Inhaltsverzeichnis

Abk  ürzungsverzeichnis  IV

Abbildungsverzeichnis   VII

Tabellenverzeichnis   VII

1.  Einleitung  1

1.1.  Zielsetzung und Gang der Untersuchung  1

1.2.  Abgrenzung.  2

2.  Problemstellung Klimawandel  3

2.1.  Aktuelle Erkenntnisse zum Klimawandel  3

2.2.  Entwicklung der weltweiten Treibhausgasemissionen.  4

2.3.  Klimatische und wirtschaftliche Folgen des Klimawandels.  6

3.  Zertifikatslösungen als Instrument der Umweltpolitik.  8

3.1.  Grundlagen und Prinzipien der Umweltpolitik.  8

3.2.  Instrumente der nationalen und internationalen Umweltpolitik  10

3.2.1.  Auflagen  10

3.2.2.  Umweltabgaben  10

3.2.3.  Zertifikate  12

3.2.4.  Kompensationslösungen  14

3.3.  Problemfelder bei der Implementierung eines Zertifikatshandels.  15

3.4.  Lösungsansätze zur Umgehung von Implementierungsproblemen.  18

4.  Der Emissionshandel im Kontext des weltweiten Klimaschutzes  21

4.1.  Inhalt und Ziele des Kyoto-Protokolls.  21

4.2.  Die Kyoto-Mechanismen.  23

4.2.1.  International Emission Trading  23

4.2.2.  Joint-Implementation.  24

4.2.3.  Clean Development Mechanism.  25

4.3.  Anwendung von JI- und CD-MProjekten.  26

4.4.  Stand der internationalen Zielerreichung des Kyoto-Protokolls  28

5.  Eigenschaften des EU-Emissionshandelssystems.  31

5.1.  Umsetzung des Kyoto-Protokolls in der EU  31

5.2.  Die Emissionshandelsrichtlinie  32

5.2.1.  Umfang und Aufbau des Emissionshandels  32

5.2.2.  Nationale Allokationspläne  33

5.2.3.  Handel.  34

5.2.4.  Integration von JI/CD-MGutschriften  36

5.3.  Umsetzung der EU-Emissionshandelsrichtlinie am Beispiel  

Deutschlands.   37

5.3.1.  Rechtliche Grundlagen  37

5.3.2.  Der Makroplan.  37

5.3.3.  Die Allokationsregeln des deutschen NAP I  38

II

6.  Analyse der ersten Handelsphase des EU-Emissionshandels  41

6.1.  Überblick über die erste Handelsperiode 2005-2007  41

6.2.  Entwicklung des Zertifikatshandels.  43

6.3.  Auswirkungen des Emissionshandels auf Wirtschaft und  

Unternehmen.   45

6.4.  Bewertung des Erfolgs der ersten Handelsperiode.  47

6.5.  Übertragbarkeit der Erfahrungen auf den zukünftigen Handel  52

7.  Die Zukunft des EU-Emissionshandels.  55

7.1.  EU-Regelungen zur zweiten Handelsperiode 2008-2012.  55

7.2.  Änderungen der zweiten Handelsperiode auf nationaler Ebene am  

Beispiel  Deutschlands.  57

7.3.  Kritische Betrachtung der Regelungen der zweiten Handelsperiode  59

7.4.  Pläne für den künftigen Emissionshandel in der EU  61

7.5.  Ausblick.  64

8.  Internationale Übertragbarkeit und Perspektiven des  

Emissionshandels   66

8.1.  Emissionshandel außerhalb der EU  66

8.2.  Übertragbarkeit der Erfahrungen des EU-Emissionshandels auf  

andere  Handelssysteme.  67

8.3.  Perspektiven zur Integration eines globalen Emissions-  

handelssystems   69

Anhang.   VIII

Literaturverzeichnis   XV

III

Abkürzungsverzeichnis

°C Grad Celsius € Euro $ Dollar % Prozent AAU Assigned Amount Units Abb. Abbildung Art. Artikel BIP Bruttoinlandsprodukt BMU Bundesministerium für Umwelt, Naturschutz und Reak-torsicherheit BVEK Bundesverband Emissionshandel und Klimaschutz bzw. beziehungsweise ca. circa CCX Chicago Climate Exchange CDM Clean Development Mechanism CER Certified Emissions Reductions CH 4 Methan CO 2 Kohlendioxid COP Conference of parties DEHSt Deutsche Emissionshandelsstelle d.h. das heißt DIW Deutsches Institut für Wirtschaftsforschung dt. deutsch ECCP European Climate Change Program ECX European Climate Exchange EEA European Energy Agency EEX European Energy Exchange EG Europäische Gemeinschaft ehem. ehemalig EHS Emissionshandelssystem ERU Emission Reduction Units EU Europäische Union EUA European Union Allowance EU-ETS European Union - Emission Trading Scheme

IV

EWR Europäischer Wirtschaftsraum FAZ Frankfurter Allgemeine Zeitung FCKW Fluorchlorkohlenwasserstoffe FKW Fluorkohlenwasserstoffe FTD Financial Times Deutschland ggf. gegebenenfalls GWP Global Warming Potential HFC Hydrofluorocarbons Hrsg. Herausgeber ICAP International Carbon Action Partnership IET International Emission Trading IETA International Emissions Trading Association i. H. v. in Höhe von IPCC Intergovernmental Panel on Climate Change Jg. Jahrgang JI Joint Implementation KfW Kreditanstalt für Wiederaufbau kt Kilotonne KWK Kraft-Wärme-Kopplung mind. mindestens Mio. Millionen Mrd. Milliarden N 2 O Stickoxid NAP Nationaler Allokationsplan o. Jg. ohne Jahrgang OECD Organisation for Economic Cooperation and Development OTC Over the counter PCF Prototype Carbon Fund PDD Project Design Document PFC Perfluorcarbon ppm Parts per Million RGGI Regional Greenhouse Gas Initiative S. Seite SF 6 Schwefelhexafluorid

V

Schwefeldioxid SO ² sog. so genannte t Tonne Tab. Tabelle TEHG Treibhausgas-Emissionshandelsgesetz THG Treibhausgase u. a. unter anderem UBA Umweltbundesamt UN United Nations UNFCCC United Nations Framework Convention on Climate Change USA United States of America vgl. vergleiche vsl. voraussichtlich WCI Western Climate Initiative WTO World Trade Organisation z.B. zum Beispiel ZuG Zuteilungsgesetz

VI

Abbildungsverzeichnis

Abb. 1: Entwicklung der CO2-Konzentration in der Atmosphäre. .................. 4 Abb. 2: Zusammenfassung der Kyoto-Mechanismen. . ................................. 26 Abb. 3: Anteile verschiedener Gastregionen an erwarteten CERs bis 2012. . 27 Abb. 4: Burden-Sharing-Ziele und Emissionsentwicklung 1990-2005 der

EU-15................................................................................................. 29 Abb. 5: Aufbau und Funktionsweise des EU-ETS. ........................................ 36 Abb. 6: Zuteilung von Zertifikaten und erfasste Anlagen nach

Mitgliedsländern (EU-25).................................................................. 41 Abb. 7: Preisentwicklung der EUAs von März 2005 - Dez. 2007. ................ 44 Abb. 8: Relative jährliche Überschüsse und Defizite von Zertifikaten der 25 EU-Mitgliedsstaaten im Vergleich zu deren tatsächlichen Emissionen 2005/2006 in der ersten Handelsperiode........................ 50 Abb. 9: Geplante Absenkung der Emissionsobergrenze des EU-ETS für

2013-2020. ......................................................................................... 62 Abb. 10: Zuteilung von Zertifikaten und erfasste Anlagen in Deutschland nach Branchen in der ersten Handelsperiode..................................... IX

Tabellenverzeichnis

Tab. 1: Reduktionsziele der Annex-I-Staaten des Kyoto-Protokolls............. 22 Tab. 2: Kyoto-Ziele und Entwicklung der THG-Emissionen der Annex-

B-Länder. ........................................................................................ VIII Tab. 3: Vergleich der ausgegebenen Zertifikate mit den tatsächlichen Emissionen (Durchschnitt der Jahre 2005/2006) nach

Mitgliedsstaaten und Sektoren............................................................ X Tab. 4: Überblick über die jährlichen Emissionsbudgets der einzelnen EU-Mitgliedsstaaten sowie die NAP II-Entscheidungen der EU-Kommission....................................................................................... XI Tab. 5: Überblick über die Anteile des EU-ETS an den THG-Emissionen der einzelnen EU-Mitgliedsstaaten, die erlaubten Obergrenzen zur Nutzung von JI/CDM-Gutschriften in der zweiten Handelsperiode sowie die geplante staatliche Nutzung der Kompensationsmechanismen im Rahmen der Kyoto-Verpflichtungen für jeden Mitgliedsstaat. ........XII Tab. 6: Überblick über die nationalen Allokationsregeln der NAP II für die zweite Handelsperiode.............................................................. XIII Tab. 7: Klimaschutzziele der EU bis 2020. ................................................ XIV

VII

1. Einleitung

1.1. Zielsetzung und Gang der Untersuchung

Das Ziel der vorliegenden Arbeit ist die Analyse des europäischen Handelssystems für CO 2 -Emissionsrechte, das seit dem Jahr 2005 einen Beitrag zur Reduktion der Treibhausgasemissionen in der Europäischen Union leisten soll. Dabei soll insbesondere untersucht werden, welche Erfahrungen während der ersten Handelsperiode von 2005-2007 mit dem neuen Instrument des Emissi-onshandels gemacht wurden und wie diese auf die zukünftige Ausgestaltung des europäischen Handelssystems übertragen werden können. Weiterhin wird aufgezeigt, wie der globale Klimaschutz durch einen weltweiten Ausbau des Emissionshandels von diesen Erfahrungen profitieren kann.

Dazu erfolgt in Kapitel 2 zunächst eine Einführung in die Problematik des Klimawandels. Dabei werden die aktuellen Erkenntnisse zum Klimawandel, die Entwicklung der weltweiten Treibhausgasemissionen sowie mögliche, sich daraus ergebende klimatische und wirtschaftliche Folgen für die Zukunft beschrieben. Ausgehend von dieser Problemstellung erfolgt in Kapitel 3 eine theoretische Darstellung der umweltpolitischen Instrumente, die zum Klimaschutz eingesetzt werden können. Hierbei wird auch der Zertifikatshandel als Instrument der Umweltpolitik zunächst theoretisch vorgestellt, um im weiteren Verlauf des Kapitels mögliche Probleme aufzuzeigen, die sich bei der Implementierung eines solchen Zertifikatshandels in der Praxis ergeben können und um abschließend Lösungsansätze für diese Probleme diskutieren zu können. Kapitel 4 beschäftigt sich mit dem Kyoto-Protokoll, das aktuell die Grundlage für den weltweiten Klimaschutz sowie den europäischen und globalen Emis-sionshandel darstellt. Dabei werden sowohl der Inhalt und die Ziele als auch die internationalen Mechanismen des Kyoto-Protokolls detailliert beschrieben. In diesem Zusammenhang wird auch auf die bisherige Anwendung dieser Mechanismen eingegangen und der Stand der aktuellen Erreichung der Emissionsreduktionsziele des Kyoto-Protokolls analysiert.

In Kapitel 5 erfolgt eine Einführung in das europäische Emissionshandelssystem. Ausgehend von der Umsetzung des Kyoto-Protokolls in der EU wird dort die EU-Emissionshandelsrichtlinie im Detail dargestellt und der Aufbau und die Funktionsweise des Emissionshandels allgemein bzw. seine Umsetzung auf

1

nationaler Ebene am Beispiel Deutschlands beschrieben. Nach dieser allgemeinen Vorstellung wird in Kapitel 6 die erste Handelsperiode des europäischen Emissionshandels von 2005-2007 ausführlich analysiert. Hierbei wird auf die Entwicklung des Zertifikatshandels und die Auswirkungen des Handels auf Wirtschaft und Unternehmen eingegangen, um die erste Handelsperiode schließlich bewerten und Problemfelder aufzeigen zu können. Aufbauend auf dieser Bewertung und der theoretischen Diskussion in Kapitel 3 wird im Folgenden diskutiert, wie die Erfahrungen der ersten Jahre in Form von Verbesserungen auf den zukünftigen europäischen Emissionshandel übertragen werden können.

Kapitel 7 beschäftigt sich mit der Zukunft des Emissionshandels in Europa. Zunächst werden die Änderungen für die zweite Handelsperiode 2008-2012 dargestellt und dann mit der Bewertung aus Kapitel 6 verglichen. Weiterhin werden die langfristigen Pläne der EU für den Emissionshandel beschrieben, um abschließend einen Ausblick für dessen zukünftige Entwicklung und seine Bedeutung geben zu können. Zum Abschluss der Arbeit analysiert Kapitel 8 die internationale Übertragbarkeit des EU-Emissionshandels. Hierbei wird beschrieben, was andere existierende oder geplante Emissionshandelssysteme vom europäischen Handel lernen können, um schließlich die Perspektiven zur Integration eines globalen Emissionshandels aufzeigen zu können.

1.2. Abgrenzung

Die vorliegende Arbeit beschäftigt sich mit den wirtschaftlichen Aspekten des Emissionshandels als Klimaschutzinstrument. Zwar werden auch die aktuellen Erkenntnisse zum Treibhauseffekt und seinen Auswirkungen in der Problemstellung kurz dargestellt, eine Erläuterung der genauen naturwissenschaftlichen Zusammenhänge ist jedoch nicht Gegenstand dieser Arbeit. Nach diesen Erkenntnissen ist hauptsächlich der Mensch mit seinen Treibhausgasemissionen für den globalen Klimawandel verantwortlich, eine Diskussion dieses Standpunktes erfolgt im Rahmen dieser Arbeit aber ebenfalls nicht. Weiterhin befasst sich die Arbeit auch nicht mit den physikalischen und technischen Möglichkeiten zur konkreten Reduktion von Treibhausgasemissionen, sondern zeigt lediglich auf, wie Emittenten wirtschaftlich dazu angeregt werden, solche Reduktionsmaßnahmen vorzunehmen.

2

2. Problemstellung Klimawandel

2.1. Aktuelle Erkenntnisse zum Klimawandel

„Der Klimawandel ist das größte Marktversagen, das es je gab.“ 1 Sir Nicholas Stern

Die Problematik des globalen Klimawandels ist in den letzten Jahren immer stärker in den Mittelpunkt der öffentlichen Diskussion gerückt. Einerseits verzeichnet man eine Zunahme extremer Wetterphänomene und den Anstieg der dadurch verursachten Schäden und Kosten, wie z.B. durch den Hurrikan „Katrina“ im August 2005. ² Andererseits ist das Thema durch Ereignisse wie die Veröffentlichung des „Stern-Reports“ zu den möglichen Kosten des Kli-mawandels im Oktober 2006, ³ den Bericht des UN-Klimarates IPCC sowie die Vergabe des Friedensnobelpreises an Al Gore und den IPCC für deren Kampf gegen den Klimawandel im Jahr 2007 in den Medien und auf der politischen Tagesordnung angelangt. ⁴ Der globale Klimawandel gilt inzwischen als eine der größten weltweiten Bedrohungen des 21. Jahrhunderts.

Den Grund für den seit Jahren zu beobachtenden Anstieg der globalen Durchschnittstemperatur sehen viele Wissenschaftler in der steigenden Konzentration von Treibhausgasen (THG) in der Atmosphäre. Diese führt dazu, dass immer mehr der von der Erde in Form von Infrarotstrahlung reflektierten Sonnenenergie von den THG in der Atmosphäre eingefangen wird, anstatt wie gewohnt in das Weltall zu entweichen. Als Folge steigt langfristig die Temperatur der Atmosphäre sowie der Meere, was zu weltweiten Veränderungen des Klimas führt. Nach allen aktuellen Studien ist hauptsächlich der Mensch für diesen sog. Treibhauseffekt verantwortlich. ⁵ Die mit dem 19. Jahrhundert einsetzende Industrialisierung hat besonders im letzten Jahrhundert zu einer Bevölkerungsexplosion und damit zu einem enormen Anstieg des weltweiten Energieverbrauchs geführt. Die moderne, auf der Verbrennung fossiler Brennstoffe basierende Industriegesellschaft ist durch ihren stetig steigenden Ausstoß von THG, der im folgenden Kapitel genauer betrachtet wird, maßgeblich für

¹ Bethge/Blech et al. (2007), S.13

² Das folgende Kapitel basiert auf Gore (2006), S.24-31, 94-102

³ Vgl. Spiegel Online (2006)

⁴ Vgl. Tagesspiegel (2007)

⁵ Der folgende Absatz basiert auf IPCC (2007), S.1

3

den Anstieg der THG-Konzentration in der Atmosphäre verantwortlich. So ist die CO 2 -Konzentration in der Atmosphäre von 280 ppm (parts per million) in der vorindustriellen Zeit auf 381 ppm im Jahre 2005 angestiegen (siehe Abb. 1). ⁶ Sie ist damit bereits jetzt so hoch wie nie zuvor und würde bei der prognostizierten Entwicklung der THG-Emissionen (siehe Kapitel 2.2.) allein bis 2050 auf über 600 ppm ansteigen.

2.2. Entwicklung der weltweiten Treibhausgasemissionen

Kohlendioxid (CO 2) , das vor allem bei der Verbrennung fossiler Energieträger entsteht, gilt mit 80% der weltweiten Emissionen als das wichtigste THG und steht damit im Mittelpunkt der Diskussionen um den Treibhauseffekt. ⁷ Es gibt aber auch andere relevante Gase wie Methan (CH 4 ), das vor allem in der Landwirtschaft entsteht, Stickoxid (N 2 O) sowie Schwefelhexafluorid (SF 6) , Perfluorcarbon (PFC), Fluorkohlenwasserstoffen (FKW), Fluorchlorkohlenwasserstoffe (FCKW) und Wasserdampf. Hauptverursacher von THG weltweit ist mit 24% die Energieerzeugung, allen voran Kohlekraftwerke, gefolgt von der Abholzung von Wäldern (18%), der Landwirtschaft (14%), der Industrieproduktion (14%) und dem Verkehr (14%). 8

⁶ Vgl. Gore (2006), S.37, 67

⁷ Vgl. Gore (2006), S.28-37

⁸ Vgl. Bethge/Blech et al. (2007), S.20. Die restlichen Emissionen verteilen sich auf verschiedene Quellen. (Zahlen aus dem Jahr 2000)

4

Historisch gesehen sind vor allem die Industrieländer für den Ausstoß der THG verantwortlich. Im Jahr 2005 wurden weltweit etwa 27,3 Mrd. t CO 2 ausgestoßen. ⁹ Davon entfallen knapp zwei Drittel auf die Industrieländer. Die Pro-Kopf-Emissionen sind dort mit 11t CO 2 je Einwohner wesentlich höher als in den Entwicklungs- und Schwellenländern, in denen lediglich 2t CO 2 je Einwohner emittiert werden. Mit 24,1% waren die USA im Jahr 2002 der Hauptverursacher von CO 2 -Emissionen, gefolgt von China mit 14,6%. ¹⁰ Allein im Zeitraum zwischen 1970-2004 sind die globalen THG-Emissionen um 70%, die von CO 2 sogar um 80% gestiegen. ¹¹ Zwar sind die Emissionen in den Industrieländern aufgrund des wirtschaftlichen Zusammenbruchs der sog. Transformationsländer aus der ehem. Sowjetunion seit 1990 in Summe nur um 4% gewachsen (davon ausgenommen USA +16% und Australien +25%), doch ist auch hier seit Ende der 90er Jahre wieder eine Trendwende hin zu stärker steigenden Emissionen zu beobachten. Gleichzeitig hat sich der Anteil der Entwicklungs- und Schwellenländer am Gesamtausstoß stark erhöht, die Emissionen sind hier seit 1990 um fast drei Viertel angestiegen.

Aufgrund des enorm steigenden Energiebedarfs durch die wachsende Weltbevölkerung und dem hohen Wirtschaftswachstum in den Schwellenländern wird bis 2030 mit einem weiteren Wachstum der weltweiten CO 2 -Emissionen um drei Viertel im Vergleich zu 2003 gerechnet. ¹² So wird allein für China, das bald die USA als größten CO 2 -Emittenten ablösen wird, ein Wachstum der Emissionen um 145% bis 2025 prognostiziert, gefolgt von Brasilien mit 99% und Indien mit 95%. In der gleichen Zeit sollen die Emissionen in den USA nochmals um 39% und in Westeuropa um 11% ansteigen. Da bereits das heutige Emissionsniveau nachweisbare Auswirkungen auf das Klima hat, erscheint ein Blick auf die langfristigen Folgen eines solchen ungebremsten Treibhauseffekts angebracht.

⁹ Der folgende Absatz basiert auf Ziesing (2006), S.487-491

¹⁰ Vgl. Matthes (2005), S.24-25

¹¹ Vgl. IPCC (2007), S.1

¹² Vgl. Ziesing (2006), S.490-491

5

2.3. Klimatische und wirtschaftliche Folgen des Klimawandels

Die Durchschnittstemperatur der Erde ist heute um ca. 0,74°C höher als zu vorindustrieller Zeit, 2005 war das wärmste je gemessene Jahr. ¹³ Es gibt deutliche Anzeichen für ein sich beschleunigendes Abschmelzen von Gletschern weltweit und dem Eis an den Polen sowie für einen damit verbundenen Anstieg des Meeresspiegels. ¹⁴ Zudem verzeichnet man seit Jahren die weltweite Zunahme und Intensivierung von Überschwemmungen, Dürren, Hitzeperioden und Stürmen. Bei einer ungebremsten Weiterentwicklung der THG-Emissionen rechnen der UN-Klimarat IPCC sowie diverse Studien mit einer durchschnittlichen Erderwärmung um ca. 2°C bis 2050 und zwischen 5-6°C bis 2100. Schon ein Anstieg der Durchschnittstemperatur um 2-3°C würde zu einem totalen Abschmelzen der arktischen Eisfläche im Sommer führen. In Folge stiege der Meeresspiegel um bis zu einen Meter und rund 200 Millionen Menschen wären jährlich von Überschwemmungen bedroht. Weiterhin drohen in diesem Fall 30-40% aller Tier- und Pflanzenarten auszusterben, ein Sechstel der Weltbevölkerung würde an Wassermangel leiden, 40-60 Millionen Menschen würden allein in Afrika aufgrund von Hungersnöten und daraus entstehenden Kriegen sterben. Darüber hinaus entstünden weltweit Kosten durch bis zu 200 Millionen Klimaflüchtlinge und durch Schäden wegen der Zunahme extremer Wetterereignisse aller Art. Bei einer Erwärmung über 2°C hinaus rechnet der IPCC mit noch weiter gehenden globalen Auswirkungen, die nicht vorhersehbar und damit unkalkulierbar sind. Generell werden Regionen mit mehrheitlich armen Ländern stärker von den Folgen betroffen sein als die Industrienationen.

Laut dem britischen Ökonomen Sir Richard Stern belaufen sich die Kosten eines solchen ungebremsten Klimawandels auf etwa 5,5 Billionen Euro. ¹⁵ Das weltweite Bruttoinlandsprodukt würde um bis zu 20% einbrechen. Allein für Deutschland wird mit Kosten von ca. 800 Mrd. Euro und einem geringeren Wirtschaftswachstum von durchschnittlich 0,5% bis 2050 gerechnet, ohne ein Gegensteuern würden die Kosten bis 2100 auf etwa 3.000 Mrd. Euro steigen. ¹⁶ Nach dem IPCC sowie dem „Stern-Report“ ist eine Erwärmung der Erde um 2°C auch bei einem sofortigen Gegensteuern beim globalen THG-Ausstoß

¹³ Vgl. IPCC (2007a), S.1-3

¹⁴ Der folgende Absatz basiert auf Gore (2006), S.42-231 und Bethge/Blech et al. (2007), S.16-25

¹⁵ Der folgende Absatz basiert auf Spiegel Online (2006)

¹⁶ Vgl. Kemfert (2007), S.165, 170

6

nicht mehr zu verhindern. Die Experten empfehlen daher eine langfristige Stabilisierung der THG-Konzentration in der Atmosphäre bei etwa 550 ppm. ¹⁷ Dies würde die Erwärmung auf 2-3°C begrenzen und die schlimmsten Auswirkungen und Kosten verhindern. Dazu müssten jedoch der weltweite Energieverbrauch sowie die CO 2 -Emissionen bis 2050 auf ein Viertel des Niveaus von 2000 gesenkt werden. Dafür seien allerdings sofortige jährliche Investitionen von rund einem Prozent der Weltwirtschaftsleistung nötig, was langfristig allerdings die günstigere Option sei.

Das Problem des Klimawandels ist global und betrifft jedes Land. Gleichzeitig ist ein wirksamer Klimaschutz nur möglich, wenn er international aufgebaut ist und alle Hauptverursacher von THG mit einbezieht. Zwar scheint ein entschiedenes Handeln dringend notwendig, angesichts der beschriebenen enormen Kosten stellt sich jedoch die Frage, wie die genannten Ziele möglichst kostengünstig erreicht werden können. Vor diesem Hintergrund ist es zunächst nötig, die Instrumente genauer zu betrachten, die der nationalen wie internationalen Umwelt- und Klimapolitik zur Verfügung stehen.

¹⁷ Vgl. Bethge/Blech et al. (2007), S.24-25

7

3. Zertifikatslösungen als Instrument der Umweltpolitik

3.1. Grundlagen und Prinzipien der Umweltpolitik

Bei Umweltgütern (Atmosphäre, Boden, Gewässer) handelt es sich um sog. öffentliche Güter. ¹⁸ Bei öffentlichen Gütern versagen sowohl das Ausschlussprinzip (niemand kann von der Benutzung des Gutes ausgeschlossen werden) sowie das Rivalitätsprinzip (der Konsum durch ein Wirtschaftssubjekt beeinträchtigt nicht den Konsum anderer). Dies führt dazu, dass jedes Wirtschaftssubjekt am Konsum von Umweltgütern teilnehmen kann, ohne einen Preis dafür bezahlen zu müssen.

Kommt es durch die Produktion oder den Konsum eines Gutes zu einer (wirtschaftlichen) Benachteiligung Dritter, ohne dass der Produzent bzw. Konsument die Kosten dieser Benachteiligung trägt und privat einkalkuliert, spricht man von negativen externen Effekten. ¹⁹ In diesem Fall berücksichtigt der Verursacher nur seine internen Kosten und vernachlässigt die externen Kosten, die durch sein Handeln bei Dritten entstehen. Die volkswirtschaftlichen Kosten sind insgesamt höher als die vom Verursacher privat getragenen, da die externen Kosten nicht über das Preissystem erfasst werden. ²⁰ Als Folge versagt der Marktmechanismus und der Preis im sich ergebenden Marktgleichgewicht wird zu niedrig angesetzt. ²¹ Ein solches Marktversagen rechtfertigt das Eingreifen des Staates. Dieser soll Maßnahmen ergreifen, um durch eine Internalisierung der externen Kosten, d.h. die Zurechnung der nicht erfassten Kosten auf ihren Verursacher, das Entstehen und die Folgen von negativen externen Effekten zu vermeiden und dadurch ein effizienteres Marktgleichgewicht bei höheren Preisen herzustellen.

Die Problematik der beschriebenen negativen externen Effekte trifft insbesondere auf Umweltgüter zu. ²² So entstehen beispielsweise bei der Herstellung eines Produktes meistens THG-Emissionen. ²³ Durch diese Luftverschmutzung entstehen Nachteile und Kosten für die Allgemeinheit. Da die Benutzung der

¹⁸ Der folgende Absatz basiert auf Bartmann (1996), S.45-46

¹⁹ Vgl. Henrichs (2001), S.53

²⁰ Vgl. Lafeld (2003), S.36-39

²¹ Vgl. Bartmann (1996), S.36

²² Vgl. Bartmann (1996), S.45

²³ Vgl. Lafeld (2003), S.36

8

Atmosphäre als öffentliches Gut für den Produzenten jedoch generell kostenlos möglich ist, vernachlässigt er die durch ihn verursachten externen Kosten, in diesem Fall den Treibhauseffekt. Diese sind folglich ganz oder zumindest teilweise von der Allgemeinheit und nicht vom Verursacher zu tragen.

Durch die Problematik der negativen externen Effekte wird im Bereich des Umwelt- und Klimaschutzes also ein Eingreifen des Staates benötigt, da der Markt von sich aus kein ausreichendes „Angebot“ an Umweltgütern und damit keinen ausreichenden Umweltschutz gewährleistet. ²⁴ Die Umweltpolitik basiert hierbei auf drei Prinzipien: ²⁵ Zunächst wird versucht, schon das Entstehen von Umweltschäden zu verhindern (Vorsorgeprinzip). Ist dies nicht möglich, wie z.B. bei THG-Emissionen, da diese zwangsläufig bei Produktionsprozessen entstehen, kommt das Verursacherprinzip zum Tragen. Die Kosten durch Umweltschäden sollen von demjenigen getragen werden, der sie verursacht. Hierbei besteht das Problem, dass der Verursacher oft nicht genau zu identifizieren bzw. die Höhe des durch ihn verursachten Schadens nicht oder nur schwer zu ermitteln ist. In diesem Fall bleibt nur das Gemeinlastprinzip, d.h. die Kosten sind von der Allgemeinheit zu übernehmen.

Der Umweltpolitik steht eine Reihe von Instrumenten zur Verfügung, die im Folgenden im Hinblick auf ihre Anwendbarkeit auf THG-Emissionen behandelt werden sollen. Grundsätzlich unterscheidet man ordnungspolitische und marktwirtschaftliche Instrumente. ²⁶ Ordnungspolitische Instrumente (Verbote, Gebote) verringern die verfügbaren Handlungsalternativen. Sie eignen sich zwar zur kurzfristigen Gefahrenabwehr, sind jedoch teuer, da sie jeden Verursacher im gleichen Maß betreffen und so die ökonomische Effizienz vernachlässigen. ²⁷ Dagegen verändern marktwirtschaftliche Instrumente (Steuern/Abgaben, Zertifikate, Kompensationslösungen) die Kosten und Nutzen verschiedener Handlungsalternativen. Sie geben Anreize zu ökologischem Verhalten und Innovationen und führen zu der jeweils kostengünstigsten Lösung, da sie den Markt als Allokationsmechanismus benutzen.

²⁴ Vgl. Bartmann (1996), S.43-46

²⁵ Der folgende Absatz basiert auf Poser (2001), S.215-217

²⁶ Vgl. Henrichs (2001), S.60-62

²⁷ Vgl. Lafeld (2003), S.39-42

9

3.2. Instrumente der nationalen und internationalen Umweltpolitik

3.2.1. Auflagen

Auflagen (Ge- und Verbote) gehören zu den traditionellen ordnungspolitischen Instrumenten. ²⁸ Unter Auflagen versteht man die Vorgabe bestimmter Normen, deren Nichtbeachtung bestraft wird. ²⁹ Verbote sind nötig, wenn von einem Stoff oder einem Verfahren große Gefahren ausgehen und ein Verzicht darauf zu relativ geringen Kosten möglich ist. Gebote sind hingegen Vorschriften, die auf die Einhaltung bestimmter Grenzwerte oder Vorgaben abzielen. ³⁰ Umweltauflagen wirken zielgerichtet, schnell, sind einfach durchsetzbar und aus diesem Grund in der Umweltpolitik weit verbreitet. Die externen Kosten verringern sich in Höhe der Auflage, allerdings gelten dabei für jeden Verursacher ungeachtet seiner spezifischen Kosten die gleichen Anforderungen. ³¹ Daher sind Auflagen ökonomisch teuer, da sie nicht zur Suche nach der insgesamt kostengünstigsten Lösung anregen. Ein Beispiel für ein Verbot ist die Untersagung der Verwendung von FCKW zum Schutz der Ozonschicht. ³² Ein ähnliches Verbot für alle THG-Emissionen ist jedoch unrealistisch, da z.B. das Verbrennen fossiler Brennstoffe unverzichtbar ist. Eine Anwendung von Geboten auf THG-Emissionen ist generell möglich, beispielsweise durch die Vorgabe von Emissionsgrenzwerten, verursacht jedoch gesamtwirtschaftlich gesehen höhere Kosten als andere Instrumente.

3.2.2. Umweltabgaben

Umweltabgaben bzw. -steuern gehören zu den marktwirtschaftlichen Instrumenten. Es handelt sich um so genannte Preislösungen, ³³ d.h. durch die Verteuerung unerwünschter Aktivitäten soll ein Lenkungseffekt auf dem Markt erzielt werden. ³⁴ Die Idee einer Umweltsteuer wurde schon in den 1920er Jahren von dem englischen Ökonomen A. C. Pigou vorgeschlagen, der eine Besteuerung von Produzenten in Höhe der von ihnen durch Umweltschäden verursachten externen Kosten empfahl. ³⁵ Die so internalisierten Kosten werden

²⁸ Vgl. Henrichs (2001), S.61

²⁹ Vgl. Feees (2007), S.59

³⁰ Vgl. Bartmann (1996), S.120-121

³¹ Vgl. Schafhausen (2005), S.66

³² Vgl. Henrichs (2001), S.61

³³ Vgl. Lafeld (2003), S.40

³⁴ Vgl. Bartmann (1996), S.138-149

³⁵ Das folgende Kapitel basiert auf Poser (2001), S.221-222

10

über den Preis an den Markt weitergegeben, auf welchem Angebot und Nachfrage langfristig Anreize zu umweltfreundlichem Verhalten geben. Die Internalisierungswirkung wäre in dem Fall ideal, wenn der Steuersatz bei jedem Verursacher dessen Grenzvermeidungskosten entsprechen würde, d.h. den Kosten, zu denen er die externen Kosten vermeiden kann, z.B. durch den Einsatz modernerer Technologien. ³⁶ Die Problematik einer solchen „Pigou-Steuer“ besteht in der Wahl des Steuersatzes, da jeder Prozess die Umwelt unterschiedlich stark belastet bzw. der Verursacher der externen Kosten oft nicht zu ermitteln ist. Dieses Informationsdefizit versucht der sog. „Standard-Preis-Ansatz“ von Baumol/Oates zu umgehen, indem er die Besteuerung nicht an Prozessen, sondern am Verbrauch bestimmter Stoffe (z.B. fossile Brennstoffe) oder an Emissionen (z.B. CO 2 ) ansetzt. Dennoch besteht auch hier das Problem, dass die Grenzvermeidungskosten höchst unterschiedlich bzw. nicht bekannt sind, der Steuersatz aber für jeden in gleicher Höhe gilt. Ist dieser zu niedrig, verfehlt die Steuer ihre Lenkungswirkung, da es für den Verursacher immer noch günstiger ist, die Steuer zu bezahlen, als seine externen Kosten zu verringern.

Insgesamt gesehen sind Abgaben flexibler als Auflagen, da sie den Verursachern die Wahlfreiheit zwischen Abgabenzahlung und Reduktion der Umweltverschmutzung lassen und daher Anreize zu umweltfreundlichem Verhalten geben. ³⁷ Aus dem Steuersatz-Problem ergibt sich aber, dass Abgaben oft angepasst werden müssen und mit hohen Kontrollkosten verbunden sind. Darüber hinaus ist die ökologische Treffsicherheit, d.h. das Erreichen des erwünschten Reduktionsziels, nicht gewährleistet, da diese von der Wahl des „richtigen“ Steuersatzes abhängt. Ist er zu niedrig, wird das Ziel verfehlt, ist er zu hoch, wird es womöglich zu unnötig hohen Kosten übererfüllt. Abgabenlösungen werden daher meist nur als Ergänzung zum Ordnungsrecht oder zur Steuerung des Verbrauchs homogener Güter (z.B. bei der Mineralölsteuer) angewandt.

Im Bezug auf den Treibhauseffekt ist die Anwendung einer Steuer schwierig, da die vielfältigen Emissionsquellen und -stoffe von THG die Bestimmung

³⁶ Vgl. Bartmann (1996), S.140-144

³⁷ Der folgende Absatz basiert auf Bartmann (1996), S.142-143

11

eines einheitlichen Steuersatzes sehr kompliziert machen. ³⁸ Aufgrund der vielen verschiedenen Verursacher entsteht zudem ein Informationsproblem. Aus dem internationalen Kontext des Klimawandels ergibt sich zusätzlich die Problematik, dass Steuern national erhoben werden und es bei einer mangelnden Harmonisierung der Steuern zu internationalen Wettbewerbsverzerrungen kommen kann. Dennoch werden in vielen Ländern bereits Abgaben auf den Verbrauch einzelner Energieträger oder auf bestimmte Emissionen erhoben.

3.2.3. Zertifikate

Zertifikatslösungen gehören auch zu den marktwirtschaftlichen Instrumenten, sind aber im Gegensatz zu Umweltabgaben als Mengenlösungen einzuordnen, da hierbei eine relevante Höchstmenge fixiert wird, während der Preis flexibel ist. ³⁹ Zunächst wird die zulässige Gesamtmenge eines Schadstoffes (z.B. CO 2 ) festgelegt, die über einen festen Zeitraum in einer definierten Region emittiert werden darf. ⁴⁰ Diese Gesamtemissionsmenge, auch „Deckelung“ ⁴¹ oder „Cap“ ⁴² genannt, wird in Zertifikate aufgeteilt, welche an die Emittenten ausgegeben werden. Jedes Zertifikat verbrieft das Recht, eine bestimmte Teilmenge des Schadstoffs (z.B. eine Tonne CO 2 ) in dem festgelegten Zeitraum zu emittieren. Ein Emittent ist nur zu dem Emissionsumfang berechtigt, für den er über die entsprechende Menge an Emissionsrechten verfügt und wird bei Verstoß bestraft. Die Zertifikate sind frei handelbar, sodass sich über Angebot und Nachfrage ein Marktpreis für die Emissionsrechte ergibt. Emittenten mit geringen Grenzvermeidungskosten erhalten so den Anreiz, ihre Emissionen zu verringern und ihre überschüssigen Zertifikate gewinnbringend am Markt zu verkaufen. ⁴³ Diese werden von Emittenten, die ihre Emissionen nur zu höheren Kosten reduzieren können, mit dem Ziel aufgekauft, mehr emittieren zu dürfen.

³⁸ Vgl. Henrichs (2001), S.62-75 u. Lafeld (2003), S.71

³⁹ Der folgende Absatz basiert auf Bartmann (1996), S.149-150

⁴⁰ Anmerkung: In diesem Fall handelt es sich um ein absolutes Ziel, d.h. die Gesamtemissionsmenge ist fest definiert. Im Gegensatz dazu handelt es sich bei spezifischen Zielen um Reduktionsvorgaben pro Mengeneinheit. Bei letzteren schwankt der Gesamtausstoß also mit der Produktion der Emittenten, sodass kein vorgegebenes ökologisches Ziel erreicht werden kann. (vgl. Lafeld (2003), S.49) Im weiteren Verlauf der Arbeit ist daher von einem EHS mit absoluten Zielen die Rede.

⁴¹ Vgl. Poser (2001), S.223

⁴² Vgl. Lafeld (2003), S.44-45

⁴³ Vgl. Henrichs (2001), S.76-77

12