I.)  Inhaltsverzeichnis:  

I.)  Inhaltsverzeichnis:  2

II.)  Literaturverzeichnis:  3

I.)  Einführung und Begriffsbestimmung  5

II.)  Verschiedene Steuerungstheorien und -ansätze  7

1)  Hierarchisches Modell  7

2.)  Markt und Wettbewerb als Steuerungsansatz  13

3.)  Netzwerksteuerung, Selbstregulierung  18

a.)  Netzwerksteuerung.  18

b.)  Selbstregulierung  19

4.)  Institutionelle Arrangements.  22

5.)  Rechtliche Voraussetzungen/ Rechtssetzung.  23

6.)  Fazit.  25

7.)  Nachbemerkung  26

III.)  Anhang - Übersichten.  27

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II.) Literaturverzeichnis:

Benz, Arthur (Hrsg.) „Governance- Regieren im komplexen Regelsystem-

„Handbuch zur Verwaltungsreform von Bandemer, Stephan/ Wewer VS Verlag für Sozialwissenschaften, Wiesbaden Göttrik 3. Auflage 2005

Götz, Volkmar/ Klein, Hans Hugo/ „Die öffentliche Verwaltung zwischen Gesetzgebung Starck, Christian und richterlichen Kontrolle - Göttinger Symposium“ Verlag C. H. Beck, München 1985

Hill, Hermann „Einführung in die Gesetzgebungslehre“ Verlag C. F. Müller, Heidelberg 1982

König, Klaus (Hrsg.) „Deutsche Verwaltung an der Wende zum 21.

Oppen, Maria/ Sack, Detlef/ „Abschied von der Binnemodernisierung - Kommu -Wegener Alexander (Hrsg.) nen zwischen Wettbewerb und Kooperation“ Verlag Edition Sigma, Berlin 2005

Yergin, Daniel/ Stanislaw, Joseph „Staat oder Markt: Die Schlüsselfrage unseres

3

Bauer, Hartmut „Verwaltungsrechtliche und verwaltungswissenschaft-

„Die EG- Verordnung zum Umweltaudit“ in DVBl. 94, 361ff.

Rehbinder, Eckhard/ Heuvels, Karl „Die EG- Öko- Audit- Verordnung auf dem Prüfstand in DVBl 98, 1245 ff.

Schmidt-Preuß, Matthias/ “Verwaltung und Verwaltungsrecht zwischen Di Fabio, Udo gesellschaftlicher Selbstregulierung und staatlicher

4

I.) Einführung und Begriffsbestimmung

Der Begriff Governance wurde seit Beginn der 90-ger Jahren des letzten Jahrhunderts verbreitet in den politikwissenschaftlichen Analysen benutzt ¹ . Governance bezeichnet im allgemeinen englischen Sprachgebrauch die Handlung oder die Art und Weise des Regierens bzw. der Kontrolle oder Steuerung von Vorgängen ² . Als deutschsprachiges Pendant kann der Begriff „Steuerung“ gesehen werden.

Kern des Governance- Begriffes ist der Wandel staatlicher Steuerung in Richtung kooperativer Formen unter Einbeziehung privater Akteure ³ (vgl. Übersicht I) Governance erhält - wie nachfolgende Organigramme zeigen - seine konkrete Bedeutung im Zusammenhang des jeweilig verwendeten Kontexts:

Governace stellt ein Reformkonzept der Verwaltungspolitik dar.

¹ ausführlich zur Begriffsgeschichte: von Blumenthal, J. „Governance- eine kritische Zwischenbilanz“ in

ZfPolWi 05, 1149/ 1150

² vgl. Nachweis bei Mürle, H. in INEF- Report „Global Governance - Literaturbericht und Forschungsfragen“

Heft 32 (1998), S. 3

³ von Blumenthal J. (Fn. 1) S. 1149

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Eine Governance- Reform findet statt, „…wenn die Steuerungs-, Kontroll- und Koordinationsmechanismen in/oder zwischen Organisationen planvoll und bewusst verändert werden ⁴ “.

Es steht im Kontrast zu den Reformkonzepten des „New Public Management“ bzw. „Neuen Steuerungsmodells“.

Verschiedene Reformansätze beruhen auf verschiedenen Steuerungsansätzen. So kann zwischen den Betroffenen ein Steuerungsaustausch nach Markt- und Wettbewerbsprinzipien erfolgen, eine hierarchische Regelung ist möglich und es kann in Netzwerken agiert werden. Governance steht dabei im Rahmen der verschiedenen Steuerungstheorien für eine institutionelle Steuerung ⁵ . Im Nachfolgend sollen die verschiedenen Ansätze etwas konkreter untersucht werden.

⁴ Klenk T. in Oppen/Sack/Wegener „Abschied von der Binnenmodernisierung“ S. 33

⁵ vgl. Klenk T. ebenda

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II.) Verschiedene Steuerungstheorien und -ansätze

1) Hierarchisches Modell

Hierarchie bedeutet ein System der Über- Unterordnung.

Hintergrund dieses Steuerungsansatzes ist es, dass der Staat die Verantwortung für die Entwicklung der wirtschaftlichen und sozialökonomischen übernommen hat. Für die Betroffenen sollten alle die gleichen Gesetze gelten. Ergänzt wurde dieses Prinzip vom Prinzip der Gewaltenteilung. Der Staat arbeitet mit Geboten, Verboten und Strafandrohung in der regulativen Politik. Damit ist der Saat als „Akteur“ kraft seiner Autorität in der Lage, Handlungen und Entscheidungen anderer grundlegend und andauernd zu beeinflussen ⁶ . Ergebnis ist eine imperative hoheitliche Regulierung/ Steuerung. Der Staat steuert mit Gesetzen die wirtschaftliche Entwicklung des Landes.

Hierarchie, Befehle und Recht sind die klassischen Steuerungsinstrumente dieses Steuerungsmodells.

Der Staat wurde zum Garanten öffentlicher Wohlfahrt und zur zentralen gesellschaftlichen Steuerungsinstanz. Dabei wird einseitige staatliche Regelung weder als effektiv noch als effiziente Art der Problemlösung begriffen. Die hierarchische Spitze muss weiterhin über hinreichende Informationskapazität verfügen, um die staatliche Steuerung im Interesse der Gesamtorganisation einsetzen zu können ⁷ . Denn der Staat benötigt umfassende Informationen, um eine effektive Steuerung zu ermöglichen. Darin wird auch ein grundlegendes Problem politischer Steuerung gesehen (vgl. Übersicht II).

Hierarchischer Verwaltungsaufbau, konditionale Steuerung und Zentralisierung von Entscheidungsbefugnis sind Ausfluss des Rechtstaatsprinzips. Dies ist für die deutsche Verwatung handlungsleitend ⁸ .

Die gesetzlichen Vorgaben sind häufig sehr engmaschig und wirtschaftliches Handeln der Verwaltung ist mithin nur in engen Grenzen möglich. Es fehlt ein ausreichender eigener Handlungsspielraum der Verwaltung.

⁶ Klenk, T./Nullmeier, F. in Blanke/von Bandemer/Nullmeier/Wewer „Handbuch zur Verwaltungsreform“ S.

165

⁷ vgl. Klenk, T. (Fn. 2) S. 34

⁸ Lüder, K. in König, K. „Deutsche Verwaltung an der Wende zum 21. Jahrhundert“ S. 119

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Das Verhältnis zwischen Politik und Verwaltung war dergestalt geregelt, dass die Politik das „Was“ bestimmt, während die Verwaltung über das „Wie“ entscheidet. „Starker Staat“ oder „Interventionsstaat“ waren dabei bevorzugte Schlagworte dieses verwaltungspolitischen Leitbildes des demokratischen Staates. Großer Vorteil dieser hierarchischen Steuerung war die Berechenbarkeit und Stabilität der jeweiligen Prozessabläufe. Ohne einen notwendigen kosten- und zeitintensiven Aushandlungsprozess können Entscheidungen von Problemen gesichert werden. Verhandlungen zwischen den beteiligten Akteuren fanden gar nicht oder sehr sporadisch statt. Der Staat als Steuerungszentrum oktroyierte seine Entscheidung. Staatliche Aufgabe war im Wesentlichen eine Ordnungsfunktion. Verhaltens- und Ordnungsregeln, die zur Erfüllung der Ordnungsfunktion dienen, konnten mit großer Präzision und Dauer aufgestellt werden.

Die gesetzliche Steuerung war unter den Bedingungen des Rechtsstaates, der in der Nachkriegszeit bis etwa Mitte der 60-ger Jahre auch für die Verwaltungspolitik eine dominierende Rolle einnahm, möglich, da gesellschaftliche Verhältnisse noch relativ überschaubar und beständig waren.

Rascher wissenschaftlicher, technischer und sozialer Wandel verlangen aber eine laufende Anpassung an die Gegebenheiten, die durch den Gesetzgeber nicht mehr bewältigt werden kann ⁹ . Angesichts der Komplexität und ständige Anwachsen des staatlichen Aufgabenbestandes versagt die hierarchische Steuerung. Dazukommende wirtschaftliche Probleme Ende der 60-ger Jahre führten zu der Ansicht, dass der Staat bei seiner Aufgabenerfüllung versagt habe. Es bestand ein stetig steigender Steuerungsbedarf, wie anhand des ständig anwachsenden staatlichen Aufgabenbestandes sichtbar wurde.

Steuerungsprobleme des Staates traten offen zu Tage. Der Regelungsbedarf war gestiegen und die Regelungsmaterie wurde wesentlich komplizierter. Aufgrund der zunehmenden Komplexität der zu lösenden Probleme war ein Akteur allein - weder öffentlicher, noch privater - in der Lage die komplexen, dynamischen und teilweise fragmentierten Probleme zu lösen.

Keiner der Akteure verfügt über die notwendigen Informationen bzw. das Wissen, um die spezifische Steuerungssituation einseitig zu dominieren.

⁹ so Brohm, W. : „Verwaltung und Verwaltungsgerichtsbarkeit als Steuerungsmechanismen in einem polyzentri- System der Rechtssetzung“ in DÖV 87, 265/ 266

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Durch innere Reformen sollte die Steuerungsfähigkeit des Staates verbessert werden. Proklamiert wurde „Marktversagen“, dass durch staatliche Intervention verhindert/ korrigiert werden sollte ¹⁰ . Es entstand ein neues verwaltungspolitisches Leitbild: dass des „aktiven Staates“.

Politik und Verwaltung wurden dabei nicht mehr als getrennte Sphären betrachtet, sondern waren „funktional verschränkt“ ¹¹ .

In der weiteren Folge wurde vordergründig versucht, die Informationskapazität von Politik und Verwaltung zu erhöhen. Ziel war ein „Intelligentermachen des Apparates“ ¹² Durch den erhöhten Informationsfluss sollte die Steuerungsfähigkeit des Staates erhöht werden. Wissensdefizite führen - so die Erkenntnis - unweigerlich zu Steuerungsdefiziten.

Eine weitere Inspiration im Rahmen des verwaltungspolitischen Leitbildes waren die ökonomischen Konzepte der Globalsteuerung und rationalistischen Planungsansätze ¹³ .

Für die wachsende staatliche Daseinsvorsorge waren staatliche Planungen notwendig ¹⁴ . Der Staat sollte eine verbindliche Planung erstellen. Diese lassen sich aber nicht weitgehend präzise und konditional in Gesetzen antizipieren. Der Planer befindet sich in einer komplexen Situation, die nicht „in generellen Festlegungen vorweggenommen und geregelt werden kann“ ¹⁵ . Hierin zeigt sich die reduzierte Steuerungskraft der Gesetze. Folge war eine Plandiskussion, die in einer „Planungseuphorie“ ausartete. Kritisch bemerkt wurde bei dieser ganzen Diskussion, dass „banale“ interne Organisationsprobleme des PAS nicht/ nicht hinreichend beachtet und gewürdigt wurden ¹⁶ . Weitere Probleme ergaben sich daraus, dass die planungspolitischen Reformen in das bestehende System der Hierarchie einzufügen (Implementationsschwierigkeiten). Aufgrund dieser Implementationsschwierigkeiten und verschärfter wirtschaftlichen Schwierigkeiten des „Wohlfahrtsstaates“ wurde zunehmend Kritik laut. Besonders die allumfängliche staatliche Steuerungskapazität und Steuerungskompetenz wurde in Frage gestellt.

¹⁰ vgl. Jann, W./Wegrich in Benz, A.: „Governance- Regieren im Komplexen Regelsystem“ S. 197

¹¹ so genanntes politisch- administratives System (PAS)

¹² Jann/Wegrich (Fn. 10) S. 197

¹³ wie das ökonomisch beeinflusste planing- programming- budgeting- system (PPBS) vgl. dazu Jann/ Wegrich

(Fn. 10) S. 197

¹⁴ Jann, W. in König, K.: „Deutsche Verwaltung an der Wende zum 21. Jahrhundert“ S.288

¹⁵ vgl. Brohm, W. (Fn.9) S. 266

¹⁶ siehe Kritik bei Jann, W. (Fn. 14) S. 288

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Aus dieser Kritik in Verbindung mit der Suche nach einer Lösung, die Leistungs- und Steuerungsfähigkeit des Staates zu erhöhen, entwickelte sich Ende der 70 -ger Jahren des vergangenen Jahrhunderts das Leitbild des „schlanken Staates“. Kritikansatzpunkt war das so genannte „Staats- und Bürokratieversagen“. Konkretisiert wurde dies durch die Diskussion über Verrechtlichung, Überregelung, Verwaltungsvereinfachung und Bürokratisierung der öffentlichen Verwaltung. Kritikpunkte waren dabei die zunehmende Gesetzesflut, die stete Vermehrung staatlicher Aufgaben, das Wachstum des „bürokratischen Apparates“, die dadurch zunehmende Abhängigkeit der Bürger und privater Organisationen von staatlicher Verwaltung bis hin zur „Entmündigung der Klienten und… Tendenzen zur Verselbständigung der Verwaltung“ ¹⁷ Dabei wurde der Bürokratismus als eines der Hauptprobleme der Steuerung im existierenden „Wohlfahrtsstaat“ erkannt und Sammelbegriff vielfältiger Kritik. Lösungsansätze waren dabei Aufgabenkritik, Deregulierung, Rechtsbereinigung und Entbürokratisierungskommissionen mit denen die Ziele - Entbürokratisierung, Entstaatlichung und Verwaltungsvereinfachung - erreicht werden sollten. Häufig wurden die diagnostizierten Steuerungsprobleme damit zu lösen versucht, dass zu einer Modernisierung des Staatapparates geraten wurde ¹⁸ . Die KGSt ¹⁹ hatte bspw. 1976 das Thema Aufgabenkritik aufgegriffen. 1978 wurden in fast allen Bundesländern Verwaltungsreformkommissionen eingesetzt. Nach dem Regierungswechsel 1983 kam noch im gleichen Jahr eine „Unabhängige Kommission für Rechts- und Verwaltungsvereinfachung“ auf Bundesebene hinzu. Ein artikuliertes Ziel war es, den Staat auf seine „Kernkompetenzen“ und „Kernaufgaben“ zu begrenzen und damit einen „schlankeren“ und leistungsfähigeren Staat zu ermöglichen ²⁰ . Bei allen Reformbemühungen und -ansätzen muss auch gesehen werden, dass sie vorerst nichts an den klassischen Steuerungsmechanismen und Strukturprinzipien der öffentlichen Verwaltung änderte und diese bis Ende der 80-ger weitestgehend unberührt blieben.

¹⁷ vgl. Jann/Wegrich (Fn. 10) S. 198

¹⁸ vgl. Messner, D.: „Die Bedeutung von Staat, Markt und Netzwerksteuerung für systemische Wettbewerbsfä- in INEF- Report Heft 15 (1996), S. 59

¹⁹ Kommunale Gemeinschaftsstelle für Verwaltungsvereinfachung

²⁰ Reichard, Ch. in König, K. „Deutsche Verwaltung an der Wende zum 21. Jahrhundert“ S. 258

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Eine Änderung trat erst ein, als die Ziele managerialistisch unterlegt worden. Dh. es wurde zunehmend in den Erfahrungen des Privatsektors gesucht. Zentraler Leitsatz war und ist, dass sich Konzepte des privaten Managements mit Erfolg auf die öffentliche Verwaltung übertragen lassen. Dieses Managementkonzept ist unter den Namen New Public Management (NPM) bekannt geworden.

Im Unterschied zur bürokratischen Steuerung, die rechtliche und hierarchische Kontrollen einsetzt, orientiert sich das NPM vordergründig an der dezentralen Anreiz-und Ergebnisorientierung. Die klassische Inputsteuerung des hierarchischen Systems soll langfristig durch eine Outputsteuerung abgelöst werden. Es soll die Ergebnisorientierung zur Leitlinie des Verwaltungshandelns gemacht werden. Damit ist die Erwartung verbunden, dass sich die Effektivität/Effizienz der öffentlichen Verwaltung erhöht.

Die Kernmerkmale des NPM sind in Übersicht III dargestellt.

In Deutschland entspricht das Neue Steuerungsmodell (NSM) in weiten Teilen dem internationalen Trend des NPM. Das NSM als deutsche Version des NPM verstanden werden ²¹ . Allerdings stammte das Vorbild für NSM aus den Niederlanden, aus Tilburg ²² .

Das NSM ist dabei als binnenstrukturell angelegter Reformansatz zu verstehen. Es stellt das Referenzmodell für die kommunale Verwaltungsmodernisierung dar und strahlt auch auf die Reformprozesse bei Bund und Ländern aus. Ausgangspunkt über eine Diskussion über NSM waren interne Probleme der kommunalen Verwaltung. Diese sollten durch verbesserte „interne Steuerungsmechanismen des öffentlichen Sektors, durch eine Modernisierung der Binnenstruktur der öffentlichen Verwaltung“ ²³ , bewältigt werden.

²¹ Jann, W. in Blanke/von Bandemer/Nullmeier/Wewer „Handbuch zur Verwaltungsreform“ S. 76; Nachweis bei

Reichard Ch. (Fn. 20) S. 267

²² daher auch „Tilburger Modell“ genannt

²³ so Jann, W. (Fn. 21) S. 75

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