Inhaltsverzeichnis

Ab  ürzungsverzeichnis  III

Tabellenverzeichnis, IV   

Abbildungsverzeichnis   V

1.  Einleitung  1

2.  Patient: Industriegesellschaft - Diagnose: Treibhauseffekt  2

2.1  Zwei Jahrhunderte “Treibhauseffekt  2

2.2  Bestandsaufnahme des IPCC und Erwartungen für das Klima  3

2.3  Mindestanforderungen an den Emissionspfad  4

3.  Energienutzung und Klima  5

3.1  Fossile Brennstoffe als zentrales Problem  5

3.2  Optionen zur Reduktion der Kohlendioxidemissionen  8

4.  Energiepolitische und -ökonomische Reaktionen  9

4.1  Das Kyoto-Protokoll als Rahmen der Energiepolitik  9

4.2  Gesellschaftliche Kräfte in der Klimapolitik  12

4.3  Die Ökonomie einer klimaschützenden Energiepolitik  13

4.3.1  Der maximale Nutzen der Emmissionsreduktion  13

4.3.2  Werkzeuge zur Allokation von Emissionsminderungen  16

4.3.2.1  Grenzwerte  16

4.3.2.2  Kohlenstoffsteuer  16

4.3.2.3  Emissionshandel  18

4.3.3  Der Emissionshandel in der Praxis  20

5.  Die europäische Energiepolitik  21

5.1  Der Binnenmarkt als Grundlage effektiven energiepolitischen  

Handelns   22

5.2  Status und Trends der europäischen Energienutzung  23

5.3  Der europäische Pfad zukünftiger Energienutzung  27

5.4  Perspektiven einer Wirtschaft im “2 C-Scenario  29

5.5  Perspektiven auf eine nachhaltigen Energiewirtschaft  31

6.  Kritische Würdigung und Ausblick  33

7.  Literatur  36

Eidesstattliche  Erklärung  46

II

Abkürzungsverzeichnis Abb. Abbildung C & C Command and Control C & T Cap and Trade CDM Clean Development Mechanism CO 2 -eq Kohlendioxidäquivalente GDP Gross Domestic Product GWP Global Warming Power IPCC Intergovernmental Panel on Climate Change JI Joint Implementation 10 ⁶ t Erdölequivalente Mtoe Tab. Tabelle USD US-Dollar

III

Tabellenverzeichnis Tab. 1 Treibhausgasemission nach dem IPCC-Emissionsschema B1 und A1f als Kohlendioxidäquivalente. Tab. 2 Absolute und relative Erwärmungsleistung (Radiative Forcing

Tab. 3 Übesicht der anthropogenen Treibhausgase gemessen an ihrer GWP (Global Warming Power). Tab. 4 Entwicklung des Primärenergieverbrauchs in der Europäischen Union (25 Staaten) von 1990 bis 2004. Tab. 5 Entwicklung der Kohlendioxidemission in der Europäischen

Abbildungsverzeichnis

Abb. 1 Wohlfahrtsmaximierung einer Volkswirtschaft. Abb. 2. Wohlfahrtsmaximierung bei Emissionsreduktion. Abb. 3 Entwicklung des Primärenergieverbrauchs in der Europäischen Union (25 Staaten) von 1990 bis 2004. Abb. 4 Entwicklung des spezifischen Primärenergieverbrauchs und

Abb. 5 Entwicklung der Kohlendioxidemission einzelner Sektoren in der Europäischen Union (25 Staaten) von 1990 bis 2004. Abb. 6 Vorschau auf die mögliche Entwicklung des Energiemixes der

1. Einleitung

Die Weltwirtschaft ist angesichts der anthropogen verursachten Klimaentwicklung unter dem Druck, deutlich den Ausstoss von Treibhausgasen zu reduzieren (IPCC (2007a)). Für etablierte Technologien, Verhalten der Privathaushalte und Verfahren in Industrie und Gewerbe sind drastische Optimierungen oder sogar grundlegendene Änderungen unausweichlich. Den grössten und folgenschwersten Teil der Treibhausgase macht Kohlendioxid aus (vgl. van Kooten, G.C. (2004), S. 5), welches überwiegend als Produkt der Energieerzeugung durch Verbrennungsprozesse entsteht. Massnahmen, die auf die Senkung des Kohlendioxidausstosses zielen, sind daher unmittelbar mit der Änderung unserer Energieerzeugung und -verwertung verbunden. Mit welchen Mitteln kann die notwendige Reduktion der Treibhausgase erreicht werden? Wie ausgereift sind die dazu entwickelten Szenarien und welche ökonomischen Konsequenzen sind aus dieser Entwicklung zu erwarten? Diese Arbeit soll aus volkswirtschaftlicher und energiepolitischer Sicht einen Einblick in den gegenwärtigen Diskurs zur Reaktion der Industriestaaten auf den Treibhauseffekt geben. Dabei werden im Besonderen die wichtigsten Schlussfolgerungen der jüngsten Klimaforschung in Bezug auf die Energieerzeugung und -nutzung zusammengefasst und zu Szenarien einer angepassten Energiewirtschaft der Industriegesellschaft umgesetzt. Zugleich wird dargestellt, wie ökonomische Zwänge z.B. durch die Ressourcenverknappung oder aus Fragen der gesellschaftlichen Legitimation entstehen. Zuletzt werden die Chancen evaluiert, die sich durch die Umgestaltung der Energieerzeugung und -nutzung für eine Volkswirtschaft ergeben. Die Arbeit soll nicht die Diskussion um technisch-wissenschaftliche Hintergründe und Abschätzungen des Weltklimas analysieren, sondern fundierte, bestehende Aussagen dieses Diskurses übernehmen. Im wesentlichen wird dabei aus dem 4. Sachstandsbericht des IPCC (International Panel for Climate Change) (IPCC (2007a,b und c)) eine Zielvorgabe für den zeitlichen und quantitativen Verlauf des Treibhausgas-Ausstosses und seiner Folgen entnommen. In dem sich so bietenden Rahmen wird versucht, die nötige Wandlung der technischen Grundlagen der Energiebewirtschaftung aufzuzeigen und sie einer volkswirtschaftliche Beurteilung zu unterziehen. Dabei sollen Modellvorstellungen der ökonomischen Folgen von Ressourcenverknappung herangezogen werden. Im Besonderen werden Literatur und öffent-

1

liche Daten zum Thema Energieportfolio und Kosten der Bereitstellung und Nutzung regenerativer Energie verwendet. Ein wesentlicher Aspekt ist die Untersuchung des Zusammenspiels des Marktes und der politischen und gesellschaftlichen Kräfte im Hinblick auf die Möglichkeit der Emissionsreduktion. Abschliessend wird für einen Anwendungsbezug die Betrachtung auf Europa eingeschränkt und eine Perspektive für eine Wirtschaft auf der Basis regenerativer Energien diskutiert.

2. Patient: Industriegesellschaft - Diagnose: Treibhauseffekt

Bevor dargestellt werden soll. in wie weit die gegenwärtige

Klimadiskussion Einfluss auf die Energienutzung der Industriestaaten hat, sollen die Begriffe und Fakten, die den Rahmen für diesen Diskurs bilden, erläutert werden.

2.1 Zwei Jahrhunderte “Treibhauseffekt”

“The Influence of Carbonic Acid in the Air Upon the Temperature on the Ground” überschrieb der Chemienobelpreisträger Svante Arrhenius seine Abhandlung aus dem Jahre 1896, in der er darlegte, dass die Wärmeab-sorption, die John Tyndall 1850 an Gasen wie Methan und Kohlendioxid gemessen hatte, dazu geeignet sei, Temperaturerhöhungen des Weltklimas von mehreren Celsiusgraden zu erzeugen. (vgl. Arrhenius, S. (1896)) Die Vorstellung, die Erdatmosphäre wirke als isolierendes Treibhaus, ist jedoch noch älter und geht auf Fourier (1824) zurück, der erkannte, dass Licht von der Sonne beim Auftreffen auf die Erdoberfläche in Wärmestrahlung umgewandelt wird, und so die uns umgebende Luft erwärmt. Fourier hielt fest, dass dieser heute als natürlicher Treibhauseffekt bezeichnete Vorgang eine wesentliche Grundlage des Lebens auf der Erde sei. Er basiert hauptsächlich auf der Fähigkeit von Wasserdampf und Kohlendioxid, Wärmestrahlung um ein vielfaches effektiver zu absorbieren und sich dabei zu erwärmen als die dominierenden Luftbestandteile Sauerstoff oder Stickstoff. Damit gelingt es, die Strahlungsleistung der Sonne in der Biosphäre zu konservieren und die Temperaturen der Tag- und Nachtseite unseres Planeten auszugleichen. In dem Hinweis, dass der Kohlekonsum seiner Zeit schon jährlich etwa 1‰ zum vor-handenen atmosphärischen Kohlendioxid beitrage (zur Zeit ist der Beitrag aus fossilen Brennstoffen etwa 5‰ pro Jahr (vgl. van Kooten, G.C. (2004), S. 4)) sowie mit umfangreichen Berechnungen, stellte Arrhenius in seiner oben

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erwähnten Schrift bereits die direkte Verbindung zwischen einer Klimaänderung und der Energieerzeugung aus fossilen Brennstoffen her und entwickelte, ohne es auszusprechen, die Idee eines anthropogenen Treibhauseffektes. Mit diesem Begriff wird der Einfluss auf unser Klima bezeichnet, der auf vom Menschen verursachte gasförmige Kontaminationen der Atmosphäre zurückzuführen ist. Die für den Treibhauseffekt verantwortlichen Atmosphärenbestandteile (Treibhausgase) sind grösstenteils natürlichen Ursprungs (Wasserdampf, Kohlendioxid aus Vulkanen und Stoffwechselaktivität, Methan aus Lagerstätten oder Feuchtgebieten) (vgl. Kiehl, J.T./Trenberth, K.E. (1996)), jedoch fügen, wie Arrhenius bereits für Kohlendioxid erkannte, Industrie und Landwirtschaft einer rasant gewachsenen und technisch entwickelten Menschheit der Atmosphäre signifikante Mengen dieser Gase hinzu (vgl. IPCC (2007a), S. 2). Die seit den 1940er Jahren geäusserte Vermutung (vgl. Flohn, H. (1941)), dass anthropogenes Kohlendioxid das Klima der Erde so beeinflusse, dass bedeutende Schäden entstehen können, hat seit den frühen achziger Jahren die breite Öffentlichkeit erreicht und wird inzwischen nur noch von einer Minderheit der Fachleute bestritten. Im Zuge dieser Entwicklung hat sich die Bedeutung des Begriffes Treibhauseffekt eingeschränkt und meint häufig nur noch den anthropogenen Treibhauseffekt. 1)

2.2 Bestandsaufnahme des IPCC und Erwartungen für das Klima Die seit den siebziger Jahren stark angewachsene Diskussion über den Einfluss der anthropogenen Treibhausgase führte 1988 zur Gründung des Intergovernmental Panel on Climate Change (IPCC) unter der Führung der UNO und der World Meteorological Organization (vgl. van Kooten, G.C. (2004), S. 6). Die Aufgabe des IPCC ist es, Daten über die Klima- und Atmosphärenentwicklung zu sammeln und in Einschätzungen für die Zukunft umzusetzen. Der vierte und jüngste Sachstandsbericht (Assessment Report) kam im April dieses Jahres heraus. Der Reportteil der Working Group I (IPCC (2007a)) beschäftigt sich mit der Bestandsaufnahme der anthropogenen Treib-

1 In diesem Zusammenhang erfolgt die Beschreibung der Kohlendioxidmenge in der

Atmosphäre als Masse. Zur Vereinfachung von Wärmebilanzen werden die übrigen

Treibhausgase in ihrer Fähigkeit Wärmestrahlung zu absorbieren in Relation zum Standard Koh-

lendioxid gebracht. Unter Berücksichtigung ihrer Lebensdauer in der Atmosphäre wird die Global

Warming Power (GWP) der jeweiligen Gase errechnet und durch die Multiplikation der jeweiligen

Treibhausgasmengen mit diesem Faktor das sogenannte Kohlendioxid-Äquivalent erhalten (CO2-

eq) (vgl. Houghton, J. T. et al. (2001), S. 385). Für globale Fragestellungen wird meist in

Gigatonnen (1Gt = 10 ⁹ t) gerechnet, auf Länderebene in Megatonnen (1Mt = 10 ⁶ t).

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hausfracht in der Erdatmosphäre. Im Mittelpunkt stehen die Gase Kohlendioxid (fast ausschliesslich aus Verbrennungsprozessen), Methan und Distickstoffoxid (Lachgas) (fast ausschliesslich aus der Landwirtschaft) und eine historische Betrachtung von physikalischen, meteorologischen und ökologischen Daten, in welchen der Anstieg der Treibhausgase und Anzeichen einer Klimaerwärmung positiv korrelieren. Es wird weiter festgestellt, dass gegenüber einer um den anthropogenen Treibhauseffekt bereinigten Modellrechnung die Weltdurchschnittstemperatur bereits heute um 0,6°C erhöht ist. Entscheidend sind die Modellrechnungen zukünftiger möglicher Klimaentwicklungen bis zum Jahr 2100, die für sieben verschiedene Szenarien der Emissionsverläufe von Treibhausgasen aufgestellt wurden.

Im Berichtsteil der Working Group II (IPCC (2007b)) werden unter dem Titel “Impacts, Adaptation and Vulnerability” Trends in der Biosphäre aufgezeigt, die sich aus den jeweilig in den Modellen errechneten Temperaturen herleiten lassen. Dabei werden regional unterschiedlich Vorteile und Nachteile im Sinne einer volkswirtschaftlichen Wohlfahrtsänderung (gemessen als Bruttosozialprodukt (GDP)) beschrieben. Die Einschätzungen enden in der Schlussfolgerung, dass es sehr wahrscheinlich sei, dass bei einer Weltdurchschnittstemperatur von 2-3°C über dem Vergleichswert von 1990 in allen Regionen eine Abnahme der Vorteile bzw. eine Zunahme der klimabedingten Kosten zu finden sein wird. Da nicht quantifizierbare Kosten der Klimaänderung bewusst ausgeschlossen wurden, werde die Schadensbilanz aber zu diesem Zeitpunkt weitaus grösser sein, als alleine durch die Änderung des GDP darstellbar (vgl. IPCC (2007b), S. 20-21). Diese sehr um wissenschaftliche Präzision und Würdigung der Mess- und Prognosegenauigkeit bemühte Äusserungen wurden im begleitenden gesellschaftlichen und politischen Diskurs auf die Formel verkürzt, dass eine Weltdurchschnittstemperaturerhöhung um 2°C der höchste tollerierbare Wert sei (vgl. Krewitt, W. et al. (2007)). Das wiederholt bereits vorangegangenen Einschätzungen (vgl. Grassl, H. et al. (2003)) und entspricht dem sogenannten Klimaszenario B1 (IPCC (2007a), S. 13).

2.3 Mindestanforderungen an den Emissionspfad

Die Gründzüge des Klimaszenarios B1 werden im 4. IPCC Sachstandsbericht wie folgt definiert: “The B1 storyline...describes a convergent world with...a population, that peaks in mid-century and declines thereafter... with rapid change in economic structures towards a service and information

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economy...”(IPCC (2007a), S. 18). Die unter dieser Charakteristik gesammelten Emmissionsmodelle wurden zu einem Verlauf des Treibhausgasausstosses aggregiert, wie er in Tab. 1 gezeigt wird. Zum Vergleich werden dort ebenfalls Zahlen des Szenarios A1f gezeigt, das am ehesten die Fortschreibung gegenwärtigen Treibhausgasausstosses in die Zukunft charakterisiert. Tab. 1: Treibhausgasemission nach dem IPCC-Emissionsschema B1 und A1f

als Kohlendioxidäquivalente in Gt pro Jahr.

Quelle: Werte entnommen aus: IPCC (2007c); S. 3, IPCC (2007d), S. 29.

Diesen Zahlen zufolge wird die Menschheit am Ende dieses Jahrhunderts den Ausstoss von Treibhausgasen gegenüber heute auf die Hälfte bzw. gegenüber einer theoretischen Fortsetzung der gegenwärtigen Entwicklung auf ein Viertel reduziert haben müssen. Rechnet man zusätzlich das Anwachsen der Weltbevölkerung auf etwa 9 Milliarden Menschen ein, wie es dem Szenario B1 und den meisten anderen Prognosen zu Grunde liegt, so bedeutet dies speziell für Kohlendioxid, dass mit 1t Ausstoss pro Jahr und Kopf das Emissionsniveau des heutigen Afrika angestrebt wird (vgl. Krewitt, W. et al. (2007)). Auf diese grosse Herausforderung muss vor allem die Energiepolitik in den nächsten Jahren eine Antwort finden.

3. Energienutzung und Klima

3.1 Fossile Brennstoffe als zentrales Problem

Durch Industrie, Landwirtschaft und Haushalte werden Treibhausgase unterschiedlicher Natur ausgestossen, von denen das Kyoto-Protokoll (Vereinte Nationen (1997)) in der Anlage A die Treibhausgase Kohlendioxid, Methan, Distickstoffoxid, partiell und vollständig fluorierte Kohlenwasserstoffe sowie Schwefelhexafluorid anführt.

5

Schwefelhexafluorid und vollständig fluorierte Kohlenwasserstoffe kommen in der Atmosphäre, wenn auch mit stark steigender Tendenz in geringen Spuren vor (vgl. Houghton, J.T. et al. (2001), S. 255). Der Beitrag dieser Substanzen zur Erderwärmung wird bei vielen Autoren nicht einmal erwähnt, so auch in Teilen des jüngsten IPCC Reports (vgl. IPCC (2007a), S. 4). Dagegen sind die partiell chlorierten Kohlenwasserstoffe eine wichtige Komponente der Erderwärmung (siehe Tab. 2). Allerdings ist deren Gebrauch bereits durch das Protokoll von Montreal aus dem Jahr 1989 eingeschränkt. Durch ein vertragsbedingt sich erweiterndes Herstellungsverbot (vgl. Tietenberg, T. (1999)) und eine kurze Lebenszeit der meisten dieser Substanzen ist deren Konzentration in der Atmosphäre rückläufig (vgl. Lee, B.-S./Chiou, C.-B. (2007)). Distickstoffoxid und Methan sind weitgehend mit biologischen Prozessen der Landwirtschaft verbunden. So stammen etwa 45% des nicht natürlich vorkommenden Methans und sogar 80% des entsprechenden Distickstoffoxides aus Landbau und Viehzucht, wobei letztere für 4/5 dieser Emissionen verantwortlich ist (vgl. Steinfeld, H. et al. (2006), S. 82). Die Konzentration dieser beiden Substanzen steigt sehr schnell (IPCC, (2007a) S. 3). Dennoch scheint es schwierig, wirksame Massnahmen dagegen einzuführen, da dies einen massiven Eingriff in die Ertragskraft der Landwirtschaft bedeuten würde. Der IPCC Report stellt daher im Summary der Working Group I fest, dass keine universelle Vorgehensweise zur Minderung dieser Emissionen bestehe (vgI. IPCC (2007c), S. 19). Im späteren Verlauf des Reports wird dieses Thema dennoch mit einigen Handlungs-vorschlägen bedacht.

In Tab. 2 wird auch troposphärisches Ozon mit einem erheblichen Beitrag zur Atmosphärenerwärmung (Radiative Forcing) aufgeführt. Dieses Ozon entsteht aus Stickstoffoxiden und Kohlenwasserstoffen unter dem Einfluss von UV-Licht (vgl. Lightfoot, P.D. et al. (1992)) und hat damit keine direkten Verursacher. Zudem führten Massnahmen der Luftreinhaltung in Mitteleuropa bereits zur Stagnation der Konzentrationswerte (vgl. Claude, H. et al. (2001)). Verschiedene weitere technische Aspekte lassen es noch nicht zu, Mechanismen einer globalen Strategie zur Minderung des troposphärischen Ozons einzufordern. So erscheint Ozon nicht im Anhang A des Kyoto-Protokolls (vgl. Rypdal, K. et al. (2005)) und auch der IPCC Bericht geht nur am Rande auf Ozon ein. Die Verminderung des Kohlendioxidausstosses wird somit zu einem zentralen Thema des Diskurses. Dies wird unterstützt durch die Feststellung, dass Kohlendioxid mit 55% der Erwärmungsleistung den Treibhauseffekt dominiert (Tab. 2).

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Tab. 2: Absolute und relative Erwärmungsleistung (Radiative Forcing RF in

[W/qm]) der wichtigsten anthropogenen Treibhausgase.

Quelle: Werte entnommen aus: IPCC (2007a), S. 4.

Bei der Bilanzierung des Treibhausgasausstosses als GWP (Global Warming Power, siehe Fussnote 1) schlägt Kohlendioxid sogar mit über drei Vierteln des Gesamteffektes zu Buche (Tab. 3).

Tab. 3: Übesicht der anthropogenen Treibhausgase mit Angabe ihrer

relativen GWP (Global Warming Power, siehe Fussnote 1)

Quelle: Werte entnommen aus: IPCC (2007e), S. 12.

Da anthropogenes Kohlendioxid überwiegend aus Verbrennungsprozessen stammt, wobei ein grosser Teil auf fossile Energieträger zurückgeht, verengt sich die Debatte um die Reduktion des Ausstosses von Treibhausgasen nochmals auf die Änderung unseres Umgangs mit Energie. Der IPCC Report hat daher zurecht seinen grössten Schwerpunkt bei der Energieerzeugung und -verwertung.

Die besondere Bedeutung der Kohlendioxidemissionen und damit die wirtschaftliche und politische Herausforderung der zukünftigen Energieerzeugung nimmt auch die vorliegend Arbeit zum Anlass, sich auf dieses Segment der Klimaproblematik zu konzentrieren.

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3.2 Optionen zur Reduktion von Kohlendioxidemissionen Zur Minderung des Ausstosses von Kohlendioxid stehen eine Reihe von seit langem diskutierten Möglichkeiten zur Verfügung, die hier nur summarisch genannt werden sollen.

Zunächst ist die Effizienzsteigerung der Energieerzeugung und -verwertung zu nennen. Hier sind Konzepte der Dezentralisierung der Kraftwerksleistung, Kraftwärmekopplung, Massnahmen im Wohnungsbau, in der Verkehrsinfrastruktur oder im Fahrzeugbau und vielen anderen Stellen gefragt. Auch bei der Wahl innerhalb der fossilen Energieträger gibt es Präferenzen in Bezug auf das Energie-Kohlendioxid-Verhältnis. So liefert Erdgas (mit dem Hauptbestandteil Methan) 20kJ für jedes freigesetzte Gramm Kohlendioxid, während Steinkohle nur 11kJ/g Kohlendioxid erzielt (vgl. Grubb, M. (1990), S. 26, zitiert in: van Kooten, G.C. (2004), S. 5). Van Kooten (2004, S 5) verkürzt diesen Zusammenhang sogar in dem Wort “It appears ... that the CO 2 problem is primarily a coal problem.” Im Besonderen vor dem Hintergrund, dass Länder wie China einen wesentlichen Teil ihrer Energiever-sorgung aus der kostengünstig im Inland geförderten Kohle beziehen (vgl. Gielen, D./Changhong, C. (2001)), erhält dieser Satz Gewicht. Die Nutzung von kohlendioxidneutralen Energiequellen wie z.B. Sonnen-, Gezeiten- oder Windenergie sowie die Gruppe der Energieträger aus nachwachsenden Rohstoffen wird unter diesem Gesichtspunkt interessant. Auch die Kernenergie, unabhängig von ihrer politischen Umstrittenheit und den schwerwiegenden Problemen der Brennstofferzeugung und Abfallbeseitigung, gibt die Möglichkeit nahehin kohlendioxidneutraler Energieerzeugung. Schliesslich wird die Entfernung des Kohlendioxids aus Abgasen (Sequestrierung) mit anschliessender Lagerung in geeigneten geologischen Formationen oder in der Tiefsee und die Entfernung aus der Atmosphäre durch Fixierung als Biomasse in Wiederaufforstungen diskutiert. (vgl. IPCC (2007c); Capoor, K./Ambrosi P. (2006a), S. 33)

Die Energieerzeugung durch Kernfusion, ist eine vielversprechende Option, die trotz erheblicher Investitionen noch nicht das Stadium des Proof of Concept erreicht hat (Grassl, H. et al. (2003), S. 53).

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4. Energiepolitische und -ökonomische Reaktionen

Der seit Jahrzehnten laufende Diskurs um das Weltklima hat die Vorstellungen der Gesellschaft geprägt und in der Staatengemeinschaft zu völkerrechtlichen Verpflichtungen und politischen Massnahmen geführt. Im besonderen auf das Drängen der USA hin (Mercier, J. (2006)) hat sich in den internationalen Verhandlungen die Erkenntnis durchgesetzt, dass einfache Festlegung von Höchstmengen der Emissionen mit grossem Durchsetzungs-aufwand und zweifelhaften Erfolg verbunden seien. Statt dessen wurden Mechanismen begründet, in denen die Kräfte des Marktes und der Gesellschaft die erforderlichen Reduktionen herbeiführen sollen. Als Meilenstein dieser Entwicklung stellt das Kyoto-Protokoll die wesentliche völkerrechtliche Basis für einen solchen Prozess auf internationaler Ebene dar. Im Folgenden soll gezeigt werden, wie von politisch-administrativer, ökonomischer und gesellschaftlicher Seite die Emission von Treibhausgasen eingeschränkt und damit die Energiepolitik beeinflusst wird.

4.1 Das Kyoto-Protokoll als Rahmen der Energiepolitik

Die wissenschaftlichen Erkenntnisse, die sich in den späten 1980er Jahren verfestigten, fanden ihren Niederschlag im Rahmenabkommen der Vereinten Nationen über Klimaänderung (Vereinte Nationen (1992a)) und Folgekonferenzen der Vertragsparteien dieses Abkommens. Anlässlich der dritten Konferenz dieser Art in Kyoto kam es zur Verabschiedung des gleichnamigen Protokolls (Bundesrepublik Deutschland (2002b)), in dem die beteiligten Staaten sich verpflichteten, in den Jahren 2008 bis 2012 die Emissionen der Treibhausgase (in CO 2 -eq) auf 95% des Niveaus von 1990 zu senken. Allerdings ist dieses Protokoll nur ein Teil eines ausserordentlich umfangreichen “Gebäudes” aus Konferenzen, Abkommen, Boards, Funds und völkerrechtlichen Verflechtungen unterschiedlichsten Niveaus (vgl. Yamin, F./ Depledge, J. (2004), S. 487-508).

Eine präzise Vorgabe für die Zeit bis 2008 wurde im Kyoto-Protokoll nicht ausgesprochen, sondern nur die Forderung nach Erzielung nachweisbarer Fortschritte in den Unterzeichnerstaaten (vgl. Artikel 3) ²⁾ . Im Gegensatz dazu

Im Protokoll ist vorgesehenen, dass dieses mit 90 tägiger Verzögerung in Kraft tritt, 2

nachdem 55% der Welttreibhausgasemissionen durch ratifizierende Staaten repräsentiert werden.

Nach der Ratifizierung durch Russland war dies am 16. Februar 2005 der Fall (siehe Register der

Unterzeichnerstaat auf der UNFCCC-Webpage. http://maindb.unfccc.int/public/

country.pl?country=RU )

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legen die Artikel 3 Abs. 10-14, Artikel 6 und 12 des Protokolls den flexiblen Kyoto-Mechanismus an und enthalten dazu sehr detaillierte Angaben für die Wahl der Mittel zur Zielerreichung. Laut dieser Artikel ist es einer Partei möglich, sogenannte zertifizierte Emissionsbegrenzungen und -reduktionen zu erwerben, um damit die Reduktionsziele zu erreichen, ohne “eigene” technische Massnahmen im Inland zu treffen. Dies betrifft den Mechanismus für Umweltverträgliche Massnahmen in Artikel 12 (Clean Development Mechanism, CDM) (vgl. Yamin, F/Depledge, J. (2004) S. 159-186; Zegras, P. C. (2007); Pokharel, S. (2007); Schlamadinger, B. et al. (2007)), die Unterstützung von Projekten in einem Gastland nach Artikel 6 (Joint Implementation, JI) (vgl. Yamin, F./Depledge, J. (2004), S. 187-196; Streimikiene, D./Mikalauskiene A. (2007)) und den Handel von bereits gehaltenen Emissionsrechten (Emissionshandel ³⁾ )(vgl. Yamin, F/Depledge, J. (2004), S. 156-159).

Im Rahmen des CDM bieten Staaten, die nicht Vertragspartner des Rahmenabkommens sind (im wesentlichen Entwicklungs- und Schwellenländer) Entwicklungsprojekte an, die zur Senkung der Treibhausgasbilanz führen. Unterzeichnerstaaten aus denen die Finanzierung dieser Projekte stammt, können ihre nationale Emissionsbilanz um diese Treibhausgasmengen vermindern. Dagegen ermöglicht der Mechanismus der Joint Implementation (JI) Investitionen zwischen Unterzeichnerstaaten des Protokolls. Die eingesparten Emissionen können im Investorland gutgeschrieben werden, während die Bilanz des Implementierungslandes davon unberührt bleibt. Zuletzt können im Emissionshandel Emissionszertifikate gehandelt werden, die durch schliessende oder emmissionssvermindernde Industriebetriebe frei geworden sind. Dabei wird für das Land der erwerbenden Partei die Emissionsbilanz vermindert und für das Land der verkaufenden Partei erhöht. Das Kyoto-Protokoll implementiert so das politische Prinzip, dass Marktkräfte aufgrund von Kosten und Nutzen die Allokation der Massnahmen zur Emissionsminderung bestimmen (C&T, Cap-and-Trade-Mechanismus, vgl. van Kooten, G.C. (2004), S. 23). Ohne dass das Kyoto-Protokoll innerstaatliche Strukturen direkt anspricht, müssen zur Teilnahme an diesen Mechanismen die Unterzeichnerstaaten Institutionen schaffen, welche die Inhalte dieser Abmachung auf nationaler Ebene spiegeln, da nur durch die Etablierung z.B. von Emissionshandelsstrukturen den verbrieften Ansprüchen der Vertragspartner

3 Der korrekte Ausdruck ist Emissionsrechtehandel, im Folgenden wird weiterhin nur von

Emissionshandel die Rede sein.

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auf freien internationalen Emissionshandel nachzukommen ist. Die Vereinbarung entzieht damit zum grossen Teil die Politik zur Begrenzung von Treibhausgasemissionen der Souveränität der Nationalstaaten und stellt so nicht nur in ökonomischer Hinsicht, sondern auch aus völkerrechtlicher Perspektive einen Paradigmenwechsel dar. Während vergleichbare Abmachungen wie das Protokoll von Montreal (Bundesrepublik Deutschland (1988a)) über die Emissionen von halogenierten Kohlenwasserstoffen noch ganz dem Prinzip eines einzelnen Staates verpflichtet waren, der seinen internationalen Abmachungen durch die unidirektionalen Vorgaben von Begrenzungen und Verboten auf Basis von Gesetzen und Verordnungen nachkam (C&C, Command and Control (vgl. van Klooten, G.C. (2004), S. 22)), ist die Einführung dieses Handelssystems dazu angelegt, aufgrund seiner Multilateralität eine Eigendynamik zu entwickeln, welche die staatliche Souveränität innerhalb eines bestimmten Rahmens ablöst. Entscheidende Elemente dieses Systems sind die Regeln zur Sanktionierung bei Nichteinhaltung der Zusagen. Gemäss den Beschlüssen der Teilnehmerkonferenz in Marrakesh sind (in einem stark reglementierten Prozedere) verschiedene Strafen möglich, bis hin zu zusätzlichen Einsschränkungen der Emissionsmenge für Folgeperioden oder dem Ausschluss aus dem internationalen Emissionshandel (vgl. Vereinte Nationen (2002b), S. 64-76; Hagem, C. et al. (2005))

Die Europäische Union hat als Signatar des Kyoto-Protokolls ein europäisches Emissionshandelsschema aufgebaut (vgl. Europäische Union (2003a); Oberndorfer, U./Rennings, K. (2007)) und die Mitgliedsstaaten dazu verpflichtet, auf nationaler Ebene die nötigen Strukturen einzurichten. ⁴⁾ (vgl. Baumann, S. (2006) S. 27-58). Für Deutschland wurden beispielsweise als direkte Folge der EU-Richtlinie das Treibhausgas-Emissionshandelsgesetz (Bundesrepublik Deutschland (2004c)), der Nationale Allokationsplan (BMU (2004b); BMU (2006c)) und das diesen für die Periode 2005 bis 2007 umsetzende Zuteilungsgesetz (Bundesrepublik Deutschland (2004d)) erlassen. Durch nationale Gesetze wird schliesslich der Sanktionsdruck, den das Kyoto-Protokoll auf die Teilnehmerstaaten in Bezug auf die Einhaltung der Abmachung ausübt, an Organisationen und Firmen im Inland weitergegeben.

Die Mitgliedstaaten der EU sind zudem Einzelsignatare des Kyoto-Protokolls. Die im 4

Protokoll vermerkte Reduktionsverpflichtungen liegt für die Summe aller EU-Staaten bei 92%,

während im Rahmen des EU Burden Sharing (vgl. Klepper, G./Peterson, S. (2004)) sehr

unterschiedlich Emissionsziele vorgesehen sind: z.B. für Luxemburg 74%, für Portugal 127%.

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Die Fortsetzung, Intensivierung und vor allem Ausweitung (USA, Australien und die Türkei haben das Protokoll nicht ratifiziert) der Kyoto-Aktivitäten nach 2012 scheinen für die Erreichung der Reduktionsziele, die das IPCC ermittelt hat, unabdingbar.

Auf nationaler Ebene werden neben dem Cap-and-Trade-Mechanismus (siehe 4.3), der nur industrielle Emittenten betrifft, auch Steuern angewandt und diskutiert, um den Energieverbrauch direkt zu beeinflussen (z.B. motorenleistungsabhängige Autosteuer, Steuer auf Brennstoffe). Einige EU-Staaten führten eine CO 2 -Steuer ein und zielten damit unmittelbar auf die Reduzierung der Kohlendioxidemissionen statt auf den Energieverbrauch bzw. den Verbrauch einzelner Energieformen (z.B. die Niederlande, Schweden, Norwegen (vgl. Hammar, H./Jagers, S.C. (2007)). Schliesslich wird versucht durch indirekte oder direkte Subventionen und Steuererleichterungen Einfluss auf Treibhausgasemissionen zu gewinnen (z.B. Forschungsförderungen, Preisgarantien für Strom aus regenerativen Energien, Unterstützung für Gebäude-und Infrastrukturverbesserungen). Massnahmen zur Limitierung der Emmission (im Besonderen für Kohlendioxid) durch direkte Vorgabe von Grenzwerten (C&C) sind erst am Anfang der Diskussion, wie dies zum Beispiel für Kraftfahrzeuge der Fall ist (vgl Europäischen Kommission (2007d)).

4.2 Gesellschaftliche Kräfte in der Klimapolitik

Eine wesentliche Grundlage des politischen Handels ist die Akzeptanz und Unterstützung durch die Bevölkerung, die sich zum einen in Prozessen der politischen Willensäusserung (Wahlen, Umfragen, offen artikulierter Protest) ausdrücken und zum anderen darin, inwieweit Vorschriften und Gesetze befolgt bzw. sinnvoll umgesetzt werden. Die Diversität einer Gesellschaft (vgl. Phinney J.S. (1996), Thomas, D.A./Ely, R.J. (1996)) scheint in diesem Zusammenhang einen wichtigen Einfluss darauf zu haben, ob komplizierte politische Fragen effizient diskutiert und einer Lösung zugeführt werden. Gesellschaften mit homogener und kulturell ähnlicher Bevölkerung, wie sie in Europa oder Japan zu finden sind, kamen in den Entscheidungsprozessen im Hinblick auf eine Reduktion des Treibhausgasausstosses eher zu Ergebnissen als Staaten mit höherer Diversität, wie z.B. Kanada, Australien oder die USA (vgl. van Klooten, G.C. (2004), S.101). Wenngleich z.B. die USA in früheren Jahren mit weniger komplexen Umweltfragestellungen, ihrem technischen Niveau entsprechend, eine Vorreiterrolle übernommen hatten (z.B. beim Abgaskatalysator in Kraftwa-

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gen), scheinen die Entscheidungsstukturen, welche in vieler Hinsicht die Diversität der amerikanischen Gesellschaft (mit Absicht) widerspiegeln und ihr Rechnung tragen, die erfolgreiche Erörterung der Konsequenzen des Treibhauseffektes zu verhindern oder mindestens stark zu verzögern (Mercier, J. (2006)). Dass der verantwortungsvolle Umgang mit Ressourcen auch von der sozialen Strukturierung der Bevölkerung abhängt, lässt sich in Studien belegen (vgl. Kipperberg G. (2007)). Das sogenannte social capital einer Gesellschaft (vgl. Knack, S./Keefer, P. (1999)) und dessen Förderung wird damit zu einem wichtigen Bestandteil einer zukünftigen Klima- und Energiepolitik. CDM und JI haben auch unter diesem Gesichtpunkt eine grosse Bedeutung, indem sie helfen, technisches und organisatorisches Wissen, Normen und Werte des Klimaschutzes zu verbreiten.

4.3 Die Ökonomie einer klimaschützenden Energiepolitik

Die Politik hat sich entschieden, ein Cap and Trade-System zur Reduktion der Treibhausgase einzuführen. Wo liegen die Vorteile und Nachteile dieser Vorgehensweise und welche Erfahrungen gibt es bisher damit? Vor allem steht die Frage, welche anderen Vorgehensweisen alternativ bzw. ergänzend für ein solches System zur Verfügung stehen und ob ein C&T-System geeignet ist, die Umgestaltung des Energiesektors zu untererstützen oder sogar zu lenken. Am Anfang dieser Überlegungen sollen die volkswirtschaftlichen Mechanismen betrachtet werden, die diesem Themenkomplex zu Grunde liegen.

4.3.1 Der maximale Nutzen der Emmissionsreduktion

Ein ökonomisch handelndes Individuum wird sein Tun so lange ausdehnen und intensivieren, bis es den Punkt erreicht, an dem der zusätzlich gewonnene Nutzen nur noch gleich dem dazu notwendigen Aufwand ist. Jede weitere Ausdehnung der Aktivitäten ist ceteris paribus nur unter Grenzkosten möglich, die höher als der erzielte zusätzliche Nutzen sind. Unter diesen Bedingungen kommt es demnach zur Wohlfahrtsminderung. Analog dazu erreicht eine Volkswirtschaft eine Maximierung der Wohlfahrt, wenn die aggregierten Grenzkosten dem aggregierten Grenznutzen der erzeugten Güter und Leistungen gleich wird (Abb. 1).

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Abb. 1: Wohlfahrtsmaximierung einer Volkswirtschaft. Die aggregierte Leistung einer Volkswirtschaft erreicht das Maximum der Wohlfahrt (schräg schraffierte Fläche), wenn Grenzkosten und Grenznutzen der erzeugten Güter und Leistungen gleich sind. Wird Q* überschritten, kommt es zu Wohlfahrtsverlusten (senkrecht schraffierte Fläche).

Quelle: Nach van Kooten, G.C. (2004), S. 16.

Das Ziel der Maximierung des Gemeinwohls gerät allerdings dann in Konflikt mit den Interessen des Einzelnen, wenn sich durch Fehlallokationen von Ressourcen und Leistungen aus volkswirtschaftlicher Sicht eine Ineffizienz ergibt, während dadurch gleichzeitig ein einzelner Wirtschaftsteilnehmer aufgrund subjektiver Bedingungen eine Steigerung seines Nutzens erzielen kann. Im Besonderen bei Gütern, welche die Natur uns a priori kostenlos zur Verfügung stellt und die jedem zufallen, der erfolgreich die technischen und wirtschaftlichen Anstrengungen betreibt, sie zu nutzen, droht diese Art des Marktversagens (vgl. Endres, A./Schwarze, R. (1993), S. 53 ff.). Die Nutzung von Wasser, Bodenschätzen und Fischbeständen sind bekannte Beispiele für dieses Problem (vgl. Hardin, G. (1968)). Die “Deponierung” von Treibhausgasen in der Atmosphäre passt sich zwanglos in diese Reihe ein, da die Aufnahmefähigkeit der Erde für Kohlendioxid oder Methan jedem kostenlos zur Verfügung steht, deren Nutzung aber mit einem (grundsätzlich quantifizierbaren) Schaden für die Gemeinschaft verbunden ist. Abb. 1 lässt sich in eine Darstellung abändern, die Kosten und Nutzen einer Emissionsreduktion schematisiert (Abb. 2.). Dabei stellt die Grenzkostenkurve den Aufwand der Emissionsreduktion dar, während die Grenznutzenkurve die erzielte Schadensverminderung anzeigt. Wieder ergibt sich das Wohlfahrtsmaximum der Gesellschaft dort, wo die Grenzkosten der

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Emissionsreduktion gleich dem Grenznutzen in Form vermiedener Schäden ist. Eine Ausweitung der Emissionsreduktion (in Abb. 2.: Emmisionsreduktionen grösser als Q*) bedeutete dies eine Fehlallokation der Mittel, da die erlittenen Kosten grösser wären, als die erzielte Schadensminderung. Abb. 2: Wohlfahrtsmaximierung bei Emissionsreduktion. Der gewonnene Nutzen der Emissionsreduktion ist maximal, wenn ihre Grenzkosten gleich dem erzielten Grenznutzen (durch Schadensverminderung) sind. Der erzielte Wohlfahrtsgewinn, übertrifft den dazu nötigen Aufwand (Fläche unter der Grenzkostenkurve bis C*) um die Grösse der schraffierten Fläche. Eine weitere Reduktion der Emissionen über C* hinaus erzielt ceteris paribus Wohlfahrtsverluste.

Quelle: Nach van Kooten, G.C. (2004), S. 19.

Wird die Darstellung in Abb. 2 auf dem Niveau eines einzelnen Wirtschaftssubjektes interpretiert, so bleiben die Kosten der Emissionsreduktion beim einzelnen Emittenten, während der Wohlfahrtsgewinn der Gemeinschaft zu gute kommt. Unter Bedingungen des freien Marktes würde also eine angemessene Emissionsreduktion ausbleiben. Um diese dennoch

herbeizuführen, werden drei verschiedene Vorgehensweisen angewendet: Vorgabe von Emissionsgrenzwerten, Steuern auf emittierte Mengen und die Preisbildung mit Emissionsrechten in einem Markt staatlich begrenzter Emissionsmengen (Emissionshandel) (vgl. van Kooten, G.C. (2004), S. 22). Die Umwelt- und Ressourcenökonomie hat Bedingungen entworfen, unter denen Wirschaftsubjekte aus eigenem Antrieb Aktivitäten entwickeln, die aggregiert das Maximum des Gemeinwohls erzielen, wobei Faktoren wie Ressourcenbegrenzung, Umweltbedingungen, Biodiversität und Optimierung der intertemporellen Allokation in die Betrachtungen von Kosten und Nutzen eingeschlossen werden.

15

4.3.2 Werkzeuge zur Allokation von Emissionsminderungen

4.3.2.1 Grenzwerte

Durch die Tradition der Überwachung von Stoffen, die in einer begrenzten Umgebung Schäden verursachen (Belastung von Gewässern, Luftverschmutzung von Städten) ist die Umweltgesetzgebung durch Vorgaben für die maximale Konzentration oder/und die Höchstabgabemenge von Schadstoffen geprägt. Diese regionalisierte Sichtweise verliert weitgehend ihren Sinn in den Fällen, bei denen sich die Kontamination in der Luft sehr rasch vedünnt und grossflächig Schäden anrichten kann. Da es nicht mehr um toxikologische Wirkungen in der Region geht, sondern um die Gesamtmenge der ausgestossenen Schadstoffe im globalen Kontext, müssen Massnahmen zur Reduktion der Treibhausgasemmissionen allein daran gemessen werden, inwieweit sie kostengünstig, d.h. mit möglichst geringem Wohlfahrtskonsum pro Reduktionseinheit, zu leisten sind. Diese Fragestellung, die nach dem Allokationsoptimum fragt, ist mit einem einfachen Grenzwertsystem nicht zu beantworten.

4.3.2.2 Kohlenstoffsteuer

Sehr viel attraktiver ist in dieser Hinsicht die Besteuerung von Emissionen, da auf diesem Weg mengenspezifische Emissionskosten definiert werden, welche die Emissionen in die betriebliche Rechnung integrieren lassen. Die Steuerersparnis, die durch nicht emittierte Mengen erzielt wird, kann in die Grenzkosten der Emissionsreduktion mindernd eingerechnet werden. In Abb. 2 würde damit der Verlauf der Grenzkosten flacher und C* (also die relative Emissionsreduktion) zu grösseren Werten verlegt werden. Die Emissionsbesteuerung bezieht so Ihre Wirkung über das betriebliche Ziel der Gewinnmaximierung.

Zum anderen kann der Umfang technischer Vorschriften und Limite allein ziel- statt methodenorientiert und damit erheblich unspezifischer und kleiner gestaltet werden, was einen grossen Teil des Verwaltungsaufwandes staatlicher- und betrieblicherseits spart. Hinzu kommt noch der Effekt der Doppeldividende (vgl. de Mooij, R.A. (1999)), dass einerseits eine ökologische Verbesserung erzielt wird und andererseits der Staat Geld im Ausgleich für noch weiter verursachte Schäden erhält. Emissionsbedingte Wohlfahrtsverluste der Gemeinschaft werden damit in den Verursacherbetrieb internalisiert (vgl. van Kooten, G.C. (2004), S. 28-29). Eine Kohlendioxidsteuer bietet sich daher

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als Druckmittel an, die Kohlendioxideffizienz der Energieerzeugung zu steigern. Jeder Energieträger hat einen bekannten fossilen Kohlenstoffgehalt, der zu Kohlendioxid verbrannt wird. Auf dieser Basis kann Energie aus Steinkohle höher besteuert werden als die gleiche Energiemenge aus Methan. Energie, die man mit einer effizienten Technologie erzeugt, hätte eine niedrigere Steuerlast als Energie, die - bei gleicher Primärenergie - in einem System mit hohen Umwandlungs- und Transportverlusten erzeugt würde. Aus dieser Sicht trifft der Begriff Kohlenstoffsteuer (“Carbon tax”) sogar besser den Sachverhalt (vgl. Bovenberg, A.L. (1993); Smith, S. (1999); Kasahara, S. et al. (2007)), da man sich in der Steuerfestlegung nur auf die chemische Zusammensetzung des Energieträgers zu beziehen braucht. Im Gegensatz zu den meisten ordnungsrechtlichen Grenzwerten und Mengenbegrenzungen ist ein solches System nicht nur in der Industrie anwendbar, sondern, da keinerlei Messtechnik zur Abgasmessung beim Emittenten notwendig ist, auch beim privaten Verbraucher. Der Vorteil der Kohlenstoffsteuer, leicht implementierbar zu sein und zugleich eine grosse Zahl von Kohlendioxidemissionen erfassen zu können, wird durch einige Punkte eingeschränkt. Zum einen sind Steuern national geregelt. Eine länderübergreifende Harmonisierung erscheint nur sehr schwer möglich und Wettbewerbsverzerrungen im internationalen Handel und Steuertourismus (z.B. beim Benzin wegen der Unterschiede der Mineralölsteuer) wären die Folgen (vgl. Bovenberg, A.L. (1993)). Steuern haben darüberhinaus ein negatives Image und wegen ihrer direkten Festlegung von Staatseite stellt sich unmittelbar die Frage, welche Steuerhöhe fair und sozial ausgewogen sei (vgl. Hammar, H./Jagers, S.C. (2007)). Zudem wird durch ihren “Inlandscharakter” die Kohlenstoffsteuer den Chancen und zwängen einer globalen Zusammenarbeit beim Klimaschutz nur, wenn überhaupt, mit einem grossen Verwaltungsaufwand (vgl. Mehrwertsteuer im Exporthandel) gerecht. Eine globale Kohlenstoffsteuer wie von manchen Autoren vorgeschlagen (van Kooten, C.G. (2004) S. 149) erscheint zum gegenwärtigen Zeitpunkt unrealistisch.

Das zweite Problem ist die schwer zu justierende Grösse dieser Steuern. Um die ökonomisch gewünschten Emissionsreduktion genau zu erzielen, müsste die Steuer so angelegt sein, dass sie pro Emissionseinheit genau gleich den aggregierten Grenzkosten der Emissionsreduktion am gewünschten Reduktionsniveau ist. In Abb. 2 entspricht dies der Höhe p* um die Reduktion C* zu

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erreichen ⁵⁾ . Um auch nur in die Nähe des richtigen Wertes zu gelangen, bedarf es ausserordentlich umfangreicher Daten und Kenntnisse um zum Teil nicht öffentliche technische und wirtschaftliche Zusammenhänge. Eine Rejustierung der Steuerlast auf einen verbesserten Wert ist nur in einem langsamen Rhythmus möglich. Zudem können Änderung in der Konjunktur und der Technologie den Effekt der Steuer stark stören. Weiters sind die Daten über die Unterschiede in der Kohlendioxidbilanz des Weges “von der Lagerstätte bis zur Zapfsäule” nur schwer zu implementieren (vgl. Pearson, M/Smith, S. (1991), S. 53, zitiert bei Bovenberg, A.L. (1993)), da eine nationale Steuer nur den aufgearbeiteten Energieträger nach seiner Warenklasse belasten kann und eine Unterscheidung nach Herkunft und Erzeugung kaum praktikabel ist.

4.3.2.3 Emissionshandel

Gegenüber der Emissionssteuer wird von vielen Autoren der Emissionshandel favorisiert (vgl. Tietenberg, T. (1999); Baumann, S. (2006), S. 20; Chameides W./ Oppenheimer, M. (2007); Kasahara, S. et al. (2007)). Wenn auch unterstellt werden könnte, dass ein weitgehend marktgetriebenes System wie der Emissionshandel den politischen Zeitgeist (van Kooten, C.G. (2004), S. 32) oder Wirtschaftsinteressen der Intermediäre des Emissionshandel bedient, so bleiben doch gewichtige Vorteile dieses Systems gegenüber den vorgenannten.

Die Gründzüge des Emmissionshandels werden im Kyoto-Protokoll festgelegt: Staaten oder Staatengemeinschaften legen maximale Emissionsmengen für ihr Territorium fest und verteilen die Erlaubnis zur Emission in gestückelten, handelbaren Zertifikaten. Im Ausland bewirkte Kohlendioxidminderungen gelten als inländisch erbrachte Reduktionsleistungen. Ein bedeutender Vorteil gegenüber der Kohlenstoffsteuer ist der direkte Einfluss auf die Emissionsmenge durch die zertifikatvermittelte Mengendeckelung statt durch die schwer kontrollierbare Grenzkosten-Steuer-Relation. Zugleich orientiert sich der Zertifikatpreis durch die Vermittlung des Marktes an den aggregierten Grenzkosten der Emissionsreduktionen aller Handelsteil- 5 Solange die Grenzkosten der Emissionsreduktion kleiner sind als die Steuern pro emit-tierter Einheit, werden technische Massnahmen zur Verbesserung der Emissionsbilanz durchge-führt. Bei der Intensivierung der Reduktionsmassnahmen steigen auch deren Grenzkosten. Sobald

es kostengünstiger wird, Steuern zu zahlen als weiter die Emissionen zu mindern (für C≥C*), wird

man die Steuerzahlungen in Kauf nehmen, statt die Technologie zur Emissionsverminderung

weiter auszubauen.

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nehmer und zwar, ohne dass spezifische technische Kenntnisse und Firmeninterna öffentlich gemacht werden müssten. Zudem wird durch die Internationalität des Systems die Wettbewerbsverzerrung gemindert. Schliesslich lässt sich sagen, dass im Emissionshandel erzielte Emissionsreduktionen einer neuartigen Form von Wertschöpfung dienen, da sie - einer Dienstleistung gleichinternational gehandelt werden können. Das Ziel der Gewinnmaximierung treibt hier wie im Fall der Emmissionssteuer die gewünschte ökologische Verbesserungen voran. Im Gegensatz zur Steuer, ist die Vorteil aber nicht nur durch Einsparung, sondern auch durch Schaffung von Kohlenstoffsenken in Form von Aufforstungen möglich. Am bedeutendsten ist jedoch, dass die Allokation des Reduktionsaufwandes in einer Zahl von ansonsten unabhängigen und unterschiedlichen Betrieben und Projekten dort geschehen kann, wo die geringsten Grenzkosten zu erwarten sind. Ein wesentlicher Nachteil des Emissionshandels ist aber, dass eine Einbeziehung des Konsumenten nur durch Kostenabwälzung über die industriellen Fertigprodukte möglich ist. Wann immer Konsumenten fossile Energieträger direkt verbrauchen (Individualverkehr, Heizung) müssten sie in letzter Konsequenz des Emissionshandels auch selbst Zertifikate erwerben bzw. der Lieferant müsste den Energieträger zusammen mit dem Zuschlag der Zertifikate, die er dafür erworben hat, verkaufen. Dies ist bisher nicht vorgesehen. ⁶⁾ Zudem treten durch den Handels der Emmissionszertifikate Transaktionskosten auf, die zum einen für sich bereits einen Nachteil des Emissionshandel darstellen, zum anderen aber die Nutzung dieses Systems erst ab einem bestimmten Transaktionsvolumen sinnvoll erscheinen lassen. Diese Probleme schliessen zur Zeit die bedeutenden Sektoren des Individual- und Flugverkehrs vom Emissions-handel aus (vgl. Baumann, S. (2006), S. 21-22) Damit öffnet sich eine Lücke vor allem bei kleineren gewerblichen und privaten Verbrauchern, die weiterhin nur mit Steuern, Fördermassnahmen, technischen Vorschriften und Appellen zum verantwortungsvollen Handeln kompensiert werden kann. So werden sowohl Emissionshandel als auch Energie- bzw. Kohlenstoffsteuer zur Eindämmung von Treibhausgasemissionen

6 Über den “Klimarappen” auf Benzin und Diesel wird in der Schweiz Geld vom privaten

Verbraucher in Projekte der Emissionsminderung geleitet (vgl. Capoor, K./Ambrosi P. (2006a),

S. 3). Gleiches gilt für die 2005 eingeführten CO2 Lenkungsabgabe von 32CHF/t CO2 (vgl.

Jochem, E./Ott, V. (2005))

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parallel weiter bestehen und entwickelt werden müssen, wobei der Emissions-handel grösseren Organisationen vorbehalten bleibt. 7)

4.3.3 Der Emissionshandel in der Praxis

An dieser Stelle soll nur kurz ein Überblick über die Erfahrungen des Emissionshandels und seiner gegenwärtige Situation gegeben werden. Aufgrund von Wirtschaftstheorien der späten 1960er Jahre (vgl. Dales, J.H. (1968)) hatte die US-amerikanische Umweltbehörde 1975 Versuche mit handelbaren Emissionszertifikaten begonnen. In der Folgezeit wurden in den USA die Reduktion von Blei im Benzin, von halogenierten Kohlenwasserstoffen und von Schwefeldioxid in Abgasen von Grossfeuerungsanlagen erzielt. Angestossen durch das Kyoto-Protokoll und z.T. bereits in desssen Vorfeld haben sich für den Emissionshandel mit Treibhausgasen ebenfalls verschiedene Handelsregimes bzw. Handelsplattformen gebildet (z.B. RECLAIM in Kalifornien. (vgl. Tietenberg, T. (1999)); Greenhouse Gas Abatement Scheme New South Wales, Chicago Climate Exchange, Keidenren Voluntary Action Plan, European Climate Exchange (75% des Handels läuft in der EU), Brokers, firmenrepräsentierende Banken, Energiebörsen, Asia Carbon Fund und weitere (vgl. Capoor, K./Ambrosi P. (2006a), S. 3, S. 7)). Seit 2004 gibt es mit der Carbon Expo der Köln Messe AG (zuletzt 200 Ausstellern, etwa 25 aus Deutschland (vgl. BMU (2007c) und einer Veranstaltung in Peking) eine Messe für Teilnehmer und Intermediäre des Emissionshandels (http:// www.carbonexpo.de/).

2006 wurden global 1,6 Gt CO 2 -eq im Wert von 30 Milliarden USD gehandelt, wobei 0,45 Gt auf den CDM und nur 0,02 Gt auf die JI entfielen. 95% dieses Handelsvolumens wurde innerhalb des Europäischen Handelsystem abgewickelt. (vgl. Capoor, K./Ambrosi P. (2007b), S. 3) Im gleichen Jahr basierten in Deutschland 55% der Kohlendioxidemission (aus 1850 Anlagen) auf Zertifikaten (vgl. BMU (2007a), S. 6), europaweit etwa 45% (aus 11500 Anlagen) (vgl. Brännlund, R./Lundgren, T (2007)). Das Europäische Handelsystem konzentriert sich auf den Handel mit Kohlendioxidemission (vgl. Europaische Union (2003b); Capoor, K./Ambrosi P. (2007b), S. 8)) allerdings werden vorallem beim CDM auch andere Gase berücksichtigt. 8)

7 In Deutschland werden Anlage von über 20MW Leistung in den Emmissionshandel ein-

bezogen (vgl. BMU (2004a). Das entspricht der Versorgungsleistung für ca. 3500 Einwohner

(gemittelter Gesamtverbrauch inkl. Gewerbe und Industrie) (vgl. Grassl, H. et al. (2003), S. 130).

20

In der Anfangsphase der Europäischen Handelssystems wurde der Zuteilungsbedarf in den nationalen Allokationsplänen überschätzt, so dass die Bilanzierungen im Mai 2006 einen grossen Zertifikateüberhang zeigten. Der Zertifikatpreis brach daher von über 30 /t CO 2 -eq auf 10 /t CO 2 -eq zusammen (vgl. Capoor, K./Ambrosi P. (2006a), S. 8). Anfang 2007 wurden Zertifikate für Dezember 2008 wieder zum Preis von etwa 15 /t CO 2 -eq gehandelt, während der Spotmarktpreis bei unter 2 /t CO 2 -eq lag (vgl. Capoor, K./Ambrosi P. (2007b), S. 12). Was die langfristigen Preise betrifft entspricht dies den Erwartungen, die vor Beginn des Handels geäussert wurden (vgl. Klepper, G./Peterson, S. (2004)). Wenn man einen Strompreis für Industriebetriebe von 47 /MWh (vgl. Reinaud, J. (2005), S. 50) zu Grunde legt und die oben erwähnten 15 /t CO 2 -eq dazu zählt, erhielte man im Fall frei gehandelter Emmissionsrechte nach dem Benchmark des deutschen Allokationsplanes (BMU (2006b), S. 31) einen Preis für Strom aus Kohlekraftwerken ⁹⁾ von 58 /MWh (+24%) und für Strom aus Gaskraftwerke ¹⁰⁾ von 52,5 /MWh (+12%). Mit der Stromproduktion ist zugleich jener Industriezweig mit der grössten emissionshandelsbedingten Kostenzunahme genannt. So energieintensive Produkte wie Aluminium oder Zement verteuerten sich dagegen nur um etwa 5,6 bzw. 2,2% (vgl. Reinaud, J. (2005), S. 51). Bislang geschieht die Zuteilung der Zertifikate in der EU kostenlos, auf der Basis von industriespezifischen Benchmarks (siehe Fussnote 9 und 10).

5. Die europäische Energiepolitik

Die Europäische Union nimmt ihre Verpflichtungen aus dem Kyoto-Protokoll ernst (vgl. Capoor, K./Ambrosi P. (2007b), S. 13) und begrenzt so mit ihrem besonderen Augenmerk auf Kohlendioxid ihren Bewegungsraum für die Energiepolitik “nach oben”. Diese Deckelung durch die Politik der Emissionsbegrenzung wird durch einen zurückhaltenden Einsatz der projektbasierten Mechanismen (CDM und JI) bewusst nur beschränkt flexibilisiert (vgl. BMU (2006a), S. 38; Pan, H. (2007)). Somit wird der europäische Energiemix,

8 Chlorierte Kohlenwasserstoffe sind “low hanging fruits” mit kurzen Vorlaufzeiten der Im-

plementierung, hohem Ertrag und auch in Entwicklungsländern einfach zu kontrollierenden Pro-

jekten; 58% aller CDM Projekte bezogen sich 2006 auf die Minderung der Emission chlorierter

Kohlenwasserstoffe (vgl. Capoor, K./Ambrosi P. (2006a), S. 31)

9 750g CO2/kWh (BMU (2006b), S. 31); 0,750t /MWh x 15/t =11,25/MWh

10 365g CO2/kWh (BMU (2006b), S. 31); ; 0,365t /MWh x 15/t =5,48/MWh

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die Energieerzeugung und -nutzung direkt von den Erfordernissen des Klimaschutzes beeinflusst. Zugleich aber sind traditionellerweise auf dem Energiesektor wichtige andere volkswirtschaftliche und politische Interessen vorhanden, welche zusammen mit den Forderungen des Klimaschutzes beachtet werden müssen und ihrerseits “von unten” den Bewegungsraum der Energiepolitik eingrenzen. Hier stehen Versorgungssicherheit und Möglichkeiten der Autarkie an erster Stelle. Soziale Verträglichkeit, sowie ökonomische und ökologische Kosten (Energiepreise, Naturschutz) sind weitere Faktoren, die bei Grassl, H. et al. Leitplanken der Energiepolitik genannt werden (2003, S. 3). Im folgenden soll ein Einblick gegeben werden, wie sich die europäische Energiepolitik innerhalb dieser Leitplanken für die Zukunft positioniert. 5.1 Der Binnenmarkt als Grundlage effektiven energiepolitischen Handelns Die Europäische Union ist seit den 1980er Jahren im Begriff, die Energiepolitik innerhalb der Unionsgrenzen zu vereinheitlichen und zu koordinieren mit dem Ziel eines europäischen Energiebinnenmarktes ¹¹⁾ . Die Zahl der Aktivitäten auf diesem Gebiet ist heute kaum mehr zu überblicken (näheres unter http://ec.europa.eu/energy/; bezüglich der EU-Richtlinen vgl. European

Commission (2007), S. 4-13). Da die nationalen Interessen und Gegebenheiten sehr unterschiedlich sind, ist dieser Prozess schwierig und zeitraubend. Unter anderem ergänzen die Mitgliedsstaaten die oben genannten “unteren Leitplanken” der Energiepolitik um eigene Ziele. So spielt bei der Benutzung der Kernenergie in Frankreich und England deren Status als militärische Nuklearmächte eine Rolle, während z.B. Österreich die Verwendung der Kernenergie gänzlich ablehnt. Deutschland möchte aus der Kernenergie aussteigen und hat dafür beim Einsatz der Stein- und Braunkohle, so wie auch Polen, besondere Interessen. (vgl. Meritet, S. (2007)) Wie im Weissbuch Energie für die Zukunft (Europäische Kommission (1997a), S. 5-6) in den ersten Sätzen ausgewiesen ist, soll ein integraler Ansatz der Energiepolitik verfolgt werden. So werden erneuerbare Energiequellen wegen der Minderung von Einfuhrabhängkeit (Handelsbilanz und Versorgungssicherheit), als Impulse für regionale Entwicklung und zur Etablierung von Know-How für den Export in Drittländer zur Förderung empfohlen. Danach erst wird deren Beitrag zur Minderung der Emission an Kohlendioxid

11 ^{Im Namen} Europäische Gemeinschaft für Kohle und Stahl lässt sich erkennen, dass es

bei der Gründung des EU-Vorläufer 1952 bereits zu grossen Teilen um eine gemeinsame Ener-

giepolitik ging.

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erwähnt ¹²⁾ . Weiter wird eine Senkung der Energieintensität ¹³⁾ eingefordert. Somit treten Bemühungen um die Treibhausgasreduktion in Europa (wie erwähnt konzentrieren sich die Aktivitäten diesbezüglich um den Gebrauch fossiler Brennstoffe) im engen Zusammenhang zur übrigen Energiepolitik auf und dienen dabei abwechselnd ebenso als Vehikel und Antrieb wie auch als Ziel energiepolitischen Handelns. Die energiepolitisch sehr genauen Vorstellungen des Grünbuchs (Europäische Kommission (2006c)) zeigen, dass der Prozess zum Binnenmarkt und damit zu einem Europa als Pol der Energiepolitik in der Welt sehr weit gediehen ist. Dieser Erfolg wird deutlich, wenn Meritet (2007)mit positivem Unterton - über die Auswirkungen der europäischen Energiepolitik schreibt: “European requirements are a shock for the French culture”. Das Grünbuch (S. 17) beschreibt unter anderem wichtige, zuvor schon in der Literatur geforderte Aspekte der Energie-Geopolitik (vgl. Mañe-Estrada, A. (2006)), die im Hinblick auf die Versorgung mit Erdgas (einem wesentlichen Baustein der Kohlendioxidreduktion) wichtig sind. Einen vorläufigen Höhepunkt dieser Aktivitäten stellt der europäisch-russische Energiedialog mit dem Ziel einer strategisch Partnerschaft dar (vgl. Mañe-Estrada, A. (2006)). Dabei zeigt sich wieder die Verquickung der energiepolitischen und -ökonomischen Aspekte: Die Etablierung der Europäischen Union als wichtigem globalen Pol der Energie-politik, u.a. gegenüber Russland als dem zukünftig wichtigsten Gaslieferanten, geht zusammen mit der Minderung der Bedeutung von arabischen, politisch weniger verlässlichen Öllieferanten. Weiters wird die Kohlendioxideinsparung durch die Verwendung von Erdgas noch gefördert, indem währungsrisikomindernd der Euro zur Fakturierung etabliert wird (vgl. Mañe-Estrada, A. (2006)).

5.2 Status und Trends der europäischen Energienutzung Bei der Klärung der Frage, inwieweit eine Volkswirtschaft dem

Klimaschutz gerecht wird, sind, angesichts der unterschiedlichen Energie-Kohlendioxid-Verhältnisse verschiedener Energieträger, der Energiemix und dessen Trends wichtige Indizien. Die Europäische Union veröffentlicht darüber

^{Allerdings trugen unter anderem die Schreiben KOM (97) 196,} Die energiepolitische 12

Dimension der Klimapolitik vom 14. Mai 1997 und KOM (97) 418, Klimaänderung: das Konz-

ept der EU für Kyoto vom 1. Oktober 1997 dem schon zuvor Rechnung (zitiert in Europäische

Kommission (1997a), S. 5-6)

13 Die Forderung nach Senkung der Energieintensität auf europäischer Ebene hat erste

Wurzeln im Nachgang der ersten Ölkrise (vgl. Europäische Rat (1978)).

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sehr detaillierte Zahlen, wie z.B. in der jährlich herausgegebenen Datensammlung Energy und Transport in Figures (Europäische Union (2006b,c,d)), woraus Abb. 3 und die Zahlen der Tab. 4 entnommen sind. Sie zeigen, dass der Gesamtverbrauch der Primärenergie seit 1990 um etwa 12% gestiegen ist. Abb.3: Entwicklung des Primärenergieverbrauchs in der Europäischnen Union (25 Staaten) von 1990 bis 2004. Die Angaben sind in 10 ⁶ t Oil Equivalents (Mtoe). (1Mtoe =41,9 GJ).

Quelle: Nach Europäische Union (2006c), S. 12.

Der Kohlekonsum wurde seit 1990 deutlich vermindert, zugleich wurde diese Einsparung aber überkompensiert durch den gestiegenen Verbrauch anderer Energieträger. Relativ betrachtet führen Gas und erneuerbare Energieträger diesen Wechsel mit je 60% Steigerung an.

Tab. 4: Entwicklung des Primärenergieverbrauchs in der Europäischnen Union (25 Staaten) von 1990 bis 2004. Die Angaben sind in 10 ⁶ t Oil Equivalents (Mtoe). (1Mtoe =41,9 GJ)

Quelle: Werte entnommen aus: Europäische Union (2006c), S. 44.

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In absoluten Zahlen dominiert aber die Zunahme des Erdgasverbrauchs, der so gross ist wie die Zunahme der Kernenergie, der erneuerbaren Energieträger und des Erdöls zusammen. Damit hat die Europäische Union zwar den besonders kohlendioxidträchtigen Verbrauch der Kohle eingeschränkt aber in Summe die Verwendung von fossilen Energieträgern weiter gesteigert. Neben der Entwicklung des Verbrauchs an Primärenergieträgern, ist deren Zusammenhang mit volkswirtschaftlichen Daten von Interesse, da hier wesentliche Hinweise auf den technologischen Fortschritt im Umgang mit Energie zu ersehen sind. In Abb. 4 wird der Gesamtenergieverbrauch und der Kohlendioxidausstoss auf die Einwohnerzahl und die wirtschaftliche Leistung spezifiziert. Hier zeigt sich, dass trotz des gestiegenen Verbrauchs an Energie aus fossilen Energieträgern der Kohlendioxidausstoss pro Kopf nicht erhöht wurde, sondern 2004 leicht unter dem Niveau von 1990 lag, allerdings mit steigendem Trend. Zugleich stieg das Prokopfeinkommen, sodass die Energieintensität (d.h. Energiekonsum spezifiziert auf das Bruttosozialprodukt) deutlich sank. Die wirtschaftliche Entwicklung konnte sich also teilweise vom Energiekonsum und dem Kohlendioxidausstoss abkoppeln.

Abb.4: Entwicklung des spezifischen Primärenergieverbrauchs und der Kohlendioxidemission in der Europäischnen Union (25 Staaten) von 1990 bis 2004. Der jeweilige Wert von 1990 wird als 1 festgesetzt. Bruttoso- zialprodukt; Kohlendioxidemmission pro Kopf; Kohlendioxidemmis- sion spezifiziert auf Prokopfeinkommen; Energieintensität (Energiekonsum spezifiziert auf das Bruttosozialprodukt).

Quelle: Nach Europäische Union (2006c), S. 9.

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Dennoch gelang es nicht, die Gesamtemission an Kohlendioxid zu reduzieren. Während in den Haushalten, bei Industrie und Dienstleistungen der Ausstoss abnahm und er bei der Kraftwerksindustrie (Strom und Wärme) ungefähr gleich blieb, hat im Jahr 2004 der Verkehr 29% mehr Kohlendioxid verursacht als 1990. Zudem dies mit nahehin geradlinigem und unverändert steigendem Verlauf (Abb. 5). Diesen Mehrausstoss teilen sich der Strassenverkehr und der Flugverkehr im Verhältnis von etwa 4 zu 1, während z.B. die Eisenbahn aufgrund des geringen Anteils am Energieverbrauch mit ihrer 30%igen Einsparung kaum eine Rolle spielte. Da der Verkehr mit 26% der aller Emissionen zu Buche schlägt (12% Haushalte, 22% Industrie und Dienstleistungen, 40% Strom und Wärme (Europäische Union (2006c), S. 21)) wäre eine deutlich verkleinerte Kohlendioxidbilanz 2004 gegenüber 1990 festzustellen, wenn der Ausstoss des Strassen und Flugverkehrs innerhalb bestimmter Schranken geblieben wäre (vgl. Tab. 5) (vgl. Europäische Kommission (2007d), S. 2).

Bei Betrachtung der Trends der Kurven in Abb. 5 wird aber deutlich, dass die Ausstossverminderung in Industrie und Dienstleistungen sowie in den Haushalten in den letzten Jahren nicht weiter fortgesetzt wurde, sondern hauptsächlich durch Entwicklungen bis zum Jahr 2000 manifestiert worden war. In der Dekade 2000 bis 2010 droht daher der Europäische Union, insbesondere auf dem Hintergrund einer guten Wirtschaftsentwicklung (siehe Bruttosozialproduktentwicklung ab 2000 in Abb. 4, vgl. European Commission (2007), S. 5)), wieder eine Steigerung der Kohlendioxidemission auch in diesen bis anhin erfolgreichen Sektoren.

Tab. 5: Entwicklung der Kohlendioxidemission in der Europäischen Union (25 Staaten) von 1990 bis 2004 nach Wirtschaftssektoren aufgelistet.

Quelle: Werte entnommen aus: Europäische Union (2006c), S. 21.

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Abb. 5: Entwicklung der Kohlendioxidemission einzelner Sektoren in der Europäischen Union (25 Staaten) von 1990 bis 2004. Der jeweilige Wert von 1990 wir als 1 festgesetzt. Die Kurve für Kraftwerke zur Strom und Wärmegewinnung sind nicht dargestellt. Deren Verlauf ist etwa gleich mit der Summe der Kohlendioxidemission. Summe der Kohlendioxidemission; Verkehr; Haushalte; Industrie und Dienstleistung.

Quelle: Nach Europäische Union (2006c), S. 20.

5.3 Der europäische Pfad zukünftiger Energienutzung

Der überwiegende Teil der Energietechnologie ist durch grosse Investitionen in technische Anlagen langer Lebensdauer gekennzeichnet (z.B. Kraftwerke, Raffinerien, Verteilernetze, Gebäudeisolierungen) und daher im Vergleich zu der Technologie vieler anderer Wirtschaftsbereiche (z.B. Maschinenbau, Informationstechnologie, Dienstleistungen) sehr langfristig angelegt. Vor diesem Hintergrund soll der europäische Energiebinnenmarkt, wenn auch längst nicht vollständig entwickelt (Europäische Kommission (2006c), S. 3, S. 7), den Raum schaffen, in verlässlichen Rahmenbedingungen die Energieerzeugung und -nutzung der EU in einem global bedeutenden Umfang zu optimieren (vgl. Wütscher, F. (2005), S. 85-89). Die Europäische Union hat sich zum Ziel gesetzt, bis 2020 die Treibhausgasemissionen um 20% gegenüber 1990 zu senken, und hat in einer Mitteilung der Kommission vom 7. Februar 2007 als ein wichtiges Problem in diesem Zusammenhang den Verkehr benannt: “[Es]...müssen Massnahmen getroffen werden, um sicherzustellen, dass der Strassenverkehr die Bekämpfung des Klimawandels nicht untergräbt...” (Europäische Kommission (2007d), S. 5). Dazu wurde im gleichen Schreiben die Perspektive auf einen Treibstoff-

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verbrauch bei Personenwagen von unter 4 l/100km gerichtet, der 2020 erreicht sein soll (S. 12).

Die Unterstützung Nachwachsender Rohstoffe bietet für die Union die Möglichkeit, Kohlendioxidemissionen zu sparen und andererseits neue Märkte für die Agrarwirtschaft zu schaffen. Daher wird die Erzeugung von Biokraftstoffen besonders gefördert mit Anbau-, Weiterverarbeitungs- und Forschungshilfen, sowie mit Mindestbeimischungen im Treibstoff für Kraftfahrzeuge (vgl. Europäische Kommission (2004b)). Da zudem erwartet wird, dass der Bedarf an Biokraftstoffen von der europäischen Landwirtschaft nicht optimal gedeckt werden kann (vgl. Skytte, K./Meilborn, P./Henriksen, T. C. (2006)), werden bereits analog zu den bei fossilen Energieträgern etablierten Beziehungen, Handelsverbindungen zu potentiellen Biomasselieferanten wie beispielsweise Brasilien entwickelt (“Strategische Partnerschaft der EU mit Brasilien”, Joint Statement vom 4. Juli 2007) ( vgl. Europäische Kommission (2006c), S. 16). Das Weissbuch zur Energie aus erneuerbaren Quellen (Europäische Kommission (1997a)) hat das strategische Ziel formuliert, bis 2010 den Anteil der erneuerbaren Energie von seinerzeit 6% auf 12% zu steigern, wobei der verstärkte Einsatz von Biomasse (Ziel 135 Mtoe) und von Windkraft (Ziel 40 GW) als Hauptanteil in die Bilanz eingehen soll (S. 58). Im Wesentlichen bekennt man sich dazu, dass die Einzelstaaten übergeordnete gemeinsame Ziele und Aktionspläne erfüllen, aber in den Einzelheiten Handlungsfreiheit haben. Ein angestrebter Energiemix mit Länderverteilung existiert daher im Weissbuch nicht. 14)

Auch das 2006 erschienene Grünbuch zur Energiepolitik (Europäische Kommission (2006c)) weist keinen Plan über die Zusammensetzung eines zukünftigen gesamten Energieportfolios aus. Es fokussiert sich aber sehr viel bestimmter als das Weissbuch auf konkrete politische Massnahmen und Anreize zur Effizienzsteigerung oder zu Forschungsprogrammen und kündigt konkretere Zielvorgaben zur Erreichung der 20%-Emissionsreduktion an. Der Mangel einer bereits “fertigen” und politisch unterstützten Vorstellung über die Entwicklung des europäischen Energiemixes wird deutlich, indem dieses Thema zuletzt noch im Januar dieses Jahres lediglich im Rahmen eines “Commission Staff Working Document” behandelt wurde (European Commission (2007)). Darin wird in Anlehnung an die Berichte des IPCC und

14 Die Vorgaben des Weissbuches werden vermutlich bis 2010 nicht erreicht. Harmelink

et al. (2006) rechnen mit 8-10% erneuerbarer Energien im allgemeinen (15-18% bei elektrischer

Energie) statt der vom Weissbuch vorgegebenen 12% (22% bei elektrischer Energie).

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an ökonomischen Modelle für das Jahr 2050 heruntergebrochen, was die neuesten Erkenntnisse der Klimaforschung für den europäischen Raum bedeuten und ein Szenario des Primärenergieverbrauchs und der Einsparungen (Effizienzsteigerungen) der verschiedenen Wirtschaftssektoren entworfen. Der vorgeschlagene Verlauf des Primärenergiemixes ist in Abb. 6 dargestellt. Abb.6: Vorschau auf die mögliche Entwicklung des Energiemixes der Europäischen Union bis 2030. Die verschiedenen Primärenergiebereiche sind in der Reihenfolge ihrer Banden im Diagramm angeschrieben.

Quelle: Nach European Commission (2007), S. 28.

Diesen Angaben zufolge erreicht der Primärenergieverbrauch der EU bis 2010 sein Maximum, um danach bis 2030 um 15% abzunehmen, sodass das Niveau von 1990 leicht unterschritten wird. Die Abnahme des Kohleverbrauchs soll weiter fortgesetzt werden, während Erdöl auch 2030 noch immer der relativ wichtigste Energielieferant sein wird. Zugleich soll die Kernergie diesem Szenario gemäss nach 2010 stark vermindert werden. Die Mengenreduktion der Kernenergie und der fossilen Brennstoffe um 33% im Primärenergieportfolio in den Jahren 2010 bis 2030 muss daher durch das starke Anwachsen der regenerativen Energien und einer grossen Effizienzsteigerung kompensiert werden. So soll durch die Effizienzsteigerung 2030 der gesamte Primärenergieverbrauch der EU um etwa 17% geringer ausfallen als die Wirtschaftsleistung zu diesem Zeitpunkt nach heutigen Effizienzmassstäben erwarten liesse. Das entspricht dem Umfang nach jeweils dem Beitrag der regenerativen Energie bzw. dem des Erdgases des gleichen Jahres. 5.4 Perspektiven einer Wirtschaft im “2°C-Scenario” Krewitt et al. (2007) haben versucht ein Scenario zu entwickeln, das die Vorgabe der 10 Gt globaler Emission von Kohlendioxid für das Jahr 2050

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umzusetzen versucht (“2°C-Scenario”). Um dieses zu erreichen, werden in ihrer Arbeit verschiedene Trends postuliert. Als Rahmen dient die Entwicklung der Weltbevölkerung auf etwa 9 Milliarden bis 2050 und das Wachstum der Wirtschaftsleistung um etwa 2,7% pro Jahr. Weiters werden Preisentwicklungen abgeschätzt: für Erdöl auf 100 USD/Barrel und für Emmissionsrechte auf 50-100 USD/t CO 2 . Eine wesentliche Bedeutung hat in diesem Scenario die Effizienzsteigerung der Energienutzung von 3% pro Jahr und die Ausrichtung auf einen Anteil von 80% erneuerbarer Energieträger in der weltweiten Vesorgung im Jahr 2050.

Ähnlich gross werden die Umbrüche auch in der vom deutschen Umweltminister kürzlich herausgegebenen Klimaagenda 2020 (BMU (2007d)) beschrieben. Wörtlich wird vom “Umbau der Industriegesellschaft” bereits in der Überschrift gesprochen. Damit wird wie in der Schrift von Krewitt et al. deutlich gemacht, dass jeder einzelne Sektor einer genauen Untersuchung und anschliessend einer Optimierung unterzogen werden soll. Ein sehr wesentlicher energieökonomischen Anteil der genannten Überlegungen sind Modellierungen zu den volkswirtschaftlichen Kosten, die durch die Reduktion der Treibhausgase entstehen. Solche Angabe erfolgen zum einen in Geldeinheiten (zu meist USD), wobei ein bestimmter Zeitpunkt nahe der Gegenwart gewählt wird, auf den die Kosten diskontiert werden. Zum anderen wird die Entwicklung der Wirtschaft (vgl. IPCC (2007d), S. 12-13, 17-22; Boulanger, P.-M./Bréchet, T. (2005)) zusammen mit den Aufwendungen für den Klimaschutz betrachtet und der Anteil der Wirtschaftsleistung prognostiziert, der zur Reduktion der Treibhausgase gebraucht wird. Azar, C./Schneider, H. (2002) gehen auf diese Kosten ein unter der Überschrift “Are the Economic Costs of Stabilising the Atmosphere prohibitive?”. Sie fassen in ihrer Arbeit einige vorangegangene Untersuchungen zusammen und finden dabei, dass die Kosten zur Limitierung des Kohlendioxids auf ein Niveau von 350 ppm in der Atmosphere etwa 18.000 Milliarden USD (diskontiert auf 1990) betragen. Da sich diese Aufwendungen aber über einen Zeitraum bis zum Jahr 2100 erstrecken, kommt es lediglich zu einer Minderung des jährlichen Wirtschaftswachstums von ca. 2% auf 1,9%. Die Autoren pointieren ihre Berechnungen mit der Aussage, dass die wirtschaftliche Leistung der gesamten Erde im Jahre 2102 das Niveau erreiche, dass sich ohne Klimaschutzmassnahmen theoretisch im Jahr 2100 einstellen würde. Die Frage, ob

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die Aufwendungen für ein “2°C Scenario” prohibitiv sind, ist auf dieser Basis mit nein beantwortet worden.

Auch die jüngste Beurteilung verschiedener ökonomischer Modell durch das IPCC fiel ähnlich aus. Um ein Niveau von 445-535 ppm Kohlendioxid in der Atmosphere zu erhalten, werde das jährliche Wachstum des GDP um weniger als 0,12%-Punkte für den Zeitraum bis 2030 fallen. Die Europäische Kommission veröffentlichte in ihrem oben erwähnten Weissbuch (European Commission (2007)) ähnlich Zahlen bis in das Jahr 2030 und führt diese für einzelne Länder und Regionen aus. Die jährliche Minderung des GDP liegt dabei in den Staaten der ehemaligen UDSSR am höchsten mit 0,5%, am Niedrigsten dagegen in Brasilien mit 0,09%, für die EU (27 Staaten) und die USA etwa bei 0,25%. Im Weltdurchschnitt bleibt das GDP um 0,2% hinter einem theoretischen Verlauf des Basismodells zurück und erreicht 2030 den doppelten Umfang von 2005. Das GDP der EU wird zu diesem Zeitpunkt um den Faktor 1,6 gegenüber dem des Jahres 2005 gewachsen sein.

5.5 Perspektiven auf eine nachhaltigen Energiewirtschaft

Bislang wurde davon gesprochen, dass vorallem der Trend der Kohlendioxidkonzentration in der Atmosphäre den unveränderten Gebrauch von Energie in der Zukunft verbietet. Zugleich zwingen die Grösse des Problems und die Natur der Sache zur Planung für einen Zeitraum der nächsten 50 bis 100 Jahre. So rückt der Begriff der Nachhaltigkeit in den Diskurs über Klima und Energienutzung.

Mit Nachhaltigkeit (sustainability) wird ein Handeln charakterisiert, das dem Konzept der intra- und intergenerationellen Gerechtigkeit verpflichtet ist. Die Nutzung von Ressourcen, in einem Ausmass, dass deren Regeneration gleich dem aktuellen Werteverbrauch ist (Verbrauch an Masse, Veränderung des Ökosystems, Lebensqualität, u.a.), ist damit einer der einfachsten hinreichenden Bedingungen für Nachhaltigkeit, wie sie z.B. bei der Nutzung von Biomasse möglich ist. Im Zusammenhang mit nicht regenerierbaren Ressourcen (fossile Energie, Mineralien, Landschaftsverbrauch), muss der Begriff der intergenerationellen Gerechtigkeit an der Relation zwischen einem Werteverbrauch und damit verbundener Schaffung von dauerhaften Werten orientiert werden. Damit wird der blosse Verbrauch einer Ressource auch dann rechtfertigbar, wenn daraus sowohl für die gegenwärtige wie auch für die kommende Generation mindestens keine Wohlfahrtsminderung entsteht. Von

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dieser zentralen Vorstellung leiten sich vielfältige ökologische, sozioökonomische, kulturelle und politische Konsequenzen ab, die den Begriff Nachhaltigkeit bzw. nachhaltige Entwicklung weiter definieren, deren Besprechung aber über den Rahmen dieser Arbeit hinausführt (vgl. Wütscher, F. (2005), S. 23-40).

Unter 5.2 wurde angemerkt, dass die EU die Nutzung fossiler Brennstoffe seit 1990 weiter gesteigert habe. Dennoch sind in dem Vorgehen der letzten Jahre Ansätze der Nachhaltigkeit zu erkennen, so z.B. in dem es gelang, durch vermehrten Einsatz von Erdgas im Austausch mit Kohle den Kohlendioxidausstoss einzudämmen. Weiter ist im besonderen die wirtschaftlich verträgliche Zunahme des Anteils an regenerativer Versorgung unter ausdrücklicher Nennung des Begriffes der Nachhaltigkeit unterstützt worden (vgl. OcCC (2007), S. 136; Europäische Kommission (2006c); European Commission (2007), European Environment Agency (2005), S. 9-10). Auch mindestens bis zum Jahr 2030 plant die EU den absoluten Verbrauch an Erdgas und -öl in ihrem Energieportfolio nicht drastisch zu vermindern (Abb. 6) sondern nach einem Maximum um das Jahr 2010-2020 langsam etwa auf das Niveau von 1990 zurückzufahren. Krewitt et al. (2007) geben in ihrer Schrift “The 2°C Scenario - A Sustainable World Energy Perspective” die gleichen Tendenzen an, indem sie die verbrauchte fossile Energie der Welt von heute bei 11.000 TWh pro Jahr für das Jahr 2050 bei 9.400 TWh pro Jahr kaum verändert prognostizieren. Allerdings soll der Umfang der erneuerbaren Energie von jetzt 30% auf dann 75% steigen, um den dann verdreifachten Bedarf der Welt an Energie zu decken. Der Begriff der Nachhaltigkeit wird also in diesem Zusammenhang auch bei diesem relativ stabilen Verbrauchs an nicht erneuerbaren Energieressourcen für gerechtfertigt gehalten (vgl. Kletzan, D. et al. (2006)).

Weitgehend beruhen die Entwicklungen zur Nachhaltigkeit im Energiesektor auf der Anwendung neuer Technologien im Bereich z.B. erneuerbarer Energien oder höherer Effizienz in der Energietransformation. Verschiedene Gründe drohen aber diese Technologien in einer “Innovationsfalle” zu halten: Abgesehen von energieerzeugenden Betrieben sind die Aufwendungen für Primär- oder Sekundärenergie in den Betrieben moderner Industriegesellschaften relativ gering. Die meisten Sektoren verwenden weniger als 1% ihrer Ausgaben für die Energieversorgung, was wegen des geringen Sparpotentials den Innovations- und Investitionsdruck für

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Energietechnik mindert (vgl. Wütscher, F. (2005), S. 124-126). Für die kapitalintensive energieerzeugende Wirtschaft ergibt sich dagegen die Innovationsfalle u.a. durch die lange Lebensdauer bestehender Anlagen, durch die Notwendigkeit beim Wechsel von zentraler zu dezentraler Energieerzeugung bzw. bei der Nutzung von Anlagen fern der Haupttrassen (z.B. auf Basis von Windkraft, Geothermie, Gezeiten)die Netzanbindungen anders zu strukturieren (vgl. Grassl, H. et al. (2003), S. 216-217).

6. Kritische Würdigung und Ausblick

Während der energiewirtschaftliche und -politische Diskurs in den 1970er Jahren von der Vorstellung geprägt war, dass die Wirtschaft durch sich erschöpfende Lagerstätten in einen Energiemangel geraten würde, hat sich u.a. aufgrund der Veröffentlichungen der IPCC Sachstandsberichte die Meinung herausgebildet, dass die atmosphärische Konzentration an Treibhausgasen und im Besonderen an Kohlendioxid für die unveränderte Nutzung von fossiler Energie stärker limitierend sei. In der Tat sind die statischen Reichweiten der Ressourcen ¹⁵⁾ bei Erdöl und Gas von 200 bzw. 400 Jahren sowie bei Kohle von 1500 Jahren (vgl. Grassl, H. et al. (2003), S. 16)) weniger besorgniserregend, als die erwarteten und bereits erkennbaren Klimaveränderungen die im 4. Sachstandsbericht des IPCC nochmals bestätigt wurden. Damit wird Energiepolitik zu einer Grösse der Umweltpolitik und umgekehrt. Der vorliegende Text ist der Fragestellung gewidmet, wie die westlichen Industrienationen und im Besonderen die Europäische Union auf diese wichtige Leitplanke der Energiepolitik reagieren. Es kam zum einen darauf an, zu zeigen, wie die wissenschaftlichen Fakten zu Szenarien einer angepassten Wirtschaft führen und zum anderen welche Mittel installiert wurden, um die Verhaltensweise der Gesellschaft an den neuen Notwendigkeiten zu orientieren. Die Politik verlässt sich dabei nur wenig auf Grenzwerte und Kontrollen sondern weitgehend auf Anreizmodelle wie Subventionen und Steuern. Als eigentlicher Motor gelten aber marktgetriebene Anreizmodelle, wie sie in den Kyoto-Mechanismen des Emissionshandels, der Joint Implementation und des Clean Development Mechanism angelegt sind. Am Beispiel der EU

15 Die statische Reichweite der Ressourcen errechnet sich aus den Ressourcen, die in Zu-kunft (mit einer erwarteten, verbesserten Technologie, zu eventuel höheren Kosten) abbaubar

sind dividiert durch den aktuellen Verbrauch pro Zeiteinheit (Endres, A./Querner, I. (2000),

S. 10).

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wurde gezeigt, dass Aktivitäten der Wirtschaft und der Haushalte durch Marktanreize nicht nur initiiert, sondern auch durch eine aktive Politik der Forschung, Gesetzgebung, Subventionierung und Meinungsbildung kanalisiert werden. Gegenüber den prognostizierten Emmissionsmengen eines ungebrochenem Verhaltens sind klar Erfolge dieser Politik sichtbar, verglichen mit den angestrebten Zielen sind dieses Erfolg aber durchaus nicht vollständig. Dieser Befund scheint aber zusätzliche Aktivitäten, wie z.B. das gesteigerte Augenmerk auf den Energieverbrauch des Strassenverkehrs (Europäische Kommission (2007d), S. 5), ausgelöst zu haben. Demgegenüber ist zu beobachten, dass der Treibhausgashandel, wenn er auch schon ein beachtliches Volumen angenommen hat, nur zögerlich eingesetzt wird. So wird die ursprüngliche Idee einer Auktion zur Preisbildung der Emmissionsrechte durch die vollständig kostenlose Vergabe der Zertifikate auf Basis historischer Daten und unter Rücksichtnahme auf etablierte Technologien unterlaufen (z.B. werden in Deutschland pro kWh den Kohlekraftwerken 750 g Kohlendioxid zugstanden, während Gaskraftwerke für die gleiche Strommenge Emissionsrechte für 365 g Kohlendioxid erhalten (vgl. BMU (2006b), S. 31)). Beschlüsse, wann bei der Vergabe der Zertifikate teilweise oder ganz Marktmechanismen eingesetzt werden sollen, liegen nicht vor. Der Nationale Allokationsplan für Deutschland spricht z.B. lediglich davon, dass rechtlich die Möglichkeit einer Teilauktionierung von 10% der Zertifikate in der Handelsperiode 2008-2012 bestünde (vgl. BMU (2006b), S. 7).

Angesichts der statischen Reichweite der fossilen Brennstoffe wird es nach den genannten Szenarien kaum in den nächsten 100 Jahren zu einer echten Verknappung fossiler Energie kommen, allerdings werden sicherlich wegen des stetig wachsenden Aufwandes zur Ausbeutung der Lagerstätten und wegen Marktverzerrungen durch die zunehmende Konzentration der Förderung auf bestimmte Regionen der Welt drastisch höhere Preisen dafür zu zahlen sein. An dieser Stelle zeigt sich ein weiterer wichtiger Punkt der in der Arbeit angesprochen wurde. Energiepolitik ist, soweit es fossile Brennstoffe betrifft, auch Geopolitik. Dieser klassische Zusammenhang und die Tatsache, dass der grösste Teil der fossilen Energie aus Regionen stammt, die nur bedingt in verlässlicher Partnerschaft mit den westlichen Industrienationen stehen, spielt einem “Umbau der Industriegesellschaft” (vgl. BMU (2007d)) in die Hände, bedeutet doch jede Energieeinheit, die nicht importiert werden muss, ein Stück politischer Bewegungsfreiheit und Sicherheit der Versorgung. Die technischen

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Möglichkeiten auch eine wachsende Wirtschaft in der EU zu grossen Teilen auf der effizienteren Nutzung der Energie und dem Einsatz erneuerbarer Energie zu gründen sind auf lange Sicht gegeben und, wie die Geschichte zeigt, sind solche Umstellungen im Energiesektor auch dann mit Nutzen und Wohlfahrtsgewinn möglich, wenn dazu die gesamte Infrastruktur einer Volkswirtschaft angepasst werden muss. Die Einführung der Kohle mit der Dampfmaschine im 19. Jahrhundert und deren späterer Ersatz durch Öl und Gas sind die beiden Beispiele, die zeigen, wie gross die technische und ökonomische Flexibilität in dieser Hinsicht sein kann. So wechselte in weniger als 50 Jahren die Basis der westlichen Industrie von Kohle auf Erdöl (vgl. Wütscher F. (2005), S. 126). Nach den gezeigten Szenarien stehen wieder 30 bis 50 Jahre zur Verfügung, um unsere Energiewirtschaft anzupassen. Besonders aber der Beginn dieser Entwicklung wird unter dem Effekt der Innovationsfallen leiden, sodass die bedeutendste und schwierigste Zeit dieses Umbruches bereits am Anfang dieser Periode steht. Dass der Aufwand, der nötig ist, um die Energieversorgung und -verwendung an die Klimaziele des IPCC-Reports anzupassen, erheblich sein wird, steht angesichts unseres umfangreichen wirtschaftlichen Handelns und der Grösse der anvisierten Verhaltensänderungen ausser Frage. Dennoch zeigt sich unter Beachtung des Zeitraumes, der zu der Umstellung vorgesehen ist, sowie unter Würdigung des Nutzens, der entsteht, sobald Energie eingespart wird, dass die volkswirtschaftlichen Kosten relativ gering im Vergleich zur Wirtschaftsleistung der Welt sind.

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Eidesstattliche Erklärung

Ich versichere, dass ich die Diplomarbeit selbständig und nur unter Verwendung der angegebenene Quellen und Hilfsmittel angefertigt und die den benutzten Quellen wörtlich oder inhaltlich entnommenen Stellen als solche kenntlich gemacht habe. Die Arbeit hat in gleicher oder ähnlicher Form noch keiner anderen Prüfungsbehörde vorgelegen.

Lausen, den 1. September 2007

Dr. Arno Reichert

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