0. Vorbemerkung

In diesem Aufsatz wird der Stand der Diskussion zur Sozialstaatlichkeit der Bundesrepublik Deutschland (folgend: BRD) und zum “Sozialstaatspostulat” des Grundgesetzes der Bundesrepublik Deutschland zu Beginn der 1970er Jahre dargestellt. Das war die Zeit, bevor mit der Ersten Ölkrise und dem Zusammenbruchs des internationalen Währungssystems (Bretton-Woods) sich „neoliberale“ Konzepte in der Wirtschafts- und Finanzpolitik durchsetzen konnten. Dieser so genannte ökonomische Neoliberalismus führte zu einer zunehmenden Entfesselung kapitalistischer Verhältnisse von sozialstaatlichen Bindungen, ging national und international mit einer ungeahnten gesellschaftlichen Polarisierung und Prekarisierung einher und verstellte den Blick auf alternative Wirtschafts- und Sozialstrukturen. Im ersten Teil werden Kennzeichen des sozialstrukturellen Wandels vom Rechtsstaat zum Sozialstaat aufgeführt, an die sozialen Bestimmungen der Weimarer Verfassung und die frühen Länderverfassungen der BRD erinnert sowie die politisch-rechtlichen Anliegen und Interessen der Akteure, die das GG erarbeiteten, benannt. Im zweiten Teil geht es um die verschiedenen Verfassungsinterpretationen, speziell der Interpretationen des “Sozialstaatsprinzips des GG”. Dabei zeigt sich, dass mit zunehmender restaurativer Festigung und Stärkung kapitalistischer Wirtschaftsstrukturen in der BRD diese Verfassungsnorm immer einseitiger in herrschaftsstabilisierender Absicht interpretiert, ausgelegt und verkehrt wurde. Die offene Interpretation des Sozialstaatspostulats in der öffentlichen Debatte scheint heute völlig vergessen. Stattdessen wird heute von Sozialstaatstheoretikern und -praktikern vom rechten bis zum linken Spektrum “sozialer Rechtsstaat” als intervenierender neutraler Staat verstanden und propagiert. Die Grundrechte werden als Eingriffsrechte interpretiert. “Gefahrenabwehr” und “wohlfahrtsstaatliche” Gängelung sollen soziale staatliche Integration in einer antagonistischen (Welt-)Gesellschaft erzwingen. Diese Strategie ist bereits Anfang der 1970er Jahre als Weg in die “soziale Diktatur” (Heinrich Hannover) bzw. in den autoritären Sozialstaat” (Paul Oehlke) öffentlich erkannt und kritisiert worden. Dieser Aufsatz knüpft an und ist Bestandteil meiner Aufarbeitung interessenbezogenen Nachkriegsgeschichte(n). 1

¹ W. R. Albrecht, Nachkriegsgeschichte/n. Sozialwissenschaftliche Beiträge zur Zeit(geschichte). Aachen: Shaker, 2007 [= Berichte aus der Geschichtswissenschaft, 266 p.] -> http://www.shaker.de/shop/978-3-8322-6506-9

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1. Gegenstand des Sozialstaatspostulats

Von der Rechtsquelle aus betrachtet handelt es sich bei dem Sozialstaatsprinzip um die Aussagen des Grundgesetzes der Bundesrepublik Deutschland (GG) in den Artikel 20,1 und 28,1: Artikel 20,1: “Die Bundesrepublik ist ein demokratischer und sozialer Bundesstaat.”

Artikel 28,1: “Die verfassungsmäßige Ordnung in den Ländern muß den

In beiden Artikeln werden die “Grundprinzipien der Staatsform” der Bundesrepublik zusammengefasst und festgelegt: “das republikanische, das demokratische, das rechtsstaatliche und das bundesstaatliche (= föderative) Prinzip“. 2

Durch Artikel 79,3 wird außerdem bestimmt, dass “die in den Artikeln 1 und 20 niedergelegten Grundsätze” nicht durch Änderungen des Grundgesetz “berührt” werden dürfen. Zusammenfassend lässt sich somit festhalten: Das Sozialstaatsprinzip (bzw. -postulat) umfasst die normativ festgelegte, nicht aufhebbare Kennzeichnung der Staatsform der Bundesrepublik Deutschland als “sozial”.

2. Die Entstehung des Sozialstaatsprinzips (bzw. -Postulats) im (GG)

2. 1. Der Strukturwandel vom liberalen Rechtsstaat zum Sozialstaat

Zweifellos ist eine notwendige Voraussetzung für die Entstehung des Sozialstaatspostulats im GG im “politisch-sozialen Strukturwandel vom liberalen Rechtsstaat zum Sozialstaat zu sehen” ³ , d. h. insbesondere im Wandel der Rolle und der Funktion des Staates in bzw. zu einer Gesellschaftsformation, die in ihrer allgemeinsten Kennzeichnung als die des gewerblichen Kapitalismus ⁴ beschrieben werden kann. Dieser gewerbliche Kapitalismus lässt sich nach sei-

² ZumThema: Verfassung - Staat -Verwaltung. Schriftenreihe des Bundesministeriums des Innern. Nr. 7 (Bonn) Bergisch-Gladbach, März 1971, S. 17

³ J. Kammler: Das sozialstaatliche Modell öffentlicher Herrschaft. In: Einführung in die politische Wissenschaft. Hrsg. v. W. Abendroth und K. Lenk. Bern, München 1968, S. 87-99

⁴ O. Hintze: Wirtschaft und Politik im Zeitalter des modernen Kapitalismus (1928). In: Hintze, Otto: Feudalis-

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ner historischen Entwicklung in drei Perioden unterteilen: den Früh-, Hoch- und Spät- oder Monopolkapitalismus, dem jeweils ein bestimmtes Staatsmodell oder eine Staatstätigkeit entspricht:

“Dem Frühkapitalismus entspricht eine merkantilistische Politik des Staates; eine Wirtschaftspolitik, die durch intensive Eingriffe in das Wirtschaftsleben die Herausbildung der kapitalistischen Produktionsweise entscheidend fördert. Im Hochkapitalismus (Ende des 18. bis zu Beginn des 20. Jahrhunderts), in dem sich der Kapitalismus entfaltet hat, beschränkt sich der Staat darauf, die noch verbleibenden Hemmnisse für die Wirksamkeit der kapitalistischen Konkurrenz zu beseitigen und die allgemeinen gesellschaftlichen Bedingungen der kapitalistischen Konkurrenz zu sichern, ohne unmittelbar in den Produktions- und Reproduktionsprozeß einzugreifen. Im Spät- und Monopolkapitalismus muß der Staat immer weiter in den kapitalistischen Wirtschaftsprozeß intervenieren, da infolge des Konzentrationsprozesses der Wirtschaftskreislauf die Fähigkeit verliert, aus den ihm immanenten Gesetzmäßigkeiten

heraus den Fortgang der Kapitalakkumulation zu sichern.” 5

Das sozialstaatliche Modell öffentlicher Herrschaft wurde in dem Maße aktuell, als das kapitalistische Konkurrenzgesetz - von einem Wirtschaftssektor ausgehend (in Deutschland etwa seit Mitte 1870 in der Grund- und Produktionsmittelindustrie ansetzend) - durch Monopolisierung außer Kraft gesetzt wurde und seine Ordnungsfunktion für den Produktions- und gesellschaftlichen Reproduktionssektor verlor. Denn mit Beginn dieses Prozesses werden sozialpolitische Entscheidungen und Maßnahmen des Staates innere Notwendigkeiten und bleiben nicht nur Ausnahmeerscheinungen, wie etwa das preußische Regulativ zum Verbot der Beschäftigung jugendlicher Arbeiter von 1839. Gleichzeitig kam es zu einem Legitimationsverlust des bürgerlichen liberalen Rechts- und Verfassungsstaates, der sich durch den Widerspruch offenbart, wohl

“die Idee der Demokratie zu proklamieren, in gewisser Weise auch zu institutionalisieren, und doch eine Minoritätendemokratie auf der Basis einer sozialen Hierarchie faktisch zu betrei-

ben.” 6

mus - Kapitalismus. Göttingen 1970, S. 165

⁵ W. Rosenbaum: Staatsinterventionismus und Wirtschaftsplanung im modernen Kapitalismus. In: Der bürgerliche Staat in der Gegenwart. Hrsg. V. R. Kühnl. Reinbek b. Hamburg 1972, S. 9

⁶ J. Habermas: Student und Politik. Neuwied 1961

4

Am Beispiel Deutschland lassen sich die Etappen der Herausbildung des Sozialstaatsmodells wie folgt aufzeigen:

2.1.1.Außerkraftsetzen des Konkurrenzprinzips

Entscheidend war in Deutschland die große Wirtschaftskrise von 1873, die zu einer lang anhaltenden Stagnation (1879) führte und die Konzentration im Unternehmenssektor forcierte. Auf dem Kapitalmarkt (Bankensektor) erfolgte die Konzentration zugunsten der Berliner Aktienbanken:

“Mitte der Siebziger Jahre beherrschte eine Handvoll Berliner Aktienbanken beinahe unangefochten den deutschen Kapitalmarkt. Die Zentralisation und Konzentration hatte begonnen. Von nun an gerieten die Provinz- und Privatbanken - selbst die ´großen` wie Bleichröder, Rothschild, Warschauer, Oppenheimer u. a. m. - mehr und mehr in den Sog der Berliner Universalbanken, die bis auf eine Ausnahme, die Berliner Handelsgesellschaft, gleich in den Siebziger Jahren Deutschland mit einem Netz von Filialen überzogen mit dem Ziel, die deutsche Kapitalkraft auf Berlin zu konzentrieren, um so die Möglichkeit zu haben, der als ´vernünftig und zeitgemäß` beurteilten Entwicklung zum Großbetrieb ihre Unterstützung zu

leihen.” 7

Im industriellen Sektor führte die Krise von 1873 und der damit verbundenen Preisverfall zu Rationalisierungsmaßnahmen, um auf dem internationalen Markt konkurrenzfähig zu bleiben und ebenfalls zu Unternehmenskonzentrationen:

“So ging die Zahl der Betriebe in der Schwerindustrie zurück, ihre Produktion und ihre Belegschaft nahmen zu. Mittel- und Kleinbetriebe erlagen der Konkurrenz oder mußten, um den Fortschritt der Technisierung ausnutzen zu können, gemeinsam Kapitalinvestitionen vornehmen - ein Vorgang, der auch bei den Zechen, Hütten, Walzwerken und der Verwertungsindustrie zu ersten Betriebszusammenfassungen führte. Bereits Ende der Siebziger Jahre zeichneten sich in Umrissen die ersten Konzerne und Kartelle ab. Lediglich der Spezialbetrieb -

besonders im Maschinenbau -konnte sich das Einzelunternehmen noch halten [ …].” 8

⁷ H. Böhme: Prolegomena zu einer Sozial- und Wirtschaftsgeschichte Deutschlands im 19. und 20. Jahrhundert. Frankfurt/M 1968, S.73 f. - Anschaulich nacherzählt in Fritz Erpenbecks zweibändigem Roman: Gründer (Berlin: Aufbau-Verlag, 1965)

⁸ ebenda S. 83

5

Durch diese Konzentrations- und Zentralisation des Kapitals, die die kapitalistische Gesellschaft nun nicht nur mit dem konjunkturellen Phänomen der periodischen Überproduktion und Krise sondern mit einer dauernden, überkonjunkturellen Überproduktion und Überakkumulation auf der einen Seite und Strukturkrisen - zuerst in der Landwirtschaft - auf der anderen konfrontierte, wurde offenbar: Das Postulat der freien Konkurrenz wurde zur Fiktion und um den gesellschaftlichen Produktions- und Reproduktionsmechanismus aufrecht zu erhalten, bedurfte es der wirtschaftspolitischen Intervention des Staates, sei es im Produktionssektor durch der Bereitstellung politischer Instrumente und Methoden zur Lenkung des Kapitalex-ports und der Schaffung von Kapitalanlagemöglichkeiten (Kolonien) und/oder sei es durch direkte staatliche Intervention in den nationalen Produktionssektor in Form staatlicher Investitions- und Auftragspolitik (Tirpitzsches Flottenprogramm 1898/1900, Hindenburg-Programm 1916) ebenso wie im Reproduktionssektor über Sozialgesetzgebung beginnend mit den Bismarckschen Sozialgesetzen (1883-1889) (1883: Krankenversicherung, 1884 Unfallversicherung, 1889 Alters- und Invalidenversicherung), die später weiter ausgebaut wurde.

2.1.2. Legitimationsverlust des liberalen Staatsmodells

Parallel mit dem ökonomischen Konzentrationsprozessen ging ein offensichtlicher Legitimationsverlust des bürgerlich liberalen Staats(modells) und des Rechtsstaatsbegriffes einher. Dies deshalb, weil der Widerspruch zwischen dem Postulat, dass

“rechtlich freie und gleiche Individuen [..] ihre Beziehungen untereinander gleichgültig ob es sich um politische, ökonomische oder andere Fragen handelt, durch frei vereinbarte private

Verträge” 9

regeln sollen und der tatsächlichen Abhängigkeit und Unfreiheit der ökonomisch Abhängigen, der lohnabhängigen Arbeiter und Angestellte, unüberbrückbar wurde.

In Preußen schon war der liberale Rechtsstaatbegriff - nicht zuletzt durch die Vertreter des politischen Liberalismus selbst - in entscheidenden Punkten diskreditiert: (1) Nach dem Rechtsstaatsverständnis soll die Exekutive und deren Entscheidungen an rechtsförmige Regelungen (Gesetze) gebunden und unter die Kontrolle des Verwaltungsrechts ge-

⁹ R.Kühnl: Das liberale Modell öffentlicher Herrschaft. In: Einführung in die Politikwissenschaft, aaO (Anm. 2) S. 77

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stellt, dadurch die Willkür des Monarchen eingeschränkt und die Mitwirkung an legislativen Entscheidungen ermöglicht sowie der Ausbau der kommunalen Selbstverwaltung vollzogen werden. ¹⁰ Doch in der Praxis wurden diese Vorstellungen nicht realisiert (Dezember 1848: Außerkraftsetzen der Paulskirchenverfassung, 1862 Preußischer Verfassungskonflikt). (2) Das liberale Ideal staatliche Neutralität und staatliche Sicherung der politischen und individuellen Freiheitsrechte war angesichts der Sozialistengesetze (1878) und der damit verbundenen Sozialistenverfolgungen eine offene Farce.

(3) Auch die Vorstellung dadurch gesellschaftliche Harmonie zu erreichen, erwies sich angesichts des abrupten Hervortretens der “sozialen Frage”, des Aufbrechens antagonistischer Interessen und der Organisation in Interessenverbände (1875: Gründung der SPD, 1876: Centralverband Deutscher Industrieller, 1893: Bund der Landwirte, 1904: Verein deutscher Arbeitgeberverbände) als Trug.

(4) Ebenso stand die Vorstellung zweier relativ autonomer Sphären, die der bürgerlichen Privatsphäre und der öffentlichen Sphäre, mit der Einflussnahme organisierter Interessenverbände auf den Staat einerseits und der wachsenden Eingriffe des Staates in die Gesellschaft andererseits im Widerspruch.

“Durch die antagonistischen gesellschaftlichen Kräfte in die konkreten Konflikte der Gesellschaft verwickelt wurde die öffentliche Gewalt zunehmend als Schiedsrichter beansprucht. Die Trennung von Staat und Gesellschaft fiel so der Dialektik einer mit fortschreitender Vergesellschaftung des Staates sich gleichzeitig durchsetzenden Verstaatlichung der Gesellschaft

zum Opfer.” 11

(5) Eine besondere Diskreditierung erfuhr der Rechtsstaat in der Endphase der Weimarer Republik durch die Aushöhlung des Gesetzesbegriffes. Unterstützt wurde diese Aushöhlung durch einen wissenschaftlichen Rechtspositivismus, der durch bloße Formalisierung des Rechts, ob und in welcher Form die Verwaltung an das Gesetz gebunden sei und ob diese

¹⁰ E. Fraenkel: Rechtsstaat. In: Das Fischer-Lexikon. Staat und Politik. Hrsg. V. K. D. Bracher und E. Fraenkel. Frankfurt/M. 1968, S. 283-291

¹¹ J. Kammler: Das sozialstaatliche Modell… aaO (Anm. 2) S. 91

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Form auch eingehalten wird, sich der Blick auf die gesetzlichen Inhalte verübte oder verschloss. 12

“Wurden doch alle Akte der Exekutive als rechtsstaatlich einwandfrei anerkannt, die formell auf dem Gesetz beruhten, wobei es keinen Unterschied machte, ob sie im Einklang oder Widerspruch zu grundlegenden Prinzipien der materiellen Gerechtigkeit standen. Das rechtsstaatliche Prinzip verflüchtete sich schließlich zu der rechtstechnisch-bürokratischen Routinearbeit, eine administrative Maßnahme beliebigen Inhalts auf eine substanzlose Blankett-form zurückzuführen.” 13

(6) In den ökonomisch-sozialen Krisenjahren der Endphase der Weimarer

zeigten sich sowohl die Hilflosigkeit der bloß formalisierten Rechtsstaatlichkeit (Präsidialregierungen) als auch der Sozialstaatlichkeit (Artikel 9: Wohlfahrtpflege des Staates, Absenkung der Arbeitslosenunterstützung durch Regierung Müller, Brüning, Hitler).

2.2. Vorläufer des im GG festgelegten Sozialstaatsprinzips

Hier geht es um die verfassungshistorischen Vorläufer der Prinzipien der Sozialstaatlichkeit, wie sie im GG zu finden sind.

2.2.1. Die Weimarer Verfassung

Die Weimarer Republik, die aus der Novemberrevolution hervorgegangen war, gründete sich auf die Volkssouveränität, repräsentiert durch die Nationalversammlung, die am 19. Januar 1919 gewählt und am 6. Februar 1919 zum ersten Mal in Weimar zusammentrat. In der von ihr ausgearbeiteten Weimarer Verfassung ¹⁴ wird in Artikel 1 als Staatsprinzip Republik und Demokratie genannt:

“Art. 1: Das Deutsche Reich ist eine Republik Die Staatsgewalt geht vom Volke aus”,

¹² Da in der Weimarer Republik die Rechtsstaatlichkeit nicht klar Legalität und Legitimität politischer Herrschaft (Otto Kirchheimer) unterschied, herrschte ein praktischer Rechtsformalismus, der auch die parlamentarische Demokratie untergrub: O. Kirchheimer: Legalität und Legitimität (1932). In: ders., Politische Herrschaft. Frankfurt/M. 1967

¹³ E. Fraenkel: Rechtsstaat aaO, (Anm. 9) S. 288

¹⁴ Deutsche Verfassungen. Deutschlands Weg zur Demokratie. München (Goldmanns gelbe Taschenbücher 1683), S. 77-109

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der Begriff “Sozialstaat” fehlt. Gleichwohl wird in Artikel 9 bestimmt: “Art. 9: Soweit ein Bedürfnis für den Erlaß einheitlicher Vorschriften vorhanden ist, hat das Reich die Gesetzgebung über: 1. die Wohlfahrtspflege;

2. den Schutz der öffentlichen Ordnung und Sicherheit.”

Die in diesem Artikel festgelegte Begriff “Wohlfahrtspflege” wird in einem ausgedehnten sozialen Grundrechtskatalog konkretisiert (2. Hauptteil: Grundrechte und Grundpflichten der Deutschen ¹⁵ , bes. 5. Abschnitt. Das Wirtschaftsleben, Artikel 151-165) und inhaltlich dergestalt gefüllt, dass in starkem Maße auch in die Wirtschaftssphäre, der ein soziales Postulat auferlegt wird, eingegriffen werden konnte. So bestimmte Artikel 151 als Grundsätze des Wirtschaftslebens: “Die Ordnung des Wirtschaftslebens muß den Grundsätzen der Gerechtigkeit mit dem Ziel der Gewährleistung eines menschenwürdigen Daseins für alle entsprechen. In diesen Grenzen ist die wirtschaftliche Freiheit des einzelnen zu sichern. - Gesetzlicher Zwang ist nur zulässig zur Verwirklichung bedrohter Rechte oder Dienste überragender Forderungen des Gemeinwohls. - Die Freiheit des Handels und Gewerbes wird nach Maßgabe der Reichsgesetze gewährleistet.”

Was die Normierung der Wirtschaft- und Sozialordnung betrifft, bestand Offenheit gegenüber Kapitalismus als auch Sozialismus, wenn auch mit deutlicher Gewichtung zugunsten des Sozialismus.

Wohl wurden durch Art. 152: Vertragsfreiheit im Wirtschaftsverkehr, Art. 153 Gewährleistung privaten Eigentums, 154 Erbrecht, Art. 164 Schutz des selbständigen Mittelstandes

¹⁵ Art. 119: Schutz der Familie und Ehe; Art. 121: Uneheliche Kinder; Art. 122: Schutz der Jugend; Art. 146: materielle Chancengleichheit für den Zugang zu höherer Bildung; Art. 151: Wirtschaftsordnung mit dem Ziel der Gewährleistung eines menschenwürdigen Daseins; Art. 153:Enteignung zum Wohle der Allgemeinheit; Art. 155: Verteilung und Nutzung des Bodens, Enteignungsmöglichkeiten von Grundbesitz, Bodenschätze unter staatlicher Aufsicht; Art. 156: Sozialisierung; Art. 157: Schutz der Arbeitskraft; Art. 159: Gewerkschaften; Art. 160: Wahrnehmung staatsbürgerlicher Rechte durch Arbeiter und Angestellte; Art. 161: Sozialversicherung; Art. 162: staatliche Garantie für Mindestmaß internationaler sozialer Rechte; Art. 163: Unterhalt für Arbeitslose; Art.165: Arbeiter- und Wirtschaftsräte, betriebliche Mitbestimmung, Betriebsräte

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Grundprinzipien privatwirtschaftlicher Tätigkeit zugestanden, jedoch gleichzeitig die Sozialverpflichtung des Eigentums betont. Wesentlich weiter gehen die Bestimmungen in Art. 155: Verteilung und Nutzung des Bodens, der die staatliche Überwachung der Verteilung und Nutzung des Bodens, die Sicherung gesunder Wohnverhältnisse, die Enteignung des Grundbesitzes und die Beaufsichtigung der wirtschaftlich nutzbaren Naturkräfte beinhaltet, und Art. 156, der verschiedene Formen der Sozialisierung umfasst.

Neben diesen Bestimmungen, die sich auf die Gestaltung der Wirtschafts- und Sozialordnung beziehen, finden sich soziale Rechte für die abhängig Beschäftigten verbürgt, insbesondere in Art. 165, der weitgehende Mitbestimmungsrechte im privaten Unternehmen und auch im Bereich staatlicher Legislative (Reichswirtschaftsrat) zugesteht. Deshalb urteilte der Historiker Arthur Rosenberg: die Weimarer Reichsverfassung gestatte

“ebenso gut einen Aufbau des Rätesystems wie einen Fortschritt der Sozialisierung” 16 Des weiteren wurden zugesichert in Art. 159: Koalitionsfreiheit, in Art. 160: Sozialversicherung, in Art. 163: Recht auf Arbeit, Art. 157: Schutz der Arbeitskraft und in Art. 160 materielle Gewährleistung der Arbeitnehmer zur Wahrung staatsbürgerlicher Rechte. Diese - gegenüber dem liberalen Grundrechtkatalog - Erweiterung durch wirtschaftliche und soziale Bestimmungen wurden von den organisierten Arbeitern in der Revolution erkämpft und sollten im Selbstverständnis der Sozialdemokraten den Übergang zur “Wirtschaftsdemokratie” erleichtern und ermöglichen, das große Ziel der Sozialdemokraten (Lassaller Richtung), Demokratie als Organisationsform nicht nur im staatlichen sondern auch im wirtschaftlichen und sozialen zu verwirklichen. Insofern gilt:

“Das Werk der Weimarer Nationalversammlung als Ganzes betrachtet, erscheint als ein Versuch, einen Verfassungsbau nach radikal - demokratischen Theorien zu errichten, weniger die

Verfassung den sozialen Verhältnissen anzupassen.” 17

¹⁶ A. Rosenberg: Geschichte der Weimarer Republik (1935) Frankfurt/M. 1961, S. 80

¹⁷ K. H. Dederke: Reich und Republik. Deutschland 1917-1933. Stuttgart 1969, S. 46

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2.2.2. Die Länderverfassungen der Bundesrepublik Deutschland

Die Weimarer Verfassung wurde nicht als Vorbild bei der Erarbeitung des GG herangezogen,

dagegen hatten die Länderverfassungen, die vor der Konstituierung der BRD in den einzelnen Besatzungszonen verabschiedet wurden, indirekten Einfluss auf die Gestaltung des Sozialstaatsprinzips des GG und besitzen große Bedeutung für seine Interpretation. Es handelt sich dabei um die 7 Länderverfassungen, der später zur Bundesrepublik Deutsch-land zusammen geschlossenen Länder: Hessen (1.12.1946), Bayern (2.12.1946), Rheinland-Pfalz (18.5.1947), Bremen (21.10.1947), Württemberg-Hohenzollern (20.5.1947), Baden (22.5.1947) und Württemberg-Baden (28.11.1947), (Saarland vom 15.12.1947), des weiteren die vorläufigen Verfassungen der Hansestadt Hamburg (15.5.1946) und Niedersachsen (11.2.197). 18

In unterschiedlicher Form weisen diese Verfassungen gemeinsame Kennzeichen des Sozialstaatspostulats auf. Von den Verfassungen der Länder, die heute noch gelten (vgl. Art. 28,1 des GG) verweisen vier auf “Sozial”-Staatlichkeit als Staatsprinzip: so bezeichnet sich Bayern explizit in Art. 3 als “Sozialstaat”, Rheinland-Pfalz kennzeichnet sich als in Art. 74 als “sozialer Gliedstaat”, Bremen verpflichtet sich in Art. 65 der “soziale[n] Gerechtigkeit” und das Saarland kennzeichnet sich in Art. 60 als “sozialgeordnetes Bundesland”. Am Beispiel der hessischen Verfassung sei dargestellt, was das “Sozialstaatspostulat” umfassen sollte und wie und warum dieses Ziel nicht erreicht wurde. ¹⁹ Art. 39 der hessischen Verfassung enthält das Verbot von Monopolbildung und die entschädigungslose Überführung von Privateigentum in Gemeineigentum bei Missbrauch wirtschaftlicher Macht. In Art. 41 wird darüber hinaus festgelegt:

¹⁸ Deutsche Verfassungen. Grundgesetz und deutsche Länderverfassungen mit Änderungen und

nach dem Stand vom 11.1.1951. Textausgabe. Zusammengestellt von R. W. Füßlein. Quellen zum Staatsrecht der Neuzeit. Bd.2: Deutsche Verfassungsdokumente der Gegenwart (1919-1951) zusammengestellt von E. R. Huber. Tübingen 1951

¹⁹ Die Grundrechte Art. 26-63 gelten als unmittelbares Recht. Sie umfassen: Art.3: Schutz des Lebens, Ge-sundheit und Würde; Art.4: Schutz von Ehe und Familie; Art. 28: Schutz der menschlichen Arbeitskraft, Fürsorge; Art. 29: Arbeitsrecht, Streikrecht, Verbot der Aussperrung; Art. 30: Arbeitsbedingungen, Schutz von Mutter und Kind; Art. 31: Achtstundentag; Art.33: gleiche Entlohnung nach gleicher Leistung; Art. 34: bezahlter Urlaub; Art. 35: Sozialversicherung; Art. 37: Betriebsvertretungen der Lohnabhängigen und Gewerkschaften, Art. 39: Verbot von Monopolbildung und Überführung in Gemeineigentum; Art. 41: Gemeineigentum von Betrieben; Art. 42: Bodenreform; Art. 43: Schutz der Klein- und Mittelunternehmen; Art. 59: Lern- und Lehrmittelfreiheit.

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“Mit Inkrafttreten dieser Verfassung werden 1. in Gemeineigentum überführt: der Bergbau (Kohlen, Kali, Erze), die Betriebe der Eisen- und Stahlerzeugung, die Betriebe der Energiewirtschaft und das an Schienen und Oberleitungen gebundene Verkehrswesen, 2. vom Staate beaufsichtigt und verwaltet die Großbanken und Versicherungsunternehmen und diejenigen in Ziffer 1 genannten Betriebe, deren Sitz nicht in Hessen liegt.” Gemeineigentum ist in Art. 40 definiert:

“Gemeineigentum ist Eigentum des Volkes. Die Verfügung über dieses Eigentum und seine Verwaltung soll nach näherer gesetzlicher Bestimmung solchen Rechtsträgern zustehen, welche die Gewähr dafür bieten, daß das Eigentum ausschließlich dem Wohle des ganzen Volkes

dient und Machtzusammenballungen vermieden werden.” 20

Zugrunde lag diesen Artikeln ein Entwurf der KPD-Fraktion der am 30. Juni 1946 gewählten Verfassungsgebenden Landesversammlung. In diesem Entwurf war die Bestimmung noch weiter und konkreter gefasst:

“Jedes Monopol, jeder Konzern, jedes Kartell, jeder Trust oder jede irgendwie anders geartete wirtschaftliche Machtkonzentration ist untersagt […] Bodenschätze aller Art, Unternehmen der Bergbaus, die chemische Großindustrie, die gesamte Schwerindustrie, alle Elektrizitäts-Gas- und Wasserwerke, die Verkehrsmittel der Eisenbahn und der Schiffahrt, die Post und der Rundfunk, alle Versicherungsgesellschaften, alle Kreditinstitute, der Grundbesitz über 100 ha müssen zum Wohle des Volkes enteignet und in den Besitz der Allgemeinheit überführt

werden.” 21

An dieser Vorlage wurden auf Initiative der CDU-Fraktion in einer vertraulichen Sitzung von CDU und SPD am 30. September 1946 drei entscheidende Änderungen vorgenommen: Die Worte “chemische Industrie”, der wichtigste Industriezweig Hessens, wurden gestrichen und die Bestimmung über eine einheitliche Sozialversicherung wurde aufgeweicht (sowie eine klare Festlegung über die Trennung von Kirche und Staat und Schule gemildert).

²⁰ Die Verfassungen der deutschen Bundesländer. Hrsg. v. D. Kakies. Eingeleitet von O. Bezold. München

(Goldmann Gelbe Taschenbücher 1746/1747) 1966, S. 186

²¹ A. Borosnjak: Der Kampf um Artikel 41 der Verfassung Hessens in den Jahren 1946/47. In: Beiträge zur Geschichte der Arbeiterbewegung (BzG), 4. Jg. 1962, S. 711-726, zit. S. 713 f.

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Mit diesen Änderungen wurde der Verfassungsentwurf am 29. Oktober 1946 von der CDU, der SPD und der KPD gebilligt, um ihn zur Volksabstimmung zu bringen. Die US-Militärbehörden entschieden nach langen Beratungen, dass über den Artikel 41 getrennt in einer Volksabstimmung abgestimmt werden sollte. Dies war außer der sächsischen Volksabstimmung vom 30. Juni 1946 über Sozialisierungsmaßnahmen die zweite und für die Westzonen auch einzige Befragung des Volkes zur Sozialisierung. Wie schon in Sachsen, wo sich 77,6% der Abstimmenden für die Sozialisierung aussprachen, entschied sich auch die große Mehrheit der Abstimmenden in Hessen dafür: 76,7% der abgegebenen gültigen Stimmen votierten für die hessische Verfassung und 71,9% speziell für den Artikel 41. Trotz dieses eindeutigen Votums wurde diese Bestimmung nie politisch umgesetzt und blieb damit praktisch wirkungslos. Schon am 6. Dezember 1946 wurde aufgrund einer Militärintervention eine Reihe von Industriebetrieben aus dem Gültigkeitsbereich des Artikel des 41 herausgenommen und der hessische Minister für Wirtschaft und Verkehr, H. Koch, im November 1947 strikt angewiesen, seine Sozialisierungspläne zurück zu stellen. Lediglich einige unrentable Betriebe, 137 an der Zahl, wurden gegen hohe Entschädigungssummen vom Staate (25 Millionen Mark) aufgekauft, jedoch schon kurze Zeit später wieder reprivatisiert. ²² An diesem Beispiel zeigt sich, was das “Sozialstaatspostulat” (besonders der frühen Länderverfassungen) materiell beinhaltet. Es macht aber auch deutlich, dass fortschrittliche demokratische Bestimmungen als Rechte Papier bleiben, wenn nicht institutionelle und organisatorische Vorkehrungen getroffen werden (können), um sie umzusetzen. Versucht man die allgemeinen Kennzeichen der Sozialstaatsbestimmungen der frühen Länderberfassungen systematisch zusammen zu fassen, dann ergibt sich folgendes Bild: Die frühen Länderverfassungen der späteren BRD umfassen

(1) Bestimmungen über die soziale Eigentumsbildung, Enteignungsklauseln gegen Entschädigung, die weiter gefasst sind als die des GG,

²² G. Meyer: Kampf um den Sozialisierungsartikel in der Hessischen Verfassung. In: Marburger Blätter

(MB), 23. Jg. 1972, H. 1, S. 16-18

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(2) sie besitzen prinzipiellere und umfassendere Aussagen hinsichtlich der Überführung von Privateigentum in Gemeineigentum, wobei in den einzelnen Länderverfassungen verschiedene Konkretisierungsstufen hinsichtlich der Ausführung erkennbar sind. Insbesondere geht es um die Überführung des Bergbaus, der Energie-, Eisen- und Stahlindustrie sowie des Banken-und Versicherungswesens in Gemeineigentum.

(3) Ein weiteres Kennzeichen ist auch die starke soziale Bindung des Grund und Bodens, der Landwirtschaft, des Siedlungs- und Wohnungswesens.

(4) Es finden sich auch weitergehende Einschränkungsklauseln der individuellen Verfügungsgewalt über Privateigentum an Produktionsmittel und das Verbot wirtschaftlicher Zusammenschlüsse.

(5) Besondere Stellung erhalten auch die Verbände der Arbeitnehmer und Arbeitgeber. (6) Die Grundrechtekataloge enthalten umfangreiche Bestimmungen zu den Arbeitnehmerrechten, gehen jedoch in der Mitbestimmung über das Betriebsrätewesen nicht hinaus. Zusammenfassend lässt sich festhalten: Alle vor der Erstellung und Verabschiedung des GG verabschiedeten Länderverfassungen enthalten gewichtige Sozialstaatsbestimmungen, wobei eine starke “soziale Bindung des Eigentums” und Sozialisierungsbestimmungen zur Verhinderung ökonomischer Machtkonzentration einen Schwerpunkt bilden. Von einer reinen Fixierung auf den Schutz individueller Grundrecht im Produktionsbereich kann nicht gesprochen werden. 23

Von den nach der Verabschiedung des GG erarbeiteten Länderverfassungen, Nordrhein-Westfalen (28.6.1950), Niedersachsen (13.4.1951), Hamburg (6.6.1952) und Baden-Württemberg (11.11.1953) nimmt lediglich die Landesverfassung Nordrhein-Westfalen auf unser Thema bezogen eine Sonderstellung ein. Während sich alle anderen am Grundrechtskatalog des GG orientieren und die Bestimmung des “sozialen Rechtsstaats” übernommen haben, führt diese in den Artikeln 24 und folgende aus:

²³ H. H. Hartwich: Sozialstaatspostulat und gesellschaftlicher status quo. Köln/Opladen ( Schriften zur politischen Wirtschafts- und Gesellschaftslehre 1) 1970, S. 28-33

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(1) Überführung von Großbetrieben und der monopolistischen Grundstoffindustrie in Gemeineigentum (Art. 27),

(2) Mitbestimmungsrechte für die Arbeitnehmer (Art. 26),

(3) Schutz der Arbeitskraft durch rechtliche Bestimmungen über Lohn, Urlaub und Feiertage (Art. 24, 25) sowie

(4) Schutz des Kleineigentums, insbesondere der Landwirtschaft (Art. 28), und die Forderung nach einer demokratischen Bodenreform Art. 29).

2.2.3. Das internationale Völkerrecht und seine Auswirkung auf das GG

Auch internationale Vereinbarungen haben Auswirkungen auf die Bestimmung der “Sozialstaatsklausel” des GG. Dabei handelt es sich zum einen um die “Allgemeine Erklärung der Menschenrechte vom 10.12.1948”, der Resolution der UN-Generalversammlung, die auch in die Diskussionen des Parlamentarischen Rates einfloss. Die Erklärung ist selbst nicht rechtsverbindlich, sondern besitzt nur “völker-moralische Bedeutung” (Felix Ermacora). Sie versteht sich

“als das von allen Völkern und Nationen zu erreichende gemeinsame Ideal”. ²⁴ An sozialen rechten werden aufgeführt: (1) Art. 22: Recht auf soziale Sicherheit,

(2) Art. 23: Recht auf Arbeit, gleichen Lohn und Koalitionsfreiheit, (3) Art. 24: Recht auf Erholung und Freizeit, (4) Art. 25: Recht auf soziale Betreuung und (5) Art. 28: angemessene Sozialordnung im internationalen Maßstab.

²⁴ Präambel. In: Internationale Dokumente zum Menschenschutz. Mit Hinweisen herausgegeben und eingeleitet von F. Ermacora. Stuttgart 1971, S. 9; W. Schätzel: Die Charta der Vereinigten Nationen mit Nebenbestimmungen. München 1967

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Wesentliche Erweiterung fand diese Konvention, die damals von der UdSSR wegen ihrer mangelnden sozialen Zugeständnisse und der Nichtberücksichtigung des Postulats auf nationale Souveränität nicht unterstützt wurde, durch die UN-Pakete für Menschenrechte samt Fakultativprotokoll über die Individualrechte vom 16. 12.1966. 25

Ebenfalls Einfluss auf die Interpretation des “Sozialstaatspostulats” des GG hat die Europäische Sozialcharta des Europarates vom 18.10.1961, die seit dem 6.2.1965 für die BRD Gültigkeit und nach Art. 25 GG (als unmittelbares Recht) ebenso wie Bestimmungen der EU rechtsverbindlichen Charakter besitzen. 26

2.3. Die Ausarbeitung des Sozialstaatspostulats im Grundgesetz

2.3.1. Verfassungsvorgaben

Bekanntlich beruht das Grundgesetz nicht auf den Prinzipien der Volkssouveränität, denn die verfassungsgebende Versammlung wurde nicht vom Staatsvolk gewählt und die Verfassung (GG) wurde auch nicht durch eine Volksabstimmung gebilligt, weshalb in der frühen Verfassungsdiskussion auch seine Vorläufigkeit hervorgehoben wurde. 27

Auf der Londoner Konferenz (23.2.-6.3.1948 und 20.4.-2.6.1948) fassten die westlichen Siegermächte (USA, Großbritannien, Frankreich und die Beneluxstaaten) Beschlüsse zur Einbeziehung Westdeutschlands in den Marshallplan, zu Frage der Reparationen und zur Bildung eines Westzonenstaates. Das am 7. Juni 1948 unterzeichnete Kommuniqué gesteht in Punkt

²⁵ In Teil III werden als soziale Rechte aufgeführt: Art. 6: Recht auf Arbeit, Art. 7: Recht auf befriedigende Arbeitsbedingungen, Art. 8: Recht und Freiheit für gewerkschaftliche Betätigung; Art. 9: soziale Sicherheit; Art. 10: Schutz der Familie, Kinder und Jugend; Art. 11: Recht auf Ernährung, Art.12: Recht auf Gesundheit und Art. 13: Recht auf Bildung. Auch führt die UN-Erklärung institutionelle Vorkehrungen zur Sicherung dieser sozialen Rechte an, die im GG lediglich durch „Rechtsgewährleistung“ erfolgt

²⁶ Internationale Dokumente…, aaO (Anm. 20), S.125-137. Wichtige Bestimmungen beinhaltet Teil II, der aus 19 Artikeln besteht, wovon sieben als Kernartikel bezeichnet werden, von denen jedes Unterzeichnerland der Charta mindestens fünf sich auswählen muss. Die BRD hat diese sechs Kernartikel anerkannt: (Art.1) Recht auf Arbeit, (Art.5) Vereinigungsrecht, (Art.6) Recht auf Kollektivverhandlungen, (Art.12) Recht auf soziale Sicherheit, (Art.16) Recht der Familie auf sozialen, gesetzlichen und wirtschaftlichen Schutz und (Art.19) Recht der Wanderarbeiter und ihrer Familien auf Schutz und Beistand. Des weiteren unterschrieb die BRD Partialrechte wie gerechte Arbeitsbedingungen, gerechtes Arbeitsentgelt, Jugendarbeitsschutz, Arbeitnehmerinnenschutz, Berufsberatung, berufliche Ausbildung, Gesundheitsschutz, soziale Dienstleistungen, Behindertenausbildung, Schutz der Mütter, Arbeitsplatzwechsel und Mobilität, nicht unterzeichnet hat sie Art. 4: das Recht auf angemessene Einhaltung der Kündigungsfrist, Art. 8,2: Kündigungsschutz der Arbeitnehmerin als werdende Mutter und Art. 10,4: materielle Bestimmung zur Gewährleistung des Rechts auf umfassende Weiterbildung der Arbeitnehmer. Zur Sozialpolitik der EU vgl. W. R. Albrecht. Europäische Sozialpolitik. Annäherung an ein aktuelles Thema. In: Zentralblatt für Sozialversicherung, Sozialhilfe und Versorgung. 43. Jg. (1989), H. 11, S. 321-334

²⁷ H. P. Ipsen: Über das Grundgesetz (1949). Hamburg ²1951

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III “Entwicklung der politischen und wirtschaftlichen Organisation” den westlichen Besatzungszonen eine Teilsouveränität zu und beschreibt das Verfahren sowie wesentliche Inhalte für das zu erstellenden Verfassungsdokumentes des neuen Teilstaates: “Die Delegierten sind übereingekommen, ihren Regierungen zu empfehlen, dass die Militärgouverneure eine gemeinsame Sitzung mit den Ministerpräsidenten der Westzonen Deutsch-lands abhalten sollen. Auf dieser Sitzung werden die Ministerpräsidenten Vollmachten erhalten, eine verfassungsgebende Versammlung zur Ausarbeitung einer Verfassung einzuberufen, die von den Ländern zu genehmigen sein wird [...] Die Abgeordneten dieser verfassungsgebenden Versammlung werden von den einzelnen Ländern nach den Bestimmungen ernannt werden, die von den einzelnen Länderparlamenten selbst festgelegt werden. Diese Verfassung soll so beschaffen sein, dass sie es den Deutschen ermöglicht, ihren Teil dazu beizutragen, die augenblickliche Teilung Deutschlands wieder aufzuheben, allerdings nicht durch die Wiedererrichtung eines zentralisierten Reiches, sondern mittels einer föderativen Regierungsform, die die Rechte der einzelnen Staaten angemessen schützt und gleichzeitig eine angemessene zentrale Gewalt vorsieht und die Rechte und Freiheiten des Individuums garantiert. - Wenn die Verfassung, die von der verfassungsgebenden Versammlung vorbereitet wird, nicht gegen die allgemeinen Grundsätze verstößt, werden die Militärgouverneure die Bevölkerung in den

betreffenden Staaten zur Ratifizierung ermächtigen.” 28

Aufgrund dieser Bestimmungen erhielten am 1.7.1948 die Ministerpräsidenten der Länder die Vorstellungen der Militärgouverneure “Frankfurter Dokument I.” hinsichtlich der Regie-rungsform des neuen Staates, föderalistisches Prinzip mit einer angemessenen Zentralinstanz und Artikel über die individuellen Rechte und Freiheiten der Bürger, überreicht. ²⁹ An diese Weisungen hielten sich die zwei großen Parteien CDU und SPD strikt. Schon auf ihrem Parteitag in Nürnberg (19.6.-2.7.1947) erarbeitete die SDP “Richtlinien für den Aufbau der Deutschen Republik”, in denen sie sich zur nationalen Einheit bekannte, einen starken Bundesstaat forderte, dessen Aufbau dem des GG ähnelte, Notstandsgesetze ab-

²⁸ Europa- Archiv (Oberursel, Taunus) Juni / Juli 1948. E. Heidmann, K. Wohlgemuth: Zur Deutschlandpolitik der Anti-Hitler-Koalition. Berlin (O) 1968, S. 190-193, zit. S. 192

²⁹ E. R. Huber: Quellen zum Staatsrecht der Neuzeit. Deutsche Verfassungsdokumente der Gegenwart. II. Tübingen 1951, S.197ff.

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lehnte und sich für eine Ächtung des Krieges aussprach. Auf der Grundlage dieses vom Parteitag verabschiedeten Dokuments wurde vom nordrhein-westfäli-schen Innenminister Dr. W. Menzel (SPD) am 16.8.1948 ein Verfassungsentwurf erarbeitet, der die Vorgaben der Londoner Konferenz aufnahm. 30

Ein ähnliches Dokument “Ellwanger Entwurf” erarbeitete eine CDU/CSU- Arbeitsgemeinschaft. 31

2.3.2. Sozialstaatspostulat im Verständnis von SPD und CDU/CSU

Die Haltung der SPD bei der Ausarbeitung der Verfassung war taktisch, glaubte doch Kurt Schumacher nach Gründung des neuen Staates die Regierungspartei zu stellen. Die SPD-Führung sprach sich für eine prinzipielle Offenheit der Verfassung aus und gegen die Fassung der Grundrechte als Teilhaberechte, u. a. weil sie einen “Sturm auf die Wohnungsämter” (Carlo Schmid) fürchtete. Über “Offenheit der Verfassung” gedachte sie ihr Sozialstaatsmodell und die Untermauerung der politischen Demokratie durch die Wirtschaftsdemokratie umsetzen zu können. Diese Wirtschaftsdemokratie sollte mittels (paritätische) Mitbestimmung in privatwirtschaftlichen Unternehmen, freien gemeinnützigen Wirtschaftsvereinigungen, Genossenschaften, Wirtschaftskammern auf der einen Seite und staatlich koordinierender Planung (Produktion, Investitionen, Kreditwesen, Rohstoffe, Löhne) umgesetzt werden. Dafür brauchte sie die Offenheit der Verfassung, die dem einfachen Gesetzgeber (Art. 73, 74, 75 GG) die Möglichkeit der Gestaltung eröffnet.

Das widersprüchlich ausgebildete und sich in den Düsseldorfer Leitsätzen (15.7.1949) ausdrückende Staatsmodell der CDU sah dagegen vor, dass der Staat grundsätzlich die Autonomie von Wirtschaft und Gesellschaft sichern sollte. Soweit Planung nötig ist, hat sie sich marktwirtschaftlicher Mittel (Steuerpolitik, Investitionshilfen, Notenbank) zu bedienen. Die Sozialpolitik ist einerseits Aufgabe der Abstimmung zwischen Arbeitnehmern und -gebern (Kranken-, Sozial- und Arbeitslosenversicherung) und anderen gesellschaftlichen Gruppen (Kirchen, Wohlfahrtsverbänden), zum anderen hat der Sozialhaushalt konjunktursteuernde Funktion. Ansonsten dient die Sozialpolitik dazu, sozialpolitische Korrekturen vorzunehmen,

³⁰ W. Sörgel: Konsens und Interessen. Eine Studie zur Entstehung des Grundgesetzes für die Bundesrepublik Deutschland. Frankfurter Studien zur Wissenschaft von der Politik, hrsg. v. I. Fetscher und C. Schmid, Bd. V; Stuttgart 1969, Anhang. Dokumente

³¹ ebenda

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um den “sozialen Frieden” zu sichern. Auf diesem Hintergrund erfolgten die Verhandlungen im Parlamentarischen Rat.

2.3.3. Diskussion im Parlamentarischen Rat (P. R.)

Da es im P.R. hauptsächlich darum ging, den staatlichen Rahmen für die neue Wirtschaftsverfassung zu erstellen, nahm die Diskussion um das Staatsprinzip keinen großen Raum ein. Auf seiner Sitzung am 14.10.1948

standen als Begriffe zur Debatte: “demokratisch, sozialer Rechtsstaat” (Mangold, CDU), “Rechtsstaat” (W. Weber, CDU) und “demokratisch-soziale Republik” (Schmid, SPD). ³² Man einigte sich dann auf den Begriff “Bundesrepublik Deutschland”. Diesem Begriff lag ein von Schmid als Berichterstatter der Zweiten Lesung des GG erklärtes Verständnis zugrunde: “Der Hauptausschuß schlägt Ihnen den Namen ´Bundesrepublik Deutschland` vor. In diesem Namen kommt zum Ausdruck, daß ein Gemeinwesen bundesstaatlichen Charakters geschaffen werden soll, dessen Wesensgehalt das demokratische und soziale Pathos der republikanischen Tradition bestimmt, nämlich einmal der Satz, daß alle Staatsgewalt vom Volke ausgeht, weiter die Begrenzung der Staatsgewalt durch die verfassungsmäßig festgelegten Rechte der Einzelperson, die Gleichheit aller vor dem Gesetz und der Mut zu den sozialen Konsequenzen,

die sich aus den Postulaten der Demokratie ergeben.” 33

Damit impliziert der Begriff Demokratie das Sozialstaatspostulat, ohne es explizit festzuschreiben.

Auch bei der Diskussion um die Grundrechte ging es darum, ob soziale Rechte festgeschrieben werden sollten Doch im Grundsatzausschuss einigte man sich darauf, die Grundrechte im Sinne des klassischen Katalogs zu formulieren. Die Anregung Zinns (SPD) auch soziale Grundrechte in den Katalog aufzunehmen, wurde von Heuss (DVP) strikt zurückgewiesen. Eine weiterer Vorstoß kam von Mangoldt (CDU). Er wollte den Art. 25 der UN-Menschenrechtserklärung im GG aufgenommen sehen und schlug folgenden Satz vor:

³² Entstehungsgeschichte der Artikel des Grundgesetzes. Im Auftrag der Abwicklungsstelle des Parlamentarischen Rates und des Bundesministeriums des Innern auf Grund der Verhandlungen des Parlamentarischen Rates bearbeitet von K. B. von Doemming, R. W. Füßlein, W. Matz. In: Jahrbuch des öffentlichen Rechts. N. F. 1, Tübingen 1951

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“Keinesfalls darf das Mindestmaß der zum Leben notwendigen Nahrung, Kleidung und Wohnung verweigert werden.” 34

Dies lehnte die SPD durch Schmid ab. Sie glaubte mit dem Gesetzesvorbehalten in den entsprechenden Artikeln ein Instrumentarium dem Gesetzgeber zur Verfügung zu stellen, um den sozialen Charakter des neuen Staates auszuformen. Das galt auch für sozialen Grundrechte in Artikel 14 (Eigentum, Erbrecht, Enteignung) und 15 (Sozialisierung). Während der Debatten im Hauptausschuss im Winter 1948/49 wurde der im Grundausschuss erzielte Konsens, sich auf die klassischen Grundrechte zu beschränken, aufgebrochen, da es den Kirchen und Interessenverbänden von Beamten (vor allem Juristen) in erster Linie über die CDU gelang, ihre Forderungen im Grundgesetz zu verankern, während Vertreter der Arbeitgeber und Arbeitnehmer sich zurücknahmen, zumal die SPD an der ursprünglichen Konsensvereinbarungen festhielt. Lediglich die KPD setzte sich so energisch wie praktisch wirkungslos für die Aufnahme sozialer Grundrechte ein. So erhielt das Grundrechtkatalog einen gewissen restaurativen und ständischen Zug. Hinsichtlich der Grundrechte im GG lässt sich zusammenfassen:

(1) Die anfangs vorgenommene Festlegung auf klassische Grundrechte wurde vor allem durch Intervention der Kirchen aufgeben, die Elemente der “Lebensordnung” einbrachten. (2) Die Endfassung der Artikel 14 und 15, mit denen ursprünglich den gesellschaftlichen Forderungen nach grundlegende soziökonomische Veränderungen nachgekommen werden sollten, lief auf eine Eingrenzung der Enteignungs- und Sozialisierungsmöglichkeiten hinaus und stärkte restaurative Tendenzen.

(3) Die Grundrechte blieben, sieht man von den Bestimmungen über die Kirchen ab, dem klassischen Kanon verpflichtet, denn sie zielen auf Ausgrenzungs- und nicht auf Teilhaberechte.

(4) Die Verfassung blieb sowohl konservativ als auch offen.

³³ Hartwich: Sozialstaatspostulat…, aaO (Anm. 23), S. 49

20

3. Verfassungsrechtliche Interpretationsansätze des Sozialstaatsprinzips im GG

3.1. Methoden der Verfassungsinterpretation

Zwei Interpretationsverfahren sind grundlegend unterscheidbar: die subjektive Methode, das ist die Interpretation, die sich ausdrücklich auf den Willen des historischen Gesetzgebers bezieht, und die objektive Methode, die versucht, die im Gesetz zum Ausdruck kommende Begriffs-, Wert- und Zwecksystematik als objektiver Wille zu fassen, während der historische Wille subsidiär ist. Wird zur objektiven Methode zusätzlich noch die subsidiäre herangezogen, dann wird unterschieden in objektiv-entstehungsgeschichtliche und objektivgeltungszeitliche Methode.

Die Funktion dieser Methoden besteht darin, eine Entscheidung über die inhaltliche Füllung einer Gesetzesnorm (der Verfassung) zu treffen.

3.2. Zwei kontroverse Interpretationsansätze des Sozialstaatsprinzips im GG

Im Prinzip dominieren zwei gegensätzliche Interpretationsmuster für das “Sozialstaatsmodell“. Sie gehen jedoch beide von einem ideellen Staatsbild aus, mit dem sie das Sozialstaatsprinzip des GG ausfüllen wollen.

“Es ist dies erstens die Auffassung, daß das ´Sozialstaatspostulat` des Grundgesetzes ´den Staat` zu einer Politik des sozialen Ausgleichs, der sozialpolitischen Korrektur gesellschaftlicher und wirtschaftlicher Prozesse, zum Schutz der wirtschaftlich und sozial Schwächeren und zur Verwirklichung höchstmöglicher sozialer Gerechtigkeit verpflichtet. Der zweite Schwerpunkt liegt in der Auffassung, daß das Sozialstaatspostulat nicht nur den Staat, sondern alle Glieder und Gruppen der Gesellschaft zu einem bestimmten sozialen, partnerschaftlichen Wohlverhalten verpflichtet und daß der neue Sozialstaat der Staat der sozialen Integra-

tion, des überwundenen Klassenstaates, sei.” 35

Als Vertreter der ersten Auffassung können Wolfgang Abendroth, Helmut Ridder, Gerhard Stuby gelten, als Vertreter der zweiten Ernst Forsthoff, Ulrich Scheuner, Ernst Benda. Auf die Argumentation zweier ihrer Vertreter, Abendroth und Forsthoff, wird nachfolgend eher eingegangen.

³⁴ ebenda S. 36

21

3.2.1. Sozialstaatspostulat als Verpflichtung zu höchstmöglicher sozialer Gerechtigkeit

Am klarsten nahm den Standpunkt, dass das Sozialstaatspostulat zu höchsten sozialen Gerechtigkeit verpflichtet, der Marburger Politikwissenschaftler W. Abendroth in seinem 1954 publizierten Aufsatz “Zum Begriff des demokratischen und sozialen Rechtsstaates im Grundgesetz der Bundesrepublik Deutschland” ³⁶ ein.

Ausgangspunkt bildet die Feststellung, dass in Art. 20,1 und Art. 28 die Strukturprinzipen des Staates beschrieben werden, die entsprechend Art. 79,3 ebenso wie Art. 1 als unaufhebbar normiert sind. Diese Strukturprinzipen sind (a) demokratische Selbstbestimmung, (b) soziale Verpflichtung und (c) rechtsstaatliche Sicherung. Sie bilden ein Einheit. Dabei gehört das Sozialstaatsprinzip zu

“´den Grundsätzen´, die die unverbrüchliche Grundlage des Verfassungssystems des Grundgesetzes bilden. Damit ist gleichzeitig ausgesprochen, daß demokratische Struktur und Sozialstaatlichkeit ebenso zu den der Verfassungsänderung entzogenen Grundgedanken des Grundgesetzes gehören, wie das Bekenntnis zur unantastbaren Würde des Menschen in Artikel 1 des

Grundgesetzes, das Artikel 79 Abs. 3 als unaufhebbar charakterisiert.” 37 Art. 20,1 GG und 28 GG kennzeichnen das Strukturprinzip der Verfassung, das aus drei gedanklichen Elementen besteht: der demokratischen Selbstbestimmung, der sozialen Verpflichtung und der rechtsstaatlichen Sicherung. Sie stellen wohl kein positives Recht dar, sind aber eine sittliche Verpflichtung, der das Verfassungsrecht und folglich auch die Gesetze unter-worfen sind. Da “sozial” im GG nicht näher definiert ist, bemüht Abendroth die subsidiäre Methode: er geht auf Schmids im Parlamentarischen Rat vorgetragene Staatsbezeichnung der BRD ein (wobei sich Schmid wiederum auf H. Heller bezog ³⁸ ) und kommt zum Ergebnis: “Das entscheidende Moment des Gedankens der Sozialstaatlichkeit im Zusammenhang des Rechtsgrundsatzes des Grundgesetzes besteht also darin, dass der Glaube an die immanente Gerechtigkeit der bestehenden Wirtschats- und Gesellschaftsordnung aufgehoben ist und dass

³⁵ H. H. Hartwich: Sozialstaatspostulat…, aaO (Anm. 22) S. 283

³⁶ Alfred Hermann (Hrg.), Aus Geschichte und Politik. Festschrift zum 70. Geburtstag von Ludwig Bergsträsser. Düsseldorf 1954, S. 279-300

³⁷ zitiert nach W. Abendroth: Zum Begriff des demokratischen und sozialen Rechtsstaates im Grundgesetz der Bundesrepublik Deutschland; in: ders., Antagonistische Gesellschaft und politische Demokratie. Aufsätze zur politischen Soziologie. Neuwied-Berlin 1967 (Luchterhand: Soziologische Texte 47), S. 109-138, hier S. 110

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deshalb die Wirtschafts- und Gesellschaftsordnung der Gestaltung durch diejenigen Staatsorgane unterworfen wird, in denen sich die demokratische Selbstbestimmung des Volkes repräsentiert.” 39

Demnach können die traditionellen bürgerlich-liberalen Rechte des Grundrechtskatalogs (Art. 2: Persönlichkeitsrechte, Art. 12: Brief-, Post- und Fernmeldegeheimnis, Art. 14: Eigentum-und Erbrecht) nicht mehr als traditionell liberale Rechtsgrundsätze angesehen werden, die lediglich die privatkapitalistische Ordnung sanktionieren. Dafür sprechen auch die Art. 14,1: Beschränkung der Eigentumssicherung, 14,2: Sozialverpflichtung des Eigentums und Art.15: Vergesellschaftung:

“Durch diese Einfalltore soll dem demokratischen Staat, der nunmehr zur Gesellschaft in selbstbestimmter Aktion geworden ist, die Möglichkeit eröffnet werden, die Umformung der Wirtschafts- und Gesellschaftsordnung ohne die Schranken, die durch die Notwendigkeit von

Verfassungsänderungen gebildet würden, in die eigene Hand zu nehmen.” ⁴⁰ Dem von konservativer Seite vorgebrachten Einwand, dass nämlich Art. 15 GG lediglich die ethisch-soziale Bindung des Eigentums normiere, hält Abendroth entgegen, dass es hier um Fragen der Rechtsgrundsätzlichkeit staatlicher Maßnahmen gehe. Zusammenfassend betont Abendroth, dass das GG die veränderte Rolle des Staates zum Ausdruck bringe und sich dazu bekenne, die liberalen Rechte, die als staatliche Ausschlussrechte verstanden wurden, materiell zu Teilnahmerechte umzugestalten:

“Das Bekenntnis des Grundgesetzes zum demokratischen und sozialen Rechtsstaat öffnet deshalb nicht nur den Weg zu gelegentlichen Staatsintervention, um eine in ihrem Gleichgewicht bedrohte, aber als grundsätzlich feststehend und gerecht anerkannte Gesellschaftsordnung zu balancieren, sondern stellt grundsätzlich die Gesellschafts- und Wirtschaftsordnung zur Dis-

position der demokratischen Willensbildung des Volkes.” 41

³⁸ H. Heller: Rechtsstaat oder Diktatur. Tübingen 1930

³⁹ W. Abendroth: Zum Begriff…, aaO (Anm. 36) S. 119

⁴⁰ ebenda S. 123

⁴¹ ebenda S. 127

23

Dies entspricht - so Abendroth - auch dem Wesen jeder

“nicht mehr feudalen, nicht mehr traditionsgebundenen, rational gewordenen Rechtsordnung, dass sie dem Gegner des gerade geltenden Sozialsystems eine gewisse Chance auf mindestens formale Gleichbehandlung einräumt dadurch, daß sie das vorhandene Recht ohne Ansehen

der Person anwendet 42 ”

3.2.2. Sozialstaatlichkeit ohne Verfassungsgewährleistung

Die Interpretation, dass die Verfassung keine Sozialstaatlichkeit gewährleiste, stellte Ernst Forsthoff auf der Staatsrechtslehrertagung 1953 in seinem Vortrag “Begriff und Wesen des sozialen Rechtsstaats” ⁴³ vor.

Forsthoffs Fragestellung lautete, “ob der Sozialstaat auf der Ebene des Verfassungsrechts gewährleistet werden kann und gewährleistet ist, ob also aus der Verschmelzung rechtsstaatlicher und sozialstaatlicher Strukturelemente der soziale Rechtsstaat als institutionell verwirk-

lichter Verfassungstyp entstehen kann und entstanden ist.” ⁴⁴ Aufgrund hermeneutischer und objektiver Verfahren gelangt er zu folgendem Ergebnis: (1) Artikel 28,1 verbürgt nur den Rechtsstaat, dem entsprechen auch die verbürgten Rechtsgarantien,

(2) Die Tatsache, dass “sozial” nur als Adjektive auftritt, rechtfertigt nicht die Gesamtstruktur der Verfassung als “sozial” zu kennzeichnen,

(3) Es gibt keine Verbindung zwischen Rechtsstaat und Sozialstaat als Verfassungsgrundsätze:

⁴² O. Kirchheimer: Legalität und Legitimität (1932). In: O. Kirchheimer: Politische Herrschaft. Fünf Beiträge

zur Lehre vom Staat. Frankfurt/M. 1967 (edition suhrkamp 220), S. 7

⁴³ Veröffentlichung der Vereinigung der deutschen Staatsrechtslehrer (VVDStRL), H. 12, 1954

⁴⁴ E. Forsthoff: Begriff und Wesen…, zitiert nach Rechtsstaatlichkeit…., aaO (Anm. 36) S.

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“In der geschichtlichen Entwicklung zeigt sich das rechtsstaatliche Element der Verfassung, das sozialstaatliche der Verwaltung verbunden.” 45

Aus der Behauptung, dass das GG nur den Rechtsstaat verbürgt und der Rechtsstaat nur Ausgrenzungsrechte kennt, folge, dass auch alle Grundrechte Ausgrenzungsrechte sind. Die Art. 14,1,2 und Art.15 sind nicht verbindlich, obwohl sie den Schutz des Art. 1,3 genießen, da sie drohen zur Gewährleistungsrechten sich zu entwickeln. Zudem können nur Ausgrenzungsrechte allgemein genug formuliert werden und so rechtsstaatlichen Prinzipien entsprechen, während soziale Teilhaberechte der Abstufung bedürfen und zur “Verfassungsnorm nicht fähig” sind:

“Sozialstaat und Rechtsstaat lassen sich auf der Verfassungsebene nicht verschmelzen. Der Entfaltungsraum des Sozialstaates ist Gesetzgebung und Verwaltung. Sozialer Rechtsstaat ist die typusbestimmte Kennzeichnung des Staates, die Verfassung, Gesetzgebung und Verwal-

tung umgreift. Er ist kein Rechtsbegriff.” 46

Damit wird der Begriff der “Sozialstaatlichkeit” einmal rein instrumentell als Staatshandeln vorgestellt ⁴⁷ , ihm zum anderen jeder gesellschaftsverändernde Charakter abgesprochen: diese „Sozialstaatlichkeit“ soll nur noch herrschaftsstabilisierend wirken. So paradox es erscheinen mag: beiden scheinbar antagonistischen Verfassungsinterpretationen unterliegt ein gemeinsames Staatsverständnis, das den Staat abgehoben von der materiellen Produktionssphäre vorstellt und ihn als souverän gegenüber dem wirtschaftlichen Prozess betrachtet. An diesen “neutralen Staat” werden Wertpostulate herangetragen - oder seinem Handeln unterstellt -, die abhängig vom jeweils historisch-gesellschaftlichen Prozess sind. Damit weisen auch diese “Sozialstaatsinterpretationen” affirmative oder ideologische Merkmalen auf.

⁴⁵ ebenda; Forsthoff greift dabei auf (s)einen älteren Ansatz zurück, indem er als Aufgabe der modernen Verwaltung die „Daseinsfürsorge“ benennt, vgl. E. Forsthoff: Die Daseinsvorsorge als Aufgabe der modernen Verwaltung. In: E. Forsthoff: Die Verwaltung als Leistungsträger (Königsberger rechtswissenschaftliche Forschungen 2), Stuttgart 1938, S. 1-50

⁴⁶ ebenda

⁴⁷ „Die Angleichung des modernen Menschen an die technisierte Welt vollzieht sich in einer formaljuristisch weniger faßbaren, aber darum doch nicht minder wirksamen gegenständlichen Einschränkung der rechtsgeschäftlichen Privatautonomie. In dem Maße nun, in dem sich die Privatautonomie einschränkt, wächst die soziale Bedürftigkeit des einzelnen. Und dieser sozialen Hilfsbedürftigkeit des einzelnen hat die hoheitliche Gewalt

25

3.2.3. Der affirmative Charakter der Sozialstaatsinterpretation

Nach der Gründung der BRD gab es bis zu Beginn der 1970er Jahre unterschiedliche Phasen der Sozialstaatsinterpretation:

“Die Diskussion vollzieht sich in drei Phasen: einer ersten Phase der offnen Interpretation, in der die Verwirklichung eines Modells des demokratischen Sozialismus als ebenso verfassungsmäßig angesehen wird wie das des so genannten sozialen Kapitalismus. Dieser Phase folgt die Periode der Interpretationsverengung auf ein Demokratiemodell, das der gegebenen Verfassungswirklichkeit (soziale Marktwirtschaft) entspricht. Eine dritte Phase zeichnet sich ab, in der mit der juristischen Absicherung staatlicher Programmierungsprogramme (Stabilitätsgesetz) und sozialer Disziplinierung (Notstandsgesetzgebung) gewisse Elemente des de-

mokratischen Sozialismus auch in die neuere Sozialstaatsinterpretation eingehen.” ⁴⁸ Hier interessieren zunächst nur als Interpretationsmuster die offene Interpretation, die restaurative Interpretation, die Interpretation der sozialpolitischen Korrekturen und die Interpretation der sozialen Integration.

3.2.3.1. Offene Interpretationen

Jede offene Interpretation geht davon aus, dass das GG eine Veränderung sozioökonomischer Verhältnisse zulässt. Als ein Vertreter dieser Richtung trat Hans Peter Ipsen mit seiner Universitätsrede “Über das Grundgesetz” vom 17.11.1949 in Hamburg auf. ⁴⁹ Im Rahmen der Untersuchung des konstitutionellen Charakters des GG, das meint der Divergenz von beanspruchter Souveränität einerseits (Demokratie, Republik) und von realer Souveränitätsbeschränkung (alliierte Kontrolle) andererseits trifft Hans Peter Ipsen die Feststellung, dass sich die Vorläufigkeit der Verfassung auch in der Ausgestaltung seiner Sozialstaatsbestimmungen niederschlägt. Vor allem in den Ausführungen der Sozialstaatsbestimmungen ist das GG nur vorläufig, in den Ausführungen zur Rechtsstaatlichkeit dagegen “überhöht” es abzuhelfen.“ (E. Forsthoff: Die Daseinsfürsorge…, aaO [Anm. 45], S. 39)

⁴⁸ G. Stuby: Bürgerliche Demokratietheorien in der Bundesrepublik. In: Der bürgerliche Staat der Gegenwart. In: Formen bürgerlicher Herrschaft. Bd. 2, Reinbek 1972, S. 105. - Hartwich unterschied vier Phasen: (1) die der ´offenen´ Interpretation 1949-1953, (2) ab 1953 die der restaurativen Sozialstaatsinterpretation, (3) die der Kennzeichnung des „sozialen“ Rechtsstaats als Staat sozialpolitischer Korrekturen und (4) die staatlicher Sozialintegration, vgl. H. H. Hartwich: Sozialstaatspostulat…, aaO (Anm. 23)

⁴⁹ H. P. Ipsen: Über das Grundgesetz. Hamburger Universitätsreden 9. Hamburg (Selbstverlag der Universität) 1950, S. 7-43

26

“die denkbaren Verfassungsgewährleistungen für die Stellung und den Schutz des einzelnen bis zum vorstellbaren Maximum” und lässt “in seiner Intensität die [...] Weimarer Verfas-

sung weit hinter sich […]” 50

Stellten diese Ausführungen Ipsens über das Sozialstaatsprinzip des GG 1949 lediglich eine Marginale in der Beweisführung der Vorläufigkeit des GG dar, so bildet dieses Thema den Hauptgegenstand seiner Ausführungen auf der Staatsrechtslehrertagung in Göttingen 1951. ⁵¹ Hier meinte Ipsen, da das Grundgesetz (ausgenommen Art. 139 GG zur Entnazifizierung) indifferent gegenüber sozialen Umwälzungen sei, kann eine Verpflichtung zur sozialpolitischen staatlichen Tätigkeit nur aus Art. 20,1 in Verbindung mit Art. 14,2 GG abgeleitet werden: “die soziale Verpflichtung des Eigentums ist nicht nur Auslegungsregel, sondern auch Beauftragung und Ermächtigung des Gesetzgebers zur sozialstaatlichen Gestaltung im Eigentums-

bereich. Es wird dabei durch Art. 2,1 GG nicht begrenzt.” 52

Enteignung ist - so Ipsen - zulässig, wenn eine entsprechende Entschädigung, ausgerichtet am Gemeinwohl, gesetzlich verbürgt und das Eigentum im Sinne und zum Wohl der Gesamtheit verwandt wird. Somit ist Art. 15 GG auch eine “bedingt verbindliche” Verfassungsnorm: sie “zwingt nicht” zur Anwendung, aber sie bindet bei “Neuordnung der Eigentumsverfassung”, ⁵³ woraus folgt:

“15. Vergesellschaftung der Sozialisierungsobjekte ist Zulässigkeits- und Gültigkeitsvoraussetzung des Sozialisierungsgesetzes und verlangt Ablösung der individuellen, auf Eigennutzen gerichteten Eigentumsherrschaft mindestens durch eine Mitherrschaft bisher von ihr ausgeschlossener sozialer Gruppen […] 16. Entschädigungslose gesetzliche Eigentumsbindungen der in Art. 15 genannten Objekte (aber nur dieser) nach Art. 14 Abs. 1 Satz 2 sind auch zum Zwecke der Vergesellschaftung im Sinne des Art. 15 zulässig und stehen innerlich mit der So-

⁵⁰ ebendaS. 21

⁵¹ Ungeschriebene Verfassung - Enteignung und Sozialisierung. Veröffentlichung der Vereinigung der deutschen Staatsrechtslehrer. (VVDStRL) Berlin 1952, H.10

⁵² H. P. Ipsen: Leitsätze des Berichterstatters über Enteignung und Sozialisierung, S. 120

⁵³ ebenda, S. 122

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zialisierung und mit der Sozialstaatsbestimmung im Zweck-Zusammenhang.” ⁵⁴ Auch Helmut Ridder begründete auf derselben Tagung der deutschen Staatsrechtslehrer 1951 Sozialisierungsmöglichkeiten, schränkte diese jedoch zugleich ein: “´Sozialentwährungen´ sind als Sozialisierungsmaßnahmen quasirevolutionärer Art. Verfassungsermächtigungen zur Vornahme von Sozialisierungen durch den Staat können bei Nicht-

nutzung obsolet werden.” 55

Diese Interpretation wurde später von der sozialwissenschaftlichen “Marburger Schule” vertreten.

Schon ein Jahr später, 1952, wurde auf der Tagung der Staatsrechtslehrer die Position des “sozialen Rechtsstaats” als Staat sozialpolitischer Korrekturen vorgetragen. Ulrich Scheuner stellte den Rechtsstaats mit dem Prinzip der persönlichen Freiheit in den Vordergrund und akzeptierte den Sozialstaat als bindende Verfassungsnorm.

Scheuner ging von der Wirtschaftwirklichkeit aus, die durch staatliche Intervention gekennzeichnet sei. Sie werde durch Art. 20, 28, 73,4-9 und 74 GG gewährleistet. Da die traditionellen individuellen Grundrechte im GG präziser gefasst sind und auch in der Gesetzeswirklichkeit ein Übergewicht erlangten, sei eine “Tendenz zur Liberalisierung des Wirtschaftssystems” gegeben. Im GG - so Scheuner - sei kein bestimmtes Wirtschaftssystem festgeschrieben, doch in der Praxis sei das wirtschaftliche System kapitalistisch determiniert und erlaube staatliche Interventionen:

“Ein System begrenzter Wirtschaftslenkung ist mit den Grundlagen eines demokratischen und rechtsstaatlichen Verfassungsrechts vereinbar. Angesichts der tiefgehenden Auswirkungen staatlicher Interventionen im Wirtschaftsleben ist dafür allerdings die wirksame Begrenzung und ein nachhaltiger Schutz der Grundlagen persönlicher Freiheit sowie der rechtsstaatli-

chen Prinzipien Voraussetzung.” 56

⁵⁴ Ipsen: ebenda S. 122

⁵⁵ H. Ridder: Leitsätze des Mitberichterstatters über Enteignung und Sozialisierung, ebenda S. 149; Abendroth nannte diesen Gedanken der ´Sozialentwährung´ “abwegig“: Zum Begriff ..., aaO. (Anm. 37), S. 110

⁵⁶ U. Scheuner: Leitsätze des Berichterstatters über die staatliche Intervention im Bereich der Wirtschaft. In: Veröffentlichung der Vereinigung der Deutschen Staatsrechtslehrer, H. 11, S. 68

28

Die interventionistischen Möglichkeiten des Staates finden jedoch ihre Grenzen in Art. 2, 9, 12 und 14 GG. So betonte auch Hartwich später:

“Dies ist genau der theoretische Ansatz für die Sozialkonzeption, die auf soziale Korrekturen und Ergänzungen der grundsätzlich autonom freiheitlichen Gesellschaftsprozesse zielt […]. Die Alternative einer Umgestaltung der gesellschaftlichen Verhältnisse mit einem anderen materialeren Freiheitsbegriff und einer planenden Verantwortung des Staates stellt sich nicht

mehr. Die ursprüngliche Alternative wird verschüttet.” 57

3.2.3.2. Die restaurative Interpretation

Noch weiter ging Ernst Forsthoff in seinem auf der Tagung der Deutschen Staatsrechtslehrer in Bonn 1953 gehaltenen zentralen Referat “Begriff und Wesen des sozialen Rechtsstaates” ⁵⁸ . Hier stand nicht mehr das Ideal gesellschaftlicher Gleichheit, sondern der Schutz der wirtschaftliche Freiheit im Vordergrund.

Im Anschluß an die Dichotomie Rechtsstaat - Sozialstaat vertrat Forsthoff die zentrale These, dass im GG der Rechtsstaat der primäre Wert darstellt und dass Sozialstaat und Rechtsstaat sich als Verfassungswerte nicht verbinden lassen. Sozialstaatlichkeit sei Realität (Sozialversicherung, Arbeits-, Miet-, Baurecht etc.), könne aber nur auf Verwaltungsebene praktiziert werden.

Unter Verweis auf Carl Schmitts Verständnis von “sozial” als “nehmen, teilen, weiden” bestimmt Forsthoff als Sozialstaatlichkeit:

“Die Teilhabe als Recht und Anspruch meint einen leistenden, zuteilenden Staat, der den einzelnen nicht seiner gesellschaftlichen Situation überläßt, sondern ihm durch Gewährungen zu

Hilfe kommt. Das ist der soziale Staat.” 59

Wenngleich Forsthoff auf viel Widerspruch stieß, so wurden seine zentrale Gedanken doch als herrschende Meinung (h.M.) in die Sozialstaatsinterpretation übernommen:

⁵⁷ H. H. Hartwich: Sozialstaatspostulat …, aao (Anm. 23) S. 290

⁵⁸ VVStRL 12, Berlin 1954

⁵⁹ Forsthoff, ebda., S. 178

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“1. die von ihm fixierte ´Systemimmanenz´ des Sozialstaatsgedankens; 2. die Bestätigung des seit 1948 politisch realisierten Sozialstaatsmodells; 3. das offene Bekenntnis zu einer sozial reaktionären Interpretation des GG und insbesondere der Grundrechte, die nach objektiver

Methode möglich war, obwohl der Parlamentarische Rat die Dinge anders gesehen hatte.” ⁶⁰ Noch einen Schritt weiter ging in den folgenden Jahren Hans Carl Nipperdey, der meinte, das “Soziale Marktwirtschaft” genannte kapitalistische Wirtschaftssystem sei verfassungsrechtlich institutionalisiert. 61

Die in der Phase der Restauration vertretene Antinomie von Sozial- und Rechtsstaat wurde in der folgenden Zeit durch Uminterpretation des Rechtsstaates aufgegeben bzw. mit dem Modell von sozialem Rechtsstaat als Staat sozialpolitischer Korrekturen des gesellschaftlichen Status Quo vereinbar gemacht. Die Uminterpretation des Rechtsstaats erlaubte die Anerkennung des Sozialstaats als bindende Verfassungsnorm allerdings nur dann, wenn er sich mit der Neuinterpretation des Rechtsstaates deckt. Dies jedenfalls erklärte Ulrich Scheuner 1960 in seinem Aufsatz “Die neuere Entwicklung des Rechtsstaates in Deutschland” ⁶² : “Und nur, wenn als Subjekt des Rechtsstaates nicht das isolierte Individuum, sondern der freie Bürger eines freien Staates erkannt wird, wird der Sinn rechtsstaatlicher Freiheit nicht als rechtliche Schrankenlosigkeit mißverstanden, sondern als Element einer politischen Ord-

nung begriffen, die auf der Sicherung der persönlichen Lebenssphäre beruht.” ⁶³ Der Sozialstaat ergibt sich dann aus dem Formwandel des Rechtsstaates: “Die tiefsten Wandlungen des Rechtsstaates aber ergeben sich heute aus der gewandelten Sozialstruktur. Wo der Rechtsstaat einst mit dem selbständigen, nach Freiheit strebenden Bürger rechnen konnte, verstrickt sich der moderne Mensch zusehends in Abhängigkeiten: vom Staat, der sein Dasein durch seine Fürsorge sichert und damit verdeckt leitet, aber nicht we-

⁶⁰ Hartwich,Sozialstaatspostulat ..., aaO. (Anm. 23) S. 299

⁶¹ H. C. Nipperdey: Soziale Marktwirtschaft und Grundgesetz. Köln (Heymann) 1965 (dritte neubearbeitete Auflage)

⁶² Wiederveröffentlicht im Sammelband von E. Forsthoff E. (Hrsg.), Rechtsstaatlichkeit und Sozialstaatlichkeit (Aufsätze und Essays. Wege der Forschung, Band CXVIII). Darmstadt 1968 (Wissenschaftliche Buchgesellschaft)

⁶³ Scheuner: ebenda S. 465

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niger von der Macht der Verbände, ohne die er keine wirtschaftliche Sicherheit fände, die ihn aber zugleich auch regulativ in generelle Rahmenbedingungen seiner Existenz zwingend ein-ordnet.” 64

Großzügig kann nun Sozialstaatlichkeit als Verfassungsnorm postuliert werden, die staatliche Hilfe den sozial Schwachen gewährt und soziale Spannungen abbaut, aber nur in den Grenzen der Rechtsstaatlichkeit:

“Gegenüber allen Ansätzen zu sozialer Sicherung und ausgleichender Verteilung gilt es aber niemals das Grundanliegen des Rechtsstaates außer Acht zu lassen: die Erhaltung der per-

sönlichen Freiheit.” 65

3.2.3.3. Sozialstaatlichkeit als Integration in den herrschenden Staat

Die Neuinterpretation der Sozialstaatlichkeit, die einerseits versucht, den individuellen Freiheitsbegriff und soziale Bindung mit dem Konzept der Industriegesellschaft (Konvergenzthe-orie) zu verbinden und andererseits die Konvergenztheorie in der Rechtswissenschaft zu verankern, begann Mitte der 1960er Jahre. In diesem Zusammenhang traten besonders als rechtskonservative Sozialstaatstheoretiker 1966 Ernst Benda mit “Industrielle Herrschaft und sozialer Staat” ⁶⁶ und 1971 Ernst Forsthoff mit “Der Staat in der Industriegesellschaft” auf. Vor allem Benda wurde heftig kritisiert. 67

Der CDU-Spitzenpolitiker Ernst Benda (1968/69 Bundesinnenminister, 1971-1983 Bundesverfassungsgerichtspräsident) ging 1966 von der Dreiheit: Recht - Macht - Herrschaft aus -

⁶⁴ Scheuner:ebenda S. 505 f.

⁶⁵ Scheuner: ebenda S. 507. - Ähnlich verfährt auch W. Bogs: Das Problem der Freiheit im sozialen Rechtsstaat. In: Gesellschaft in Geschichte und Gegenwart. Festschrift für Friedrich Lenz. Berlin 1961, S. 307 ff.; auch Bogs will die Überwindung der Spannung von Rechtsstaatlichkeit und Sozialstaatlichkeit, „wenn der Begriff des Rechtsstaats entsprechend der geschichtlichen Entwicklung und unserer Verfassungswirklichkeit nicht im

Sinne des liberalen Rechtsstaates des vergangenen Jahrhunderts verstanden wird.“

⁶⁶ E. Benda: Industrielle Herrschaft und sozialer Staat. Wirtschaftsmacht von Großunternehmen als gesellschaftspolitisches Problem. Tübingen 1966

⁶⁷ F. Baukloh: Ernst Benda - Theoretiker und Praktiker des Obrigkeitsstaates. In: Blätter für deutsche und internationale Politik, 1968, Heft 5; P. Hennig, P. Oehlke: Zur Ideologie des autoritären Sozialstaats. Die Demontage der „Demokratie“. In: Intellektuelle Opposition im autoritären Sozialstaat. Neuwied/Berlin 1970; P. Oehlke: Ernst Benda und der Staat der industriellen Herrschaft. In: Blätter für deutsche und internationale Politik. 1972, Hefte 3 und 4

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wobei Macht als eherne Kategorie (als ”Vermögen zu sein”, ”Sein ist Macht”) ⁶⁸ , Herrschaft (in Anlehnung an Max Weber) als Chance, Gehorsam zu finden, und Recht als objektivierter staatlicher Wille vorgestellt werden. In diesem Zusammenhang wird der Sozialstaat mit der Staatsfunktion, Macht zu regeln und Machtmissbrauch zu verhüten, bestimmt: “Der so verpflichtete Sozialstaat ist nicht mit dem Rechtsstaat bürgerlicher Prägung identisch. Nach heutigem Verständnis enthält der Rechtsstaatsbegriff ebenso wie das Demokratiegebot neben formalen Elementen wesentliche materielle Wertentscheidungen, mit denen die Verwirklichung der Gerechtigkeit angestrebt wird. Hierin liegt kein Gegensatz zum Sozialstaat, sondern hier stimmen Rechtsstaat und Sozialstaat, die sich zum sozialen Rechtsstaat

verbinden, überein.” 69

Da Benda das spezifisch Demokratische allein auf den politischen Bereich begrenzt, verflüchtigt sich das Soziale zum ethischen Appell, zum staatsbürgerlichen Bewusstsein des gedeihlichen Zusammenlebens:

“Die Sozialstaatsklausel setzt der individuellen Freiheit nicht nur des Einzelmensch, sondern auch der gesellschaftlichen Gruppen notfalls Schranken. Soweit diese nicht von selbst zusammenarbeiten, kann der Sinn der Verfassungsnorm, die das geordnete Zusammenleben aller ermöglichen will, dazu zwingen, in dem erforderlichen Umfange die Freiheit mit hoheitli-

chen Mitteln einzuschränken. Dies gilt auch für die Tarifautonomie.” 70 Da Art. 1 und 2 GG nur im Rahmen des Eigentums materialisiert werden können und sich in Art. 14,2 die Sozialstaatsidee in der Selbstverpflichtung des Eigentums im eigentlichen Sinne ausdrückt, gilt Art. 15 GG, weil im Widerspruch zu Art. 14,2 stehend, als “verfassungsrechtlich ziemlich bedeutungslos”. Dagegen unterliegen auch Art. 5,2 und Art. 9,3 sozialpartnerschaftlicher Verpflichtung. 71

⁶⁸ E. Benda: Industrielle Herrschaft …, aaO. (Anm. 66) S. 26

⁶⁹ E. Benda: Industrielle Herrschaft…, aaO. (Anm. 66) S. 88 f.

⁷⁰ ebenda S. 98

⁷¹ Benda bestreitet auch das aktive Recht auf ökonomische Streiks, vielmehr würde das GG diese nur dulden, politische Streiks jedoch ausschließen; politische Streikskönnten sogar die Ausrufung des staatlichen Notstands rechtfertigen, vgl. E. Bendas Diskussionsbeitrag: Notstand und Arbeitsverfassung. In: W. Hofmann, H. Maus (Hrsg.): Notstandsordnung und Gesellschaft in der Bundesrepublik. Zehn Vorträge. Reinbek 1967

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Der andere Ansatz der Sozialstaatsinterpretation wird von linksbürgerlichen Sozialstaatstheoretikern vorgebracht und geht im Rahmen der Konvergenztheorie davon aus, dass der Staat kein “Zustand gegebener Einheit” ist, sondern dass er zwischen verschiedener sozialen Interessen vermittelt und dazu verteilende und planende Aufgaben wahrnimmt. Der soziale Rechtsstaat ist in dem Sinne verbindlich, als er

“den unterschiedlichen sozialen und wirtschaftlichen Auffassungen die Möglichkeit eröffnet [...] über die verfassungsmäßige Beteiligung an der staatlichen Gewalt ihre Bewertungsmaß-stäbe für die Gestaltung der sozialen Ordnung zu Geltung zu bringen.” ⁷² Der bundesrepublikanische Staat wird als pluralistische Demokratie vorgestellt, in der unterschiedliche Interessen streiten und Konflikte im Rahmen der Verfassung ausgetragen werden können. Der Staat vermittelt somit die Interessen. Dabei wird unterstellt, dass in der demokratischen Verfassung Integrationskomponenten mit vor-normativem Charakter verankert wären. ⁷³ “Linke” und “rechte” Sozialstaatstheoretiker, autoritäre und pluralistische Staatsvertreter treffen sich gemeinsam an diesem archimedischen Punkt - der Integration in den Staat: “Wenn die Sozialstaatstheorie die Souveränität des krisenregulierenden und verteilenden Staates gegenüber der (kapitalistischen) Produktionssphäre behauptet, so kennt sie eine entsprechende Souveränität nicht gegenüber den gesellschaftlichen Gruppen. […] Wo der Staat real oder zumindest der Möglichkeit nach als Subjekt der Verteilung des ´Sozialpro-dukts´ und der Regulierung des Wirtschaftsprozesses ergriffen wird, wo ihm die Gesetze der Verteilung und Regulierung nicht als Gesetze des Ka-pitalverwertungsprozesses prinzipiell vorgegeben sind, muß auch der Zusammenhang zwischen den bloß noch als ´gesellschaftlich´ erscheinenden Interessengegensätzen und der kapitalistischen Produktionsweise abgestritten werden. Kann nämlich der Staat die Verteilung des ´gesellschaft-lichen Reichtums´ ändern, ohne des Kapitalverhältnis aufzuheben, so können auch gesellschaftliche Interessenwidersprüche beim Kampf um die Verteilung nicht mehr als bloße Resultate des Kapitalverwer- ⁷² K.Hesse: Der Rechtsstaat im Verfassungssystem des Grundgesetzes. In: ders. u.a. (Hrg.): Festgabe für Rudolf Smend zum 80. Geburtstag am 15. Januar 1962. Tübingen 1962 (Mohr), hier zit. S. 569; vgl. H. Emke: Wirtschaft und Verfassung. Die Verfassungsrechtsprechung des Supreme Court zur Wirtschaftsregulierung. Karlsruhe 1961 (C. F. Müller)

⁷³ G. Stuby: Bürgerliche Demokratietheorien ..., aaO (Anm. 48) S. 121; Mitte der 1960er Jahre ausführlich kon-fliktteoretisch-modernisierungssoziologisch begründet von Ralf Dahrendorf in seinem Buch: Gesellschaft und Demokratie in Deutschland. München (R. Piper) 1965

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tungsprozesses begriffen werden. Die Sphäre der Gesellschaft verselbständigt sich zum

Kampfplatz der Interessen, dessen Börse der Staat ist.” 74

4. Zusammenfassung

Die Diskussion um das Sozialstaatsprinzip des Grundgesetzes bis zu Beginn der 1970er Jahre zeigt, dass der Begriff methodisch und theoretisch verengt wurde, um mit ihm den gesellschaftlichen Status Quo zu rechtfertigen.

(1) Die noch Anfang der 1950er Jahre von deutschen Staatsrechtslehrern aufgeworfene Frage nach Legitimität und Legalität des GG angesichts der Tatsache, dass es nicht auf dem Prinzip der Volkssouveränität beruht, und die sich auf das GG stützende soziale Ordnung und politische Herrschaft tritt in der Diskussion der Verfassungsrechtler völlig zurück. Sie wird auch später nicht mehr nachhaltig aufgegriffen und entwickelt, auch nicht im Zusammenhang mit der „Wiedervereinigung“ genannten deutsch-deut-schen Staatszusammenführung. (2) Umfasste der Begriff “Sozialstaatspostulat” zunächst noch die Offenheit hinsichtlich der Gestaltung der Wirtschafts- und Gesellschaftsordnung, so wurde er zunehmend eingegrenzt und zuletzt vor allem zur Rechtfertigung staatlichen Verteilungs- und planenden Eingriffs-handelns im Rahmen der vorgegeben kapitalistischen Strukturen be- und vernutzt. (3) Diese doppelte Verengung erfolgte methodisch vor allem dadurch, dass die entstehungsgeschichtliche Methode von Verfassungsinterpretationen zugunsten der “objektiven” Methode ausgeblendet wurde. Dazu kam eine auch die rational-wissenschaftlichen Ausgangspunkte staatsrechtlichen Denkens aufgebende ethisch-moralische Begriffsfassung von “sozial”, die subjektiv unterschiedlich, flexibel und variabel gedeutet werden konnte, und ein abstraktindividualisierender Gesellschaftsbegriff, der Gesellschaft in Individuen, die sich in (Interessen-) Gruppen zusammenfinden können, auflöst und Gesellschaftliches in eine Theorie des „kommunikativen Handelns“ (Jürgen Habermas) in Diskurse verflüchtigt - grad so als bestünde eine Gesellschaft nicht aus zahlreichen sozialen Beziehungen und herrschaftlichen Verhältnissen, die die Menschen eingehen (müssen), sondern aus bloßen Individuen als ´vereinzelten einzelnen´ entsprechend dieses ingenineurs-technischen Leitbildes: „There´s no such thing as society - only men, and women, and their families.“ (Margaret Thatcher)

⁷⁴ W. Müller, C. Neusüß: Die Sozialstaatsillusion und der Widerspruch von Lohnarbeit und Kapital. In: Probleme des Klassenkampfs. 1. Jg. Sonderheft 1, Juni 1971, S. 7-70, zitiert S. 25 f.

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(4) Nachhaltig umgedeutet wurden schließlich auch die ´klassischen´ bürgerlichen Grundrechte von ehemals staatlichen Ausschlussrechten zu Eingriffsrechten, um gesellschaftliche Zusammenhänge und soziale Integration zu sichern und (nicht zuletzt in Form ´repressiver Individualisierung´) erzwingen zu können. Auch die Grundrechte werden als soziale Rechte definiert und in die Sozialstaatsklausel eingebettet. Damit ermöglicht diese neu definierte Sozialstaatsklausel den Weg in einen “autoritären Sozialstaat” (Paul Oehlke ⁷⁵ ) oder eine “soziale Diktatur” (Heinrich Hannover ⁷⁶ )

⁷⁵ H.H. Herzog, P. Oehlke: Intellektuelle im autoritären Sozialstaat. Neuwied 1970

⁷⁶ H. Hannover: Die totale Erfassung des Volkes durch die Nebengesetze. In: H. Hannover: Der totale Not-standsstaat. Frankfurt/M. 1965, S. 48 f.

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Autorin

Wilma Ruth Albrecht (*1947 in Ludwigshafen am Rhein) ist eine deutsche Sozial- und Sprachwissenschaftlerin mit den Arbeitsschwerpunkten Literatur-, Politik- und Architekturgeschichte des 19. und 20. Jahrhunderts. Wilma-Ruth Albrecht ist seit 1972 beruflich als Wissenschaftlerin, Stadt- und Regionalplanerin und Lehrerin tätig. Sie publizierte unter anderem Unterrichtseinheiten zur produktiven Rezeption im schulischen Deutschunterricht (in Diskussion Deutsch 1977 und Deutschunterricht 1978), zur Kritik der Entnazifizierung in Deutsch-land nach 1945 (u.a. in Blätter für deutsche und internationale Politik 1978 und Neue Politische Literatur 1979), zu Bildungsreform und Sozialindikatoren (u.a. in die horen 1981 und Blätter für deutsche und internationale Politik 1981), zur Textverständnis- und Textverständ-lichkeitsforschung (in deutsche sprache 1986) und zur politiksoziologischen Regional-, Regions- und Stadtgeschichte (u.a. in Österreichische Zeitschrift für Soziologie 1983; Landschaft und Stadt 1983; Die Alte Stadt 1984; Neue Politische Literatur 1985 und 1987; Sociologia Internationalis 1989; Baukultur 1998). 1989-1999 war Dr. rer. soc. W. R. Albrecht ehrenamtliche Stadtverordnete und Fraktions- und Ausschussvorsitzende im Rat der Stadt Bad Münstereifel (NRW). Die Autorin veröffentlicht seit 2005 Online-Beiträge im Münchener GRINVerlag für akademische Texte(1), z.B. ihre Kritik der Amtssprache und einen Bericht aus Nova Utopia zum Sozialismus im 21. Jahrhundert(1). 2006 erschienen die Bände Bildungsgeschich-te/n(2) und Heimatzeit(3), 2007 Harry Heine(4) und Nachkriegsgeschichte/n(5). Seit Sommer 2007 gibt Wilma Ruth Albrecht das „Wiesenhausblatt - e-Blätter für Schöne Literatur"(6) heraus. 2008/09 schreibt die Autorin ihren ersten Roman.

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Literaturverzeichnis

(1)http://www.hausarbeiten.de/suchmaschine?searchstring=16255&search=id_autor&page = 0

(2) Bildungsgeschichte/n: Texte aus drei Jahrzehnten, Shaker, Aachen, 2006, 202 p., ISBN 3-8322-4897-8

(3) Heimatzeit: Erzählungen - Gedichte - Geschichte, VerlagsKontor für akustisch angewandte Texte: VerKaat, 2006, ISBN 3-921384-087

(4) Harry Heine, Shaker, Aachen 2007, 114 p., ISBN 978-3-8322-6062-0 (5) Nachkriegsgeschichte/n. Sozialwissenschaftliche Beiträge zur Zeit(geschichte), Shaker, Aachen 2007, 266 p., ISBN 978-3-8322-6507-9 (6) http://www.wiesenhausblatt.de

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