaltungspraxis auf Grund der Erfordernisse des Effet Utile zu beachten hat ¹⁹² .

Die gemeinschaftsrechtskonforme Anwendung einer Vorschrift kann aber nur dann gewährleistet sein, wenn sich der Normanwender über deren Gemeinschaftscharakter auch bewusst ist. Dies ist dann nicht mehr gewährleistet, wenn eine EG-Vorschrift im Wege nationaler Gesetzgebung umgesetzt wird ¹⁹³ , da sie nunmehr „im Deckmantel“ ¹⁹⁴ des nationalen Rechtsaktes erscheint. In der Konsequenz ist der Inhalt der EG-Verordnung zudem vollständig der Rechtsprechung des jeweiligen Staates unterworfen und muss anhand nationaler Auslegungsvorschriften behandelt werden, was eine uneinheitliche Anwendung von Gemeinschaftsrecht in den Mitgliedstaaten zur Folge hätte.

Dementsprechend hat auch der EuGH entschieden, dass die Mitgliedstaaten "keine Handlungen vornehmen (dürfen), durch die die gemeinschaftsrechtliche Natur einer Rechtsvorschrift und die sich daraus ergebenden Wirkungen den einzelnen verborgen würden, noch dürfen sie die Vornahme einer solchen Handlung innerstaatlichen Körperschaften mit Rechtssetzungsmacht gestatten." 195

b. Ausnahmen

Ausnahmen von einem generellen Transformationsverbot sind allerdings dann möglich, wenn der Rat in Ermangelung einer umfassenderen Kompetenz nicht alle relevanten Sachgebiete regeln kann, oder es um die Bewährung einer Verordnung mit nationalen Buß- und Strafvorschriften geht.

So hatte z.B. bis zum Inkrafttreten des Maastrichter - Vertrages die Gemeinschaft nicht die Kompetenz zur Verhängung von Finanzembargen ¹⁹⁶ . Vielmehr enthielten die EG-Verordnungen entsprechende Durchführungsaufforderungen für die Mitgliedstaaten. Dieses Problem wurde mit Inkrafttreten des Vertrags von Maastricht gelöst, da der Gemeinschaft nunmehr Art. 301 EGV als umfassende Ermächtigungsgrundlage zur Verfügung steht.

Die Kompetenz zur Verhängung von Bußgeld- und Strafvorschriften ist allerdings bis heute bei den einzelnen Mitgliedstaaten verblieben ¹⁹⁷ . Die Gemeinschaft kann lediglich anordnen, dass die Mitgliedstaaten die entsprechenden nationalen Maßnahmen ergreifen um die Verordnungen

¹⁹¹ Streinz, Europarecht, Rn. 404.

¹⁹² Beispielsweise die Einschränkungen des Ermessens nationaler Behörden bei der Rückforderung rechtswidriger Subventionen nach §48 VwVfG.

¹⁹³ Vgl. Schneider, Wirtschaftssanktionen, 184.

¹⁹⁴ Schneider, Wirtschaftssanktionen, 186.

¹⁹⁵ Rs. 94 / 77 (Fratelli Zerbone); Rs. 106 / 77 (Simmenthal); Rs. 804 / 79 (Seefischerei).

¹⁹⁶ Ress, Handelsembargo, 237, Fn. 692.

¹⁹⁷ BGHSt 25, 190, 193f; BGH, in: NJW 95, 2174, 2175; Oeter, UN-Embargo gegen Serbien, in: IPRax, 73, 75.

36

mit Strafsanktionen zu bewehren ¹⁹⁸ . Dies musste bis zum Erlass eines entsprechenden Gesetzes 1992 ¹⁹⁹ durch Transformation in nationales Recht erfolgen, da die nach §34 AWG strafbaren Handlungen sich nur auf Verstöße nach dem AWG oder der AWV, nicht aber auf EG-Verordnungen bezogen. In einigen Rechtsverordnungen wurde daher auch ausdrücklich darauf hingewiesen, dass die Umsetzung allein zur Strafbewehrung erfolgt ²⁰⁰ .

Aber auch diese Ausnahme wurde mit dem 1992 neu formulierten §34 Abs. 4 AWG hinfällig. Dieser bestimmte, dass mit Freiheitsstrafe bestraft wird, wer einem (...) im Bundesanzeiger veröffentlichen Rechtsakt der Europäischen Gemeinschaften zur Beschränkung des Außenwirtschaftsverkehrs (...) zuwiderhandelt. Der Gesetzgeber hat mit dieser Vorschrift eine Blankettstrafnorm geschaffen, die sich pauschal auf alle Verordnungen der Gemeinschaft auf dem Gebiet des Außenwirtschaftsverkehrs bezieht ²⁰¹ . Zur Herbeiführung einer Strafbewehrung ist eine Umsetzung in nationales Recht somit nicht mehr erforderlich, es genügt vielmehr die Bekanntmachung im Bundesanzeiger. Mittlerweile stellt der Verordnungsgeber bei jeder Bekanntmachung auch klar, dass diese nur der Strafbewehrung gemäß §34 Abs. 4 AWG dient ²⁰² . Somit besteht seit 1992 grundsätzlich keine Notwendigkeit mehr, Embargo-Verordnungen der Gemeinschaft in nationales Recht zu transformieren.

III. Zusammenfassung

Der EG-Vertrag sieht in Anbetracht einer umfassenden Embargokompetenz der Gemeinschaft nur noch in wenigen Ausnahmefällen individuelle Maßnahmen der Mitgliedstaaten vor. Diese Ausnahmefälle setzen entweder eine Bedrohung für die innere oder äußere Sicherheit Deutschlands voraus oder verlangen ein Handeln in Erfüllung zwischenstaatlicher Verpflichtungen.

Im AWG sind insbesondere die §§ 5 und 7 von Bedeutung. Deren Anwendungsbereich wird jedoch durch die zusätzlichen Erfordernisse der Öffnungsklauseln des EG-Vertrages beschränkt. Sofern die nationale Maßnahme zudem außenpolitisch motiviert ist, kann Deutschland tatsächlich noch Embargen verhängen. Allerdings sind die wenigen verbleibenden Anwendungsfälle von geringer praktischer Relevanz.

Parallelverordnungen werden von der Literatur als unzulässig angesehen und waren insbesondere vor Inkrafttreten des Vertrags von Maastricht umstritten. Die damit verbundenen Probleme wurden mittlerweile jedoch durch eine Erweiterung der Embargokompetenz der Gemeinschaft sowie durch nationale Gesetzgebungsakte gelöst.

¹⁹⁸ Vgl. z.B. VO 1432/92 (Serbien); VO 1264/94 (Haiti); VO 3274/93 (Libyen).

¹⁹⁹ Gesetz zur Änderung des Außenwirtschaftsgesetzes, des Strafgesetzbuches und anderer Gesetze vom 28. Februar 1992 (BGBl. I 372).

²⁰⁰ Vgl. z.B. 10.VO zur Änderung der AWV (Irak), BAnz. Nr. 149, 10.8.90; VO zur Änderung der AWV (Serbien / Montenegro), BAnz. Nr. 109, 13.6.1992.

²⁰¹ Vgl. Ress, Handelsembargo, 243.

²⁰² Vgl. z.B. Bekanntmachung VO 2496/96 (Irak II), BAnz. Nr. 18, 28.1.1997.

37

Abschließende Bemerkungen

Die Ausführungen über die völkerrechtliche und europarechtliche Durchsetzung eines Handelsembargos verdeutlichen einmal mehr die vielfältigen internationalen Verflechtungen aller Entscheidungsebenen. Den Vereinten Nationen kommt hierbei eine besondere Bedeutung zu, da ein Großteil der verhängten Embargen auf eine entsprechende Resolution des Sicherheitsrats zurückzuführen ist. Da die Embargokompetenz mittlerweile bei der Gemeinschaft liegt, kommt diese den Verpflichtungen ihrer Mitgliedstaaten nach und erlässt allgemein verbindliche Embargo-Verordnungen. Die Gemeinschaft selbst ist allerdings nicht an Resolutionen des Sicherheitsrates gebunden. Es bleibt abzuwarten, ob die sich abzeichnende Funktionsnachfolge in die Stellung der Mitgliedstaaten fortgesetzt wird und in absehbarer Zeit ein gemeinsamer Sitz der Europäischen Union bei den Vereinten Nationen eingerichtet wird. Dies wird aber wohl erst dann der Fall sein, wenn sich gemeinsame Außenpolitik der Union durchgesetzt hat, die über die bisherigen Konsultationen im Rahmen der GASP hinausgeht.

Auch auf dem Gebiet des Außenwirtschaftsrechts ist eine fortschreitende Vergemeinschaftung nationalen Rechts zu beobachten. Deutschland steht nur noch ein sehr begrenzter Handlungsspielraum für individuelle Embargo-Maßnahmen zur Verfügung. Die Bedeutung des Außenwirtschaftsgesetzes sinkt zwar mit der fortschreitenden Vergemeinschaftung von Rechtsgebieten, erfüllt aber weiterhin wichtige Auffang- und Ergänzungsfunktionen, die der Durchsetzung von Gemeinschaftsrechtsakten dienen. Die Europäisierung des Außenhandels ist zu begrüßen, stellt sie doch einen weiteren Schritt auf das in Art. 1 Abs. 2 EUV normierte Ziel, die Schaffung einer immer engeren Union der Völker Europas, dar. Die Besonderheit des Handelsembargos liegt in dessen außenpolitischer Motivation. Die Konzeption des Art. 301 EGV zeigt deutlich die Wirkung des mit dem Gemeinschaftsvertrag beabsichtigten Spill-Over Effektes. Die Kompetenzübertragung einer wirtschaftlichen Maßnahme hat dazu geführt, dass es auch im (außen-) politischen Bereich zu einer Annäherung der Mitgliedstaaten gekommen ist.

38