Am Beispiel der Implementierung von Sozialstandards in die

Inhaltsverzeichnis

1.  Einleitung.  1

2.  Sozialstandards und Sozialklauseln.  2

2.1  Eine Definition.  2

2.2  Ziele einer Sozialklausel.  4

2.3  Anforderungen an eine Sozialklausel.  6

3.  Möglichkeiten der Implementierung von Sozialstandards.  8

3.1  Wie sinnvoll ist die Erweiterung der WTO um eine Sozialklausel?  8

3.2  Die Internationale Arbeitsorganisation (ILO)  11

3.3  Soziale Gütesiegel/ Verhaltenskodizes.  14

4.  Ausblick/ Zusammenfassung.  15

Literaturverzeichnis   17

1. Einleitung

Trade and labour standards is a highly controversial issue. 1

Die gegenwärtige Diskussion zur Einführung einer Sozialklausel in die internationale Handelsordnung ist keine neue. ² Im Rahmen der Welthandelsorganisation (WTO) wird sie bereits seit deren Gründung geführt. ³ Jedoch verstärkten sich die Forderungen nach der Aufnahme international anerkannter, allgemeingültiger Sozialstandards in die WTO vor allem mit der ersten Ministerkonferenz in Singapur im Dezember 1996, bei der das Thema Sozialstandards als eines der so genannten Singapore issues auf die Tagesordnung gebracht wurde. Die Befürworter einer solchen Ordnung und der damit verbundenen Erweiterung des WTO-Regelwerks sehen nationale Sozialstandards durch zunehmende wirtschaftliche Verflechtung bedroht und fordern daher international verbindliche Normen. Die Kritiker hingegen vermuten dahinter versteckten Protektionismus und lehnen diese ab, da sich die sozialen Verhältnisse in den betroffenen Ländern aufgrund handelspolitischer Sanktionen verschlechtern würden. Selbst mit der Erklärung von Singapur und der darin enthaltenen Kompetenzzuweisung hinsichtlich der Festlegung und Umsetzung von sozialen Mindeststandards an die Internationale Arbeitsorganisation (ILO) bleibt das Thema umstritten, ⁴ und eine Einigung scheint vorerst nicht in Sicht.

Die vorliegende Arbeit versucht die Diskussion zur Implementierung von Sozialstandards in die Welthandelsordnung in kurzer Form aufzugreifen und beschäftigt sich mit der Frage, inwieweit eine Erweiterung des WTO-Regelwerks um eine Sozialklausel sinnvoll ist und welche alternativen Möglichkeiten sich zur Durchsetzung sozialer Mindeststandards anbieten würden. Zunächst sollen die Begriffe Sozialstandards und Sozialklausel definiert, mögliche Zielsetzungen einer Sozialklausel anhand der wissenschaftlichen Auseinandersetzung herausgestellt und erläutert sowie Anforderungen an eine Sozialklausel geklärt werden.

Im zweiten Teil der Arbeit wird untersucht, inwieweit die WTO die richtige Institution zur Durchsetzung sozialer Mindeststandards ist und welche Voraussetzungen sie dafür mitbringt.

¹ http://www.wto.org/english/thewto_e/whatis_e/tif_e/bey5_e.htm [20. Sep. 2006].

² Vgl. Sautter 1995, S.227; Gilpin führt Sozialstandards als ein Thema der New Trade Agenda auf. Gilpin 2001,

S.225-232.

³ http://www.wto.org/english/thewto_e/minist_e/min01_e/brief_e/brief16_e.htm [20. Sep. 2006].

⁴ Die WTO fasst die Debatte außerhalb der Organisation in drei Fragestellungen zusammen. Die rechtliche Frage

untersuche, ob ein Handelsverbot als Druckmittel auf Länder, die die Kernarbeitsstandards verletzen, erlassen

werden sollte. Die analytische Frage widme sich der Frage, ob ein Land mit geringeren sozialen Standards durch

seine Exporte unfaire Vorteile erlangt und die institutionelle Frage kläre, ob die WTO überhaupt die geeignete

Institution für Arbeitsfragen darstellt. Diese Arbeit kann vor allem von letzterer Fragestellung motiviert verstanden

werden. http://www.wto.org/english/thewto_e/whatis_e/tif_e/bey5_e.htm [20. Sep. 2006].

Da die Organisation selbst auf die Kompetenz der ILO verweist, soll diese in Hinblick auf ihr Potenzial zur Durchsetzung von Mindeststandards vorgestellt werden. Auch die Betrachtung von sozialen Gütesiegeln und Verhaltenskodizes, die sich an das Verantwortungsbewusstsein von multinationalen Unternehmen richten, soll in diesem Kapitel Berücksichtigung finden. Abschließend wird in einer Zusammenfassung der Ergebnisse festgehalten, in welchem Rahmen die Umsetzung sozialer Mindeststandards möglich und sinnvoll erscheint.

2. Sozialstandards und Sozialklauseln 2.1 Definition

Eingangs sollen die Begriffe Sozialstandards und Sozialklauseln unter Berücksichtigung der Begriffserläuterungen anderer Autoren definiert werden. 5

Niels Memmen bezeichnet Sozialstandards als »sämtliche Mindestnormen für die Ausgestaltung von Arbeitnehmerrechten und Arbeitsverträgen.« ⁶ Der Begriff wird hier sehr eng definiert und erfasst sicherlich nicht die gesamte Breite der unter Sozialstandards verstandenen Begrifflichkeiten. Darauf verweist auch Wolfram Spelten, wenn er anmerkt, dass durch diese Definition zwar der Anschluss an die englischsprachige Diskussion, in der meist mit dem Begriff labour standards gearbeitet wird, erleichtert werde, die Einschränkung des Begriffs Sozialstandards mit selbiger jedoch nur schwer zu vereinbaren sei; es solle daher von Arbeitsstandards gesprochen werden. ⁷ Auch Busse/Großmann halten es für sinnvoll aufgrund der vielfältigen Erscheinungsformen von Sozialstandards, die sich grundsätzlich auf das gesamte System der sozialen Absicherung beziehen, zwischen sozialen Sicherungssystemen (bspw. Rentenversicherung) und Arbeitsstandards zu unterscheiden. Letztere unterteilen sie darüber hinaus in ›sonstige‹ Arbeitsstandards sowie in Kernarbeitsnormen der Internationalen Arbeitsorganisation. Während die ›sonstigen‹ Arbeitsnormen hier sehr weit gefasst werden, beschränken sich die Kernarbeitsnormen der ILO auf elementare Arbeitnehmer- und Menschenrechte. Industrieländer fordern vor allem die Aufnahme dieser Kernarbeitsnormen in das Regelwerk der WTO. 8

⁵ Auf einen Überblick zur Geschichte und Entwicklung von Sozialstandards soll hier, mit dem Verweis auf Memmen,

verzichtet werden. Memmen 2004, S.17ff.

⁶ Ebd. S.31; vgl. auch Scherrer; Greven 2004, S.141; Senti 2006, S.25.

⁷ Spelten 2005, S.32f.

⁸ Vgl. Busse/Großmann 2003, S.125; Irwin unterscheidet zwischen core labor standards und ›economic‹ labor

standards, wobei auch er die Kernarbeitsnormen als fundamentale Menschenrechte beschreibt, universell in ihrer

Anwendung und die ›economic‹ labor standards (im Sinne sonstiger Arbeitsstandards) enger an die ökonomische

Entwicklung eines Landes knüpft. Irwin 2002, S.215.

Bei der Diskussion um die Aufnahme sozialpolitischer Maßnahmen bzw. Zielsetzungen in die WTO wird zwar auch von Sozialstandards bzw. Kernarbeitsnormen gesprochen, jedoch werden diese übergeordnet in einer Sozialklausel zusammengefasst. Als Sozialklauseln werden Klauseln in Handelsvereinbarungen bezeichnet, die Vorschriften über Sozialstandards enthalten. Demnach beschreiben Sozialstandards die Mikroebene und Sozialklauseln die Makroebene. ⁹ 5. Wolfram Spelten fügt diesem Verständnis außerdem einen Sanktionsmechanismus hinzu und versteht unter einer Sozialklausel die »Operationalisierung von bestimmten Sozialstandards mit dem Druckmittel der Handelsbeziehungen durch einen oder mehrere Handelspartner des betroffenen Staates.« ¹⁰ Bei der Verhandlung des Begriffs der Sozialklausel wird weiterhin zwischen positiver und negativer Ausprägung unterschieden. Eine positive Sozialklausel sei, so Sautter, eine Sonderbestimmung in internationalen Handelsabkommen, die dem Importland für den Fall der Nicht-Einhaltung sozialer Mindeststandards bei der Herstellung einer Ware die Anwendung tarifärer oder nicht-tarifärer Importhindernisse erlaube, während eine positive Sozialklausel Produkte, die unter Einhaltung bestimmter Sozialstandards hergestellt wurden, bei der Einfuhr begünstige. ¹¹ Auch Großmann/Busse/Fuchs/Koopmann nehmen die Unterscheidung in zwei Typen von Sozialklauseln vor, definieren jedoch allgemeiner: Eine negative Sozialklausel sei durch Sanktionen bei der Nichtbefolgung sozialer Standards definiert, wohingegen bei einer positiven Sozialklausel neue bzw. zusätzliche Privilegien im Welthandel bei der Einhaltung von Standards erwachsen würden. ¹² Bezogen auf die Implementierung von Sozialstandards in das Regelwerk der WTO versteht Sautter unter einer Sozialklausel: »[N]eue Klauseln im WTO-Vertragswerk, die es den Mitgliedstaaten erlauben würden, handelspolitische Sanktionen (z.B. ›Strafzölle‹) gegen ein Land auszuüben, das seinen Verpflichtungen zur Einhaltung menschenrechtlicher Selbstbindungen nicht nachkommt.« ¹³ Bisher liegt aber keine universelle Einigung darüber vor, welche Sozialstandards in einer möglichen WTO-Sozialklausel Berücksichtigung finden sollten, sondern es besteht lediglich ein allgemeiner Konsens darin, diese an die Kernarbeitsnormen der ILO anzulehnen. 14

Wenn es im Folgenden um die Aufnahme sozialer Standards in das WTO-Regelwerk geht, soll von einer Sozialklausel die Rede sein, die sich der Kernarbeitsnormen der ILO bedient.

⁹ Vgl. Memmen 2004, S.25; Scherrer.

¹⁰ Spelten 2005, S.33.

¹¹ Sautter 1995, S.229.

¹² Großmann/Busse/Fuchs/Koopmann 2002, S.14. Auf Abgrenzungsschwierigkeiten zwischen positiver und negativer

Sozialklausel verweist Spelten 2005, S.33.

¹³ Vgl. Sautter 2004, S.142.

¹⁴ Sautter 1995, S.229.

2.2 Ziele einer Sozialklausel

Nachdem geklärt wurde, was unter einer Sozialklausel zu verstehen ist und welche Sozialstandards möglicherweise in diese aufgenommen werden könnten ¹⁵ , soll nun geklärt werden, welche Ziele eine Sozialklausel im internationalen Handelsregime verfolgt bzw. wodurch sie motiviert wird. Einleitend können hierzu drei Zielsetzungen unterschieden werden, die in der wissenschaftlichen Diskussion auftauchen. Zum einen wird von einer handelspolitischen oder ökonomisch motivierten Zielsetzung gesprochen, die ihren Ausgangspunkt in Befürchtungen insbesondere der Industrieländer nimmt, eigene hohe Sozialstandards wegen billiger Konkurrenz aus den Entwicklungsländern nicht halten zu können. ¹⁶ Zum anderen wird eine humanitäre, entwicklungspolitische oder ethisch motivierte Sozialklausel herausgestellt. Diese begründet sich auf den schlechten Lebens- und Arbeitsbedingungen in vielen Entwicklungsländern, beschäftigt sich jedoch nicht vordergründig mit der Frage, welche Auswirkungen internationaler Handel auf Sozialstandards in den Entwicklungsländern hat, sondern ob dieser als Druckmittel benutzt werden könnte, um die Bedingungen dort zu verbessern. Als dritte Zielsetzung kann die institutionell motivierte Sozialklausel herangezogen werden, die von der Beobachtung ausgeht, dass wirtschaftspolitische Regelungen zunehmend auf internationaler Ebene getroffen werden, während sozialpolitische Entscheidungen auf nationaler Ebene verbleiben. Sie ist mit der Besorgnis verbunden, die nationale Ebene könnte von der internationalen überspielt werden, und zielt auf den Schutz vor den rechtlichen Auswirkungen einer steigenden wirtschaftlichen Integration auf nationale Sozialstandards ab. 17

Die von Hermann Sautter vorgestellten Zielsetzungen ¹⁸ können in handelspolitische und humanitäre Zielsetzung zusammengefasst werden. Sautter nimmt weitestgehend die Perspektive der Entwicklungsländer ein ¹⁹ und sieht vor allem protektionistische Interessen der Importländer, welche nicht öffentlich betont werden, als Motivation einer handelspolitischen Sozialklausel. Vor diesem Hintergrund kann für ihn nur die humanitäre Zielsetzung, die dazu beitragen soll die Lebens- und Arbeitsbedingungen der Menschen in den Entwicklungsländern zu verbessern, als Begründung einer solchen Sozialklausel bestehen bleiben.

Bei Großmann/Busse/Fuchs/Koopmann finden sich handelspolitische und entwicklungspolitische Motive für eine Sozialklausel wieder. ²⁰ Danach thematisiere die handelspolitische Zielsetzung die Vermeidung der Situation, dass sich einzelne Länder durch die Unterschreitung von sozialen

¹⁵ Gemeint sind hier die Kernarbeitsnormen der ILO, die in Kapitel 3.2 näher benannt werden.

¹⁶ In diesem Sinne wird von einem „race to the bottom“ gesprochen, wobei angenommen wird, dass es zu einem

allgemeinen Herabsetzen von Sozialstandards auf unterstem Niveau kommen wird.

¹⁷ Diese dritte Zielsetzung lässt sich bei Spelten 2005, S.155-318 finden. Soll aber hier aufgrund der

rechtswissenschaftlichen Thematik und in Hinblick auf den Umfang dieser Arbeit ausgespart werden.

¹⁸ Sautter 1995, S.230-235.

¹⁹ Vgl. Feld 2000, S.267.

²⁰ Großmann/Busse/Fuchs/Koopmann 2002, S.21-38.

Mindeststandards Wettbewerbsvorteile auf Kosten anderer Länder verschafften. Die Aufgabe einer Sozialklausel in diesem Sinne sei es, die Rahmenbedingungen für die internationale Arbeitsteilung zu verbessern und zu gewährleisten, dass Importe aus Entwicklungsländern ohne soziale Mindeststandards den Industrieländern keinen wirtschaftlichen und sozialen Schaden zufügen sowie Anreize für nationale Unternehmen zu senken, Arbeitsplätze in Staaten mit schlechtesten Arbeitsbedingungen zu verlagern. Die entwicklungspolitische Perspektive gründe sich hingegen auf der Vorstellung, dass sozialer Fortschritt für die wirtschaftliche Entwicklung von Vorteil ist und wirtschaftliche Entwicklung mit sozialem Fortschritt einhergehen sollte. Das damit verbundene Ziel einer Sozialklausel sei es, die Armut in Entwicklungsländern zu beseitigen. Fasst man diese Position hinsichtlich der Rechtfertigung handels- und entwicklungspolitischer Motive zusammen, kann festgehalten werden, dass aus rein handelspolitischer Sicht wenig Anlass für die Industrieländer besteht, auf die Einhaltung sozialer Mindeststandards in Entwicklungsländern zu drängen, da sozialpolitische Unterschiede die gesamtwirtschaftlichen Vorteile des internationalen Handels nicht ernsthaft in Frage stellen. Es wäre allenfalls problematisch, wenn Entwicklungsländer mit niedrigen Standards in den Bereichen international wettbewerbsfähig würden, in denen die Industrieländer überdurchschnittlich hohe Renten erzielten. ²¹ Aus entwicklungspolitischer Perspektive hingegen sei es aus Sicht der Entwicklungsländer durchaus sinnvoll sozialpolitische Ziele zu verfolgen. Jedoch garantiere die Einführung von sozialen Mindeststandards kein Wirtschaftswachstum. Wirtschaftswachstum könne zwar den sozialen Fortschritt begünstigen, sei aber keine hinreichende Bedingung für die Einhaltung grundlegender sozialer Rechte, da unter dem Einfluss wirtschaftlicher Interessengruppen der soziale Fortschritt bei günstiger wirtschaftlicher Entwicklung scheitern könne. Forderungen der Industrieländer der Durchsetzung sozialer Mindeststandards mehr Nachdruck zu verleihen, ließen sich aus humanitären Gründen nur rechtfertigen, wenn damit der Verbesserung der Lebens- und Arbeitsbedingungen der Menschen Rechnung getragen werde. 22

Wolfram Spelten zieht bei der Betrachtung einer ethisch motivierten Sozialklausel die Parallele zur allgemeinen Entwicklungszusammenarbeit, da auch hier die Verbesserung der wirtschaftlichen und sozialen Situation der Menschen im Vordergrund stehe. Da jedoch die

Entwicklungszusammenarbeit weitreichender sei und Maßnahmen wie die der technischen Hilfe und der Politikberatung umfasse, bezeichnet er die Sozialklausel aus ethischer Perspektive als Unterform der Entwicklungszusammenarbeit. 23

²¹ Ebd. S.79. Zur ausführlichen Betrachtung der ökonomischen Motive einer Sozialklausel und deren Rechtfertigung:

S.21-29.

²² Ebd. S.37.

²³ Spelten 2005, S.46f.

Kernelement der ökonomisch motivierten Sozialklausel sei nach Spelten die allgemeine Befürchtung, der ökonomische Wettbewerb führe weltweit zu einer Angleichung der Sozialstandards auf niedrigstem Niveau. Ziel sei es daher mit Hilfe einer Sozialklausel vor den ökonomischen Auswirkungen einer steigenden wirtschaftlichen Integration zu schützen. ²⁴ Wie aber könne das erreicht werden? Hierzu müsste zunächst geklärt werden, welche Auswirkungen Sozialstandards auf die ökonomische Entwicklung eines Landes haben und welchen Einfluss die verschiedenen Wettbewerbsebenen ²⁵ auf nationale Standards nehmen. 26

2.3 Anforderungen an eine Sozialklausel

Allein die unterschiedlichen Zielsetzungen einer Sozialklausel können noch keine Auskunft über ihre Sinnhaftigkeit geben. Daher muss zunächst überlegt werden, welche Anforderungen an eine Sozialklausel gestellt werden. Hermann Sautter benennt drei Anforderungen, die ich im Folgenden wiedergeben möchte. 27

Erstens müsse eine Sozialklausel sicherstellen, dass eine Nicht-Realisierung sozialer Mindestnormen zu wirtschaftlichen Nachteilen führt. Dazu müsse die Nicht-Einhaltung festgestellt werden, anhand präzise formulierter Normen und einem Verfahren, dass Verstöße möglichst objektiv aufzeichnet. Weiterhin müssen die Besonderheiten einzelner Länder berücksichtigt werden, was die Einheitlichkeit eines Sanktionsverfahrens erschwert. Hinzu käme die Beantwortung von Fragen, wie etwa mit Ländern verfahren werden soll, die die ILO-Konventionen bisher nicht ratifiziert haben; wer die Initiative zur Ermittlung von Verstößen übernimmt und wer diese Ermittlungen durchführt. Es wird deutlich, dass die Umsetzung des ersten Kriteriums mit erheblichen praktischen Schwierigkeiten verbunden ist.

Zweitens müsse eine Sozialklausel gewährleisten, dass umgekehrt eine Realisierung keine wirtschaftlichen Nachteile zur Folge hat. Dies setze voraus, dass die Einhaltung der Standards in allen Ländern kontrolliert wird. Eine Sozialklauseln sei nur bei lückenloser Anwendung sinnvoll und unter Ausschluss protektionistischen Missbrauchs.

Drittens müsse eine Sozialklausel dazu führen, dass bei der Nicht-Realisierung diejenigen Instanzen in den Exportländern von den Nachteilen betroffen werden, die die Handlungskompetenz für eine Realisierung sozialer Normen besitzen, sprich der Gesetzgeber und die öffentliche Verwaltung.

Sautter hält Handelssanktionen nur für angebracht, wenn diese in das nationale Recht

²⁴ Ebd. S.101ff.

²⁵ Spelten führt hier die Konkurrenzsituation im Bereich des grenzüberschreitenden Güter- und Dienstleitungshandels,

mobile Arbeitskräfte und FDI an. Vgl. Ebd. S.102.

²⁶ Von dieser Betrachtung soll an dieser Stelle Abstand genommen werden.

aufgenommen, aber nicht von der Exportbranche akzeptiert wurden. ²⁸ Wenn jedoch Sozialstandards nicht in das nationale Recht aufgenommen wurden, dann seien die von den Handelssanktionen Betroffenen (exportierende Unternehmen) andere als diejenigen, die die Kompetenz zur Änderung der Rechtslage besitzen. 29

Anhand der eben erläuterten Anforderungen an eine Sozialklausel wird deutlich, dass die Anwendung selbiger sehr flexibel erfolgen muss. Unterschiedliche soziale und ökonomische Verhältnisse in den einzelnen Ländern erfordern diese Variabilität, jedoch werde so auch eine willkürliche Anwendung möglich. Um dies zu unterbinden, müsse ein standardisiertes Verfahren gefunden werden, welches wiederum nicht flexibel genug wäre. Sautter resümiert: »Es besteht also ein schwer zu überwindender Widerspruch zwischen dem Erfordernis der Variabilität und der Notwendigkeit einer Standardisierung.« ³⁰ Möglicherweise könne diesem Problem damit begegnet werden, dass nicht international vereinbarte Normen unmittelbar und vollständig in jedem Land der Welt umgesetzt würden, sondern dass jedes Land konsequente Schritte in Richtung auf eine progressive Verwirklichung dieser Normen hin unternehme. Der Erfolg sei abhängig von administrativen, technischen und wirtschaftlichen Möglichkeiten eines Landes. ³¹ Eine eingeschränktere Betrachtung nimmt Wolfram Spelten vor. Bei der Überlegung, welche Voraussetzungen eine Sozialklausel im WTO-Regelwerk zu erfüllen hätte, beschäftigt er sich vor allem mit der Formulierung der zu verankernden Standards. Da bereits im vorangegangen Abschnitt deutlich wurde, dass eine ökonomisch motivierte Sozialklausel nicht gerechtfertigt ist, hängt die Integration der ethisch motivierten Sozialklausel in die WTO von ihrem Inhalt ab. Denn aus ethischer Perspektive seien, laut Spelten, nicht nur Arbeitsstandards relevant, sondern alle Standards, die die wirtschaftlichen und sozialen Lebensbedingungen ansprechen. Bei diesem ethischen Konzept hätten die Standards einen inhärent universalen Anspruch und müssten sich nach internationalen und nicht nationalen Bestimmungen richten. Wie jedoch sollten die Standards einer ethisch motivierten Sozialklausel bestimmt werden? Klar sei, dass ökonomisch motivierte Standards ausgeklammert bleiben müssten und nur Standards relevant seien, die zur Verbesserung der Lebenssituation beitragen. Die Auswahl der Standards sei mit der Frage verbunden, ob eine ethisch motivierte Sozialklausel in der WTO sinnvoll ist. 32

²⁷ Vgl. hierzu Sautter 1995, S.236f.; Sautter 2004, S.141ff.

²⁸ Hier seien die Unternehmen, die von Handelssanktionen getroffen werden genau diejenigen, die das Recht des

Gesetzgebers vorher nicht übernommen haben.

²⁹ Sautter hält fest, dass nicht die Exportunternehmen das eigentliche Problem bei der Übernahme sozialer

Mindeststandards darstellen, sondern binnenwirtschaftlich orientierte Unternehmen. Sautter 1995, S.240.

³⁰ Sautter 2000, S.257.

³¹ Sautter 2004, S.262.

³² Spelten 2005, S.47ff.

3. Möglichkeiten der Implementierung von Sozialstandards.

3.1 Wie sinnvoll ist die Erweiterung der WTO um eine Sozialklausel?

In diesem Abschnitt soll untersucht werden, wie sinnvoll eine Implementierung einer Sozialklausel in das WTO-Regelwerk ist. Daran schließt sich die Frage an, welche institutionellen Voraussetzungen die WTO hierfür mitbringt ³³ und ob sie als Institution überhaupt in Frage kommt, das Thema soziale Mindeststandards zu adressieren. 34

Soziale Mindeststandards sind zur Zeit kein Thema auf der WTO-Agenda, auch wenn die Regierungen einiger WTO-Mitgliedsländer in Europa und Nordamerika bereits mehrmals Versuche unternommen haben, diese in die WTO einzubringen. ³⁵ Während der ersten WTO-Ministerkonferenz 1996 in Singapur einigte man sich auf den in der Singapore-Declaration festgelegten Kompromiss, in dem die Geltung internationaler Kernarbeitsnormen bekräftigt wurde, aber die protektionistische Verwendung einer Sozialklausel abgelehnt und im Übrigen die ILO als zuständige Organisation bezeichnet wurde:

We renew our commitment to the observance of internationally recognized core labour standards.

The International Labour Organization (ILO) is the competent body to set and deal with these

standards, and we affirm our support for its work in promoting them. We believe that economic

growth and development fostered by increased trade and further trade liberalization contribute to the

promotion of these standards. We reject the use of labour standards for protectionist purposes, and

agree that the comparative advantage of countries, particularly low-wage developing countries, must

in no way be put into question. In this regard, we note that the WTO and ILO Secretariats will

continue their existing collaboration. 36

Diese Kompetenzzuweisung an die ILO schien ein vorläufiges Ende der Debatte im Rahmen der WTO anzudeuten.

Bei den folgenden Ministerkonferenzen bspw. in Seattle 1999 und in Doha 2001 wurden jedoch erneut Forderungen nach einer Einbeziehung der Problematik in den Aushandlungsprozess sowohl von Demonstranten als auch von mehreren WTO-Mitgliedsstaaten gefordert. Im Abschlussbericht der vierten Ministerkonferenz in Doha 2001 wurde daher die Position, die in der Erklärung von Singapur eingenommen wurde, erneut bestätigt. Das Schicksal einer Sozialklausel in der WTO bleibt demnach weiter offen. 37

³³ Auf eine genaue Darstellung der Struktur, den Aufgaben und Zielen der WTO wird an dieser Stelle verzichtet. Einen

Überblick hierzu bietet: Schiavoni, S.354-358; Sautter 2004, zu den WTO-Regelsystemen vor allem S.91-124.

³⁴ Die Erweiterung der WTO durch eine Sozialklausel wird im Rahmen der Zukunftsdebatte um die WTO diskutiert.

Richard Senti stellt vier Reformvorschläge vor, in denen u.a. auch die Frage nach der Implementierung einer

Sozialklausel in das WTO-Recht auf ihre Berechtigung überprüft wird. Vgl. Senti 2006.

³⁵ Genauer hierzu: Spelten 2005, S.38-45;

http://www.wto.org/english/thewto_e/minist_e/min01_e/brief_e/brief16_e.htm [20. Sep. 2006].

³⁶ http://www.wto.org/english/thewto_e/whatis_e/tif_e/bey5_e.htm [20. Sep. 2006].

³⁷ Siehe hierzu Spelten 2005, S.45.

Sieht man davon ab, dass mit der Erklärung von Singapur faktisch keine Bestrebungen der Implementierung einer Sozialklausel in das WTO-Regelwerk vorliegen, kann trotzdem auf theoretischer Ebene geklärt werden, wie eine Sozialklausel im multilateralen Bereich Anwendung finden könnte.

Hermann Sautter greift hierzu einen Vorschlag des Europäischen Parlaments auf: In einem ersten Schritt müsse der Artikel XX(e) des GATT (General Agreement on Tarifs and Trade) erweitert werden, der einfuhrbeschränkende Maßnahmen gegenüber Waren legitimiert, die in Gefängnisarbeit hergestellt wurden. Gleichermaßen seien auch im Fall von Kinder- und Zwangsarbeit sowie bei der Missachtung der Vereinigungsfreiheit und des Rechts auf kollektive Tarifverhandlungen einfuhrbeschränkende Maßnahmen denkbar. In einem zweiten Schritt müsse dann ein Verfahren zur praktischen Durchsetzung eines erweiterten GATT-Artikels XX(e) ausgearbeitet werden, das obligatorische Konsultationsverfahren der betroffenen Parteien, sowie Berufungs- und Schlichtungsverfahren enthalten soll. Drittens müsse eine Überwachungsinstanz errichtet werden, die der ILO anzugliedern ist, und die in enger Zusammenarbeit mit der WTO tätig werden soll. ³⁸ Für Sautter käme die ILO am ehesten in Frage, die Überprüfungen zur Einhaltung der Sozialstandards durchzuführen. Der WTO käme dann, wenn Verstöße eindeutig festgestellt wurden und Konsultations- und Schlichtungsverfahren zu keinem Ergebnis geführt haben, die Aufgabe zu, handelspolitische Sanktionen zu beschließen. ³⁹ In einer späteren Publikation betont Sautter die Bedeutung der Selbstbindung eines Landes an völkerrechtliche Verträge, bspw. durch die Ratifizierung von Menschenrechtsverträgen und den Beitritt zu internationalen Organisationen, die er einer Erweiterung der WTO vorzieht. Die Regierung binde sich hierdurch im gesamtgesellschaftlichen Interesse und sei weniger anfällig gegenüber dem Druck von Interessengruppen. Sautter stellt zusammenfassend die Sinnhaftigkeit der Einführung einer Sozialklausel in das GATT in Frage und fordert stattdessen, die im Rahmen der ILO und des UN-Systems gegebenen Möglichkeiten voll auszuschöpfen, um die Durchsetzungschancen dieser Standards zu erhöhen. 40

Wolfram Spelten weist auf mehrere Kompetenzdefizite der WTO hin, die eindeutig gegen eine Sozialklausel im WTO-Recht sprechen. Zum einen enthalte das WTO-Recht insgesamt nur vereinzelte Normen, die auf den Schutz von sozialen Standards in anderen Ländern gerichtet sind. ⁴¹ Die Integration einer Sozialklausel würde somit eine inhaltliche Erweiterung der Zuständigkeit dieser Organisation bedeuten. Zum anderen würde die WTO inhaltlich überfrachtet werden. Eine Einigung im Hinblick auf die Implementierung einer Sozialklausel sei bei einem ohnehin

³⁸ Zitiert nach Sautter 1995, S.229f.

³⁹ Sautter 1995, S.236f.

⁴⁰ Sautter 2004, S.140ff.

⁴¹ Ausführlich zu den einzelnen Normen, Spelten 2005, S.85-90.

komplizierten Verhandlungsprozess nur schwer zu realisieren. Auch die Effizienz der WTO würde durch die Umsetzung einer Sozialklausel geschwächt und erschwerend käme ihr Mangel an Expertise hinzu, da Vertreter der betroffenen Arbeitnehmer- und Arbeitgeberorganisationen institutionell nicht in der WTO vertreten sind. Die Organe der WTO hätten nicht die Kapazität, die konkrete Situation in dem jeweiligem Land einzuschätzen bzw. die Einhaltung der Standards zu überprüfen. 42

Douglas A. Irwin spitzt diese institutionellen Defizite zu: »The WTO is not the proper forum for dealing with the issue of core labor standards because they are not directly related to international trade.[...] Furthermore, the WTO lacks the institutional expertise and resources to deal with labor issues.« ⁴³ Er führt weiter an, dass der Versuch, Sozialstandards in die WTO zu drängen, die Kompetenz der Internationalen Arbeitsorganisation untergraben sowie die WTO mit etwas belasten würde, für das sie nicht ausgestattet sei. Ursache für die Diskussion über die Einführung einer Sozialklausel sei hauptsächlich die Annahme, dass Handelssanktionen als effektivste Methode zur Durchsetzung von Sozialstandards angesehen würden.

Großmann/Busse/Fuchs/Koopmann stellen fest, dass die WTO kaum Ansatzpunkte für die Durchsetzung sozialer Mindeststandards liefert. »Statt Sanktionen im WTO-Rahmen vorzusehen, wäre es sinnvoller, Verstöße gegen grundlegende soziale Rechte unabhängig von ihren Handelswirkungen zu ahnden.« 44

Anhand dieser Einschätzungen wird deutlich, dass eine Erweiterung des WTO-Regelwerks um eine Sozialklausel kaum denkbar ist. Zum einen aus dem praktischen Grund, dass die Organisation selbst jedwede Kompetenz diesbezüglich abwehrt und an die Internationale Arbeitsorganisation verweist. Zum anderen deshalb, weil die WTO in der theoretischen Diskussion die Anforderungen, die an eine Organisation zur Umsetzung einer Sozialklausel gestellt werden, nicht erfüllt. Außerdem zeigt die Debatte, dass eine internationale Sozialklausel in der Welthandelsordnung nicht ohne weiteres Berechtigung findet.

3.2 Die Internationale Arbeitsorganisation ILO

Im Gegensatz zur WTO, die als government-to-government agency ausschließlich Richtlinien für die Handelspolitik von Regierungen bestimmt, ⁴⁵ kann die Internationale Arbeitsorganisation aufgrund ihrer drittelparitätischen Zusammensetzung, als die geeignetere Organisation angesehen werden, um einer internationalen Sozialklausel mehr Nachdruck zu verleihen.

⁴² Ebd. S.90ff.

⁴³ Irwin 2002, S.219.

⁴⁴ Großmann/Busse/Fuchs/Koopmann 2002, S.5.

⁴⁵ Irwin 2002, S.220f.

Die ILO wurde 1919 als unabhängige Organisation innerhalb des Systems des Völkerbundes gegründet und 1946 zur ersten Sonderorganisation der Vereinten Nationen (UN) erklärt. Sie ist zuständig für die Förderung der sozialen Gerechtigkeit durch die Verbesserung der Arbeits- und Lebensbedingungen sowie die Schaffung neuer Beschäftigungsmöglichkeiten durch die Anerkennung fundamentaler Menschenrechte. ⁴⁶ Einzelne Grundsätze und Aufgaben finden sich in der 1944 verabschiedeten Erklärung von Philadelphia wieder, die als Anlage Bestandteil der ILO-Verfassung ist. 47

Das Kernmandat der ILO liegt in der Schaffung internationaler Arbeitsnormen in Form von Übereinkommen (conventions) und Empfehlungen (recommendations). Günther Unser bezeichnet diese in ihrer Gesamtheit als eine Art Internationales Arbeitsgesetzbuch. ⁴⁸ Im Hinblick auf eine Sozialklausel rücken vor allem acht Übereinkommen ins Blickfeld, die sich an den Grundprinzipien der ILO (Vereinigungsfreiheit und Recht auf Kollektivverhandlungen, Beseitigung der Zwangsarbeit, Abschaffung der Kinderarbeit, Verbot der Diskriminierung in Beschäftigung und Beruf) orientieren. Zusammenfassend wird von Kernarbeitsnormen gesprochen, die der Vollständigkeit halber genannt werden sollen: Übereinkommen 87 Vereinigungsfreiheit und Schutz des Vereinigungsrechtes, 1948

Übereinkommen 98 Vereinigungsrecht und Recht zu Kollektivverhandlungen, 1949

Übereinkommen 29 Zwangsarbeit, 1930

Übereinkommen 105 Abschaffung der Zwangsarbeit, 1957

Übereinkommen 100 Gleichheit des Entgelts, 1951

Übereinkommen 111 Diskriminierung (Beschäftigung und Beruf), 1958

Übereinkommen 138 Mindestalter, 1973

Übereinkommen 182 Verbot und unverzügliche Maßnahmen zur Beseitigung der schlimmsten Formen

der Kinderarbeit, 1999 49

Es wird angenommen, dass diese fundamentalen Rechte universelles Menschenrecht sind und daher international umgesetzt werden müssen. Gegenwärtig haben 129 von 179 Mitgliedsstaaten der ILO alle Kernarbeitsnormen ratifiziert, was die Bedeutung dieser Rechte unterstreicht. Jedoch haben international einflussreiche Staaten, wie die USA und China nur einen Teil der Kernkonventionen unterzeichnet ⁵⁰ und untergraben damit die Rolle der ILO als normensetzende Institution.

Bevor auf das Potenzial der ILO in Bezug auf die Umsetzung von sozialen Mindeststandards im Sinne der Kernarbeitsnormen eingegangen wird, sollen kurz die Organe vorgestellt werden, die bei dieser Betrachtung von besonderer Bedeutung sind. 51

⁴⁶ Kreuzaler hält fest: „Mit der Verfassung der ILO wurden erstmals die wirtschaftlichen und sozialen Rechte als

integraler Bestandteil der Menschenrechte international anerkannt.“; Kreuzaler 2002, S.45.

⁴⁷ http://www.ilo.org/public/german/region/eurpro/bonn/download/ilo-verfassung.pdf [27. Sep. 2006]

⁴⁸ Unser 1995, S.149.

⁴⁹ http://www.ilo.org/public/german/region/eurpro/bonn/ilo_kernarbeitsnormen.htm [29.08.06].

⁵⁰ http://webfusion.ilo.org/public/db/standards/normes/appl/appl-ratif8conv.cfm?Lang=EN

⁵¹ Im Folgenden vgl.: Memmen S.55-68, Sautter 2004, S.61f.; Schraepler S.92-98.

Das zentrale beschlussfassende Organ der ILO ist die Internationale Arbeitskonferenz (International Labour Conference), die jährlich in Genf tagt. Ihre Aufgabe ist es, Übereinkommen, die die Qualität eines völkerrechtlichen Vertrags besitzen, und Empfehlungen mit Zweidrittelmehrheit zu beschließen, ⁵² die Einhaltung von ILO-Standards in einzelnen Staaten zu kontrollieren sowie das Programm und den Haushalt der Organisation zu verabschieden.

Wurde eine Konvention beschlossen, so wird sie den Mitgliedsstaaten hinsichtlich ihrer Ratifizierung mitgeteilt. Die Regierungen sind verpflichtet, den zuständigen staatlichen Organen ihres Landes die Konvention vorzulegen und über deren Ratifizierung sowie deren innerstaatliche Durchführung zu entscheiden. ⁵³ Innerhalb eines Jahres muss dem Generalsekretariat der ILO darüber ein Bericht vorgelegt werden, der dann nach verwaltungstechnischen und politischen Gesichtspunkten geprüft wird. Dieses Berichts- und Kontrollsystem kann als zentrales Element der ILO-Struktur verstanden werden, da besonders schlimme Verstöße in der Internationalen Arbeitskonferenz öffentlich kritisiert werden und zu internationalem Reputationsverlust des betroffenen Staates führen können. 54

Die weiteren zentralen Organe der ILO stellen der Verwaltungsrat (Governing Body) und das Internationale Arbeitsamt (International Labour Office) dar. Diesen kommt in der Diskussion um die Umsetzung sozialer Mindeststandards jedoch eine geringere Rolle zu. 55

Zusammenfassend kann mit Sautter festgehalten werden, dass sich die ILO im Gegensatz zur WTO durch die paritätische Zusammensetzung aus Vertretern der Regierungen, der Arbeitnehmer und Arbeitgeber auszeichnet und hierin ein Potenzial dieser Organisation bei der Umsetzung sozialer Mindeststandards liegt. ⁵⁶ Diese Struktur gewährleistet nämlich die Berücksichtigung unterschiedlicher Perspektiven und Interessenlagen sowie eine relative Transparenz der Inhalte der Berichte nach außen. Außerdem sind die Berichts- und Kontrollverfahren seit vielen Jahren

⁵² Dabei bilden Regierungsvertreter die Hälfte der Delegierten, die andere Hälfte setzt sich paritätisch aus Vertretern

der nationalen Arbeitnehmer- und Arbeitgeberorganisationen zusammen.

⁵³ Die Mitgliedsstaaten der ILO können zwar die Ratifizierung einer Konvention verweigern, sind aber wegen der

Bevollmächtigung, die die Staaten der Internationalen Arbeitskonferenz zur Setzung völkerrechtlicher Normen

erteilt haben, auch an nicht-ratifizierte Konventionen teilweise gebunden. Hermann Sautter verweist hier auf ein

grundsätzliches Problem der Normsetzung internationaler Organisationen: »Aus einem von ihr getroffenen

Mehrheitsbeschluss können sich für einen Mitgliedsstaat Verpflichtungen ergeben, auch wenn er diesem Beschluss

nicht zugestimmt hat. Dies schwächt den Willen, der entsprechenden Norm zur Durchsetzung zu verhelfen.« Sautter

2004, S.61f.

⁵⁴ Ausführlicher zu den Berichts- und Kontrollmechanismen der ILO: Sautter 2004, S.278-282.

⁵⁵ Der Verwaltungsrat ist das Exekutivorgan der Organisation. Seine Vertreter implementieren die Politik und die

Programme der ILO und überwachen die Arbeit des Internationalen Arbeitsamtes sowie die der verschiedenen

Kommissionen. Das Internationale Arbeitsamt vereint mehrere Funktionen in sich. Es ist Sekretariat der

Organisation und Forschungszentrum zugleich, ist für den Informationsdienst und Publikationen zuständig, assistiert

Regierungen und bietet technische Hilfe an.

⁵⁶ Es resultieren jedoch zum Teil Schwierigkeiten daraus, dass einige Mitgliedsstaaten in der Vergangenheit nicht über

unabhängige Arbeitnehmer- und Arbeitgeberverbände verfügten und daher alle Delegierten von der Regierung

instruiert waren. Vgl. Schiavone 2005, S.195.

eingespielt und haben sich bewährt. Sautter hält fest: »Im Rahmen der IAO-Gremien und Verfahren kann die Nicht-Einhaltung von Sozialstandards angemessener behandelt werden, als dies im Rahmen der WTO möglich ist. [...] Die Ausschöpfung aller dieser Möglichkeiten setzt voraus, daß die Mitgliedsstaaten die IAO politisch aufwerten - wozu vor allem die Unterzeichnung der sozialklausel-relevanten Übereinkommen gehört - und daß sie ihr finanzielle Mittel für eine Ausweitung ihrer technischen Hilfe bereitstellen.« 57

3.3 Soziale Gütesiegel/Verhaltenskodizes

Da innerhalb der WTO und auch bei den ILO-Übereinkommen vor allem die nationalen Regierungen über eine Aufnahme sozialer Mindeststandards in ihre Rechtsprechung entscheiden, sollen im Folgenden die Instrumente soziale Gütesiegel und Verhaltenskodizes vorgestellt werden, die sich direkt an multinationale Unternehmen richten.

Unter Verhaltenskodizes werden schriftlich niedergelegte Richtlinien verstanden, die als Grundlage für das Verhalten multinationaler Konzerne gegenüber ihren Belegschaften, ihren Zulieferern und deren Belegschaften, staatlichen Behörden und der Umwelt im jeweiligen Gastland dienen. Soziale Gütesiegel hingegen geben Aufschluss über Produktionsbedingungen gemäß den sozialen Mindeststandards und können für einzelne Produkte, aber auch für ganze Unternehmen vergeben werden. 58

Neben einer Fülle von Verhaltenskodizes auf privater Ebene haben sich auch internationale Organisationen, wie die ILO und die Vereinten Nationen (UNO) dem Thema der sozialen Verantwortung von Unternehmen gewidmet. Die ILO verabschiedete in diesem Rahmen 1977 die Tripartite Declaration of Principles Concerning Multinational Enterprises and Social Policy. Die UNO beschloss auf Initiative von Generalsekretär Kofi Annan im Juni 2000 den UN Global Compact, der heute 10 Kernprinzipien zu Menschenrechten, Arbeiterrechten und Umweltschutz enthält, die von den unterzeichnenden Unternehmen in ihrer Geschäftspraxis und Unternehmenspolitik berücksichtigt und gefördert werden sollen. 59

Von einer genauen Analyse einzelner Verhaltenskodizes und sozialer Gütesiegel soll abgesehen werden, jedoch müssen diese Instrumente allgemein auf ihre Effektivität hinsichtlich der Umsetzung sozialer Mindeststandards untersucht werden. Thomas Greven und Christoph Scherrer halten fest, dass diese Instrumente im Gegensatz zu Sozialklauselkonzepten die Verantwortlichkeit der Konzernzentralen für die Bedingungen bei Zulieferern und Subunternehmen hervorheben und damit die gesamte Wertschöpfungskette überwacht werden könne.

⁵⁷ Sautter 1995, S.241f.

⁵⁸ Greven/Scherrer 2005, S.131.

⁵⁹ Ebd. S.148.

Jedoch dürfe die Einhaltung der Verhaltenskodizes nicht im Belieben der einzelnen Unternehmen stehen, sondern müsse durch eine Aufsichtsbehörde oder Monitoring-Instanzen überprüft werden. ⁶⁰ Bei dem Kauf von Produkten mit sozialem Gütesiegel kann davon ausgegangen werden, dass nur im oberen Preissegment der höhere Preis als kaufbestimmender Faktor durch moralische Bedenken aufgewogen wird. ⁶¹ Wenn aber diese Produkte nur eingeschränkt verkauft werden, wird auch kein Druck auf die Unternehmen ausgeübt, Produkte unter Beachtung sozialer Mindeststandards herzustellen. Dies setzt die Effektivität dieses Instruments herab. Trotz der Fülle verschiedenster Verhaltenskodizes und sozialer Gütesiegel liegt in diesen Instrumenten ein hohes Potenzial. Sie könnten in Ergänzung zu den Kernarbeitnormen der ILO breitere Anwendung finden, wenn sichergestellt wird, dass ihre Umsetzung von einer unabhängigen Instanz überwacht und kontrolliert wird. 62

4. Zusammenfassung und Ausblick

Es wurde gezeigt, dass die Debatte zur Einführung einer Sozialklausel in die WTO sehr komplex ist und dabei unterschiedliche Fragestellungen aufgeworfen werden.

Grundsätzlich sollte abgewogen werden, welche Ziele eine Sozialklausel verfolgt und welche Interessen sich dahinter verbergen. In dieser Arbeit wurde deutlich, dass eine ökonomisch motivierte Sozialklausel wenig sinnvoll ist und nur das humanitäre Ziel Bestand haben kann. Fraglich bleibt, ob die WTO wegen ihrer institutionellen Defizite überhaupt eine Sozialklausel gerecht und zweckmäßig anwenden könnte und Handelssanktionen ein geeignetes Mittel zur Umsetzung dieser darstellen.

Bevor jedoch über eine Sozialklausel im WTO-Recht weiter nachgedacht wird, sollten zuerst die vorhandenen Möglichkeiten zur Umsetzung sozialer Mindeststandards voll ausgeschöpft werden. Dazu zählen vor allem die Möglichkeiten im Rahmen der Internationalen Arbeitsorganisation, die mit ihren Übereinkommen zu fundamentalen Arbeitsrechten bereits einen wichtigen Beitrag leisten. Wenn diesen mehr Nachdruck verliehen werden soll, müssten die Mitgliedsstaaten, die bisher nicht alle Kernarbeitsnormen ratifiziert haben, dies nachholen.

⁶⁰ Ebd. S.159f.

⁶¹ Spelten 2005, S.72.

⁶² Greven bestätigt, dass zahlreiche Pilotprojekte zur Etablierung unabhängiger „Monitoring-Systeme“ existieren,

diese jedoch noch nicht vollständig ausgewertet sind. Greven 2004, S.161.

Als Ergänzung, um auch multinationale Unternehmen zur Einhaltung sozialer Mindeststandards zu bewegen, sollten unabhängige Instanzen eingeführt werden, die die Umsetzung und Einhaltung von Verhaltenskodizes und sozialen Gütesiegeln kontrollieren.

Nur im Fall schwerwiegender Verstöße gegen die Kernarbeitsnormen der ILO könnte über den Einsatz von Handelssanktionen nachgedacht werden, wenn Konsultations- und Schlichtungsverfahren zu keinem Ergebnis führen. Hierzu müsste die Zusammenarbeit zwischen der WTO und ILO weiter ausgebaut werden.

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