i

I.  Inhaltsverzeichnis  

I.  Inhaltsverzeichnis.  i

II.  Abkürzungsverzeichnis  iii

III:  Abbildungsverzeichnis  v

1.  Einführung und Problemdarstellung  1

1.1.  Einführung  1

1.2.  Vorgehen  2

2.  Der Rahmen der Grundsicherung in Deutschland  3

3.  Der Status quo: Hartz IV.  5

3.1.  Eine Übersicht der Hartz-Reform-Schwerpunkte für  

Grundsicherung  -Empfänger und eine erste  

Evaluationsbilanz.   6

3.2.  Daten und Fakten zum Niedriglohnsektor und den  

Kernproblemgruppen   12

3.3.  Zeichen eines Reformbedarfs.  16

4.  Aktuelle Reformvorschläge.  17

4.1.  Das Kombilohn-Modell: Der Vorschlag des  

Sachverst  ändigenrats  18

4.1.1.  Einführung und Begriffserklärung  19

4.1.2.  Das Maßnahmenpaket des Sachverständigenrats  22

4.1.3.  Die Angebots- und Beschäftigungseffekte der Kern-  

Problemgruppen   28

4.1.4.  Kritik und Aussichten zum Maßnahmenpaket.  31

4.2.  Workfare: Der Vorschlag des IZA  33

4.2.1.  Einführung und Konzepterklärung  34

4.2.2.  Das Workfare-Modell des IZA.  35

4.2.3.  Aussichten und Chancen für die Kernproblemgruppen  38

ii

4.3.  Kombilohn oder Workfare?  42

4.4  Zwischenfazit.  47

5.  Das Bürgergeld nach Götz Werner - eine Alternative  48

5.1.  Bürgergeld: Alte Idee als Lösung für die Zukunft?  50

5.1.1.  Einführung und Konzepterklärung  50

5.1.2.  Friedmans negative Einkommensteuer (nEst)  51

5.1.3.  Bedingungsloses vs. bedingtes Bürgergeld  52

5.2.  Unternimm die Zukunft - Das Bürgergeld nach Götz  

Werner.   53

5.2.1.  Analyse der Initiative.  54

5.2.2.  Akzeptanz als größtes Hindernis?  61

6.  Fazit und Ausblick  62

V.  Literaturverzeichnis.  vi

VI.  Rechtsquellenverzeichnis  xiv

iii

II. Abkürzungsverzeichnis

ABM Arbeitsbeschaffungsmaßnahmen Abs. Absatz ARGE(n) Arbeitsgemeinschaft(en) BA Bundesagentur für Arbeit BI Basic Income BIP Bruttoinlandsprodukt BMWi Bundesministerium für Wirtschaft BSHG Bundessozialhilfegesetz bspw. beispielsweise bzgl. bezüglich bzw. beziehungsweise ca. circa ders. derselbe DGB Deutscher Gewerkschaftsbund d.h. das heißt ESt Einkommensteuer evtl. eventuell/en f. folgende ff. fortfolgende GKV Gesetzliche Krankenversicherung GPV Gesetzliche Pflegeversicherung GRV Gesetzliche Rentenversicherung HWWI Hamburgisches Weltwirtschafts Institut Hrsg. Herausgeber IAB Institut für Arbeitsmarkt- und Berufsforschung der Bundesanstalt für Arbeit i.d.R. in der Regel i.e.S. im engeren Sinne Ifo Institut für Wirtschaftsforschung in München i.H. in Höhe IZA Institut zur Zukunft der Arbeit MwSt Mehrwertsteuer nEst negative Einkommensteuer No. Number (Nummer)

iv

Nr. Nummer o.ä. oder ähnliches OECD Organization for Economic Cooperation and Development PSA Personal-Service-Agentur S. Seite SGB Sozialgesetzbuch sog. so genannte s.u. siehe unten SVR Sachverständigenrat u.a. unter anderem Vgl. Vergleiche vs. versus WSI Wirtschafts- und Sozialwissenschaftliches Institut z.B. zum Beispiel z.T. zum Teil

v

III: Abbildungsverzeichnis

Abbildung 1: Durchschnittliche Abgabenbelastung für Arbeitnehmer und Arbeitgeber ..................................................................... 28

Abbildung 2: Simulations-Szenarien zum Vorschlag des

Abbildung 3: Erwerbsanreize der Grundsicherung .............................. 38

Abbildung 4: Konflikt zwischen Workfare und Kombilohn .................... 47

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1. Einführung und Problemdarstellung

1.1. Einführung

Eine zunehmend global operierende Wirtschaft, technologischer Fortschritt und eine verstärkte Nachfrage nach hochqualifizierten Arbeitskräften führen im Sozialstaat Deutschland, wie auch in anderen Industrienationen, dazu, dass sich immer mehr Menschen gesellschaftlich marginalisiert fühlen. Hiervon sind nicht nur ein Grossteil der Millionen Arbeitslosen, sondern auch eine steigende Zahl im Niedriglohnsektor angesiedelter, geringqualifizierter Arbeiter und Teilzeitbeschäftigter, sowie Langzeitarbeitslose betroffen. Soweit sie einem Erwerb nachgehen, stellt sich auch für sie die Frage, wann ihre Arbeit in ein Niedrig-lohnland abwandert, oder ihre Stellen wegrationalisiert werden.

In diesem wirtschaftlichen und gesellschaftlichen Umfeld wird seit einigen Jahren die Zukunft der sozialen Sicherung, und in diesem Zusammenhang auch die Forderung nach einem Grundeinkommen, diskutiert und in die Reformvorschläge eingebracht. Unter diesen Vorschlägen werden auch staatliche Transferleistungen für Bedürftige gefordert, die zwar arbeitsfähig sind, aber wenig Anstrengung zeigen, ihr Los durch eine Vollzeittätigkeit auf dem ersten Arbeitsmarkt zu verbessern. Insgesamt ist aber die gesellschaftliche Einstellung, und damit auch der Ansatz zu Reformen arbeitszentriert. Die Experten und Politiker sehen die Probleme bei der Arbeit, und speziell für den Niedriglohnsektor beim Arbeitsangebot, insbesondere bei den vermeintlich falschen Anreizen zur Arbeitsaufnahme.

Im Rahmen der derzeitigen Grundsicherung in Deutschland, die sich in ihrer Höhe am soziokulturellen Existenzminimum für Hilfebedürftige orientiert, hat sich eine zu große Zahl der Betroffenen gegen eine Arbeitssuche oder Volltätigkeit auf dem regulären Arbeitsmarkt entschieden, was zu einer drastischen Steigerung arbeitsloser oder teilzeitbeschäftigter Geringqualifizierter und Langzeitarbeitsloser führte, die allgemein als die beiden Kernproblemgruppen für die Sozial- und Ar- beitsmarktpolitik gesehen werden.

2

Von Vielen als “Revolution” bezeichnet, ist im Jahr 2003 mit der “Hartz-Reform” ein entscheidend neuer Weg eingeschlagen worden. Um steigende Kosten im Bereich der Grundsicherung und die anhaltend hohe Arbeitslosigkeit in den Griff zu bekommen, wurde der Rahmen, in dem Grundsicherungsleistungen gewährt werden, sowie der Vermittlungsapparat neu geregelt. Dabei ist die Forderung nach verstärkter Selbsthilfe bei Hilfebedürftigen gleichermaßen ein Kernelement, wie die (theoretisch) effizientere Anreizstruktur zur Arbeitsaufnahme bei Betroffenen.

Obwohl die “Hartz-Gesetze” insgesamt anfangen positive Auswirkungen zu zeigen, ist von verschiedenen Seiten großer Reformbedarf gemeldet worden. Der Bundesregierung ist das Problem bekannt, und sie sucht deshalb aktiv nach einer allgemein akzeptablen Lösung zur “Re-form der Reform” ¹ , d.h. am bestehenden System. Es gibt zahlreiche Vorschläge von Parteien und Interessengruppen, die sich zumeist auf wissenschaftliche Expertisen und Untersuchungen stützen. Die plausibelsten Vorschläge haben gemein, dass sie Kürzungen bei staatlichen Transfers in Kauf nehmen oder fordern, um den Anreiz einer sozialversicherungspflichtigen Arbeitsaufnahme zu erhöhen.

1.2. Vorgehen

Die vorliegende Arbeit ist wie folgt aufgebaut: Im zweiten und dritten Abschnitt wird erst die Grundsicherung definiert und anschließend die Rahmenbedingungen des Hartz IV-Gesetzes dargestellt. Anschließend wird ein Überblick des Niedriglohnsektors gegeben, um den Reformbedarf im Grundsicherungsbereich mit Daten und Fakten zu untermauern. Der vierte Abschnitt stellt zwei Reformvorschläge vor, die Mängel im Konzept und der Implementierung des Hartz IV-Ansatzes durch arbeitsmarktpolitische Maßnahmen zu beheben versuchen: Das Kombilohnmodell des Sachverständigenrats und das Workfare-Modell des Instituts für die Zukunft der Arbeit. Eine Gegenüberdarstellung der zwei Konzepte wird in 4.3. präsentiert. Anschließend wird im fünften Ab-

¹ Vgl. Eichhorst et al. (2006), S. 2.

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schnitt das Bürgergeld von Götz Werner als Alternativkonzept dargestellt, sowie seine Realisierungschancen analysiert. Im sechsten Abschnitt werden die Unterschiede und Vorteile der drei Ansätze sowie ihre Realisierungschancen im wirtschaftlichen und politischen Umfeld noch einmal zusammengefasst.

2. Der Rahmen der Grundsicherung in Deutschland

Der deutsche Sozial- bzw. Wohlfahrtstaat kann als „Gemeinwesen (betrachtet werden), das seine Mitglieder gegen allgemeine Lebensrisiken wie Krankheit, Invalidität, Erwerbslosigkeit, Unterversorgung im Alter o.ä. schützt und davon Betroffenen, strukturell Benachteiligten und Bedürftigen ausreichende Unterstützung gewährt.“ ² Mit dem „System der sozialen Sicherung stellt (er) den dafür geeigneten institutionellen Rahmen zur Verfügung“ ³ , (d.h.) „i.e.S. als Summe aller Einrichtungen und Maßnahmen, (die...) das Ziel haben, die Bürger gegen (diese) Risiken zu schützen“. ⁴ In Deutschland basiert das System der sozialen Sicherung auf drei Säulen: Versicherungs-, Versorgungs- und Fürsorgeprinzip. ⁵ Auf dem letzteren Prinzip beruht die unterste Instanz der sozialen Sicherung, das sog. „Auffangnetz“ ⁶ in Form der Grundsicherung. Sie ist eine vom Staat bzw. der Gemeinschaft geleistete Hilfe, d.h. eine steuerfinanzierte Unterstützung für Hilfebedürftige, „die entweder nicht in der Lage sind, den Lebensunterhalt auf dem soziokulturellen Existenzminimumniveau ⁷ aus eigenem Einkommen, aus Vermögen, aus Ansprüchen gegen die Sozialversicherung oder von dritter Seite zu beschaffen, oder sich in besonderen Notlagen aus eigenen Mitteln und Kräften zu helfen.“ ⁸ Für Leistungen im Rahmen der Grundsicherung besteht

² Vgl. Butterwegge (2001), S. 15.

³ Vgl. Butterwegge (2001), S. 11.

⁴ Vgl. Althammer/ Lampert (2001), S. 226.

⁵ Vgl. Althammer/ Lampert (2001), S. 227f. Die drei Prinzipien werden i.d.R. als „Gestaltungsprinzipien“ eines sozialen Sicherungssystems angegeben. In der Wissenschaft werden weitere Prinzipien aufgelistet die parallel und/ oder zusammen zu den Gestaltungsprinzipien fungieren. Vgl. Frerich (1990) S. 34f.

⁶ Vgl. Krimmer/ Raffelhüschen (2007), S. 3.

⁷ „Das soziale (oder soziokulturelle) Existenzminimum deckt per definitionem di Grundbedürfnisse an Nahrung, Trinkwasser, Gesundheit, Kleidung, Wohnung und Bildung. Zugleich soll die soziale und politische Partizipation für alle gewährleistet sein.“ Vgl. Eichler (2001), S. 41.

⁸ Vgl. Althammer/ Lampert (2001), S. 307.

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nicht das Prinzip der Beitragsäquivalenz, d.h. sie werden unabhängig von Einzahlungen in das Versicherungssystem gewährt. ⁹ Die Betroffenen haben danach zwar einen Anspruch auf diese Leistung(en), der allerdings nur „dem Grunde nach“ besteht und eine Bedürftigkeitsprüfung benötigt. 10

Schon seit längerem im Zentrum der Diskussion, ist der Druck auf die Politik während der 90er Jahre stetig gewachsen, im Bereich der Sozialhilfe etwas zu unternehmen. ¹¹ Die Aufgabe der Sozialhilfe, geregelt durch das ehemalige Bundessozialhilfegesetz (BSHG), als „Lückenfüller“ ¹² der sozialen Sicherung zu agieren, geriet hauptsächlich aufgrund eines starken Kostenanstiegs und dem Fehlen konsequenter Anreize bei der Arbeitsmarkt(re)integration von Betroffenen immer mehr in den Fokus der Aufmerksamkeit. ¹³ Als Vorgänger der Hartz-Gesetze ¹⁴ , war das Job-AQTIV-Gesetz ¹⁵ von 2001 einer der ersten Schritte in der Arbeitsmarktpolitik, hin zu mehr Eigenverantwortung und Initiative von Arbeitslosen und Arbeitgebern. Die Hartz-Reform übernahm mehrere Instrumente des Job-AQTIV-Gesetzes und machte das „Prinzip des Förderns und Forderns“ ¹⁶ zu seinem Leitmotiv, wobei das Fordern klar im Vordergrund steht: Eine „aktivierende Arbeitsmarktpolitik“ bzw. „aktivierende Arbeitsmarkt- und Sozialpolitik“ sollte eine „aktive Arbeitsmarktpolitik“, in der der Staat der Hauptakteur ist, ersetzen. 17

⁹ Vgl. Feist (2000), S. 4.

¹⁰ Vgl. Althammer/ Lampert (2001), S. 230.

¹¹ Vgl. Eichler (2001), S. 175ff.

¹² Vgl. Feist (2000), S. 21, Althammer/ Lampert (2001), S. 307.

¹³ Bzgl. einer Zusammenfassung und Überblicks der Probleme und der Kritikdiskussion der Sozialhilfe, gemäß des ehemaligen BSHG, wird auf Feist (2000), S. 33ff. verwiesen.

¹⁴ Die „Hartz-Gesetze“ basieren zum größten Teil auf Vorschlägen zur Reform der Arbeitsmarktpolitik, die von der Kommission „Moderne Dienstleistungen am Arbeitsmarkt“ August 2002 der Regierung vorgelegt wurden. Vorsitzender der Kommission und Namensgeber der Reform und der vier Gesetze war Peter Hartz. Die Hartz-Gesetze wurden stufenweise eingeführt: Hartz I und II Anfang 2003, Hartz III Anfang 2004 und Hartz IV Anfang 2005.

¹⁵ Das Job-AQTIV-Gesetz wurde von der letzten rot-grünen Regierung verabschiedet und gehörte zu dessen „aktiven“ Arbeitsmarktpolitik. das Kürzel AQTIV steht dabei für das Leitmotiv "Aktivieren, Qualifizieren, Trainieren, Investieren, Vermitteln". Vgl. Wikipedia: „Job-AQTIV-Gesetz“.

¹⁶ Vgl. Kommission für moderne Dienstleistungen am Arbeitsmarkt (2002), S. 45.

¹⁷ Vgl. Brandt (2005), S. 7.

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3. Der Status quo: Hartz IV

Mit dem Vierten Gesetz für moderne Dienstleistungen am Arbeitsmarkt (Hartz IV) trat am 1. Januar 2005, nachdem die Umsetzungen Anfang 2003 begonnen hatten, das letzte der vier Hartz-Gesetze in Kraft. Die „Hartz-Reform“, wie sie allgemein genannt wird, ist die größte Reform und Kursänderung, die die deutsche Arbeitsmarktpolitik seit langem erfahren hat: „Noch nie wurde im Bereich Arbeitsmarktregulierung gleichzeitig an so vielen Stellschrauben gedreht, noch nie wurde fast gleichzeitig eine derartige Vielfalt an Instrumenten auf den Weg gebracht.“ ¹⁸ Mit der Reform wurde der unterste Teil der sozialen Sicherung juristisch und organisatorisch neu geregelt, Instrumente eingeführt, um effektivere Anreize zur Arbeitsaufnahme beim Leistungsempfänger zu erzeugen, und ein Rahmen geschaffen, um den Vermittlungsapparat und die Kostenstruktur effizienter zu gestalten.

Unter Hartz IV wird seit dem Jahr 2005 die Sozialhilfe nach dem Sozialgesetzbuch XII (SGB XII), das Arbeitslosengeld II und das Sozialgeld nach dem Sozialgesetzbuch II (SGB II) gewährt. Zusammen mit dem Wohngeldgesetz und dem Asylbewerberleistungsgesetz stellen sie die bedarfsorientierte Grundsicherung des Staates dar. ¹⁹ Eine fundamentale Änderung erfuhr das System der Grundsicherung im Rahmen der Hartz IV-Reform durch die Zusammenlegung der ehemaligen Arbeitslosenhilfe und der Sozialhilfe, da „das bisherige Nebeneinander zweier steuerfinanzierter Fürsorgesysteme (als...) ineffizient, zu wenig transparent und verwaltungsaufwändig charakterisiert“ ²⁰ war. Seitdem wird gezielt zwischen erwerbsfähigen ²¹ und nicht-erwerbsfähigen Hilfebedürftigen unterschieden: Nur wer mindestens drei Stunden täglich arbeiten kann steht dem Arbeitsmarkt zur Verfügung und erhält Leistungen nach dem SGB II. ²² Diese Abgrenzung erleichtert theoretisch eine Untersu-

¹⁸ Vgl. Hagen/ Spermann (2004), S. 11.

¹⁹ Vgl. Krimmer/ Raffelhüschen (2007), S. 3.

²⁰ Vgl. Wunderlich (2004), S. 24.

²¹ Vgl. § 8 SGB II.

²² Zwar stehen andere Personengruppen im Rahmen der Sozialhilfe auch (theoretisch) für eine Arbeitsaufnahme zur Verfügung, doch nicht in vergleichbarer Weise, und sie sind für diese Arbeit und Analyse vernachlässigbar. Vgl. Krimmer/ Raffelhüschen (2007), S. 3f.

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chung und Analyse der Arbeitsmarkt- und Sozialpolitik auf unterster Ebene und erlaubt gezieltere Änderungen bei Reformen, mit größeren Erfolgschancen, obwohl „ein direkter Vergleich der einzelnen Komponenten im zeitlichen Verlauf (…) nicht mehr ohne weiteres möglich (ist).“ ²³ Eine Grundsicherungsreform, welche „neben dem Ziel der reinen Armutsbekämpfung auch (...) Implikationen für den Arbeitsmarkt“ ²⁴ anstrebt, sollte sich hauptsächlich auf Arbeitslosengeld II-Empfänger als Zielgruppe konzentrieren. Im Folgenden werden nun die wichtigsten neuen Instrumente der Hartz-Reform für Grundsicherungsempfänger dargestellt, sowie eine Übersicht des Arbeitmarkt-Teilbereichs, der für diese Zielgruppe und für jegliche Reform der Grundsicherung entscheidend ist, des „Niedriglohnsektors“.

3.1. Eine Übersicht der Hartz-Reform-Schwerpunkte für Grundsicherung-Empfänger und eine erste Evaluationsbilanz

Seit der Hartz-Reform hat jeder erwerbsfähige Hilfebedürftige zwischen 15 und 65 Jahren Anspruch auf die Grundsicherung für Arbeitsuchende, das Arbeitslosengeld II. Personen, die in derselben Bedarfsgemeinschaft ²⁵ leben, haben ebenfalls Anspruch auf Hilfeleistungen, doch variieren diese je nach Status und Alter. ²⁶ Dabei ist festzuhalten, dass dieser Anspruch nicht allein auf dem Status der Arbeitslosigkeit basiert: Arbeitslosengeld II wird allgemein gewährt, wenn der Lebensunterhalt nicht aus eigenem Einkommen oder Vermögen gesichert werden kann.

Eines der wesentlichen Ziele der Hartz-Reform ist es, den Anreiz einer Beschäftigungsaufnahme zu erhöhen und Eigeninitiativen undleistungen zu „fordern“. ²⁷ Dies wird zum einen durch einen spürbar niedrigeren Wert der Gesamtleistung erzielt, die ein Betroffener erhält. Nach letzten Schätzungen erhielt eine Bedarfsgemeinschaft (allein ste- ²³ Vgl. Krimmer/ Raffelhüschen (2007), S. 4.

²⁴ Vgl. Feist (2000), S. 4.

²⁵ Eine Bedarfsgemeinschaft besteht aus mindestens einer erwerbsfähigen hilfebedürftigen Person, kann weitere erwerbsfähige und/oder nicht-erwerbsfähige Hilfebedürftige beinhalten und ist enger gefasst, als der Begriff eines Haushalts. Vgl. Bundesagentur für Arbeit (2007a), S. 26. Rechtsgrundlage ist §7 Abs. 3 SGB II.

²⁶ Bspw. erhalten zwei volljährige, erwerbsfähige Hilfebedürftige jeweils nur 90 Prozent des Regelsatzes, d.h. 311 Euro.

²⁷ Vgl. Bundesregierung (2006b), S. i.

7

hende und allein lebende Person) im Durchschnitt Leistungen im Wert von 818 Euro. ²⁸ Diese Bruttosumme liegt etwas höher als der Betrag, den eine Bedarfsgemeinschaft bei Untätigkeit erhält. ²⁹ Vor Bezug jeglicher Leistung ist jedoch eine Bedürftigkeitsprüfung gesetzlich verordnet. Dabei wird auch das Einkommen und Vermögen des in der jeweiligen Bedarfsgemeinschaft wohnenden Partners bei der Berechnung des zustehenden Arbeitslosengeld II berücksichtigt. ³⁰ Nach dem Prinzip der Subsidiarität ³¹ , wird somit der Grad an Selbsthilfe bei Bedürftigen gemessen, wenn dies auch „milder“ geschieht als vor der Reform. 32

Zum anderen hat das vierte Hartz-Gesetz die Transferentzugsraten bei Einkommen neu geregelt, welche Personen im Rahmen des Hartz II-Gesetzes für geringfügige Arbeit (Minijobs) und Niedriglohnjobs (Midijobs) ³³ erhalten, also bei den Beschäftigungsverhältnissen, die für die meisten Arbeitslosen und Arbeitslosengeld II-Empfänger am ehesten in Frage kommen. Die Entzugsraten bei selbst erzielten Einkommen variieren je nach Höhe der Bezüge und sollen im Prinzip eine Arbeitsaufnahme attraktiver machen. Ob dies bei den derzeitigen Entzugsraten

²⁸ Die Gesamtsumme setzt sich aus dem für ganz Deutschland gültigen Regelsatz von 345 Euro, den Leistungen für Unterkunft und Heizung i.H. von 303 Euro, Sozialversicherungsbeiträgen i.H. von 152 Euro und sonstigen Leistungen i.H. von 18 Euro zusammen. Vgl. Bundesagentur für Arbeit (2007c). Diese Summe bzw. der volle Regelsatz gilt jedoch für eine Bedarfsgemeinschaft bestehend aus einer allein stehenden oder allein erziehenden Person.

²⁹ Nach Genz/ Spermann (2007) S. 10, liegt das Grundsicherungsniveau in West-deutschland bei 575 Euro (Nettowert).

³⁰ Vgl. § 12 SGB II. Diese Regelung gilt jedoch nicht für andere Angehörige in der Bedarfsgemeinschaft, obwohl einzelne Anreize bzgl. Unterstützungen innerhalb der Familie bzw. der Bedarfsgemeinschaft durch neue Regelungen zur „Eindämmung der ‚interfamiliären Transferoptimierung’“ eingeführt worden sind. Vgl. Krimmer/ Raffelhüschen (2007), S. 7.

³¹ Das Subsidiaritätsprinzip gehört in der Sozialpolitik zu den Ordnungsprinzipien und Grundsätzen. Es besagt, dass „kein Sozialgebilde Aufgaben an sich ziehen soll, die der Einzelne oder kleinere Sozialgebilde aus eigener Kraft (…) mindestens gleich gut lösen können“. In diesem Sinne wird eine Selbsthilfe vor Fremdhilfe in der deutschen Sozialpolitik abverlangt, die die Hilfe des Staates erst als letzte Instanz sieht. Vgl. Lampert/ Althammer (2001), S. 422f.

³² „Unterhaltsansprüche gegenüber nicht in der Bedarfsgemeinschaft lebenden Eltern und Kindern“ besteht nicht mehr. Vgl. Wilde (2006), S.51. Als eines der Konsequenzen lies sich ein starker Zuwachs der Bedarfsgemeinschaften beobachten. Nach Angaben der Bundesagentur für Arbeit stieg die Zahl von Januar 2005 bis Mai 2006 um 800.000 auf 4,3 Millionen und ging dann langsam auf 3,9 Millionen zurück. Vgl. Bundesagentur für Arbeit (2007b), S. 14. Nach vorläufigen Daten stagniert der Bestand seitdem: bis April 2007 fiel er um weniger als 100.000 Vgl. Bundesagentur für Arbeit (2007d), S. 5.

³³ Die Regelungen der Beschäftigungsverhältnisse Mini- und Midijobs gehören zum Hartz II-Gesetz und gelten somit seit dem 1.Januar 2003.

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der Fall ist, wird von Experten ³⁴ bezweifelt und ist ein Kernelement einer Reihe von aktuellen Änderungs- und Ergänzungsvorschlägen gegenüber den bisher umgesetzten Reformenmaßnahmen im Rahmen der Hartz-Gesetzgebung. Hier wäre bspw. das Kombilohnmodell des Sachverständigenrats anzuführen.

Nach den bestehenden Regelungen bleiben die ersten verdienten 100 Euro steuer- und abzugsfrei, bei einem Hinzuverdienst bis zu 800 Euro besteht eine Entzugsrate von 80 Prozent, zwischen 800 und 1200 Euro 90 Prozent und ab 1200 Euro (1500 Euro falls ein Kind in der Bedarfsgemeinschaft lebt) 100 Prozent, d.h. das Einkommen wird voll auf das Arbeitslosengeld II angerechnet. ³⁵ Kritiker weisen darauf hin, dass die hohen Transferentzugsraten der Zielsetzung einer Arbeitsaufnahme und der sozialen Reintegration entgegenwirken. Auch wenn Mini- und Midijobs vergünstigte Sozialabgaben (für Arbeitnehmer) aufweisen, ist der Gesamtanreiz für die potentiellen Arbeitnehmer nicht stark ausgeprägt. Im Falle einer allein lebenden und allein stehenden Person wäre bspw. ein Minijobverdienst von 400 Euro relativ unattraktiv und es würde sich “kaum aus finanziellen Erwägungen (…) lohnen, da (…ihm) lediglich 160 Euro zusätzlich (...) verbleiben.” 36

Ein Leben in bezahlter Untätigkeit sollte nach der Hartz-Reform de facto nicht mehr möglich sein, da Betroffene, die keine Arbeit finden, Beschäftigung oder Qualifikationsmaßnahmen vermittelt bekommen sollen oder ihnen, in schwierigen Fällen, sog. Arbeitsgelegenheiten ³⁷ helfen sollen. In Deutschland entstünde damit quasi eine Arbeitspflicht für Arbeitsfähige. Bei der Arbeitsvermittlung sind die Zumutbarkeitsregelungen durch Hartz IV hinsichtlich der Arbeitsannahme zudem höher geschraubt worden. So gilt bspw. eine Entlohnung unter dem Tariflohn oder unter ortsüblicher Höhe nicht als Grund zur Angebotsverweigerung. ³⁸ Bei Ablehnung eines Angebots setzen Sanktionsmaßnahmen

³⁴ Vgl. Genz/ Spermann (2007), S. 10ff., Krimmer/ Raffelhüschen (2007), S. 10.

³⁵ Vgl. Wilde (2006), S. 53.

³⁶ Vgl. Genz/ Spermann (2007), S. 10.

³⁷ Vgl. S. 9f.

³⁸ Vgl. § 10 SGB II.

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ein, welche seit dem 1. August 2006 und nochmals zum 1. Januar 2007 verschärft worden sind. ³⁹ So werden bei der ersten und zweiten Ablehnung die Leistungen um jeweils 30 Prozent gekürzt. Bei einer dritten Ablehnung innerhalb eines Jahres können alle bisher bewilligten monetären Leistungen für drei Monate gestrichen und die staatliche Unterstützung auf reine Sachleistungen reduziert werden. Auch bei Ablehnung oder Abbruch von Ausbildungsplätzen, Arbeitsgelegenheiten, sonstigen Eingliederungsvereinbarungen und/oder Meldeversäumnissen beim Leistungsträger sind Sanktionen möglich. 40

Mit Hartz IV ist eine Reihe von Maßnahmen und Instrumenten zur Eingliederungshilfe und effizientere Arbeitsvermittlung eingeführt worden. So wurde auf dem zweiten Arbeitsmarkt ⁴¹ neben den schon seit 1969 existierenden Arbeitsbeschaffungsmaßnahmen (ABM) ⁴² das Instrument der Arbeitsgelegenheit eingeführt. Besonders für Langzeitarbeitslose ⁴³ versucht der Staat durch „Arbeitsgelegenheiten (mit Mehraufwandentschädigung)/ Zusatzjobs“ ⁴⁴ eine Annäherung an den Arbeitsmarkt zu ermöglichen. ⁴⁵ Für das Instrument der Arbeitsgelegenheit „gilt das Gebot der Nachrangigkeit: Sie (ist) nachrangig gegenüber Vermittlung in Arbeit, Ausbildung, Qualifizierung oder anderen Eingliederungsmaßnahmen. Dies impliziert, dass (…) jene Arbeitslosengeld II-Empfänger

³⁹ Die Sanktionsänderungen bzw. -verschärfungen sind mit dem Fortentwicklungsgesetz nach § 69 SGB II umgesetzt worden.

⁴⁰ Vgl. Bundesagentur für Arbeit (2007b), S. 83 bzw. § 31 SGB II.

⁴¹ Unter dem „zweiten Arbeitsmarkt“ versteht man „zusammenfassend alle staatlich subventionierten Arbeitsverhältnisse“. Vgl. Wikipedia: „Zweiter Arbeitsmarkt“.

⁴² Nach Bernhard et al. (2006), S. 2, waren ABM vor den Hartz-Reformen “das am häufigsten eingesetzte Instrument auf dem zweiten Arbeitsmarkt, das von der BA finanziert wurde.” Die ABM sollen “im öffentlichen Interesse liegen (und) sind für den Arbeitnehmer sozialversicherungspflichtig.” Während der Arbeitnehmer ein Arbeitsentgelt erhält, bekommt der Träger einen pauschaler Zuschuss zu den Lohnkosten. Die Teilnehmerzahl lag im Jahre 2005 bei 48.000.

⁴³ Laut Gesetzestext sollen “erwerbsfähigen Hilfebedürftigen, die keine Arbeit finden können, Arbeitsgelegenheiten” angeboten werden, ohne jedoch den Status “Langzeitarbeitslos” zu erwähnen.

⁴⁴ Vgl. §16 Abs.3 SGB II.

⁴⁵ Es besteht auch die Förderung durch einer Arbeitsgelegenheit ‘Entgeltvariante’. An Stelle des Arbeitslosengeld II wird ein sozialversicherungspflichtiges Arbeitsentgelt bezahlt und der Betroffene ist. Diese Form der Arbeitsgelegenheit macht etwa 5 Prozent der Gesamtheit aller Arbeitsgelegenheiten aus und zielt auf Personen ab, denen (höhere) Chancen auf eine dauerhafte berufliche Neuintegration eingeräumt werden. Diese Variante ist für den Staat jedoch mit erhöhtem Kos-tenaufwand gegenüber der Mehraufwandsvariante verbunden. Vgl. Hohmeyer et al. (2006), S. 9ff.

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gefördert werden sollen, die besondere Schwierigkeiten am Arbeitsmarkt haben.” ⁴⁶ Obwohl dieses Eingliederungsinstrument „ursprünglich als ultima ratio konzipiert (war, ist es...) de facto prima ratio:“ ⁴⁷ Nach Angaben der Bundesagentur für Arbeit (2007b) war die Arbeitsgelegenheit in 2005 und 2006 mit jeweils mehr als 40 Prozent, das am häufigsten vorkommende, arbeitsmarktpolitische Instrument. ⁴⁸ Die Entlohnung einer Arbeitsgelegenheit soll als „Mehraufwandsentschädigung“ zusätzlich zum Arbeitslosengeld II bezahlt werden, wobei kein Transferentzug beim Empfänger entsteht, und liegt zwischen einem und zwei Euro die Stunde (normalerweise bei ein Euro, daher der Name „Ein-Euro-Job“). Der durchschnittliche Arbeitsaufwand liegt unter 30 Wochenstunden und wird von den Teilnehmern i.d.R. zwischen sechs und neun Monaten beansprucht. ⁴⁹ Als Teil des immer größer werdenden sekundären Arbeitsmarktes, sollen diese Beschäftigungsverhältnisse „zusätzlich (vom Staat) geschaffen werden, dürfen keine bereits vorhandenen Arbeitsplätze verdrängen und (sollen) im öffentlichen Interesse liegen.“ ⁵⁰ Insgesamt schaffen Arbeitsgelegenheiten positive Anreize einer Beschäftigungsaufnahme, doch steht das zusätzliche Einkommen in vielen Fällen der Suche nach einer sozialversicherungspflichtigen Stelle auf dem ersten Arbeitsmarkt im Wege. 51

Um Arbeitsangebote, Vermittlungen, Bedürftigkeitsprüfungen und Sanktionsmaßnahmen effizienter und kostengünstiger zu gestalten, ist durch Hartz IV strukturell vieles reformiert worden. Auf der organisatorischen Ebene bekommt seit Hartz IV jeder erwerbsfähige Arbeitslose alle Leistungen aus einer Hand, im Regelfall von einer Arbeitsgemeinschaft aus

⁴⁶ Vgl. Bernhard et al. (2006), S. 2.

⁴⁷ Vgl. Hohendanner (2007), S. 5.

⁴⁸ Vgl. Bundesagentur für Arbeit (2007b), S. 54.

⁴⁹ Vgl. Hohmeyer et al. (2006), S. 35ff.

⁵⁰ Vgl. Foerderland.de: Die wichtigsten Hartz IV-Begriffe.

⁵¹ Dies gilt insbesondere dann, wenn das resultierende Gesamteinkommen höher als ein äquivalenter Marktlohn für die Person wird. Nach Cichorek et al. (2005), S. 3f. gilt dieses Problem hauptsächlich bei Mehrpersonenhaushalten, da bei ihnen kein “Lohnabstand” (Vgl. S. 17) vorhanden ist, d.h. die errechneten Löhne teilweise die Niedriglohnschwelle überschreiten. Nach Boss/ Elendner (2005), S. 59f. können diese einen zwischen 920 und bis zu 2100 Euro Gesamteinkommen erzielen und somit Arbeitsgelegenheiten klar bevorzugen.

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Agentur für Arbeit und Kommune (ARGE). ⁵² Nach der im SGB II §6a geregelten Experimentierklausel übernehmen, im Rahmen eines bis zum Jahre 2010 befristeten Optionsmodells, zudem 69 Kommunen („Optionskommunen“) die Betreuung der Arbeitslosen direkt.

Parallel zur Implementierung der Hartz-Gesetze entschloss sich die Bundesregierung, die Reformen von Beginn an auf Funktion und Wirkung hin zu wissenschaftlich zu evaluieren, um frühzeitig Erfolg oder Reformbedarf zu erkennen. ⁵³ Aufgrund der verspäteten Einführung von Hartz IV sind ausführliche Evaluationsstudien erst für die ersten drei Hartz-Gesetze vorhanden, zu Hartz IV existieren hingegen nur inoffizielle Tendenzstudien. Dennoch gibt eine Untersuchung der Ergebnisse von Hartz I-III Einblick auf die Wirkungstendenz der Maßnahmen, die auch von Grundsicherungsempfängern beansprucht werden. ⁵⁴ Nach Kaltenborn (2006) weisen bspw. Mini- und Midijobs positive Arbeitsmarktwirkungen auf, während die Vermittlerwirkung von Personal-Service-Agenturen (PSA) und Arbeitsbeschaffungsmaßnahmen (ABM) eher kritisch beurteilt wird. So zeigten die Gesamtzahlen für Mini- und Midijobbern einen deutlichen Zuwachs an regulären Beschäftigungsverhältnissen, während die PSAen und ABMn Verzögerungen auf dem Weg der Integration in Erwerbstätigkeiten verursachten. ⁵⁵ Bei diesen Evaluationen, wie auch für die in Kürze erwarteten Resultate des Hartz IV-Gesetzes, ist jedoch geboten, sie mit Vorsicht zu beurteilen und sich an den Zielvorgaben der einzelnen Instrumente und der ganzen Reform zu orientieren. 56

⁵² Die Aufgabenteilung sieht wie folgt aus: “Die Bundesagentur für Arbeit ist für Leistungen zur Eingliederung in den Arbeitsmarkt und zur Sicherung des Lebensunterhaltes (Arbeitslosengeld II, Sozialgeld) zuständig” sowie für die Beiträge der GKV, GPV, und die GRV, während “die kommunalen Träger (…für) Leistungen für Unterkunft und Heizung, Kinderbetreuungsleistungen, Schuldner- und Suchtberatung (…) und Erstausstattungen” zuständig sind. Vgl. Foerderland.de: Die wichtigsten Hartz IV-Begriffe.

⁵³ Vgl. Sachverständigenrat zur Begutachtung der gesamtwirtschaftlichen Entwicklung (2006b), S. 371f.

⁵⁴ Der Überblick ist eine Auswertung und Aufbereitung von acht Abschlussberichten mehrerer Forschungsinstitute. Vgl. Kaltenborn (2006), S. 7.; DGB-Bundesvorstand (2006).

⁵⁵ Vgl. Kaltenborn et al. (2006), S. 3f.

⁵⁶ Vgl. Hagen/ Spermann (2004), S. 12f.

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3.2. Daten und Fakten zum Niedriglohnsektor und den Kernproblemgruppen

Am 2. Mai 2007 kündigte die Bundesagentur für Arbeit mit 3,96 Millionen Arbeitslosen im April 2007 den tiefsten Stand der Arbeitslosenzahl seit Oktober 2002 an. ⁵⁷ Zu diesem Zeitpunkt betrug die Arbeitslosenquote ⁵⁸ 9,5 Prozent und hat sich im Vergleich zum Vorjahr um 2 Prozentpunkte verringert. Mit 26,33 Millionen Menschen in sozialversicherungspflichtigen Beschäftigungsverhältnissen wurde 2006 ein Zuwachs von 160.000 Beschäftigten registriert, eine positive Wende nach einem Stellenabbau in Höhe von fast 1,5 Millionen seit 2002. ⁵⁹ Diese positive Entwicklung, sowie Prognosen von über 2 Prozent Wirtschaftswachstum und einer allgemeinen erfreulichen wirtschaftlichen Lage des Landes dürfen jedoch nicht von den dringenden Problemen auf dem deutschen Arbeitsmarkt im Niedriglohnsektor ⁶⁰ ablenken. In diesem sind die zentralen Probleme und Herausforderungen der deutschen Arbeitsmarktpolitik in Form von zwei Kernproblemgruppen, den Langzeitarbeitslosen und gering Qualifizierten, beheimatet. Diese Kernproblemgruppen bilden zum größten Teil den sog. „Sockel der Arbeitslosigkeit“, der sich seit Jahrzehnten, trotz konjunkturellen Hoch- und Tiefphasen, vergrößert und in seiner Zusammensetzung verfestigt hat. ⁶¹ Der Sachverständigenrat (2005) spricht im Zusammenhang mit den Auswirkun-

⁵⁷ Vgl. Bundesagentur für Arbeit (2007a), S. 1.

⁵⁸ Die Arbeitslosenquote ist der Anteil der Arbeitslosen an der Gesamtzahl der Erwerbspersonen.

⁵⁹ Vgl. Presse- und Informationsamt der Bundesregierung (2006), S. 2. Die Bundesagentur für Arbeit (2007a), S. 2 meldet für April 2007 26,47 Millionen und somit ein Zuwachs von 650.000 gegenüber dem Vorjahr.

⁶⁰ Die Größe des Niedriglohnsektors wird als Anteil der Niedrigverdiener an allen Vollzeitbeschäftigten gemessen. Laut Sachverständigenrat ist „ein niedrig entlohnt Beschäftigter definiert als ein Arbeitnehmer, der weniger als zwei Drittel des Medianverdienstes erhält.“ Vgl. Sachverständigenrat zur Begutachtung der gesamtwirtschaftlichen Entwicklung (2006a), S. 15. (Sortiert man alle Beschäftigten aufsteigend nach ihrem Erwerbseinkommen, teilt der Median die unteren 50 Prozent der Beschäftigten von den oberen 50 Prozent. Ein Grund für die Verwendung des Median statt des arithmetischen Mittels ist die Zensierung der Einkommensverteilung durch die Beitragsbemessungsgrenze. Vgl. Bosch/ Kalina (2005), S. 36). Dieses Kriterium für die Niedriglohnschwelle wird im Folgenden auch von dem Autor verwendet. Offiziell gibt es keine verbindliche Norm, doch dient die Europäische Sozialcharta von 1961, welche einen Lohn unter 60 Prozent des nationalen Netto-Durchschnittslohns als unangemessen festlegt, als Referenz. Vgl. Böckler Impuls (2006), S. 5.

⁶¹ Vgl. Mitschke (2004), S. 86; Sachverständigenrat zur Begutachtung der gesamt- wirtschaftlichen Entwicklung (2005), S. 132ff.

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gen der Arbeitsmarktpolitik von „besonders ausgeprägten Sperrklinkeneffekten [in Deutschland], die einen (stärkeren) Rückgang der Arbeitslosigkeit selbst in wirtschaftlich guten Zeiten verhindern“. 62

Deutsche Forschungsinstitute geben verschiedene Definitionen zur Bestimmung des Niedriglohnsektors in Deutschland. Dabei unterscheiden sich Daten und Fakten zum Teil erheblich, wie schon bei der Definition eines Niedriglohns. ⁶³ Nach Angaben der OECD waren im Jahr 2000 15,7 Prozent aller Beschäftigten in Deutschland Niedriglohnempfänger und somit im Niedriglohnsektor tätig. ⁶⁴ Der Sachverständigenrat (2006a) gibt die Quote (Vollbeschäftigte) im Niedriglohnsektor für das Jahr 2001 mit 17,4 Prozent an, während Rhein und Stamm (2006) für 2000/2001 von 18 Prozent und für das Jahr 2004 sogar von 18,4 Prozent ausgehen. ⁶⁵ Allgemein wird angenommen, dass zwischen 3,5 und 4 Millionen Vollzeitbeschäftigte im Niedriglohnsektor arbeiten, was ungefähr einem Sechstel aller Vollzeitbeschäftigten entspricht. 66

Im Niedriglohnsektor konkurrieren verschiedene Gruppen, wobei, entgegen allgemeiner Erwartungen, der Grossteil der Betroffenen eine abgeschlossene Berufsausbildung o.ä. vorzuweisen hat. ⁶⁷ Gering Qualifizierte ⁶⁸ haben somit seit Jahren das Problem, dass sie nicht nur unter-

⁶² Vgl. Sachverständigenrat zur Begutachtung der gesamtwirtschaftlichen Entwicklung (2005), S. 149.

⁶³ Für eine Übersicht der verschiedenen Definitionen und Abgrenzungen des Niedriglohnbereichs sowie den Umfang der Niedriglohnbeschäftigung in verschiedenen Studien vgl. Kalina/ Weinkopf (2006), S. 2ff.

⁶⁴ Vgl. Böckler Impuls (2006), S. 4. Hierbei handelte es sich um Beschäftigte, die mindestens 15 Stunden die Woche arbeiteten. Der Durchschnitt bei den gemessenen europäischen Ländern lag bei 15,1 Prozent.

⁶⁵ Vgl. Sachverständigenrat zur Begutachtung der gesamtwirtschaftlichen Entwicklung (2006a), S. 16 bzw. Rhein/ Stamm (2006), S. 11.

⁶⁶ Kalina/ Weinkopf (2006) berechnen neben Vollzeitbeschäftigten auch Teilzeitbeschäftigte und Minijobber/innen in ihren Untersuchungen ein und gehen für das Jahr 2004 von über 6 Millionen (über 20 Prozent) Niedriglohnbeschäftigten aus. Ausschlaggebend für diese Auswertung ist eine getrennte Berechnung West- und Ost-Deutschlands, die auf ein Gefälle der Niedriglohnschwellen zurückzuführen ist. Vgl. Kalina/ Weinkopf (2006), S. 2.

⁶⁷ Vgl. Gartner et al. (2005), S. 2f. ; Böckler Impuls (2006), S. 4.

⁶⁸ Gering Qualifizierte werden im Folgenden als Personen ohne abgeschlossene Berufsausbildung und ohne Hochschulabschluss verstanden. Sie können aber über eine Schulbildung bis zum Abitur verfügen. Die Bundesagentur für Arbeit definiert diese Personengruppe wie folgt: „Als Geringqualifizierte gelten Teilnehmer an Maßnahmen, die im Sinne von § 77 Abs. 2 SGB III entweder nicht über einen anerkannten Berufsabschluss verfügen (§77 Abs.2 Nr.2 SGB III) oder als berufs-

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einander um Beschäftigung im Niedriglohnsektor konkurrieren, sondern zunehmend durch besser Qualifizierte eine starke Verdrängung erleben. ⁶⁹ Immer häufiger drohen somit insbesondere Geringqualifizierte in die sog. „Niedriglohnfalle“ ⁷⁰ zu geraten, d.h. ohne Aufstiegsmöglichkeiten und dem Risiko im Status quo zu verharren oder auf der Lohn- und Sozialskala weiter abzusteigen.

Der Anteil der Arbeitslosen innerhalb der Gruppe der Geringqualifizierten hat sich in den letzten 25 Jahren in West-Deutschland mehr als vervierfacht und betrug 2004 im Durchschnitt 21,7 Prozent. In den neuen Bundesländern stieg dieser Anteil zwischen 1991 und 2004 sogar von ca. 30 auf über 50 Prozent. ⁷¹ Für Gesamtdeutschland lag der Anteil nach Angaben der OECD im Jahre 2004 bei 20,5 Prozent, womit Deutschland im Vergleich zu Verteilungen anderer europäischen Industrienationen deutlich an erster Stelle lag. ⁷² Eine weitere negative Vorreiterposition belegt Deutschland bei der Entwicklung der Langzeitarbeitslosigkeit ⁷³ , welche in der EU im Allgemeinen als ein relativ weit verbreitetes Problem anzusehen ist. ⁷⁴ Seit Jahren fluktuiert die Quote der Langzeitarbeitslosen ⁷⁵ in Deutschland zwischen 35 und 45 Prozent, laut OECD lag die Marke für das Jahr 2004 sogar bei 51,8 Prozent. ⁷⁶ Für das Jahr 2006 gab die Bundesagentur für Arbeit die Zahl der Langzeitarbeitslosen mit 1,61 Millionen Menschen an (39,1 Prozent des Ge-samtbestandes an Arbeitslosen) an. Dies ist ein Zuwachs von 0,7 Pro-

entfremdetgelten. Als berufsentfremdet gelten nach §77 Abs.2 Nr.1 SGB III Personen, die trotz eines Berufsabschlusses eine entsprechende Beschäftigung auf-grund von mehr als 4-jähriger an- oder ungelernter Tätigkeit nicht mehr ausüben können. Derzeit wird die Zuordnung ausschließlich auf Basis von Informationen zur Berufsausbildung vorgenommen, da Informationen zum Merkmal „berufsentfremdet“ nicht vorliegen.“ Vgl. Bundesagentur für Arbeit (2007b), S. 95.

⁶⁹ Vgl. Kalina/ Weinkopf (2005), S. 2f, 6f.

⁷⁰ Vgl. Gartner et al. (2005), S. 4.

⁷¹ Vgl. Sachverständigenrat zur Begutachtung der gesamtwirtschaftlichen Entwicklung (2005), S. 133f.

⁷² Vgl. Sachverständigenrat zur Begutachtung der gesamtwirtschaftlichen Entwicklung (2006a), S. 9.

⁷³ Gemäß § 18 SGB III ist als langzeitarbeitslos jeder zu betrachten, der schon ein Jahr und länger arbeitslos ist.

⁷⁴ Vgl. Hagedorn/ Kaul (2002), S. 3ff.

⁷⁵ Anteil der Langzeitarbeitslosen an allen Arbeitslosen.

⁷⁶ Vgl. Sachverständigenrat zur Begutachtung der gesamtwirtschaftlichen Entwick- lung (2006a), S. 9.

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zent im Vergleich zum Jahre 2004. ⁷⁷ Nach Angaben des Sachverständigenrats (2006a) machen die zwei Kernproblemgruppen über 60 Prozent aller Arbeitslosen aus, wobei sie jedoch „ alles andere als deckungsgleich“ und „im Ergebnis […] nur 14,5 Prozent aller Arbeitslosen zugleich ohne Ausbildung und langzeitarbeitslos“ sind. 78

Im Jahr 2005 wurden im Durchschnitt 6,56 Millionen erwerbsfähigen Menschen Leistungen nach dem SGB II und SGB III ⁷⁹ ausgezahlt. Hiervon handelte es sich, bei über Dreiviertel (knapp unter 5 Millionen) um Bezieher von Arbeitslosengeld II. ⁸⁰ Auch wenn die Bundesagentur für Arbeit in ihrem Jahresbericht ⁸¹ 2007 optimistisch verkündete, nach der Höchstmarke im April 2006 sei die Zahl der Arbeitslosengeld II Empfänger gesunken, ist diese seit Ende 2006 mit 5,2 Millionen Personen entgegen der Prognose relativ konstant geblieben. ⁸² Die Arbeitslosenquote dieser Personengruppe war nach Einführung der Hartz IV-Regelung stark angestiegen, in der Folge jedoch parallel zur Gesamtzahl zurückgegangen und stagniert im Zeitraum des letzten halben Jahres bei über 50 Prozent (über 2,6 Millionen Personen). ⁸³ Wie die Bundesagentur für Arbeit in ihrem Jahresbericht schreibt, haben „die im SGB II betreuten Arbeitslosen (…) erst mit Verzögerung vom Aufschwung am Arbeitsmarkt profitiert“ ⁸⁴ , was auf einen hohen Anteil an Angehörigen der Risikogruppen bzw. Kernproblemgruppen zurückzu- ⁷⁷ Der Vergleich zum Jahr 2004 wird angestellt, da mit Einführung des SGB II zum Jahresbeginn 2005 viele Arbeitslose neu registriert wurden. „Zum Teil waren sie vorher schon längere Zeit faktisch arbeitslos, aber nicht als Arbeitslose registriert. Sie gehen mit einer geringeren Dauer der Arbeitslosigkeit in die Statistik ein und senken für das Jahr 2005 den Anteil der Langzeitarbeitslosen.” Vgl. Bundesagentur für Arbeit (2007b), S. 56f.

⁷⁸ Vgl. Sachverständigenrat zur Begutachtung der gesamtwirtschaftlichen Entwicklung (2006a), S. 9f.

⁷⁹ Im Sozialgesetzbuch III (SGB III) sind verschiedene Leistungen und Maßnahmen zur Arbeitsförderung geregelt, sowie die Regelungen bezüglich der Arbeitslosenversicherung festgehalten. Da Betroffene dieses Rechtskreises Arbeitslosengeld I erhalten, stehen sie dem Arbeitsmarkt per Definition näher, womit Ihnen größere Chancen auf einer Beschäftigungsaufnahme als Arbeitslosengeld II-Empfänger eingeräumt werden.

⁸⁰ Vgl. Bundesagentur für Arbeit (2006), S. 74f. Zudem bezogen 150.000 Personen Arbeitslosengeld II um ihr Arbeitslosengeld aufzustocken.

⁸¹ Vgl. Bundesagentur für Arbeit (2007b), S. 15.

⁸² Vgl. Bundesagentur für Arbeit (2007a), S. 5.

⁸³ Vgl. Bundesagentur für Arbeit (2007b), S. 35; Bundesagentur für Arbeit (2007a), S. 5.

⁸⁴ Vgl. Bundesagentur für Arbeit (2007b), S. 37.

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führen ist. Im Jahre 2006 erhielten über 75 Prozent aller Langzeitarbeitslosen Leistungen auf Basis des SGB II, und rund die Hälfte der SGB II-Arbeitslosen war als geringqualifiziert eingestuft. ⁸⁵ Ein statistischer Vergleich dieser Personengruppen mit SGB III-Leistungsempfängern verdeutlicht ihre prekäre Lage und ihre geringen Chancen auf stabile Beschäftigung: Der Anteil beider Kernproblemgruppen ist im Bereich des SGB II mehr als doppelt so hoch wie im Bereich des SGB III. 86

3.3. Zeichen eines Reformbedarfs

Mit der Ankündigung im Jahre 2003, die Arbeitslosenzahl innerhalb von drei Jahren zu halbieren ⁸⁷ , setzten sich die Hartz-Kommission sowie die Regierung ein sehr hohes Ziel und machten sich so bei den ersten Anzeichen von Misserfolg unweigerlich für Kritik empfänglich. ⁸⁸ Eine „Re-form der Reform“ ⁸⁹ bzw. eine Reform der Grundsicherung mit dem Ziel, eine größere Integration von Arbeitslosen in den Arbeitsmarkt zu erreichen, bedarf einer möglichst klaren Übersicht der Effektivität des neu eingeführten oder erweiterten Instrumentariums, sowie der Problemgruppen, die vom neuen Regelwerk entweder verfehlt oder ungenügend gefördert worden sind. Die oben erwähnten „Sperrklinkeneffekte“ müssen durch adäquate Instrumente und Maßnahmen überwunden werden. Zielgruppe sollten hauptsächlich Empfänger von Arbeitslosengeld II sein, da diese nach der neuen Abgrenzung dem Arbeitsmarkt zur Verfügung stehen und zudem den größten Teil bilden.

Es ist festzustellen, dass seit Hartz IV die Gesamtsumme aller Transferleistungen bei Untätigkeit spürbar gesunken ist, und dass allgemein ein Leben in der sozialen Hängematte unter diesen Umständen für viele stark an Attraktivität verloren hat. Insgesamt ist die Anreizstruktur bezüglich einer Arbeitsaufnahme gestärkt worden. Der implizite Mindest-

⁸⁵ Vgl. Bundesagentur für Arbeit (2007b), S. 37.

⁸⁶ Vgl. Bundesagentur für Arbeit (2007b), S. 37.

⁸⁷ Vgl. Kommission für moderne Dienstleistungen am Arbeitsmarkt (2002), S. 5, S. 35.

⁸⁸ Vgl. SpiegelOnline (2006d), FAZ.NET (2007).

⁸⁹ Vgl. Eichhorst et al. (2006), S. 2.

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lohn ⁹⁰ ist mit der Reform zwar gesunken und verstärkt die Anreize, andererseits sind nach allgemeiner Einschätzung die Transferentzugsraten zu hoch angesetzt und wirken dadurch kontraproduktiv. ⁹¹ Die Subventionierung verschiedener Arbeitsformen erfolgt weiterhin bis zu einer relativ hohen Einkommensstufe (in Anbetracht des Niedriglohnsektors und der dort vorhandenen Durchschnittslöhne), was unter anderem die Gesamtkosten nicht wie vorgesehen geschmälert hat. ⁹² Die Ausgaben von Hartz IV wurden allgemein deutlich unterschätzt, und ihr Anstieg wurde zu einem der Hauptkritikpunkte der Reform, besonders da die finanzielle Entlastung des Bundes und der Kommunen als eines der Hauptziele gesetzt worden war. ⁹³ Als insgesamt positiv zu bewerten sind die Gesetzesänderungen ⁹⁴ , welche Fehlanreize, Leistungsmissbrauch und Ineffizienz eindämmen sollen, sowie die wissenschaftliche Flankierung im Reformprozess.

4. Aktuelle Reformvorschläge

In Anbetracht der vielen Reformvorschläge zum Niedriglohnsektor stellt sich die Frage, welcher Ansatz der „richtige“ ist, welches Modell und Konzept oder sogar Kombination verschiedener Ansätze sich am besten für die Beseitigung von Fehlentwicklungen eignet, die die „Hartz-Revolution“ mit sich gebracht hat. Es scheint, dass nur einzelne Maßnahmen, Änderungen und Korrekturen an den durch die Hartz-Reform

⁹⁰ Der implizite Mindestlohn fungiert als Untergrenze bei Lohnverhandlungen und ist durch die Höhe der Grundsicherung bzw. den Wert aller Leistungen (bei Untätigkeit) festgelegt. Um ein Zusammenkommen der Vertragsparteien zu erreichen ist nach Feist (2000), S. 37ff. ein gewisses „Lohnabstandgebot“ zwischen dem impliziten Mindestlohn (Grundsicherung) und dem Lohn einzuhalten. Als ein weiterer impliziter oder ‘heimlicher’ Mindestlohn kann auch die Pfändungsfreigrenze betrachtet werden. Vgl. FAZ.NET (2006a) bzw. Böckler Impuls (2006), S. 5.

⁹¹ Vgl. Franz (2005), S. 8.

⁹² Als wichtiger Faktor ist hier die Fehlkonstruktion der Anreize bei den verschiedenen Kostenträgern zu erwähnen. Vgl. Krimmer/ Raffelhüschen (2007), S. 12ff.

⁹³ Die Gesamtkosten der Grundsicherung für Arbeitssuchende waren für das Jahr 2005 mit 36,1 Milliarden Euro geplant (Bund 27,7 / Kommunen 8,4 Milliarden Euro), stiegen aber auf 44,3 Milliarden Euro (Bund 35,1 / Kommunen 9,2 Milliarden Euro). Im Vergleich zum „alten System“ also 5,2 Milliarden Euro teurer. Vgl. Kal-tenborn/ Schiwarov (2006), S. 2f. Die Ausgaben für SGB II-Leistungen für das Jahr 2006 beliefen sich sogar auf 49 Milliarden Euro. Vgl. Bundesagentur für Arbeit (2007b), S. 8.

⁹⁴ Hier sind das Fortentwicklungsgesetz nach §69 SGB II und das “Gesetz zur Änderung des Zweiten Buches Sozialgesetzbuch und anderer Gesetze” nach §68 SGB II hervorzuheben.

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eingeführten Rahmen und Instrumenten, politisch erwünscht sind und in Betracht gezogen werden sollen. Im Folgenden werden zwei verschiedene Reformvorschläge, das Kombilohnmodell des Sachverständigenrats (SVR) (4.1) und das Workfare-Konzept des Instituts für die Zukunft der Arbeit (IZA) (4.2), vorgestellt und in Hinblick auf die Prognosen und Erwartungen für die Kernproblemgruppen der Langzeitarbeitslosen und Geringqualifizierten analysiert. Im Anschluss wird dann die Frage der Effektivität speziell dieser zwei Vorschläge und der Konzepte allgemein analysiert und erörtert (4.3.).

4.1. Das Kombilohn-Modell: Der Vorschlag des Sachverständigenrats

Unter dem Untertitel „Mehr Beschäftigung für gering qualifizierte Menschen - Einführung eines Kombi-Lohn-Modells prüfen“ ging die Grosse Koalition von CDU/CSU und SPD im Koalitionsvertrag des Novembers 2005 auf den benötigten Reformbedarf im Niedriglohnsektor ein. ⁹⁵ Die dort angekündigten Schritte wiesen die Zielsetzung auf, die Hartz-Reformen nicht abzuschaffen bzw. zu ersetzen, sondern an verschieden Stellen regulierend einzugreifen, um verbesserte und effizientere Resultate im Gesamten zu erzielen. Die Regierung beauftragte den Sachverständigenrat ⁹⁶ , eine Expertise über die Möglichkeiten und Implikationen der Einführung eines Kombilohns im Niedriglohnsektor zu erstellen.

Im Folgenden wird zunächst das Konzept eines Kombilohns erklärt, gefolgt von einer kurzen Übersicht von existierenden Kombilohnsystemen und der relevanten Erfahrungen in Deutschland. Anschließend wird die Expertise des SVR vorgestellt, sowie die Prognosen für die Kernproblemgruppen, Geringqualifizierten und Langzeitarbeitslose, bei Implementierung der Vorschläge der SVR-Vorschläge.

⁹⁵ Vgl. Bundesregierung (2005), S. 31f.

⁹⁶ „Der Sachverständigenrat zur Begutachtung der gesamtwirtschaftlichen Entwicklung wurde (…) 1963 durch Gesetz eingerichtet. Seine Aufgabe: Die Begutachtung der gesamtwirtschaftlichen Entwicklung in Deutschland, um die Urteilsbildung bei allen wirtschaftspolitisch Verantwortlichen und in der Öffentlichkeit zu erleichtern. Der Rat ist in seinem Beratungsauftrag unabhängig.“ Vgl. Bundesre- gierung (2006a).

Die Idee eines Kombilohns besteht darin, Arbeitslose durch einen monetären Anreiz wieder in den Arbeitsmarkt einzugliedern. Nach Kalten-born (2002) „sollen sie (Kombilöhne) speziell Personen mit geringem Verdienstpotential zur Aufnahme oder Ausübung einer Beschäftigung motivieren.“ ⁹⁷ Arbeitslosen mit einer für Arbeitgeber zu niedrigen Produktivität soll mit Hilfe staatlicher Unterstützung die Arbeitsuche undaufnahme wieder attraktiv erscheinen. Dieser Anreiz wird durch verschiedene staatliche Transfers geschaffen. Statt eines direkten Transfers in Form einer direkten Zahlung kann die Subvention des Staates jedoch auch bspw. durch Abgabenkürzungen des Einkommens für Arbeitnehmer geschehen, einen indirekten Transfer.

Bei der Einführung eines Kombilohns wird davon ausgegangen, dass Arbeitsplätze im Niedriglohnsektor, aufgrund niedriger Bezahlung nicht besetzt werden können, und vom Arbeitgeber daher auch nicht angeboten werden. ⁹⁸ Potentielle Arbeitnehmer müssen daher mit einem vom Staat geleisteten Kombilohn motiviert werden, schlecht bezahlte Beschäftigungen anzunehmen.

Ohne Kombilohn kann nach Knecht (2002) im Niedriglohnbereich nämlich die „unsichtbare Hand (…)(sonst) nicht wirken“ da ein potentieller Arbeitnehmer „eine zu geringe Produktivität hat, (und er) seine Arbeitskraft nicht zu einem angemessenen Preis verkaufen darf. Zu einem niedrigeren Stundensatz könnte (er) eventuell einen Arbeitsplatz finden.“ ⁹⁹ Durch Subventionen sollen Arbeitslose in die Lage versetzt werden, schlecht bezahlte Tätigkeiten anzunehmen und dadurch den ersten Schritt aus der Arbeitslosigkeit in Richtung Festanstellung zu machen. Knecht (2002) unterscheidet bei Kombilöhnen zwischen Einkommenssubventionsmodellen und Lohnsubventionsmodellen. ¹⁰⁰ Einkom-

⁹⁷ Vgl. Kaltenborn (2002), S. 3.

⁹⁸ Vgl. Kaltenborn (2002), S. 3.

⁹⁹ Vgl. Knecht (2002), S. 88.

¹⁰⁰ Vgl. Knecht (2002), S. 89. Ifo Schnelldienst unterscheidet zwischen einer Subjekt- und einer Objektförderung, zwischen Zuschüssen an den Betroffenen oder an ihre Arbeitgeber. „In beiden Fällen soll durch Kombination von Löhnen und

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menssubventionsmodelle sollen den Arbeitnehmer finanziell unterstützen, wenn das Einkommen aus einer Beschäftigung nicht zum Lebensunterhalt reicht. Mit Lohnsubventionsmodellen werden hingegen entweder Arbeitnehmer oder Arbeitgeber pro verrichtete Arbeit(stunde) oder pro Arbeitsplatz unterstützt. Diese Form von Unterstützung soll jedoch nur gezielten Gruppen für einen bestimmten Zeitraum gewährt werden. ¹⁰¹ Laut Knecht (2002) handelt es sich bei dieser Form von Unterstützung um die Erschaffung eines „Arbeitsplatzes, (welche) erst durch eine staatliche Leistung ermöglicht wird.“ ¹⁰² Nach Kaltenborn (2002) sollen durch Kombilöhne jedoch nicht „primär Arbeitgeber zur Besetzung eines zusätzlichen Arbeitsplatzes veranlasst, sondern speziell Personen mit geringem Verdienstpotential zur Arbeitsaufnahme motiviert (werden).“ 103

Kombilöhne werden weltweit in verschiedener Form und mit verschiedenen Zielen eingesetzt. In den USA erstmals 1973 eingeführt, um die sog. „working poor“ (arbeitende Arme) zu unterstützen, war der Kombilohn als Instrument zur Armutsbekämpfung und nicht als beschäftigungspolitisches Instrument konzipiert. ¹⁰⁴ Verglichen mit Kontinentaleuropa, haben die USA (Earned Income Tax Credit)), Großbritannien (Working Families’ Tax Credit) und Irland (Family Income Supplement u.a.) eine langjährige Erfahrung mit Kombilohn-Programmen. ¹⁰⁵ So wie Frankreich (Prime Pour l’Emploi) seit dem Jahr 2000, haben diese Länder hauptsächlich unbefristete meist flächendeckende, z.T. jedoch auch gruppenspezifische Kombilohnmodelle eingeführt. ¹⁰⁶ Hierbei werden „oftmals neben arbeitsmarktpolitischen auch verteilungspolitische Ziele verfolgt“ ¹⁰⁷ , d.h. Einkommen soll zugunsten von Geringverdienern umverteilt werden. In Kontinentaleuropa kommen in den Ländern mit Kombilöhnen (dazu gehören bspw. Belgien, Luxemburg und die Niederlan-

staatlichenTransfers (‚Kombilöhnen’) ein ausreichendes Einkommen trotz verringerter Lohnkosten gesichert werden.“ Vgl. Ifo Schnelldienst (2007), S. 6.

¹⁰¹ Vgl. Knecht (2002), S. 89.

¹⁰² Vgl. Knecht (2002), S. 89.

¹⁰³ Vgl. Kaltenborn (2002), S. 7.

¹⁰⁴ Vgl. Werner (1999), S. 1.

¹⁰⁵ Vgl. Kaltenborn (2002), S. 40.

¹⁰⁶ Vgl. Kaltenborn (2002), S. 31.

¹⁰⁷ Vgl. Kaltenborn (2002), S. 42.

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de) zum größten Teil befristete und gruppenspezifische Systeme zum Einsatz. ¹⁰⁸ „Mit befristeten Kombilöhnen ist (…) die Vermutung verbunden, dass zwar anfangs ein zu geringes Verdienstpotential der Aufnahme einer ungeförderten Beschäftigung entgegensteht, jedoch nach Ende der Förderung die Motivation zur Fortsetzung dieser oder einer anderen Beschäftigung ausreichend ist.“ ¹⁰⁹ Mit der Annahme, dass Betroffene durch „learning-on-the-job“ ihre Produktivität und Attraktivität für den Arbeitsgeber steigern können, zielt ein befristeter Kombilohn darauf hin, dass nach Ablauf der Förderungsmaßnahmen eine, über das Existenzminimum entlohnte Tätigkeit für den Betroffenen verwirklicht werden kann. 110

In den letzten 15 Jahren wurden in Deutschland verschiedene Kombilohnmodelle in befristeten Zeitrahmen, auf meist regionaler Basis erprobt. Die Maßnahmen wurden hauptsächlich zielgruppenorientiert (Alleinerziehende, Kleinverdienerfamilien und Kernproblemgruppen, wie Langzeitarbeitslose) in West-Deutschland durchgeführt und waren mit einer Subvention der Arbeitnehmer und/oder der Arbeitgeber verbunden. Ohne auf einzelne Projekte und Erprobungen einzugehen, lässt sich zusammenfassen, dass nur bei wenigen nennenswerte, positive Beschäftigungseffekte nachzuweisen waren. ¹¹¹ Nach Einschätzung des SVR (2006b) liegt der Hauptgrund darin, dass die Maßnahmen nicht in ein abgestimmtes Rahmenkonzept eingebettet waren, sondern zum Teil mit bestehenden Sozialsystemen in Konkurrenz traten, womit teils kontraproduktive Effekte erzielt wurden. ¹¹² Zudem weist der SVR darauf hin, dass bei den wenigen positiven Resultaten der sog. „Klebeef- ¹⁰⁸ Bezüglich einer Übersicht und Beschreibung von Staaten mit dauerhaften und befristeten Kombilöhnen wird auf Kaltenborn (2002), Jährling/ Weinkopf (2006) und Brücker/ Konle-Seidl (2006) verwiesen.

¹⁰⁹ Vgl. Kaltenborn (2004), S. 11.

¹¹⁰ Vgl. Bofinger et al. (2006), S. 50.

¹¹¹ Bezüglich einer Übersicht der Kombilohnmodelle in Deutschland wird auf Kal-tenborn (2004), Kaltenborn/ Wielage (2005) und Sachverständigenrat zur Begutachtung der gesamtwirtschaftlichen Entwicklung (2006a) hingewiesen. Bezüglich einzelner und „größerer“ Projekte wird auf Kaltenborn et al. (2005) - Mainzer Modell und Gerhardt/ Meyer Larsen (2005) - Hamburger Modell verwiesen.

¹¹² Vgl. Sachverständigenrat zur Begutachtung der gesamtwirtschaftlichen Entwick- lung (2006a), S. 59.

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fekt“ ausfiel, und sich permanente Beschäftigungsverhältnisse auf dem regulären Arbeitsmarkt nicht realisierten. 113

Im Kontext unbefristeter Kombilohnmodelle lassen sich drei laufende Maßnahmen nennen, welche durch die Hartz-Reform eingeführt worden sind: Mini- und Midijobs ¹¹⁴ , sowie die Hinzuverdienstmöglichkeiten beim Arbeitslosengeld II. Es sind u.a. diese drei Instrumente, die, im Rahmen der Zielsetzung des Erreichens effizienterer Ergebnisse, von den folgenden zwei Reformvorschlägen Modifizierungen erfahren.

4.1.2. Das Maßnahmenpaket des Sachverständigenrats

Das Kombilohn-Modell des SVR ist nach eigener Beschreibung als „Maßnahmenpaket“ zu verstehen. ¹¹⁵ Es besteht aus drei Bausteinen oder „Modulen“, die an verschiedene Komponenten der Hartz-Reformen anknüpfen und nach Vorstellungen des SVR zusammen und nicht einzeln umgesetzt werden sollten. ¹¹⁶ Ziel sei es, das vorgeschlagene Kombilohn-Modell effizient in das bestehende Steuer-Transfer-System einzugliedern, um mit den vorhandenen Instrumenten bessere Resultate zu erzielen.

Nach Feststellung der Experten hat sich die Einführung von Minijobs nicht als Weg in den ersten Arbeitsmarkt erwiesen, während Midijobs durchaus diese Brückenfunktion erfüllen können. ¹¹⁷ Der SVR schlägt deshalb vor, die Aufnahme von Minijobs in Zukunft durch die Einschränkung der Zuverdienstmöglichkeiten unattraktiv zu machen, Midijobs hingegen verstärkt zu fördern. Sein Kombilohn-Modell versucht deshalb Anreize zur Bereitstellung und Annahme von neuen Arbeits-

¹¹³ Vgl. Sachverständigenrat zur Begutachtung der gesamtwirtschaftlichen Entwicklung (2006a), S. 82f.

¹¹⁴ “Mini- und Midijobs als Formen subventionierter Beschäftigung sind ein Modell des Kombilohns, weil - im Vergleich zu normaler sozialversicherungspflichtiger Beschäftigung - trotz reduzierter Sozialversicherungen die soziale Sicherung der meisten Minijobber garantieren.” Vgl. Brandt (2006), S. 447.

¹¹⁵ Vgl. Sachverständigenrat zur Begutachtung der gesamtwirtschaftlichen Entwicklung (2006a), S. 95.

¹¹⁶ Vgl. Sachverständigenrat zur Begutachtung der gesamtwirtschaftlichen Entwicklung (2006a), S. 95.

¹¹⁷ Vgl. Sachverständigenrat zur Begutachtung der gesamtwirtschaftlichen Entwick- lung (2006a), S. 70f.; Brandt (2005), S. 34ff.

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stellen im Midijob-Feld zu geben, vorrangig für Langzeitarbeitslose im Niedriglohnbereich. Die beiden ersten Module sollen hierbei das Arbeitsangebot steigern, während begleitende Maßnahmen im Rahmen des dritten Moduls diese Zielsetzung auf der Arbeitsnachfrageseite durch Senkung der Sozialversicherungsbeiträge für die Zielgruppen wie auch die Arbeitgeber unterstützen sollen. Zudem müssten die vorgeschlagenen Kombilohn-Maßnahmen von Dauer sein, d.h. die Förderung der Zielgruppen sollte, da man von einer permanenten (Teil-)Abhängigkeit bei vielen erwerbstätigen Geringqualifizierten ausgehen muss, unbefristet sein. ¹¹⁸ Im Folgenden werden nun die drei Komponenten, wie sie in der Expertise des SVR zu finden sind, dargestellt und erläutert.

Modul 1: Vorrang für reguläre Arbeitsplätze - Geringfügigkeitsschwelle beim Arbeitslosengeld II einziehen

Das erste Modul sieht dafür die Einführung einer neuen Geringfügigkeitsschwelle bei Einkommen aus Minijobs vor, wobei sich der Schwellenwert von 200 Euro an einer Teilzeitarbeit von mindestens drei Stunden pro Tag und einem Stundenlohn unter vier Euro orientiert. ¹¹⁹ Die Einkommen bis 200 Euro monatlich sollen voll auf das Arbeitslosengeld II angerechnet werden, so dass die Hinzuverdienstmöglichkeit im Rahmen der Minijobs erheblich reduziert wird. Um die dadurch erwünschte Hinwendung zum Midijobs zu verstärken, ermöglichen parallel eingeführte Senkungen bei den Transferentzugsraten für Einkommen über 200 Euro, sowie eine Pauschale für Werbekosten, höhere Verdienstmöglichkeiten bei Midijobs.

Der SVR untermauert diese Vorschläge noch mit weiteren Überlegungen. Nicht nur, dass eine langfristige Integration auf dem Arbeitsmarkt unter den jetzigen Bedingungen nicht realistisch erscheint, auch “Soft- ¹¹⁸ Vgl. Sachverständigenrat zur Begutachtung der gesamtwirtschaftlichen Entwicklung (2006b), S. 387.

¹¹⁹ Vgl. Sachverständigenrat zur Begutachtung der gesamtwirtschaftlichen Entwick- lung (2006a), S. 83.

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skills” wie Kommunikations- und Teamfähigkeit, sowie soziales Verhalten und soziale Kompetenz fehlen typischerweise einem Grossteil der Geringqualifizierten und können nach der Einschätzung des SVR nicht unter Minijob-Verhältnissen erworben werden. 120

Weiterhin soll die Reformierung im Minijob-Bereich eine wirksame Maßnahme gegen die Schwarzarbeit bzw. die Schattenwirtschaft ¹²¹ sein. Illegale Arbeit als Nebentätigkeit würde sich schwieriger gestalten, wenn die legale Arbeit einen höheren Zeitaufwand erfordert. ¹²² Die Alternative wäre eine Vollbeschäftigung auf dem Schwarzmarkt, mit allen damit verbundenen Konsequenzen und Nachteilen. Das erste Modul will folglich jeden Arbeitnehmer zur Entscheidung zwingen: Ausweitung seines Arbeitsangebotes, um höhere Verdienstmöglichkeiten zu nutzen, oder aber Untätigkeit, womit er jedoch „voll für arbeitsmarktpolitische Instrumente und Vermittlungsbemühungen der Arbeitsgemeinschaften zur Verfügung” steht. 123

Modul 2: Arbeit attraktiv machen - Transferentzugsrate und Regelsatz absenken

Das zweite Modul betrifft in erster Linie Vertreter des Midijob-Bereichs und ist der Kern des SVR Maßnahmenpakets. Es unterstreicht stärker als bisher den Leitgedanken “Fördern und Fordern” ¹²⁴ . So lässt der Vorschlag im Prinzip die Gültigkeit des Regelsatzes von derzeit 345

¹²⁰ Vgl. Sachverständigenrat zur Begutachtung der gesamtwirtschaftlichen Entwicklung (2006a), S. 82.

¹²¹ Auf eine nähere Unterscheidung zwischen “Schattenwirtschaft” und ”Schwarzarbeit” wird hier nicht eingegangen, obwohl i.e.S. die Schwarzarbeit nur Teil der Schattenwirtschaft ist.

¹²² Vgl. Sachverständigenrat zur Begutachtung der gesamtwirtschaftlichen Entwicklung (2006a), S. 83. Der Abbau von Schwarzarbeit sollte auch laut der sog. „Hartz-Kommission“ Ziel bei Einführung der Mini- und Midijobs als auch der „Ich-AGs“ (alles Instrumente innerhalb von Hartz II) sein. Vgl. Kommission „Moderne Dienstleistungen am Arbeitsmarkt“ (2002), S. 30. Nach Schneider (2007), S. 2ff hat die Einführung der Minijob-Regelung die Schattenwirtschaft in Deutschland in den Jahren 2004-5 um insgesamt 9 Milliarden Euro sinken lassen. Seit 2006 und nach Prognose auch für 2007 ist die Schattenwirtschaft wieder gestiegen, u.a. wegen der Anhebung der Pauschalbeiträge bei den gewerblichen Minijobs von 25 auf 30 Prozent seit Juli 2006.

¹²³ Vgl. Sachverständigenrat zur Begutachtung der gesamtwirtschaftlichen Entwicklung (2006b), S. 389.

¹²⁴ Vgl. Kommission für moderne Dienstleistungen am Arbeitsmarkt (2002), S. 45.

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Euro unberührt, knüpft aber seine volle Auszahlung an die Aufnahme einer regulären Arbeit oder die Annahme einer Arbeitsgelegenheit. Zwar wird der Regelsatz um 30 Prozent auf 241,50 Euro gesenkt, gleichzeitig ermöglichen aber zusätzliche Maßnahmen jedem Erwerbsfähigen und Arbeitswilligen eine Aufstockung des Satzes auf die volle Höhe. Bei Untätigkeit (von Arbeitsfähigen) wird hingegen der Regelsatz effektiv gesenkt.

Diese Maßnahme ist streng und zwingt jeden Betroffenen, seine Arbeitsbereitschaft zu demonstrieren oder zu erhöhen. Diese Bereitschaft wird wiederum durch eine Ermäßigung der Abgaben vom erzielten Einkommen „belohnt“. Statt wie bisher 80 Prozent, müssen nach dem Vorschlag des SVR nur noch 50 Prozent der Einkommen im Bereich von 200 bis 800 Euro abgegeben werden. Die Wirkungen der ersten beiden Module sind somit „komplementär“ ¹²⁵ , da beide den Arbeitnehmer zu einer Entscheidung zwingen, sich dem Arbeitsmarkt stärker anzubieten, sein Angebot komplett einzustellen, oder aber spürbare Einkommenseinschnitte zu akzeptieren. Um diesen Koppeleffekt nicht zu mindern, schlägt der SVR außerdem noch die Abschaffung des Zuschlags vor, der beim Wechsel vom Arbeitslosengeld zum Arbeitslosengeld II gemäß SGB II ¹²⁶ zwei Jahre lang gewährt wird. 127

Der Regelsatz wird nur bei erwerbsfähigen Mitgliedern einer Bedarfsgemeinschaft gesenkt. Nichterwerbsfähige Mitglieder würden nach dem Vorschlag des SVR weiterhin dieselbe Leistung nach der jetzigen Regelung bekommen. Um jedoch weiterhin eine gleiche Absicherung für alle in der Bedarfsgemeinschaft zu gewährleisten, muss arbeitswilligen

¹²⁵ Vgl. Sachverständigenrat zur Begutachtung der gesamtwirtschaftlichen Entwicklung (2006a), S. 87.

¹²⁶ Nach § 24 SGB II wird ein Zuschlag bei Übergang von Arbeitslosengeld zum Arbeitslosengeld II für eine maximale Dauer von zwei Jahren bezahlt. Dieser wird gewährt, solange das Arbeitslosengeld höher als das Arbeitslosengeld II ist und beträgt höchstens 160 Euro im Monat für Alleinstehende und höchstens 320 Euro mit Partner. Pro Kind werden maximal 60 Euro im Monat während des ersten Jahres gezahlt. Alle Zahlungen werden im zweiten Jahr um die Hälfte vermindert.

¹²⁷ Vgl. Sachverständigenrat zur Begutachtung der gesamtwirtschaftlichen Entwicklung (2006a), S. 84. Für eine Abschaffung des Zuschlages plädieren u.a. auch Mauer (2006), S. 22 sowie CSU-Generalsekretär Söder, Vgl. SpiegelOnline (2006c).

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und erwerbsfähigen Mitgliedern, die auf dem ersten keine Arbeit finden, eine Beschäftigung auf dem zweiten Arbeitsmarkt in Form von Arbeitsgelegenheiten ermöglicht werden. 128

Diese Arbeitsgelegenheiten sollen jedoch nach Vorschlag des SVR lediglich den Erwerbsfähigen die Möglichkeit geben ihren „alten“ Regelsatz zu „erarbeiten“, also die 30 prozentige Kürzung wieder zu verdienen. Sie sollen von Arbeitsgemeinschaften, Arbeitsagenturen und Optionskommunen vermittelt werden und dürfen die Betroffenen nicht über 30 Stunden pro Woche beschäftigen, um ihnen die aktive Suche auf dem ersten Arbeitsmarkt weiterhin zu ermöglichen. ¹²⁹ Bei erfolgreicher Bereitstellung würde jeder Träger von Arbeitsgelegenheiten eine Pauschale pro Teilnehmer erhalten. 130

Über diese Gestaltung von Arbeitsgelegenheiten, lassen sich gleich mehrere Ziele erreichen. Zum einen lässt sich seitens des erwerbsfähigen Leistungsempfängers eine Bereitschaft erkennen, Arbeit zu akzeptieren oder nicht. Der zeitliche Aufwand für die Arbeit auf dem zweiten Arbeitsmarkt macht illegale Nebentätigkeiten zudem unattraktiver, und letztlich verstärkt die Aussicht maximal die Differenz zum „alten“ Regelsatz mit einer Arbeitsgelegenheit hinzu verdienen zu können, den Anreiz, eine Beschäftigung auf dem ersten Arbeitsmarkt zu suchen.

Modul 3: Abgabenbelastung gezielt reduzieren - Reform von Minijobs und Midijobs

Die letzte Komponente vollendet die Reform der Minijobs und Midijobs. Während die ersten zwei Module das Angebot für Arbeit im Niedrig-lohnsektor seitens der Kernproblemgruppen stimulieren und sie noch

¹²⁸ Vgl. Sachverständigenrat zur Begutachtung der gesamtwirtschaftlichen Entwicklung (2006b), S. 392.

¹²⁹ Die Beschränkung auf 30 Wochenstunden entspricht ca. dem durchschnittlichen Zeitaufwand bei existierenden Arbeitsgelegenheiten. Vgl. S. 10. bzw. Hohmeyer et al. (2006), S. 35ff. Wesentlicher Unterschied ist jedoch, dass bei der jetzigen 1-Euro-die-Stunde Entlohnung bis zu ca. 130 Euro im Monat dazu verdient werden können, während nach dem SVR Vorschlag der “30-Prozent-Wiederverdienst” einen impliziten Stundenlohn von 80 Cent entspräche.

¹³⁰ Vgl. Sachverständigenrat zur Begutachtung der gesamtwirtschaftlichen Entwick- lung (2006b), S. 394.

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stärker zur Selbsthilfe fordern sollen, zielt das dritte Modul auf eine Steigerung der Arbeitsnachfrage für diese Kräfte. Durch das erweiterte Arbeitsangebot, das durch die ersten beiden Module erzeugt wird, ist bereits eine gewisse Lohnsenkung zu erwarten, welche die Arbeitsnachfrage potentiell erhöht. Um sie jedoch stärker zu stimulieren, wird eine Senkung der Abgaben und Lohnkosten für Arbeitnehmer und Arbeitgeber vorgesehen.

Konkret wird dies mit Hilfe der Neudefinierung der Minijob- und Midijob-Bereiche erreicht. Hinsichtlich der Sozialabgaben würde ein Arbeitgeber, so wie es jetzt schon geregelt ist, für Einstellungen unter einem Minijob-Profil 25 Prozent ¹³¹ (bzw. 13,7 Prozent für Arbeit in einem Privathaushalt) an Pauschalabgaben zahlen, während Arbeitnehmer weiterhin keine Sozialabgaben leisten müssen. Ab einem Einkommen im Midijob-Bereich (200 Euro) sollen die Abgaben beider Seiten geändert werden: Die Abgaben der Arbeitgeber sollen bei 15 Prozent anfangen und dann auf 20,55 Prozent linear ansteigen; die Abgaben der Arbeitnehmer würden in der selben Einkommensspanne dabei von 0 Prozent auf 21,7 Prozent (Kinderlose) bzw. 21,45 Prozent (Arbeitnehmer mit mindestens einem Kind) linear ansteigen. Hinsichtlich einer graphischen Verdeutlichung dieses Änderungsvorschlags wird auf die Abbildung 1 verwiesen. Das dritte Modul schafft nicht zuletzt durch die Wahl einer sozialversicherungspflichtigen Beschäftigung einen Anreiz, der nahtlos an die Zielsetzungen der ersten zwei Module anknüpft.

¹³¹ Der Autor bezieht sich somit auf dem Vorschlag des Sachverständigenrats, die zum 1.7.2006 durchgeführte Erhöhung der Pauschalabgaben von 25 Prozent auf 30 Prozent rückgängig zu machen. Vgl. Sachverständigenrat zur Begutachtung der gesamtwirtschaftlichen Entwicklung (2006a), S. 92.

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Abbildung 1: Durchschnittliche Abgabenbelastung für Arbeitnehmer und Arbeitgeber

Quelle: Sachverständigenrat zur Begutachtung der gesamtwirtschaftlichen Entwicklung (2006a), S. 93.

Der SVR erwartet, dass die Arbeitslosigkeit durch die Implementierung seines Maßnahmenpakets effektiv bekämpft werden kann. ¹³² Besonders die Problemgruppen Langzeitarbeitslose und Geringqualifizierte wurden bei der Konzipierung der Vorschläge in den Vordergrund gestellt, um ihnen möglichst gezielt den Anreiz und die Möglichkeiten zu langfristiger und sozialversicherungspflichtiger Beschäftigung zu geben.

Schätzungen eines gesamten Beschäftigungseffekts wurden mit einem mikroökonometrischen Simulationsmodell erfasst. Nach eigener Angabe glaubt der SVR, dass mit diesem Verfahren die Arbeitsangebotsreaktionen „hinreichend realistisch abgebildet werden“ ¹³³ , während „die

¹³² Vgl. Sachverständigenrat zur Begutachtung der gesamtwirtschaftlichen Entwicklung (2006a), S. 4.

¹³³ Vgl. Sachverständigenrat zur Begutachtung der gesamtwirtschaftlichen Entwick- lung (2006a), S. 99.

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Arbeitsnachfrage oft nur rudimentär berücksichtigt werden kann“ ¹³⁴ . Infolgedessen wurden in erster Linie die Arbeitsangebotseffekte berücksichtigt, um Wirkungstendenzen der Reformvorschläge festzustellen. Auf eine detaillierte Beschreibung der Modellspezifikationen, sowie auf die Methodik zur Ableitung des verwendeten Arbeitsangebotsmodells, worauf die Quantifizierung der Arbeitsangebotseffekte basiert, wird hier verzichtet. Es würde zum einen den Rahmen dieser Arbeit sprengen und zum anderen die Aufmerksamkeit von den simulierten Resultaten lenken. 135

Für die Simulationsergebnisse der Arbeitsangebotsreaktion wurden zunächst vier verschiedene Szenarien bei Einführung der Module durchgeführt: Das erste Szenario stellt die Folgen des ersten Moduls dar, das zweite Szenario die Folgen der ersten zwei Module zusammen, das dritte Szenario die Folgen des dritten Moduls und das letzte Szenario des gesamten Vorschlags, d.h. aller drei Module zusammen. Ergänzend wurden das zweite und das vierte Szenario in zwei Variationen simuliert, jeweils mit und ohne einen Zwang zur Aufnahme einer Arbeitsgelegenheit. 136

Die Bilanz der Simulationen bestätigt die Annahmen der Vorschläge, wobei die Regelsatzsenkung (das zweite Modul) die größten Effekte aufweist. Das erste Szenario bestätigt den gewünschten Rückgang von Arbeitnehmern bei Beschäftigungen mit nur wenigen Wochenstunden. Das Arbeitsangebot und das Arbeitsvolumen ¹³⁷ steigen beide, auch

¹³⁴ Vgl. Sachverständigenrat zur Begutachtung der gesamtwirtschaftlichen Entwicklung (2006a), S. 99.

¹³⁵ Für eine detaillierte Darstellung der Modellspezifikationen sowie des Arbeitsangebotsmodells wird auf Sachverständigenrat zur Begutachtung der gesamtwirtschaftlichen Entwicklung (2006a), S. 33ff., 96ff verwiesen.

¹³⁶ In den jeweiligen zweiten Varianten, soll der Betroffene verpflichtet werden eine Arbeitsgelegenheit zu akzeptieren. Bei Ablehnung sollen alle Transferleistungen nach einem Sanktionsmechanismus stufenweise gestrichen werden. Als letzte Instanz würde der Staat nur noch Sachleistungen zur physischen Existenz gewähren. Dabei ist festzuhalten, dass der Zwang zur Arbeitsgelegenheitsaufnahme nicht Teil des Maßnahmenpakets ist und nur zu Vergleichszwecken simuliert wird. Vgl. Sachverständigenrat zur Begutachtung der gesamtwirtschaftlichen Entwicklung (2006a), S. 108f.

¹³⁷ „Das Arbeitsvolumen umfasst die tatsächlich geleistete Arbeitszeit aller Erwerbstätigen, die als Arbeitnehmer (Arbeiter, Angestellte, Beamte, geringfügig Beschäf- tigte, Soldaten) oder als Selbstständige beziehungsweise als mithelfende Famili-

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wenn nur gering. Das zweite Szenario erzielt in beiden Varianten eine deutliche Steigerung des Arbeitsangebots (402.000 bzw. 1,46 Millionen) und des Arbeitvolumens (2,2 bzw. 7,6 Prozent). Eklatant hierbei ist der Unterschied zwischen den beiden Szenarienvarianten; die Zwangsfunktion sagt eine Verdreifachung des Arbeitsangebots und Volumen voraus. Festzustellen ist hier somit eine „Untergrenze für die Wirkung (des) Vorschlages“ (Absenkung des Regelsatzes um 30 Prozent) bei „nicht berücksichtigter Prüfung der Arbeitsbereitschaft“. 138

Das dritte Szenario zeigt einen Rückgang der Minijobs und einen Anstieg der Midijobs, wie es nach einer Reform der beiden Instrumente zu erwarten ist. ¹³⁹ Die Arbeitsangebotseffekte fallen sehr gering aus, wie das nach der Theorie vom SVR zu erwarten war, wonach diese Reform hauptsächlich die Arbeitsnachfrage stimulieren soll. Die Simulation der Implementierung aller drei Modulen ergibt einen Arbeitsangebotseffekt von 378.000 und einer Arbeitsvolumensteigerung von 2,3 Prozent in der zwangsfreien Variante, bzw. einen Arbeitsangebotseffekt von 1,44 Millionen und eine Steigerung des Arbeitsvolumen von 7,7 Prozent in der Variante mit der Zwangsfunktion. Vergleicht man diese Resultate mit den zwei Varianten des zweiten Szenarios wird die Wichtigkeit des Kernvorschlags im Gesamtvorschlag sehr gut erkennbar. Als einzige der zwei Kern-Problemgruppen lassen sich noch mal detaillierter die Arbeitsangebotseffekte der Gruppe der Geringqualifizierter simulieren. Die Arbeitsangebotseffekte fallen in allen Szenarien für diese Gruppe stärker aus als für die Gesamtheit. Besonders auffällig sind hier die Ergebnisse der Partizipationsquote und des Arbeitsvolumen in den zwei Varianten des zweiten Szenarios: Mit 3 und 5,7 Prozent bzw. 11,5 und 20 Prozent. Die Ergebnisse der vier Szenarien für die Gesamtheit sind nochmals in der Abbildung 2 wiedergeben. Bei der Schätzung der Be-

enangehörigeinnerhalb Deutschlands eine auf wirtschaftlichen Erwerb gerichtete Tätigkeit ausüben. Hierzu zählen auch die geleisteten Arbeitsstunden von Personen mit mehreren gleichzeitigen Beschäftigungsverhältnissen.“ Definition von Statistisches Bundesamt (2006c).

¹³⁸ Vgl. Sachverständigenrat zur Begutachtung der gesamtwirtschaftlichen Entwicklung (2006a), S. 112.

¹³⁹ Vgl. Sachverständigenrat zur Begutachtung der gesamtwirtschaftlichen Entwick- lung (2006a), S. 112.

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schäftigungseffekte rechnet der SVR mit einer Zunahme von rund. 350.000 Arbeitsstellen, wobei der größte Teil aus dem Westen Deutschlands sein wird. 140

Abbildung 2: Simulations-Szenarien zum Vorschlag des Sachverständigenrates: Arbeitsmarktwirkungen für Deutschland

Quelle: Sachverständigenrat zur Begutachtung der gesamtwirtschaftlichen Entwicklung (2006a), S. 100.

4.1.4. Kritik und Aussichten zum Maßnahmenpaket

Schon vor der offiziellen Übergabe der Expertise und des Maßnahmenpakets wurden die Vorschläge des SVR von der Politik und der Öffentlichkeit weitgehend kritisiert, und es wurde ihnen so gut wie keine Chance auf Umsetzbarkeit eingeräumt. ¹⁴¹ Besonders Angehörige der SPD sagten dem Vorschlag keine Zukunft voraus. ¹⁴² Der Hauptkritikpunkt trifft den Kern des Vorschlags, die Kürzung des Regelsatzes um 30 Prozent. Dies war schon bei der Konzipierung von vornherein klar. ¹⁴³ Die Absenkung im zweiten Modul mag zwar sozialpolitisch „unschön erscheinen (...), ist aber die notwendige Folge der Einsicht, dass nennenswerte Arbeitsanreize und daraus resultierende Arbeitsmarkteffekte ohne eine Reduzierung des Einkommens, welches die Gesellschaft

¹⁴⁰ Vgl. Sachverständigenrat zur Begutachtung der gesamtwirtschaftlichen Entwicklung (2006a), S. 123.

¹⁴¹ Vgl. SpiegelOnline (2006a).

¹⁴² Vgl. SpiegelOnline (2006b).

¹⁴³ Vgl. Genz/ Spermann (2007), S.1.

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erwerbsfähigen (anderen Nichtbeschäftigten) Hilfebedürftigen garantiert, (...) nicht zu erzielen sind und von dieser Gruppe ein stärkerer Eigenbeitrag zur Verringerung der Hilfebedürftigkeit eingefordert werden sollte.“ 144

Eine isoliert durchgeführte Regelsatzänderung würde tatsächlich eine Senkung des soziokulturellen Existenzminimums bedeuten ¹⁴⁵ , doch ist eine solche Maßnahme nur in Verknüpfung mit einer Arbeitsgelegenheitsaufnahme bei erfolgsloser Arbeitssuche auf dem ersten Arbeitsmarkt vorgesehen. Als problematisch müsste hingegen die Einrichtung und Ausweitung von Arbeitsgelegenheiten seitens der Regierung betrachtet werden. Man muss davon ausgehen, dass deren Zahl stark ansteigen würde. Nach der Expertise waren zum Stand der Veröffentlichung rund 300.000 ¹⁴⁶ Personen in Arbeitsgelegenheiten beschäftigt.

Um die Zahl der benötigten Stellen abschätzen zu können, muss man zum einen davon ausgehen, dass für viele Personen, wegen der Verdienstobergrenze („alter Regelsatz“) eine Beschäftigung in einer Arbeitsgelegenheit sehr an Attraktivität verliert. Schwerwiegender jedoch sind die Folgen des Arbeitsangeboteffekts, für den ein hohes Maß an aktiver Arbeitsuche und Selbsthilfe voraussagt wird. Dieses Angebot wird zwangsläufig nicht so schnell Zugang zum ersten Arbeitsmarkt finden können und daher zwangsläufig auf eine Arbeitsgelegenheit zurückgreifen müssen. Der SVR rechnet mit einer Zahl zwischen 400.000 und 1,5 Millionen, wobei er von einer wahrscheinlichen Zahl von ungefähr 700.000 ausgeht. ¹⁴⁷ Nach eigener Angabe ist diese Zahl jedoch „in ihrer Höhe durchaus politisch beeinflussbar, denn sie hängt nicht zuletzt von der politischen Entscheidung ab, wie nachdrücklich Arbeitsgelegenheiten als Prüfinstrument zur Ermittlung der Arbeitsbereitschaft ein- ¹⁴⁴ Vgl. Sachverständigenrat zur Begutachtung der gesamtwirtschaftlichen Entwicklung (2006a), S. 86f.

¹⁴⁵ Vgl. FAZ.NET (2006b).

¹⁴⁶ Seit Juni 2006 ist der Bestand an Arbeitsgelegenheiten konstant bei ca. 300.000 geblieben. Nach vorläufigen Werten ist der Bestand im Januar 2007 um 30.000 gefallen, weist aber im Februar 2007 wieder eine Steigende Tendenz auf. Vgl. IZA (2007).

¹⁴⁷ Vgl. Sachverständigenrat zur Begutachtung der gesamtwirtschaftlichen Entwick- lung (2006a), S. 118.

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gesetzt werden (sollen).“ ¹⁴⁸ Die Kosten für die neuen Arbeitsgelegenheiten würden sich dabei auf 2,6 Milliarden Euro belaufen, wobei 200 Millionen Euro an Zusatzkosten für bestehende und 2,4 Milliarden Euro für die neuen Arbeitsgelegenheiten anfallen würden. Mittel- bis langfristig geht die Expertise von einem Rückgang an benötigten Arbeitsgelegenheiten aus, bis sie sogar unter den derzeitigen Stand von 300.000 fallen soll. ¹⁴⁹ Eine genauere Zeitangabe und detaillierte Begründung liegt nicht vor.

Die Kosten des Gesamtvorschlags wurden mit demselben Modell berechnet. Tendenziell ist nach Angaben des SVR mittel- bis langfristig mit einer Entlastung der Sozialausgaben zu rechnen, wobei auch hier nähere Zeitangaben fehlen. Die Nettoentlastung der öffentlichen Haushalte soll bis zu 12,6 Milliarden Euro hoch sein (viertes Szenario ohne Zwangsaufnahme einer Arbeitsgelegenheit) wobei diese Summe nach eigenen Angaben auf eine Obergrenze hinweist. ¹⁵⁰ Einsparungen von ca. 500 Millionen Euro, welche durch die Abschaffung des Zuschlags beim Übergang vom Arbeitslosengeld zum Arbeitslosengeld II entstehen würden zudem noch hinzukommen (siehe 4.1.2.). Bei den Gesamtkosten wurden jedoch die Kosten der Arbeitsgelegenheiten noch nicht mit berechnet.

4.2. Workfare: Der Vorschlag des IZA

In der Diskussion um die Reform der Arbeitsmarktpolitik in Deutschland setzt sich das IZA ¹⁵¹ schon seit längerer Zeit für die Einführung eines Workfare-Modells „als fairere Alternative“ ¹⁵² zu den vorhandenen Kom-bilohn-Vorschlägen ein. Ähnlich wie beim obigen SVR Vorschlag soll

¹⁴⁸ Vgl. Sachverständigenrat zur Begutachtung der gesamtwirtschaftlichen Entwicklung (2006b), S. 118.

¹⁴⁹ Vgl. Sachverständigenrat zur Begutachtung der gesamtwirtschaftlichen Entwicklung (2006b), S. 118.

¹⁵⁰ Vgl. Sachverständigenrat zur Begutachtung der gesamtwirtschaftlichen Entwicklung (2006b), S. 120.

¹⁵¹ “Das Institut zur Zukunft der Arbeit (IZA) wird von der Deutsche Post-Stiftung (…) gefördert (…, betreibt…) Auftragsforschung für namhafte Institutionen (und) versteht sich als unabhängigen Wirtschaftsforschungsinstitut für internationale Ar-beitsmarkt-Grundlagenforschung und Politikberatung.” Vgl. Wikipedia: „Institut zur Zukunft der Arbeit“.

¹⁵² Vgl. IZA (2006), S. 1.

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dabei das jetzige Niveau der Grundsicherung nicht verändert werden, sondern lediglich der Rahmen, in dem diese Arbeitslosen und weiteren Betroffenen gewährt wird. Im Folgenden wird zunächst das Prinzip des Workfare erläutert, gefolgt von dem Vorschlag des IZA-Modells und den Prognosen hinsichtlich seiner Auswirkungen auf die Kernproblemgruppen.

4.2.1. Einführung und Konzepterklärung

Das Konzept des Workfare stammt aus den USA und wurde erst unter den Präsidentschaften von Nixon und später Clinton verstärkt eingesetzt. Die Gewährung staatlicher Transfers („Welfare“) ist in den USA seitdem von einer Gegenleistung abhängig, denn grundsätzlich hat „niemand (…) aufgrund seiner Armut einen Anspruch auf eine Geldleistung des Staates.“ ¹⁵³ „Ökonomisch gesprochen: Arbeitnehmer müssten bei Arbeitslosigkeit einer staatlichen Tätigkeit nachgehen und damit auch das entsprechende Arbeitsleid ertragen.“ 154

Als Vorzeigemodell der Workfare-Idee gilt das 1997 in Wisconsin eingeführte Programm „Wisconsin-Works (W-2)“. ¹⁵⁵ Es stuft die Teilnehmer in eines von vier Kategorien ein und stellt eine Beschäftigung für erwerbsfähige Arme sicher. Die geleistete Arbeit wird mit dem Mindestlohn vergütet. Zusätzliche staatliche, nicht-monetäre Transfers können in Form von Essensmarken und Fahrtkostenrückerstattung erfolgen. ¹⁵⁶ Zielsetzung ist die Beschäftigung der meisten Teilnehmer auf dem Arbeitsmarkt, speziell auch das „Aufsteigen (vieler Teilnehmer auf der...) Beschäftigungsleiter.“ ¹⁵⁷ Parallel zur Arbeit werden auch Aus- und Weiterbildungsmaßnahmen angeboten, jedoch liegt grundsätzlich vom Ansatz her der Schwerpunkt der US-Workfareprogramme auf bezahlter

¹⁵³ Vgl. Feist (2000), S. 125.

¹⁵⁴ Vgl. Brown et al. (2006), S. 6.

¹⁵⁵ Für eine Übersicht und Erklärung des „Wisconsin-Works“ Programms wird auf Feist (2000) und Koch et al. (2005) verwiesen.

¹⁵⁶ Vgl. Koch et al. (2005), S. 17.

¹⁵⁷ Vgl. Koch et al. (2005), S. 17.

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Arbeit. Teilnahme aller Begünstigten ist Pflicht, andernfalls drohen Sanktionen, bis hin zum völligen Verlust aller Sozialtransfers. 158

In Europa haben Länder wie Dänemark, die Niederlande und Großbritannien seit einigen Jahren Workfare-Programme und -Elemente in ihrer Arbeitsmarktpolitik eingeführt. Nach Koch et al. (2005) sind teilweise positive Resultate zu verzeichnen, obwohl Evaluationen und speziell direkte Kausalwirkungen schwer zu ermitteln oder zu vergleichen sind, wenn (es…) sich um gruppenspezifische und zeitlich befristete Maßnahmen handelt. ¹⁵⁹ Die in Deutschland im Rahmen des SGB II am häufigsten eingesetzte Maßnahme der Arbeitsgelegenheiten (Ein-Euro-Jobs/Zusatzjobs) enthält zwar Workfare-Elemente, es fehlen jedoch wichtige Aspekte wie konsequente und durchgreifende Sanktionen und die Zielsetzung hin zu einer Vollzeittätigkeit auf dem ersten Arbeitsmarkt. ¹⁶⁰ Dennoch ist diese Maßnahme ein wichtiger Aspekt auf dem Weg zur Durchführung des IZA-Reformvorschlags.

4.2.2. Das Workfare-Modell des IZA

Der Vorschlag des IZA sieht die Einführung des Workfare Konzepts vor, das viele Elemente des in den USA teilweise erfolgreichen Modells übernimmt. So folgt auch das IZA dem Grundsatz ‚Wer nicht arbeitet, bekommt kein Geld’, und zwar in Ankoppelung an die Grundsicherung. So soll die in Deutschland politisch unumgängliche Grundsicherung, inklusive Wohnkostenzuschüsse und sonstige Transfers, nicht bedingungslos gewährt werden, sondern nur, wenn eine Gegenleistung durch bezahlte Arbeit erbracht wird. Wie in anderen Ländern beruht das IZA Modell folglich auf dem “Prinzip von Leistung und Gegenleistung“ ¹⁶¹ .

Auch wenn dieses Modell die Grundsicherung in Deutschland als solche nicht in Frage stellt, so stellt es doch die Vorstellung einer Nichtbeschäftigung bei voller Grundsicherung (ohne effektive Anreize zur Voll-

¹⁵⁸ Vgl. Koch et al. (2005), S. 7.

¹⁵⁹ Vgl. Koch et al. (2005), S. 12, 18ff.

¹⁶⁰ Vgl. IZA (2006), S. 4.

¹⁶¹ Vgl. Bonin/ Schneider (2006), S. 1.

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beschäftigung der spezifischen Zielgruppen) in Zweifel. ¹⁶² Von seiner Konzeption her ist es denn auch eher ein zeitlich befristetes Transfer-Modell, da nicht die dauernde Bekämpfung der Armut im Vordergrund steht, wie bei einigen in den USA eingesetzten Modellen, sondern der Anstieg der Erwerbsbereitschaft, mit unterschiedlichen Zielsetzungen für die verschiedenen Zielgruppen. Einerseits wird bei Realisierung des Modells die Senkung des impliziten Mindestlohnniveaus einkalkuliert, ¹⁶³ sowie die verstärkte Notwendigkeit und Bereitschaft auf dem Einkommensniveau des sozialen Existenzminimums Arbeit zu finden und zu akzeptieren, vor allem für Geringqualifizierte. Andererseits wird in diesem Modell mit einer starken und dauerhaften Reintegration von qualifizierteren Arbeitnehmern in den ersten Arbeitsmarkt gerechnet, vor allem für die Gruppe der qualifizierten Langzeitarbeitslosen. Als Nebenziel, aber nicht zweitrangig, geht man wegen der starken Arbeitsaufnahme und dem damit verbundenen graduellen Fortfall von staatlichen Transferleistungen von einer beträchtlichen Entlastung der Sozialkassen aus.

Diese Zielsetzungen lassen sich nicht auf der Basis einer freiwilligen Mitarbeit der derzeitigen Arbeitslosengeld II-Empfänger realisieren. Die notwendigen „Anreize“ müssen erst geschaffen werden, denn derzeit “lohnt” sich für potentielle Einsteiger in den Niedriglohnsektor die Aufnahme einer regulären Tätigkeit oft nicht. Für Arbeitslosengeld II-Bezieher, die ohne oder nur bei geringer Gegenleistung Einkommen in Form von staatlichen Transfers beziehen, stellt sich die Frage, ob das mit der Arbeitsaufnahme (oder Angebotserweiterung) verbundene Zusatzeinkommen den Arbeitsaufwand einer Teilzeit- oder gar Vollzeitbeschäftigung lohnend macht. 164

Um dieser sog. Sozialstaatsfalle auszuweichen, bedient sich das IZA-Modell einer Reihe von Prämissen und Instrumenten: Grundsicherung ohne Arbeits-Gegenleistung führt zu keiner substantiellen Verbesse- ¹⁶² Vgl. Bonin/ Schneider (2006), S.10.

¹⁶³ Vgl. IZA (2006), S. 4.

¹⁶⁴ Vgl. IZA (2006), S. 4.

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rung der Lage auf dem Niedriglohnsektor, oder zu einer merklichen Reduzierung der Zahl der qualifizierten Langzeitarbeitslosen. Bei der Implementierung des IZA-Workfare-Systems würden Arbeitlose, die keine Beschäftigung auf dem ersten Arbeitsmarkt finden, in gewisser Hinsicht für den Staat arbeiten. Um ihre Grundsicherung zu erhalten, müssen somit Arbeitslose eine Vollzeittätigkeit aufnehmen. Dies entspricht dem Grundgedanken von Workfare: One has to earn one’s welfare. Die vom Staat organisierten und angebotenen Stellen würden nach der Art der derzeitigen Ein-Euro-Jobs funktionieren, mit dem Unterschied, dass sie sich an einer Vollzeitbeschäftigung orientieren. Jeder Bedürftige (und Arbeitsfähige) müsste wöchentlich 40-Arbeitsstunden leisten, um am Ende des Monats seine volle Grundsicherung zu erhalten. Was gegenüber dem Kombi-Modell als Härte verstanden werden kann, ist ein bewusst eingeführtes Element, das dem Modell auch den Charakter einer befristeten Maßnahme gibt: Wer 40 Stunden in eine Arbeit investieren muss, für den werden Arbeitsplätze auf dem ersten Arbeitsmarkt interessant, die wegen der zu geringen Lohndifferenz zu den staatlich gewährten Transferleistungen keinen Anreiz boten. Damit ändert sich die Fragestellung für die Arbeitslosengeld II-Bezieher grundsätzlich: Nicht mehr der Nutzen zwischen Freizeit und minimalen Zuverdienst steht zur Diskussion, sondern die Wahl zwischen voller Arbeitsleistung, um die Grundsicherung zu ‚erarbeiten’, und der Annahme einer entsprechenden Vollzeitarbeit auf dem ersten Arbeitsmarkt, die “(Wieder)Eingliederungs- und Entwicklungsperspektiven” ¹⁶⁵ , bei verbesserter sozialen Absicherung bietet. Das IZA geht davon aus, dass diese Wahl zumindest denjenigen leicht fallen wird, die Einkommen weit über dem Grundsicherungsniveau erzielen können. Dies betrifft vor allem qualifizierte Arbeitlose. Nach Schätzungen von Bonin und Schneider werden davon ca. 800.000 Personen Gebrauch machen, weit mehr als in dem oben beschriebenen SVR Kombilohn-Modell. 166

¹⁶⁵ Vgl. Bonin/ Schneider (2006), S. 11.

¹⁶⁶ Vgl. Bonin/ Schneider (2006), S. 12.

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Abbildung 3: Erwerbsanreize der Grundsicherung

Quelle: IZA (2006), S. 2. 167

Die Indifferenzkurve in Abbildung 3 zeigt, wie sehr der Trend hin zum ersten Arbeitsmarkt sein würde, und wie viel die staatlich verordnete und angebotene Arbeit bei Arbeitslosengeld II-Beziehern an Anreiz gegenüber einer auf dem regulären Markt nachgegangenen Tätigkeit verliert.

Bonin und Schneider (2006) und das IZA-Modell rechnen insgesamt mit einem erweiterten Arbeitsangebot von 1,1 Millionen Menschen. ¹⁶⁸ Diese Prognose wurde mit demselben Arbeitsangebotsmodell aufgestellt, das für die Bestimmung der Arbeitsangebotseffekte des Kombilohn-Vorschlags des SVR angewandt wurde. ¹⁶⁹ Separate Simulationen und Prognosen für Geringqualifizierte und Langzeitarbeitslosen wurden von Bonin und Schneider bzw. dem IZA nicht durchgeführt.

¹⁶⁷ Es ist darauf hinzuweisen, dass das IZA in Abbildung 3 und 4 einen Bruttolohn von sieben Euro als Vergleichsbasis benutzt. Dieser Lohn ist jedoch für viele Arbeitslose und Geringverdiener nicht erreichbar, so dass die Darstellungen nicht der ganzen Realität entsprechen.

¹⁶⁸ Vgl. Bonin/ Schneider (2006), S. 12.

¹⁶⁹ Vgl. Bonin/ Schneider (2006), S. 11.

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Die Abwägung zwischen Freizeit und Arbeit wird in dem Modell allen Transferempfängern durch den Zwang zur Arbeit genommen. ¹⁷⁰ Dennoch gestaltet sich die erwartete Entwicklung auf dem Niedriglohnsek-tor unterschiedlich: Ein Teil der Betroffenen steigt in der Lohnskala auf und wandert in den ersten Arbeitsmarkt ab. Wie bereits ausgeführt, rechnen Bonin und Schneider (2006) mit ca. 800.000 Arbeitnehmern, die teilweise integriert werden können. ¹⁷¹ Daneben existiert aber weiterhin ein Teil, zumeist Geringqualifizierter, der keine bezahlte Tätigkeit oberhalb des Grundsicherungsniveaus erlangen kann. ¹⁷² Für diesen Teil muss weiterhin die staatlich angebotene Arbeit das soziale Existenzminimum garantieren. Bonin und Schneider rechnen hier mit ca. 300.000 Betroffenen ¹⁷³ , für die das Workfare-Modell zu einem Dauer-zustand wird. ¹⁷⁴ Hinzu kommen noch Randgruppen, die in den Berechnungen berücksichtigt werden müssen, z.B. Arbeitslose oder aber Teile der oben aufgeführten 800.000, die zwischen dem ersten und zweiten Arbeitsmarkt fluktuieren.

Das verstärkte Arbeitsangebot durch Workfare-Maßnahmen führt in der derzeitigen Wirtschafts- und Arbeitsmarktsituation automatisch zu einer Senkung des implizierten Mindestlohns. Gemäß Bonin und Schneider (2006) würde dieser de facto auf das Niveau der Grundsicherung (ca. fünf Euro Bruttolohn) sinken im Vergleich zu dem derzeit über doppelt so hohen Niveau. 175

Kurzfristig müsste, analog zum Vorschlag des SVR, bei Einführung des Workfare-Systems eine größere Zahl an Arbeitsgelegenheiten als die

¹⁷⁰ Vgl. IZA (2006), S. 4.

¹⁷¹ Vgl. Bonin/ Schneider (2006), S. 12.

¹⁷² Vgl. Bonin/ Schneider (2006), S. 12.

¹⁷³ Ein dauerhaftes Angebot von 300.000 Workfare-Jobs bzw. Arbeitsgelegenheiten würde in etwa dem heutigen Bestand an Arbeitsgelegenheiten und ca. den Schätzungen des SVR entsprechen. Vgl. IZA (2007) bzw. Kapitel 4.1.4.

¹⁷⁴ Ein dauerhaftes Angebot an Arbeitsgelegenheiten ist auch im Vorschlag des SVR vorgesehen. Im aktuellen politischen Diskurs geht man auch von dauerhaften Beschäftigungsverhältnissen einer bestimmten Zielgruppe aus: “Unter dem Stichwort ‘dritter Arbeitsmarkt’ wird gegenwärtig ihre (zweiter Arbeitsmarkt) Ausweitung diskutiert. Dabei geht es um die Förderung von Personen mit besonderen Vermittlungshemmnissen, die nicht mehr ziemlich begrenzt sondern dauerhaft wäre.” Vgl. Bernhard et al. (2006), S. 2.; SpiegelOnline (2007b).

¹⁷⁵ Vgl. Bonin/ Schneider (2006), S. 11.

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jetzigen Ein-Euro-Jobs zur Verfügung stehen (sogar noch mehr als benötigt, um der Maßnahme und dem Konzept Glaubhaftigkeit zu verleihen und um eventuelle Fluktuationen zu berücksichtigen). ¹⁷⁶ Dies wäre zwar im Rahmen der Workfare-Regelungen die unattraktivste Alternative zu Arbeit, andererseits für Viele die einzig Verfügbare. Dies ist auf eine zu erwartende große „Welle“ an Arbeitsangeboten zurückzuführen, welche bei Einführung des Modells auf einen unvorbereitenden Arbeitsmarkt treffen würde. Anfangs würde die Arbeitsnachfrage nicht mit dem erweiterten Arbeitsangebot Schritt halten können. Der Niedriglohn-sektor würde erstmals neue Arbeitsplätze schaffen müssen.

Anhand desselben Simulationsverfahrens rechnet das IZA außerdem mit einer Minderung des verfügbarem Einkommens der Transferhaushalte um ca. 3,4 Milliarden Euro (bedingt durch den Wegfall der gegenwärtigen Lohnsubventionen) und mit einer Einsparung von rund 31,8 Milliarden Euro im deutschen Sozialsystem. ¹⁷⁷ Im Vergleich dazu führt das Kombilohn-Modell zu weitaus stärkeren persönlichen Einkommmenseinschnitten, sowie beträchtlichen Steuerausfällen und verminderten Sozialbeiträgen. Andererseits fehlen im Modell des IZA bedeutsame Details, wie z.B. die Anwendung und Konsequenzen härterer Sanktionen. 178

Um die Effekte des Workfare-Konzepts des IZA aus einer anderen Perspektive zu betrachten, lohnt es sich, einen Blick auf das Gutachten des IZA zum Modell des Bundesministeriums für Wirtschaft (BMWi-Modell) ¹⁷⁹ zu werfen. Der größte Unterschied zum BMWi-Modell liegt darin, dass ein Kombilohn jedem Beschäftigten gewährt wird, falls sein auf dem regulären Arbeitsmarkt erzieltes Einkommen unter dem Existenzminimum bleibt. Das BMWi-Modell basiert auf einem Workfare-

¹⁷⁶ Vgl. IZA (2006), S. 4.

¹⁷⁷ Vgl. Bonin/ Schneider (2006), S. 13.

¹⁷⁸ Nach Ifo Schnelldienst (2007), S. 16. fehlen im IZA-Modell Antworten auf Fragen wie z.B.: „wie mit Personen verfahren wird, die nur eine reguläre Beschäftigung mit geringem Umfang ausüben und (…) ergänzende Sozialleistungen beanspruchen” oder wie Sanktionen bei Nichtaufnahme oder Weigerung einer Arbeitsgelegenheit geregelt werden sollen - soll nur der Regelsatz gestrichen werden oder auch noch zusätzliche Sozialleistungen?

¹⁷⁹ Vgl. Bonin/ Schneider (2007), SpiegelOnline (2007a).

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Prinzip, das mit dem Workfare-Konzept des IZA-Modells weitgehend übereinstimmt. Simulationen wurden auch für eine Variante ohne „Aufstockungsmöglichkeit“ geführt, also ohne die Kombilohn Komponente. ¹⁸⁰ Nach der Simulation dieser Variante sollen rund 1,4 Millionen (Obergrenze) Personen zusätzlich Arbeit anbieten. Hinzu kommt eine allgemeine Steigerung der optimalen Arbeitszeit, d.h. das Arbeitsangebot verlagert sich deutlich zu mehr Stunden pro Woche (Vollzeitarbeit). Die Ergebnisse übersteigern zwar die Prognosen des IZA-Workfare-Konzepts, die Bonin und Schneider dargestellt haben. Sie zeigen jedoch die gleichstarke Tendenz bei der Erweiterung des Arbeitsangebots von Arbeitslosengeld II-Empfängern. Anhand der unterschiedlichen Resultate der Simulationsvarianten zeigt sich dass im BMWi-Modell die Workfare-Komponente das wichtigste Instrument ist und maßgebend zu den simulierten Effekten führt. 181

Das Gutachten stellt weiterhin langfristig eine fiskalische Gesamteinsparung von rund 25,4 Milliarden Euro (bzw. 26,5 Milliarden Euro ohne Aufstockungsmöglichkeit, d.h. ohne der Kombilohn-Komponente) in Aussicht. ¹⁸² Es spezifiziert jedoch ausdrücklich, dass diese Summe nur bei tatsächlicher Absorption des erweiterten Arbeitsangebots seitens der Nachfrage bzw. des Arbeitsmarktes zu Stande kommen kann, entsprechend den Prämissen des IZA-Workfare-Modells. Separate Angaben und Prognosen zu den spezifischen Kernproblemgruppen der Langzeitarbeitslosen und Geringqualifizierte wurden auch im Gutachten zum BMWi-Modell nicht gemacht. Im Übrigen soll auf eine andere Prä-

¹⁸⁰ Nach Bonin/ Schneider (2007), S. 20, entspricht das verwendete Simulationsmodell zur Feststellung Beschäftigungs- und fiskalischen Wirkungen dem schon vom IZA zuvor angewendeten Modell für das im Auftrag des Bundesministeriums der Finanzen erstellte Gutachten des Bofinger/Walwei-Modells, welches wiederum dem Simulationsmodell des Kombilohns des SVR im wesentlichen entspricht. Nach Bonin et al. (2007b), S. 38:“Das verwendete Modell unterscheidet sich nur geringfügig von dem Modell, das vom Sachverständigenrat zur Simulation der Beschäftigungswirkungen seines Kombilohnvorschlags herangezogen wurde. Die wesentliche Änderung ist folgende: Um die Teilzeitgrenze im Bofinger-Walwei-Modell exakt abzubilden, wurde eine Arbeitszeit von 15 Stunden als Handlungsmöglichkeit aufgenommen, so dass jedes Individuum zwischen acht statt sieben verschiedenen Arbeitzeiten wählen kann. Bei flexiblen Paaren ergeben sich somit 64 statt 49 mögliche Kombinationen individueller Arbeitszeiten.“

¹⁸¹ Vgl. IZA (2007a), S. 35.

¹⁸² Vgl. Bonin/ Schneider (2007), S.47.

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misse des IZA-Modells hingewiesen werden, die die Prognosen des Gutachtens teilweise in Frage stellt: Laut Bonin und Schneider gibt es zwischen Kombilohn und Workfare keinen Kompromiss. Das Workfare-Modell kann nur ohne Kombilohn-Komponente seine volle Wirkung entfalten. 183

4.3. Kombilohn oder Workfare?

Da dem Kombilohn-Modell des SVR schon im Vorfeld der Debatte wenige Chancen zur Umsetzung eingeräumt wurden, und eine Maßnahmenkopplung von Kombilohn und Workfare nicht akzeptabel oder sinnvoll ist, muss die Politik den Weg für Reformen weisen und neue, gesetzlich abgesicherte Rahmenbedingungen schaffen. Die Entscheidung hierfür wird sich in der derzeitigen, politisch geladenen Situation wohl eher nach politisch verkraftbaren Überlegungen als nach ökonomischen Fakten richten.

Auf die Frage, ob eher ein Kombilohn- oder ein Workfare-System die geeignete Lösung zur Reform der Grundsicherung und zur langfristigen Wiedereingliederung von Geringqualifizierten und Langzeitarbeitslosen im Arbeitsmarkt ist, kann man keine eindeutige Antwort geben. Die alternativen Reformvorschläge haben gemeinsam, dass sie von einer strukturellen und nicht von einer von der Konjunktur bedingten Arbeitslosigkeit ausgehen. ¹⁸⁴ Zudem akzeptieren sie eine Spreizung des Lohnprofils im Niedriglohnbereich und, obwohl bei beiden in der Übergangsphase (und zum Teil länger) Arbeitsgelegenheiten essentiell sind, eine Integration in Form von Quasi-Vollbeschäftigung auf dem ersten Arbeitsmarkt. Beiden Vorschlägen gemein ist die Befürwortung der starken Einschränkung von Minijobs (explizit vom SVR und implizit durch das IZA). Hierbei werden Kürzungen und Einschränkungen der Hauptnutzer solcher geringfügigen Beschäftigungen in Kauf genommen. Nach Brandt (2005) sind nämlich Personengruppen wie Haus-

¹⁸³ Vgl. Bonin/ Schneider (2006), S. 14f.

¹⁸⁴ Vgl. Ifo Schnelldienst (2007), S. 1.

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frauen, Jugendliche, Studenten und Rentner die typischen Minijobber. 185

Beide Vorschläge sind so konzipiert, dass sie relativ nahtlos in das jetzige Sozialsystem eingebettet werden könnten, ohne dabei eine „Revolution“ mit sich zu bringen. ¹⁸⁶ Lediglich die Anreizstrukturen von Arbeitslosengeld II-Empfängern und „Aufstockern“ soll stark verändert werden und zu einem erweiterten Arbeitsangebot führen. Zwar sind Maßnahmen für Geringqualifizierte und Langzeitarbeitslose vorgesehen, doch lässt sich eine wirklich genaue Zielgruppenorientierung nicht mit einer unbefristeten Förderung komplett umsetzen. „Unbefristete Leistungen (besonders wie beim Vorschlag des SVR) sind (nämlich) überwiegend nicht nur auf neu aufgenommene Beschäftigungsverhältnisse begrenzt, sondern richten sich an einen breiteren Empfängerkreis.“ 187

„Statt die ‚Beschäftigungsfähigkeit’ der ArbeitnehmerInnen zu fördern, reguläre sozialversicherungspflichtige Beschäftigungsverhältnisse zu schützen und soziale Sicherungsleistungen zur sozialpolitischen Abfederung struktureller Anpassungsprozesse bereitzustellen, zielen die aktuellen Reformvorschläge auf die (wenngleich indirekte) Deregulierung am Arbeitsmarkt und eine Reduktion des Anspruchslohns.“ ¹⁸⁸ Mit dieser Stellungnahme kritisieren Aust et al. (2006) die aktuelle Reformanstrengungen der Regierung sowie den Kombilohn-Vorschlag des SVR für den Niedriglohnsektor. Der SVR-Vorschlag setze Arbeitslose zu stark unter Druck und impliziere ein Selbstverschulden der Betroffenen und ein ausgeprägtes Fehlen an Motivation. Entsprechend liegt die Strategie der Vorschläge des SVR und des IZA, und die der Kombilöhne und Workfare allgemein, darin, die vermeintlich schwache Verhaltensbereitschaft „anzukurbeln“, damit die Arbeitslosen sich intensiver um eine Beschäftigung bekümmern. Beide Vorschläge stehen damit mit

¹⁸⁵ Vgl. Brandt (2005), S. 40f.

¹⁸⁶ Vgl. IZA (2006), S. 4. bzw. Sachverständigenrat zur Begutachtung der gesamtwirtschaftlichen Entwicklung (2006a), S. 81.

¹⁸⁷ Vgl. Ifo Schnelldienst (2007), S. 6.

¹⁸⁸ Vgl. Aust et al. (2006), S. 1.

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dem Motto der Hartz-Reform “Fördern und Fordern“ ¹⁸⁹ in Einklang, wobei die Betonung jeweils auf dem „Fordern“ liegt.

Die Modell-Simulationen gehen zwar von einer Abnahme der Arbeitslosigkeit aus, doch ist es ungewiss, wie viele der Betroffenen tatsächlich aus den Kernproblemgruppen kommen, ob der langfristige Effekt erwünscht ist, und welche Nebenwirkungen auftreten werden. Besonders bedenklich ist bei beiden Vorschlägen die Rolle der Arbeitsgelegenheiten, die zwar theoretisch teilweise eine Umformung der jetzigen Ein-Euro-Jobs wären, allerdings insgesamt kritisch für den Reformerfolg sein würden. Eine Zwangsaufnahme ist nicht vorgesehen, doch ist in beiden Fällen der Rahmen so gestaltet, dass eine Beschäftigungsaufnahme implizit von vielen Arbeitslosengeld II-Empfängern gefordert wird. Nach mehrheitlicher Meinung ist dies nicht wünschenswert, da Arbeitsgelegenheiten dazu beitragen, dass die Zahl der sozialversicherungspflichtige Beschäftigten zurückgeht. 190

Besonders für die Bereiche Kinderbetreuung und Altenpflege wird nach Aust et al. (2006) ein sog. Verdrängungseffekt ¹⁹¹ durch Arbeitsgelegenheiten befürchtet. ¹⁹² Diese Verdrängung führt zudem zu einer allgemeiner Entwertung und Entprofessionalisierung der Arbeit. ¹⁹³ Es könnte dabei sowohl den staatlichen Bereich als auch die Privatwirtschaft betreffen, wobei Koch et al. (2005) darauf hinweisen, dass sich bei einer „Workfare in Millionenstärke manche private Aktivitäten erst gar nicht entfalten (können), denn der Staat würde zwangsläufig zum domi- ¹⁸⁹ Vgl. Kommission für moderne Dienstleistungen am Arbeitsmarkt (2002), S. 45.

¹⁹⁰ Die Zahl der sozialversicherungspflichtige Beschäftigte lag nach dem Statistischen Bundesamt im Jahr 2000 bei 27,8 Millionen, im Jahr 2003 bei 26,9 Millionen und im Jahr 2006 bei 26,3.Vgl. Statistisches Bundesamt (2006d). Nach Angabe von Hohendanner (2007) ist ein negativer Effekt für Gesamtdeutschland durch Ein-Euro-Jobs nachzuweisen, wobei er in Ostdeutschland deutlicher zu erkennen ist.

¹⁹¹ Um Verdrängungseffekte durch öffentliche bzw. kommunale Arbeitsgelegenheiten zu reduzieren, schlagen Bonin et al. (2007) ein Zuteilungsverfahren per geschlossene Auktion nach Höchstpreis vor. Private Arbeitgeber würden Kommunen Arbeitsplatzangebote mit vorgesehener Entlohnung anbieten. Beginnend mit Arbeitsgelegenheiten mit der höchsten Vergütung würden so viele Jobs vergeben, wie es Arbeiter gäbe. Arbeitsgelegenheitsanbieter, die ein zu niedrigen Lohn anbieten, würden konsequenterweise „leer“ ausgehen. Vgl. Bonin et al. (2007), S. 36 sowie FocusOnline (2006).

¹⁹² Vgl. Aust et al. (2006), S. 3.

¹⁹³ Vgl. Stern.de (2005).

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nanten Arbeitgeber für einfache Dienstleistungen (werden).“ ¹⁹⁴ „Die Arbeit werde damit entwertet und entprofessionalisiert.“

Es ist zudem stark zu bezweifeln ob, bei Einführung eines erweiterten Workfare-Konzepts, besonders in der reinen Workfare-Version des IZA, wirklich so viele in Arbeitsgelegenheiten-Beschäftigte den Sprung auf den regulären (ersten) Arbeitsmarkt schaffen könnten. Zum einen spricht hier die relativ geringe Erfolgsquote der Ein-Euro-Jobs als sog. „Brücke” hin zu den ersten Arbeitsmarkt dagegen ¹⁹⁵ (Argument, welches auch für die geplanten Arbeitsgelegenheiten des SVR gilt), doch andere Aspekte spielen auch eine Rolle. Nach dem Vorschlag des IZA müssten sich die Kernproblemgruppen neben ihrer Vollzeitbeschäftigung nämlich selbständig um eine Arbeit auf dem ersten Arbeitsmarkt bemühen. Hierbei entstünden jedoch Kosten, Organisationsaufwand und es wäre eine gewissen Motivation nötig, um die Betroffenen zu mobilisieren. Diese Faktoren entsprechen oft nicht den Betroffenen, womit die Logik des Vorschlages zu hinterfragen ist. Es besteht die Gefahr, dass viel mehr Menschen in Arbeitsgelegenheiten verharren werden, als es Modelle und Simulationen vorsehen, da es den oftmals kommunal geprägten Tätigkeiten der Arbeitsgelegenheiten an Marktnähe fehlt und die Zeit (zu) begrenzt ist, um Beschäftigung zu finden.

Das Ziel, mit einem Kombilohn (sowie mit dem IZA-Vorschlag) Arbeitslose oder Teilzeitbeschäftigte stärker in den ersten Arbeitsmarkt zu bringen und im Niedriglohnbereich sog. „Einfacharbeit“ zu erledigen, wird oft von Simulationen falsch eingeschätzt und zu optimistisch dargestellt. In Referenz zum Dienstleistungssektor bspw. meint Weinkopf (2002): Es „spricht nämlich vieles dafür, dass die Aufnahmefähigkeit (…) für die (Vertreter der) Zielgruppen oft überschätzt wird. Völlig unterschätzt werden (…) physische, soziale und (…) fachliche Anforderungen an das Personal in den vermeintlichen ‚einfachen’ Dienstleistungsbereichen.“ ¹⁹⁶ Zu stark fehlt es den Zielgruppen der Geringqualifizierten

¹⁹⁴ Vgl. Koch et al. (2005), S. 38.

¹⁹⁵ Vgl. Stern.de (2005).

¹⁹⁶ Vgl. Weinkopf (2002), S. 52.

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und Langzeitarbeitslosen an den erforderlichen fachlichen und sozialen Kompetenzen, so Weinkopf (2002). Stattdessen werden immer mehr sog. einfache Beschäftigungen lieber und im größeren Umfang an Schüler und Studenten vergeben, welche die notwendigen Fähigkeiten entweder besitzen oder zumindest schneller erlernen können. 197

Wie schon angedeutet, ist eine Kombination der beiden untersuchten Instrumente nach Bonin und Schneider (2006) nicht ohne Abstriche realisierbar. ¹⁹⁸ Bei Einführung des Prinzips von Gegenleistung für die Grundsicherung wäre die Aufnahme einer subventionierten Teilzeitbeschäftigung (weniger als die 40-Stunden Woche eines Workfare-Jobs) eine logische Ausweichmethode. Dies ist nach dem IZA (2006) genau der Grund, weshalb die bestehenden Ein-Euro-Jobs nicht effektiv und effizient funktionieren können: „Sie befinden sich in einem ungleichen Wettbewerb mit den Kombilohnelementen der Grundsicherung (Mini-und Midijobs)“ und werden konsequenterweise „ausgehebelt“ ¹⁹⁹ . Verdeutlicht wird dieser Effekt anhand der Abbildung 4.

¹⁹⁷ Vgl. Weinkopf (2002), S. 51. Das Statistische Bundesamt bestätigt einen Anstieg der Erwerbstätigkeit bei SchülerInnen und Studierende, danach soll April 2002 jeder siebte einer Beschäftigung nachgegangen sein während 1991 weniger als 10 Prozent dies taten. Vgl. Statistisches Bundesamt (2003).

¹⁹⁸ Vgl. Bonin/ Schneider (2006), S. 15.

¹⁹⁹ Vgl. IZA (2006), S.4.

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Abbildung 4: Konflikt zwischen Workfare und Kombilohn

Quelle: IZA (2006), S. 4.

Es wäre zu prüfen, in wie weit eine effektivere Kombination der zwei Instrumente entsprechend dem BMWi-Modells Erfolg versprechender wäre. Wichtig ist in diesem Modell, dass die Hinzuverdienstmöglichkeit des Kombilohns bei selbstständiger Nichtsicherung des Existenzminimums maximal dem Arbeitslosengeld II-Niveau entspricht. 200

4.4 Zwischenfazit

Es scheint offensichtlich, dass es einen „Königsweg“ ²⁰¹ zum (vermeintlichen) Ziel einer Vollbeschäftigung und der existenziellen Sicherung aller nicht gibt. Durch verschiedene Reformen und Ansätze, wie sie der SVR und das IZA simuliert und dargestellt haben, lässt sich mit großer Wahrscheinlichkeit eine größere Zahl von sozialversicherungspflichtigen Beschäftigten aus dem Kreise der jetzigen Grundsicherungsempfänger in den ersten oder den „staatlichen“ Arbeitsmarkt integrieren als im Status quo.

Allgemein wird in den zwei untersuchten Vorschlägen eine Politik der Finanzierung eines Einstiegs in den Arbeitsmarkt verfolgt, statt einer

²⁰⁰ Vgl. Bonin/ Schneider (2006), S. 14f. bzw. 4.2.3.

²⁰¹ Vgl. Sachverständigenrat zur Begutachtung der gesamtwirtschaftlichen Entwick- lung (2006a), S. 129.

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Ausgrenzung aus dem Arbeitsmarkt. ²⁰² Es ist schon jetzt abzusehen, dass sich ein neues Maßnahmenpaket nicht ohne erhebliche Kosten für die Gesellschaft und Regierung durchsetzen lässt. In der Tendenz sehen die Reformansätze und Vorschläge generell eine Reduzierung und Arbeitskoppelung der Grundsicherung vor, speziell des Arbeitslosengeld II und dessen Gewährung; eine Zielsetzung die zwar ökonomisch nachvollziehbar und verständlich ist, jedoch politisch wie sozial mit massivem Protest rechnen lässt. Fest steht, dass sich ein realistisches, finanziell tragbares, und wirksames Maßnahmenpaket sowohl an den wirtschaftlichen als auch den politischen Realitäten zu orientieren hat. Bei aller erwünschter Motivation der Millionen Langzeitarbeitslosen darf nicht vergessen werden, dass ihre individuelle Lage zu prekär ist für wenig Erfolg versprechende Experimente.

5. Das Bürgergeld nach Götz Werner - eine Alternative

Im Zusammenhang mit einer rückläufigen Bevölkerungsentwicklung, den steigenden Sozialausgaben und der unvermindert hohen Arbeitslosenzahl hat sich die Besorgnis in Deutschland breitgemacht, dass der uns bekannte Sozialstaat, soweit er über sozialversicherungspflichtige Arbeit finanziert wird, nur noch durch längere Arbeitszeit, sei es Wo-chenstunden oder eine angehobene Pensionsgrenze, erhalten werden kann. ²⁰³ Auf Talkshow-Niveau bis hin zur politischen Diskussion werden teilweise Schreckensszenarien verbreitet, ohne dass die ihnen unterliegenden Parameter oder Annahmen erläutert werden. Von akademischer Seite ist in den letzten Jahren ebenfalls eine Reihe von innovativen Reformvorschlägen präsentiert worden, die weitgehend auf eine Verbesserung der Arbeitsmarktbedingungen abstellen, so wie die beiden obigen Modelle des SVR und IZA. Wenn auch bei beiden die Finanzierbarkeit und ihre Auswirkungen auf die öffentlichen Haushalte kritische Elemente sind, so ist doch der Arbeitseffekt in beiden Modellen prioritär.

²⁰² Vgl. Ifo Schnelldienst (2007), S. 19.

²⁰³ Vgl. Butterwegge (2001), S. 53ff.

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Ganz anders die Überlegungen, die die Reform des Arbeitsmarktes und der Sozialabgaben an ein Grundeinkommen spezifischer Gruppen oder aller Bürger knüpfen, allen voran die Radikalkur von Götz Werner. Be-vor dieser Vorschlag vorgestellt wird, vorweg einige allgemeine Überlegungen zum Grundeinkommen.

Ein Systemwechsel hin zu einem Grundeinkommen, insbesondere bei bedingungsloser Gewährung, würde einen „gesellschaftlich-sozialen und vor allem kulturellen Paradigmenwechsel“ ²⁰⁴ bedeuten; den Abschied vom Sozialstaat des Status quo hin zu einem System, welches bis jetzt weltweit nur theoretisch erforscht und de facto kaum erprobt worden ist. ²⁰⁵ Die Diskussionen kreisen gemeinhin um die Idee eines „Grundeinkommens“ oder „Bürgergeldes“, ohne dass ihre Befürworter immer das Gleiche darunter verstehen oder dasselbe Ziel verfolgen. ²⁰⁶ In Deutschland diskutiert man von den Vorschlägen vom “solidarischen Bürgergeld” ²⁰⁷ und “Bürgergeld nach dem Ulmer Modell” ²⁰⁸ bis hin zum Bürgergeld nach Joachim Mitschke ²⁰⁹ . Dabei wird der Ansatz und das Prinzip des Bürgergeldes/ Grundeinkommens von Vielen zwar in ihre theoretischen Modelle übernommen, die zugrunde liegenden Annahmen, erwarteten Effekte, und die nicht analysierten Folgewirkungen, vor allem aber der Umfang an bisherigen staatlichen Transferleistungen, die das Grundeinkommen ersetzen sollen, weichen jedoch erheblich voneinander ab. Dies gilt insbesondere für den Vorschlag von Werner,

²⁰⁴ Vgl. Werner (2007), S. 74.

²⁰⁵ In Alaska gibt es seit 1981/2 ein allgemeines Grundeinkommen, welches jedoch weder das physische noch das soziokulturelle Existenzminimum sichern kann. Nach der Welt am Sonntag (2007) bekam jeder Einwohner für das Jahr 2006 1106,96 Dollar vom Bundesstaat Alaska. In Brasilien existiert seit 2004 auch ein Grundeinkommen, doch ist es noch immer im Anfangsstadium und soll erstmal nur den Bedürftigsten gewährt werden, d.h. es ist am Einkommen der Haushalte bedingt. Vgl. Vanderbroght/ Van Parijs (2005), S. 41.

²⁰⁶ Vgl. Vanderborght/ Van Parijs (2005), S. 12ff.

²⁰⁷ Das “solidarische Bürgergeld” ist ein aktueller Reformvorschlag des Thüringer Ministerpräsident Dieter Althaus.

²⁰⁸ Das “Bürgergeld nach dem Ulmer Modell” soll ein bedingungsloses Grundeinkommen darstellen, das die Höhe des soziokulturellen Existenzminimums haben soll. Vgl. Wikipedia: „Bürgergeld“, Bürgergeld nach Mitschke.

²⁰⁹ Seit den 80er Jahren verbreitet Mitschke die Idee eines Bürgergeldes in Form einer Negativsteuer. 1994 übernahm die FDP seinen Ansatz in ihr Programm. Vgl. Wikipedia: „Bürgergeld”, Unternimm die Zukunft.

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welcher nicht aus steuerlichen Abgaben sondern aus einer verstärkten Konsumbesteuerung finanziert werden soll. 210

5.1. Bürgergeld: Alte Idee als Lösung für die Zukunft?

5.1.1. Einführung und Konzepterklärung

Da die meisten Vorschläge zum Grundeinkommen von einer steuerlichen Finanzierung ausgehen, mit dem Staat als Zahlungsverpflichtetem gegenüber seinen Bürgern, ²¹¹ kann von einer Übernahme oder Anlehnung an das Prinzip der negativen Einkommensteuer (Vgl. 5.1.2.) bei vielen Reformvorschlägen gesprochen werden, wenn auch die Gewichtung zum Teil erheblich bei den jeweiligen (theoretischen) Umsetzungen variiert. Als Anhaltspunkt wird vom Autor die Gleichstellung zum allgemeinen Grundeinkommen gewählt und die Definition von Vander-borght und van Parijs (2005) übernommen: „ein Einkommen, das von einem politischen Gemeinwesen an alle seine Mitglieder individuell, ohne Bedürftigkeitsprüfung und ohne Gegenleistung ausgezahlt wird.“ 212

In einem Bürgergeldsystem ist jedem Bürger einen bestimmten (normalerweise monatlich oder jährlich ausgezahlten) Betrag garantiert. ²¹³ Je nach Reformvorschlag und politischer Absicht variiert dieser Betrag und kann durchaus an Bedingungen geknüpft werden, auch wenn dies der obigen Definition widerspricht (Vgl. 5.1.3.). Soweit die Vorschläge mehr arbeitspolitisch als armutsbekämpfend orientiert sind, ist dieser Unterschied von großer Bedeutung, da sich die Auswirkungen auf den Arbeitsmarkt infolgedessen stark unterscheiden können und maßgebend dafür sind, ob die verfolgten Ziele erreicht werden oder nicht. ²¹⁴ Gemein ist den meisten Vorschlägen auch eine mehr oder weniger starke

²¹⁰ Vgl. Brand eins (2006) bzgl. einer Übersicht verschiedener Modellen für Grundeinkommen und Bürgergeld in Deutschland.

²¹¹ Vgl. Vanderborght/ Van Parijs (2005), S. 41f. Vanderbroght und van Parijs (2005) nennen verschiedene Alternativen zum Nationalstaat als Zahlungsgeber, wie z.B. „subnationalen politischen Einheiten (…oder…)Stiftungen.“ Vgl. Vanderborght/ Van Parijs (2005), S. 41f. ²¹² Vgl. Vanderborght/ Van Parijs (2005), S. 14.

²¹³ Vgl. Vanderborght/ Van Parijs (2005), S. 38f.

²¹⁴ Vgl. Knecht (2002), S. 72f.

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Verschlankung des Sozialversicherungssystems und eine staatliche Entbürokratisierung. 215

5.1.2. Friedmans negative Einkommensteuer (nEst)

Die von Milton Friedman konzipierte negative Einkommensteuer ist relativ einfach zu verstehen und in Modelle einzuordnen und deshalb auch eine der meist diskutierten ²¹⁶ und im Ansatz von Ökonomen empfohlenen Maßnahmen zur Armutsbekämpfung ²¹⁷ . Basierend auf der Idee von Rhys-Williams ²¹⁸ , nahm Friedman das Konzept einer „Sozialdividende“ ²¹⁹ und simplifizierte es. Das Konzept räumt jedem Bürger das Recht auf eine bestimmte Transfersumme ein. Anders als bei Rhys-Williams, wendet Friedman jedoch ein Nettoverfahren an, d.h. die zustehende Transfersumme wird nicht jedem Bürger ausgezahlt, sondern mit der jeweiligen persönlichen ESt verrechnet. ²²⁰ Es bedarf bei der nESt somit einer Bedürftigkeitsprüfung, ein wesentlicher Unterschied zum bedingungslosem Grundeinkommen. ²²¹ In der Diskussion um ein Bürgergeld in Deutschland gilt nach Feist (2000) durchaus noch das Konzept von Friedman, auch wenn die Bündelung aller den Bürgern zustehenden Transfers und Zahlungen im Vordergrund steht, und die Sicherung des Existenzminimums der Kern ist. 222

Die nEst steigert das Gesamteinkommen eines jeden Bürgers, dessen Einkommen unter einer vom Staat bestimmten Höhe ²²³ bleibt. Überschreitet das Einkommen diesen Betrag, muss eine (positive) Einkommenssteuer gezahlt werden. ²²⁴ Je nachdem, ob nach Transferempfang die (vom Staat festgelegte) Armutsgrenze überschritten wird oder nicht,

²¹⁵ Vgl. Mitschke (2004), S. 93.

²¹⁶ Vgl. Knecht (2002), S. 74. Für eine graphische sowie einfache mathematische Veranschaulichung wird auf Knecht (2002), S.74ff. verwiesen.

²¹⁷ Vgl. Alston et al. (1992), S. 207.

²¹⁸ Lady Juliet Rhys-Williams war eine britische Abgeordnete in den 40er Jahren und Befürworterin der Negativen Einkommenssteuer.

²¹⁹ Vgl. Feist (2000), S. 79.,Vanderborght/ Van Parijs (2005), S. 27.

²²⁰ Vgl. Feist (2000), S. 80.

²²¹ Vgl. Vanderborght/ van Parijs (2005), S. 53.

²²² Vgl. Feist (2000), S. 80.

²²³ Dieser Punkt wird von Mitschke (2000), S. 55 „Unterstützungsgrenze” und von Vanderborght/ Van Parijs (2005) S. 51 „break even point“ bezeichnet.

²²⁴ Vgl. Mitschke (2000), S. 53.

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spricht man vom nEst-Typ „social dividend“ bzw. nEst-Typ „poverty gap“. ²²⁵ Unabhängig von den verschiedenen Varianten sind nach Mitschke (2000) grundsätzlich drei Ziele in einem Grundsicherungsmodell der Negativen Einkommensteuer zu erkennen: „Eine generelle Vorbeuge gegen Einkommensarmut (…), eine vorbeugende Bekämpfung der strukturellen Arbeitslosigkeit im Niedriglohnsektor der Geringqualifizierten (…) und eine Verschlankung des staatlichen Umverteilungsapparats (…).“ ²²⁶ Weiterhin geht die Rolle des Staates als Umverteiler stark zurück, da die erhaltene Transferauszahlung nicht mehr über die eigene Steuerabgabe finanziert wird ²²⁷ .

5.1.3. Bedingungsloses vs. bedingtes Bürgergeld

Ob die Gewährung des Bürgergeldes an bestimmte Faktoren oder Bedingungen geknüpft ist, hängt oft von der speziellen Zielsetzung der Vorschläge ab, die nicht alle wirtschafts- oder finanzpolitisch orientiert sind, sondern oft von Interessengruppen oder politischen Prioritäten beeinflusst werden. ²²⁸ Allgemein ist festzuhalten, dass viele Experten der Meinung sind, dass die Umsetzung eines Bürgergeldsystems in der Praxis bessere Chancen hätte sich durchzusetzen und akzeptiert zu werden, wenn es an Bedingungen geknüpft ist. 229

Um die Idee des Bürgergeldes im Sinne eines Grundeinkommens politisch und öffentlich akzeptabler zu machen, gibt es daher Vorschläge, wie z.B. vom Ökonomen Atkinson, ein ”participation income” von einer gemeinnützlichen Tätigkeit abhängig zu machen. ²³⁰ Dieses bedingte Grundeinkommen wäre somit an “eine gesellschaftlich nützliche Arbeit geknüpft, (beschränkt) sich also nicht allein auf die Erwerbsarbeit. ²³¹ Ohne in Details einzugehen, lässt sich noch ein weiterer Befürworter

²²⁵ Zum Unterschied zwischen einer “social dividend“-Typ und einer „poverty gap“-Typ Negativsteuer, sowie einer mathematischen und graphischen Darstellung. Vgl. Mitschke (2000), S. 53 ff.

²²⁶ Vgl. Mitschke (2000), S. 52.

²²⁷ Vgl. Mitschke (2000), S. 155.

²²⁸ Vgl. Knecht (2002), S. 71.

²²⁹ Vgl. Vanderborght/ Van Parijs (2005), S. 121.

²³⁰ Vgl. Eichler (2001), S. 133..

²³¹ Vgl. Vanderborght/ Van Parijs (2005), S. 122.

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einer bedingten Variante in dem Konzept der Bürgerarbeit in Ulrich Beck finden. 232

Vertreter der unbedingten Variante heben, neben der im Grundgesetz verankerten Menschenwürde, als Grund für ein bedingungsloses Grundeinkommen das Argument der Vermeidung einer zusätzlichen Bürokratie und Kontrollmechanismen hervor, „deren Kosten die verfügbaren Mittel belasten, eine Eingriff in das Privatleben bedeuten und ‘ehrenamtliche’ Tätigkeiten ihrer eigentlichen Bedeutung berauben” ²³³ würden.

5.2. Unternimm die Zukunft - Das Bürgergeld nach Götz Werner

Der zurzeit wohl auffälligste und lautester Befürworter einer Einführung eines Bürgergeldsystems in Deutschland ist sicherlich dm - Drogeriemarktgründer Götz Werner. Zusammen mit seinem langjährigen Steuerberater Benediktus Hardorp gründete Werner Ende 2005 die Initiative Unternimm die Zukunft. Unter diesem Motto wirbt er für ein bedingungsloses Grundeinkommen für alle Bewohner Deutschlands. Seine Vorstellung für das zukünftige Deutschland, sowie die Art und Weise wie er für diese wirbt, sind der Grund weshalb er von vielen als „Visionär“ ²³⁴ und „Revolutionär“ gefeiert wird - sind aber auch Quelle und Zielscheibe für Kritik und Gespött ²³⁵ .

Das bedingungslose Grundeinkommen von Werner ist nach der von Vanderborght und van Parijs (2005) verwendeten Definition ein echtes allgemeines Grundeinkommen. Es soll für alle Bürger garantiert sein, Bedürftigkeitsprüfungen sollen entfallen, und die Geldzahlung wäre an keine Bedingungen geknüpft. Er schlägt ein anfängliches Bürgergeld von ca. 650 Euro im Monat pro Bürger (nicht Haushalt) bei Einführung des Systems vor, das über einen Zeitraum von 15 bis 20 Jahren auf 1500 Euro angehoben werden soll. Die Finanzierung dieser Transferzahlungen unterscheidet sich bei Werner grundsätzlich von anderen

²³² Vgl. Knecht (2002), S. 106ff.

²³³ Vgl. Vanderboght/ Van Parijs (2005), S. 122.

²³⁴ Vgl. Brand eins (2006), S. 41.

²³⁵ Vgl. Spiegel (2007), S. 62f.

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Vorschlägen: Die Mittel stammen aus einer verstärkten Konsumbesteuerung. Parallel zur Steigerung des Grundeinkommens, soll dafür die Mehrwertsteuer erhöht werden, von dem gerade zum 1. Januar 2007 erhöhten Steuersatz i.H. von 19 Prozent auf bis zu 50 Prozent. 236

Diese MwSt-Erhöhung ist gewissermaßen das „radikale“ an Werners Konzept: Sein bedingungsloses Grundeinkommensmodell beinhaltet nicht nur die Abschaffung aller steuerfinanzierten Sozialtransfers, Zuschüsse und Leistungen, sondern aller Steuern, inklusive der Einkommenssteuer. ²³⁷ Sie sollen durch eine extrem hohe „Konsumsteuer“ ersetzt werden. Das System eines bedingungslosen Grundeinkommens, wie Werner es vertritt, ist folglich auch eine komplette Umkrempellung des deutschen Steuer- und Transfersystems. ²³⁸ Implizit werden auch die Lohnkosten und andere Parameter drastisch verändert, teilweise gesenkt, so dass nicht nur nebenbei der Arbeitsmarkt bereinigt wird, sondern die Steueranhebungen auf den Konsum auch noch kostenneutral ablaufen sollen, da die Steuer durch Produktionskostensenkungen sowie einer konstante Kaufkraft ausgeglichen wird. ²³⁹ Es wundert somit nicht das ein Modell, das nicht nur Arbeit, Einkommen, und Steuern neu ordnet, sondern gleichermaßen auf Produktionskosten, Produktivität, Preise, Löhne, Gehälter, Pensionen, Investitionen und Zinsen einwirkt, noch keine komplette Simulationsrechnung erfahren hat.

5.2.1. Analyse der Initiative

Um Werners Ansatz und Vorschlag zu verstehen, ist es notwendig, eine seiner Prämissen zu beleuchten: Im Gegensatz zu den beiden ersten Modellen ist sein Bürgergeld keine arbeitsmarktpolitische Maßnahme. Das Ziel der Vollbeschäftigung, wie es von der Politik und von Wirtschaftsinstituten angestrebt wird, ist nach Werner in Deutschland nicht mehr realisierbar. ²⁴⁰ Nach seiner Überzeugung arbeiten schon jetzt zu viele Erwerbstätige nur, um ihre Existenz zu sichern. Zu Viele seien bei

²³⁶ Vgl. Stern (2006), S. 35ff.

²³⁷ Vgl. Stern (2006), S. 41.

²³⁸ Vgl. Brand eins (2006), S. 41.

²³⁹ Vgl. Werner (2005), S.18.

²⁴⁰ Vgl. Stern (2006), S. 36.

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ihrer Tätigkeit unzufrieden und unglücklich, ihre Fähigkeiten werden nicht optimal eingesetzt, volkswirtschaftlich betrachtet ein Effizienzverlust. 241

Eine „Entkoppelung von Arbeit und Einkommen“ ²⁴² ist folglich Werners angekündigtes Ziel, um in Deutschland mehr Selbstständigkeit, Selbstvertrauen und Flexibilität zu schaffen. ²⁴³ Für ihn ist diese enge Verkoppelung einer der wichtigsten Gründe, weshalb in Deutschland eine solch hohe Arbeitslosigkeit und Unzufriedenheit herrscht. Unter Selbstständigkeit versteht Werner das Senken des Stresszustands und der Ungewissheit in die Zukunft, mit der Erwerbstätige heute leben müssen, insbesondere Arbeitslose und Geringverdiener. Angst vor Arbeitsverlust und die explizite sowie implizite Macht der Arbeitgeber würden stark abnehmen, und ein über das Existenzminimum reichende Grundeinkommen würde die Position eines jeden Arbeitnehmers gegenüber seinem Arbeitgeber positiv beeinflussen. ²⁴⁴ Das damit einhergehende Ziel, das Selbstvertrauen von Arbeitsnehmern bei der Arbeit sowie in der sozialen Gemeinschaft zu stärken, soll durch eine Entkoppelung von Arbeit und Einkommen ebenfalls erreicht werden.

Ein Umdenken gegenüber Arbeitslosigkeit bzw. Untätigkeit seitens der Gesellschaft würde verschiedene Resultate erzielen, abgesehen von der Selbstvertrauenstärkung für bereits Arbeitslose und Geringverdiener. So sollen Phänomene wie die Stigmatisierung von Arbeitslosigkeit und der sog. ‚Gang zum Sozialamt’ abgeschafft werden. Der Verlust einer Arbeitsstelle würde nicht gleich Untauglichkeit für den Arbeitsmarkt heißen. Ganz im Gegenteil, Werner propagiert geradezu die Vorzüge einer Auszeit, Neuorientierung oder anderer Optionen, die von der Gesellschaft als normal akzeptiert werden sollen. Werner verlangt im-

²⁴¹ Vgl. Hohenleitner/ Straubhaar (2007), S. 50

²⁴² Vgl. Tagesspiegel (2007).

²⁴³ McKinnon (2006), S. 2, spricht in diesem Kontext von einer ethischen Anziehung zum “basic income(BI)” (Grundeinkommen): “One significant ethical attraction of BI is that it would achieve an equitabel distribution of the social bases of selfrespect as realised in income.”

²⁴⁴ “(…BI) provides a person with the opportunity to live according to her own lights without servility. (…) BI delivers these benefits by enabling persons to avoid humiliating jobs, or work repugnant to them, thereby creating pressure on employ- ers to improve working conditions.” Vgl. McKinnon (2006), S. 2.

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plizit ein Umdenken der Gesellschaft hinsichtlich ihres Umgangs mit Arbeitslosigkeit und Untätigkeit.

Ein weiteres Ziel, mit positiven Wirkungen auf den Arbeitsmarkt, sieht Werner in der größeren Flexibilität der Arbeiter, ebenfalls als Folge der Entkoppelung von Arbeit und Einkommen. ²⁴⁵ Arbeitnehmer, die außerhalb ihres Berufslebens andere Ziele und Prioritäten haben und verfolgen wollen, könnten kürzere Arbeitszeiten und flexiblere Verträge mit Arbeitsgebern aushandeln. Mit dem bedingungslosen Grundeinkommen ließen sich solche Arbeitsverhältnisse leichter realisieren und für den Einzelnen auch finanzieren. Diese neuen Arbeitsverhältnisse würden außerdem zu einer Mehreinstellung von Arbeitskräften führen und somit zu einer Schmälerung der Arbeitslosenzahl. Arbeitnehmer würden die Option haben, nur noch soviel arbeiten zu müssen wie nötig oder gewollt und ihre Freizeit könnte effektiver gestaltet werden, mit (nach Werner) ungeahnten positiven Konsequenzen und Effekten für die Gesellschaft.

Durch ein großzügiges Grundeinkommen soll jeder deutsche Bürger nicht nur seine Existenz sichern, sondern darüber hinaus auch ein Leben in Würde und Freiheit führen können. Mit einem monatlichen Transfer von 1500 Euro ist dies realisierbar, wobei dieser Betrag als oberes Limit von der Initiative und Werner genannt wird, ohne dass man sich auf diese Zahl festgelegt hat. ²⁴⁶ Wichtig hierbei ist, dass das Grundeinkommen erst in ca. 15-20 Jahren diese Höhe erreichen soll. Ausgangspunkt soll ein Grundeinkommen in Höhe von ca. 650 Euro ²⁴⁷ sein, angelehnt an das jetzige Arbeitslosengeld II mit den dazugehörigen Zuschlägen. Gleichzeitig soll das Grundeinkommen die bisherigen Transfers ersetzen, wobei unklar ist, welche Sozialleistungen bei welchem Grundeinkommensniveau eingeschlossen sind. Der Anfangsbe-

²⁴⁵ Vgl. Werner (2007), S. 80.

²⁴⁶ In den meisten Interviews und Gesprächen wird mit 1500 Euro als Höchstgrenze des Grundeinkommens gezählt, doch kamen auch schon 1200 Euro als Vorschlag vor. Vgl. Spiegel (2007), S. 63.

²⁴⁷ Analog zur Höchstgrenze ist auch noch keine „Einführungssumme“ festgelegt worden. Je nach Interview variiert die Summe zwischen ca. 650 und 800 Euro. Vgl. Stern (2006), S. 41.

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trag scheint zumindest dem derzeitigen Arbeitslosengeld II angepasst zu sein, um die entsprechenden staatlichen Leistungen zu ersetzen.

Nach Werners Vorstellungen soll dieses, erstmals Existenz sichernde Grundeinkommen in regelmäßigen (jährlichen) Abständen erhöht werden, mit der Absicht, den Systemwechsel langsam einzuführen und voraussehbares Chaos und Verwirrung zu vermeiden. ²⁴⁸ Das Grundeinkommen soll, wie schon oben erwähnt (5.2.) durch eine Konsumsteuer finanziert werden. Die jetzige MwSt soll jährlich erhöht werden, bis auf einen Steuersatz zwischen 45 und 50 Prozent. Auch hier, wie bei den Grundeinkommenssummen, legt sich Werner nicht fest. ²⁴⁹ Klar ist jedoch, dass der (von vielen Experten für übertrieben gehaltenen Betrag) von 1500 Euro durch die MwSt finanziert werden soll, und dass das Einkommen steuerfrei bleibt. Mit der Erhöhung der MwSt sollen gleichzeitig und gleichmäßig auch jede Form von Sozialzahlung und Transfer abgebaut werden. ²⁵⁰ Eine komplette Abschaffung des Sozial-Transfersystems ist das Endziel.

Durch die Abschaffung der Sozialleistungen, und des damit verbundenen staatlichen Apparats, versprechen sich Werner und seine Initiative zwei wichtige Effekte: Zum einen gäbe es offensichtlich große Einsparungen im Sozialbudget des Staates. Hagendorp und Werner sprechen hier von über 720 Milliarden Euro ²⁵¹ pro Jahr und mehr, höher als das offizielle Sozialbudget von ca. 695 Milliarden Euro von 2005. ²⁵² Ein weiterer Effekt wäre ein hoher Grad an Transparenz des Staatswesens und seiner Tätigkeit; ein großer Umbruch im Vergleich zum jetzigen

²⁴⁸ Vgl. Werner (2007), S. 98.

²⁴⁹ So wie Werner in Interviews auch schon von einem altersorientierten Grundeinkommen gesprochen hat, erwähnt er gelegentlich auch in Bezug auf die MwSt eine Unterscheidung zwischen. Luxusgütern und Normalgütern. Vgl. Bankspiegel (2006) S. 51., Werner (2007), S. 99f. bzw. Handelsblatt (2005), S. B6.; Hohenleitner/ Straubhaar (2007), S.56.

²⁵⁰ Nach Werner (2007), S.99., sollte zudem ein Pfändungsverbot gelten, damit jeder, auch wenn verschuldet, ein „Existenz- und Kulturminimum“ bekommt.

²⁵¹ Diese Zahl wird auch mehrmals in Interviews und Gesprächen von Werner und Hardorp als Kostensumme der sozialen Transfersysteme angegeben, jedoch ohne genauere Angaben jedoch. Vgl. Werner (2006), S. 41, 52.

²⁵² Vgl. Statistisches Bundesamt (2006a). Die Werte für 2003 und 2004 waren 696 und 693 Milliarden Euro, womit sich die von Werner erwähnten 720 Milliarden Eu- ro nicht auf den Zugriff älterer Daten erklären lässt.

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chaotischen und unübersichtlichen Zustand des Steuer- und Sozialsystems. Die Aufgaben des Staates würden stark abnehmen, ganz konkret würde er statt Garant eines sozialen Netzes nur noch als Umverteiler von Einkommen durch die MwSt zur Auszahlung von Grundeinkommen fungieren.

Verständlicherweise hat Werners Vorschlag viel Kritik und Skepsis her-vorgerufen. Besonders wissenschaftliche Verbände und Ökonomen bezweifeln die Machbarkeit und Durchsetzung eines solch radikalen Konzeptes. ²⁵³ Größtes Problem bei einer Auseinandersetzung mit der Idee von Werner sind die nicht vorhandenen Daten, Fakten und Prognosen. Es fehlt ein Modell, eine zuverlässige Darstellung von möglichen Szenarien und Entwicklungen.

Dennoch lohnt es sich, verschiedene genannte Zahlen und Annahmen zu untersuchen. Nach Werner wäre heute schon ein monatliches Grundeinkommen von 650 bis 800 Euro finanzierbar. Bei einer Bevölkerung von 82,4 Millionen würde ein Grundeinkommen von bspw. monatlichen 725 Euro ²⁵⁴ insgesamt 716 Milliarden Euro kosten, also 20 Milliarden Euro mehr als das deutsche Sozialbudget für 2005. Allerdings argumentieren Hardorp und Werner (Bankspiegel (2006)) wohl nicht zu Unrecht, dass sich der Verwaltungsaufwand von 100 Milliarden Euro beim Umverteilen von sozialen Transfers auf die Hälfte kürzen (und somit ein Grundeinkommen von 725 Euro finanzieren) ließe, doch belegen Sie diese Argumentation nicht. ²⁵⁵ Auch ist dies bestenfalls eine Überschlagsrechnung für einen Rahmen der Finanzierbarkeit, wobei aber etliche Nebenkosten berücksichtigt werden müssten, wie z.B. sehr hohe Kosten bei der Umstrukturierung bzw. dem Abbau des Sozialapparts.

²⁵³ Vgl. Schäfer (2006), S. 304.

²⁵⁴ Die Wahl von 725 Euro Grundeinkommen pro Monat ist als Mittelwert zwischen den mehrmals erwähnten 650 und 800 Euro gewählt. Angenommen das Grundeinkommen betrüge bei der Einführung 650 Euro würden sich die Kosten auf 643 Milliarden Euro belaufen, d.h. theoretisch finanzierbar.

²⁵⁵ Vgl. Bankspiegel (2006), S. 52.

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Nach 15 bis 20 Jahren soll das Grundeinkommen eine Höhe von ca. 1500 Euro erreicht haben, und die Verwandlung des Sozialstaates zu einem reinen Umverteiler vollendet sein. Berechnungen, die die Gesamtkosten auf 1,48 Billionen Euro schätzen, sind nach Brand eins (2006) nicht nur falsch sondern auch irreführend. ²⁵⁶ Dieser Betrag ist doppelt so hoch wie die heutigen Sozialleistungen, und auch wenn man sie nicht mit dem heutigen BIP vergleichen darf, wird ein Wirtschaftswachstum vorausgesetzt, dessen Realisierung als unwahrscheinlich erscheint (die Sozialleistungsquote ²⁵⁷ würde bei über 60 Prozent liegen). Zusätzlich wird in dieser einfachen Darstellung die demographische Entwicklung vernachlässigt, für die von vielen Experten ein stagnierendes (oder auch negatives) Bevölkerungswachstum vorausgesagt wird. 258

Je nach Bevölkerungswachstum und Prognose, stellt sich außerdem die Frage, wie das zukünftige Konsumverhalten aussehen wird, welches sehr von einer alternden Bevölkerung geprägt sein wird, die nach Werner ihr ganzes Grundeinkommen und somit auch ihre Kranken- und Pflegeversicherung nur noch über eine MwSt finanzieren muss, das heißt über ihr eigenes Konsumverhalten.

Ein weiterer Punkt, der in der Auseinandersetzung mit Werners „Vision“ auffällt, ist die Vernachlässigung von Problemgruppen wie Langzeitarbeitslosen und Geringqualifizierten. Bei Implementierung der Reform würden genau diese Gruppen von Anfang an am meisten unter Kürzungen von Transfers und Leistungen leiden. Gruppen, die jetzt schon schwer für den Arbeitsmarkt vermittelbar sind, würden durch Kürzungen im Sozialstaat, wie bei Weiterbildungs- und Qualifikationsmaßnahmen, noch weniger Chancen und Anreize haben, Arbeit zu finden. Ein Grundeinkommen für diese bestimmte Gruppen hieße im Regelfall an-

²⁵⁶ Vgl. Brand eins (2006), S. 41.

²⁵⁷ Vgl. Statistisches Bundesamt (2006a). Die Sozialleistungsquote beschreibt das Verhältnis aller Sozialleistungen zum Bruttoinlandsprodukt.

²⁵⁸ Vgl. Statistisches Bundesamt (2006b). Je nach Variante und Modellierung wird eine Bevölkerung zwischen 74 und 84 Millionen für 2030 geschätzt. Das Jahr 2030 wurde als theoretisch frühester „Vollendungszeitpunkt“ eines System- wechsels gewählt, d.h. 20 Jahre nach den nächsten Bundestagswahlen.

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fangs eine Versorgung auf Arbeitslosengeld II-Niveau, ohne wirklichen Anreiz, Hilfe oder Möglichkeit, sich aus ihrer Lage zu bewegen. In der Einführungsphase würden somit sicherlich genau die Gruppen am meisten unter einem Systemwechsel leiden, die sich jetzt schon vom Staat und der Gemeinschaft in Stich gelassen fühlen. Von einer Resozialisierung und einem Umdenken, wie es sich Werner es darstellt, kann man deshalb bei den heutigen Kern-Problemgruppen nicht ohne weiteres ausgehen.

Das Argument, dass die Senkung und Abschaffung aller Lohnnebenkosten, Abgaben und sonstige Steuern, die Produktions- und Einstellungskosten bei den Arbeitgebern senken würden und somit neue Arbeitsplätze, und zwar besonders in den unteren Lohnsegmenten, entstehen würden, ist im Rahmen der Modellprämissen zwar gültig, aber auch nur schwer zu prognostizieren, da zu viele andere Faktoren mit hineinspielen.

Eine weitere, wichtige Kritikquelle ist die Berechnung, bzw. die Methodik der Darstellung von Zahlen und Fakten. Wie Spermann (2007) in seiner Kritik zu Opielka und Strengmann-Kuhns Studie zum „solidarischen Bürgergeld“ anmerkt, fehlen dynamische Untersuchungen und Experimente in ihrer Arbeit. ²⁵⁹ Er kritisiert an ihrer Studie, dass sie sich nur auf statische Mikrosimulationen konzentrieren und stützen und die komplexen Folgen menschlicher Verhaltensreaktionen auslassen: “Bei einer fundamentalen Reform des Grundsicherungssystems können (...) Verhaltensreaktionen der Menschen nicht ausgeklammert werden - sie sind stattdessen für die Einschätzung der Finanzierbarkeit (…) zentral.” ²⁶⁰ Die Kritik Spermanns sowie die Studie von Opielka und Strengmann-Kuhn können gewiss nicht im Detail für das von Werner vorgeschlagene Modell des bedingungslosen Grundeinkommens herangezogen werden, stellen aber ähnliche Mängel in Werners Konzept bloß. Bis dato durch keine wissenschaftliche Studie unterstützt oder mathematisch überprüft und durchgerechnet, müssten sich seine Prognosen und

²⁵⁹ Vgl. Spermann (2007), S. 160.

²⁶⁰ Vgl. Spermann (2007), S. 160.

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Vorstellungen zur wirtschaftlichen sowie sozialen Entwicklung vor Realisierung seines Vorschlages einer entsprechend kritischen Prüfung unterwerfen.

5.2.2. Akzeptanz als größtes Hindernis?

Das Konzept von Götz Werner basiert auf einer gesamten Umstrukturierung des deutschen Sozial- und Steuersystems. Es mag für sehr viele Leute wie ein Versprechen für eine bessere Zukunft erscheinen; im europäischen Umfeld und einer sich globalisierenden Wirtschaft erscheint es den meisten Politikern und Experten ein zu teures und unsicheres Experiment. ²⁶¹ Die finanzielle sowie die politische Machbarkeit und Durchsetzung des Werner-Modells sind sicherlich die zwei größten Hindernisse zu einem kompletten Systemwechsel für Deutschland.

Werners Vision mündet zudem nicht in einem simplem Arbeitsmarkt-oder Einkommensmodell, sein Modell schließt soziale und psychologische Aspekte als wichtige Parameter ein. Er muss somit auch akzeptieren, dass für einige seiner Kritiker die größte Unbekannte der einzelne Bürger selber ist, ob nun beschäftigt oder arbeitslos. Nach Werner sollte jeder Bürger durch sein Grundeinkommen ein „freies Leben“ führen können, das heißt ohne Existenzängste und mit dem Bewusstsein, sich auch „kulturell“ erweitern zu können. Ob dies mit anfänglichen 700 Euro oder in der Zukunft 1500 Euro tatsächlich der Fall ist, lässt sich stark bezweifeln.

Die Hauptkritik an seinem Modell betrifft jedoch für viele die Frage nach der Gerechtigkeit in seinem Vorschlag. Das System unterscheidet nicht zwischen arm und reich und versorgt jeden, ob alt oder jung, mit der gleichen Summe. Das Leistungsprinzip, nach dem jeder Bürger etwas leisten soll, um etwas zu bekommen, fällt für den Einkommensbe- ²⁶¹ Obwohl nicht im Kontext der Grundsicherung und der Kernproblemgruppen, lässt sich an dieser Stelle des Weiteren als Argument gegen Werners Grundeinkommen die internationale, wirtschaftliche sowie politische Verflechtung Deutsch-lands aufführen. Die Einführung eines Grundeinkommens basierend auf einer extrem hohen MwSt würde bspw. den Binnenmarkt stark bevorzugen und protektionistische Schranken für Importe aus dem Ausland bedeuten. Deutschland ist in diesem Sinne keine “Insel”. Vgl. Steuerberater Magazin (2007), S. 13f.

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reich des Grundeinkommens weg. Ist die Furcht berechtigt, dass die derzeitige Untätigkeit oder arbeitsmarktbedingte Unfähigkeit der anfänglichen Zielgruppen sich zu einer gesellschaftlich tolerierten „sozialen Hängematte“ ausweitet und vielleicht größere Teile der derzeit arbeitenden Bevölkerung einschließen wird? Mangels akzeptabler Simulationen können solche Szenarien noch nicht analysiert werden.

Die Darstellung und die Versprechen der Initiative „Unternimm die Zukunft“ von Götz Werner sind sehr einfach zu verstehen und nachzuvollziehen. Doch genau in dieser einfachen Darstellung der Zukunft liegt die größte Gefahr und Unsicherheit. Das Grundeinkommen nach Werner wäre nicht nur eine völlige Umkrempelung des Sozialstaats, sondern stellt auch eine sehr große Anforderung an Bürger, über Arbeit und Einkommen anders zu denken. Die Versprechungen und Darstellungen Werners sind paradoxerweise genau für die Sozialgruppen wahrscheinlich am attraktivsten, die in der Anfangsphase am meisten zu verlieren hätten. Die Verfechter eines Grundeinkommens in Deutschland haben in Götz Werner einen Mitstreiter gefunden, eine Persönlichkeit, die das Thema in der Politik und in der Gesellschaft (wieder) präsent gemacht hat. ²⁶² Dass sich seine Vorstellungen tatsächlich durchsetzen können, ist in Anbetracht der fehlenden konkreten Daten, Umsetzungen und Prognosen eher unwahrscheinlich. Sein Sys-temwandel ist letztlich nicht nur für die hier betrachteten Zielgruppen, sondern auch für die Gesellschaft, Politik und Wirtschaft und ihre Vertreter, inklusive der Gewerkschaften ²⁶³ , ein zu teures und „radikales“ Experiment.

6. Fazit und Ausblick

Ziel dieser Arbeit war es, einen Überblick der Lage der deutschen Grundsicherung zu vermitteln und, anhand der Aufzählung von Mängeln und Fehlanreizen von Hartz IV sowie einer Skizze des Niedrig-

²⁶² Vgl. Liebermann (2006), S. 99.

²⁶³ Bzgl. einer Untersuchung zur Grundeinstellung und Offenheit gegenüber der Idee eines Grundeinkommens seitens der Gewerkschaften Vgl. Vanderborght (2006), S. 5ff.

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lohnsektors, auf einen notwendigen Reformbedarf hinzuweisen. Zwei Reformvorschläge, das Kombilohnmodell des SVR und das Workfare-Konzept des IZA wurden dahingehend untersucht, inwieweit sie die Mängel des Harz IV-Gesetzes durch Fokus auf die Kernproblemgruppen des Niedriglohnsektors, Schaffung verstärkter Anreize, Reintegration in den ersten Arbeitsmarkt, sowie fiskalische Neutralität oder Tragbarkeit reduzieren können.

Im Ansatz handelt es sich bei beiden um arbeitsmarktpolitische Vorschläge, die durch Simulationsrechnungen auf ihre spezifischen Wirkungen geprüft werden können. Als Alternative dazu wurde ihnen das Bürgergeldkonzept von Werner gegenübergestellt, dessen Ansatz eher auf eine Armutsbekämpfung mit den Mitteln der Umverteilung abzielt, und steuerliche, fiskalische, aber auch arbeitsmarktpolitische Reformen mit sich bringt. Spricht man bei Hartz IV von einer Revolution, so ist Werners Vorschlag eher eine Vision, die neben fiskalischen Überlegungen mehr als die beiden anderen Vorschläge auch politisch auf ihre Realisierbarkeit hin geprüft werden muss.

Diese Überlegung gilt letztlich für alle drei Reformvorschläge, wobei es nicht unbedingt um wirtschaftspolitisch optimale Ansätze geht. Wie immer sich die Politik entscheidet, es wird letztlich auf einen Kompromiss hinauslaufen. Wie der Autor meint, mit Elementen aus allen drei Vorschlägen. Die folgenden Elemente scheinen sich wie ein roter Faden durch alle plausiblen Reformvorschläge zu ziehen und sollten letztlich im Kompromiss nicht fehlen:

• Der Grundsatz des „Förderns und Forderns“ sowie der Zielgruppen-Ansatz von Hartz IV darf nicht fallengelassen werden. Eine Trennung nach Arbeitsfähigen, und speziell nach Geringqualifizierten und Langzeitarbeitslosen ist für eine sinnvolle und fiskalisch tragbare Reform unumgänglich.

• Die Existenz eines permanenten Niedriglohnsektors muss akzeptiert werden. Für Personen, denen der Aufstieg in den ersten Arbeitsmarkt und ein Einkommen jenseits des soziokulturellen

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Existenzminimums versperrt ist, müssen sinnvolle Arbeitsgelegenheiten auf dem zweiten Arbeitsmarkt geschaffen werden.

• Bei den staatlichen Transfers muss ein Lohnabstand zum regulären Arbeitsmarkt eingehalten werden, um die geschaffenen Anreize wirksam, langfristig, und zwingend zu gestalten.

• Untätigkeit darf nicht durch staatliche Transfers gefördert werden. Die Hilfsbedürftigkeit muss effizient und effektiv geprüft werden, und bei Ablehnung von angebotenen Arbeitsgelegenheiten muss die Grundsicherung notfalls auf Sachleistungen in Höhe des physischen Minimums beschränkt werden.

• Eine Senkung des direkten staatlichen Transferbetrages zur Grundsicherung erscheint unumgänglich: Ein Teil der Sicherungsleistungen muss von den Begünstigten erarbeitet werden, sei es in Form von anrechenbarem Arbeitseinkommen oder in Form von Kombilohnzahlungen.

• Eine bedingungslose staatliche Grundsicherung für Nichtbeschäftigte, sei es durch mangelnde Prüfung der Arbeitsfähigkeit oder der Bedürftigkeit, ist fiskalisch nicht zu verantworten und führt zu gravierenden Störungen im Niedriglohnbereich des regulären Arbeitsmarktes.

Ein Grundeinkommen hat definitiv berechenbare Kosten, die Wirkungen auf den Arbeitsmarkt sind hingegen nur schwer vorauszusehen, nicht nur hinsichtlich der Anreize zu neuen Arbeitsplätzen, sondern auch für den Status quo im Niedriglohnsektor. Jeder zusätzliche finanzielle Transfer ohne Bedingungen sollte die obigen Elemente berücksichtigen und hinsichtlich seiner Wirkungen auf den Arbeitsmarkt und die Ar- beitsmotivation geprüft werden.

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VI. Rechtsquellenverzeichnis

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