Inhalt

1  Die VwGO und ihre Klagearten  1

2  Besondere Behandlung einzelner Klagearten  2

2.1  Die allgemeine Leistungsklage  2

2.1.1  Allgemeines  2

2.1.2  Anwendungsbereich  2

2.1.3  Statthaftigkeit  3

2.1.4  Besondere Sachurteilsvoraussetzungen der allgemeinen Leistungsklage  4

2.1.4.1  Klagegegenstand  4

2.1.4.2  Klagebefugnis  5

2.2  Die Feststellungsklagen  5

2.2.1  Die allgemeine Feststellungsklage  6

2.2.1.1  Allgemeines  6

2.2.1.2  Anwendungsbereich  6

2.2.1.3  Statthaftigkeit  7

2.2.1.4  Das Feststellungsinteresse als besondere Sachurteilsvoraussetzung der allgemeinen  

  Feststellungsklage  8

2.2.1.5  Subsidiarität  8

2.2.2  Die Fortsetzungsfeststellungsklage  9

2.2.2.1  Allgemeines  9

2.2.2.2  Anwendungsbereich  10

2.2.2.3  Statthaftigkeit  10

2.2.2.4  Besondere Sachurteilsvoraussetzungen der Fortsetzungsfeststellungsklage  11

2.2.2.4.1  Voraussetzungen der Anfechtungsklage  11

2.2.2.4.2  Erledigung des Verwaltungsaktes  12

2.2.2.4.3  Fortsetzungsfeststellungsinteresse  12

2.2.2.4.4  Vorverfahren  13

2.3  Der vorbeugende Rechtsschutz  14

2.3.1  Die vorbeugende Unterlassungsklage  14

2.3.2  Die vorbeugende Feststellungsklage  14

2.3.3  Statthaftigkeit  14

2.3.4  Sachurteilsvoraussetzungen des vorbeugenden Rechtsschutzes  15

2.3.4.1  Klagebefugnis  16

2.3.4.2  Besonderes Rechtsschutzbedürfnis  16

2.3.4.2.1  Begehungs- bzw Wiederholungsgefahr  16

2.3.4.2.2  Unzumutbarkeit des repressiven Rechtsschutzes  16

3  Schlussbemerkung  17

1 Die VwGO und ihre Klagearten

Das materielle Verwaltungsrecht lässt sich in die zwei Bereiche Verwaltungsverfahrensrecht und Verwaltungsprozessrecht gliedern.

Das Verwaltungsprozessrecht ist nahezu gänzlich durch die Verwaltungsgerichtsordnung (VwGO) geregelt. 1 Die VwGO wurde im Jahre 1960 erlassen und ersetzte so unter anderem das Bundesverwaltungsgerichtsgesetz von 1952. 2 Jedoch betrifft die VwGO nur die Gerichte der allgemeinen Verwaltungsgerichtsbarkeit, für die Sozial- und Finanzgerichte gelten eigene Bestimmungen. 3 Die VwGO regelt speziell das Verfahren vor den Verwaltungsgerichten. Jedoch bezieht sie sich hierbei in vielen Bestimmungen auf die Ausführungen der Zivilprozessordnung (ZPO). 4 Wie auch die ZPO kennt die VwGO zunächst drei verschiedene Klagearten als ordentliche Rechtsbehelfe gegen behördliche Maßnahmen: die Gestaltungsklage, die Leistungsklage und die Feststellungsklage. 5 Während die VwGO als Gestaltungsklage die Anfechtungsklage gemäß § 42

I VwGO vorsieht, unterscheidet sie bei der Leistungsklage die Verpflichtungsklage (§ 42 I

VwGO) und die allgemeine Leistungsklage. Bei der Feststellungsklage existieren die Unterarten allgemeine Feststellungsklage (§ 43 VwGO), Fortsetzungsfeststellungsklage (§ 113 I S. 4 VwGO) sowie Zwischenfeststellungsklage und vorbeugende Feststellungsklage. 6 Bei allen Klagearten der VwGO sind spezielle Sachurteilsvoraussetzungen zu erfüllen. Die vorliegende Ausarbeitung befasst sich mit den einzelnen Klagearten der VwGO. Hierbei soll das Augenmerk auf der allgemeinen Leistungsklage und der Gruppe der Feststellungsklagen liegen. Die Bearbeitung der Feststellungsklagen wird aus gegebenem Anlass jedoch nur die allgemeine Feststellungsklage und die Fortsetzungsfeststellungklage thematisieren. Außerdem wird speziell auf die möglichen Klagearten im vorbeugenden Rechtsschutz, die vorbeugende Unterlassungsklage und die vorbeugende Feststellungsklage, einzugehen sein. Die Arbeit soll nicht nur den Anwendungsbereich, sondern auch die jeweiligen Sachurteilsvoraus- setzungen der Klagen ansprechen. Zur Veranschaulichung sollen die theoretischen Ausführungen durch praxisnahe Beispiele ergänzt werden.

1 Ulrich Ramsauer: Einführung, in: Verwaltungsgerichtsordnung. Verwaltungsverfahrensgesetz, 32. Aufl., München 2007, S. XI.

2 Ebd., S. XX.

3 Ebd.

4 Ebd.

5 Ebd., S. XXII.

6 Mario Martini: Verwaltungsprozessrecht. Systematische Darstellung in Grafik-Text-Kombination, 3. Aufl., München, Neuwied 2003, S. 67.

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2 Besondere Behandlung einzelner Klagearten

2.1 Die allgemeine Leistungsklage

2.1.1 Allgemeines

Neben der Verpflichtungsklage als besonderer Form der Leistungsklage existiert auch die allgemeine Leistungsklage.

„Die allgemeine Leistungsklage ist in der VwGO zwar nicht ausdrücklich geregelt, wird aber zumindest mittelbar in den §§ 43 Abs. 2, 111 und 113 Abs. 4 VwGO erwähnt.“ 7 Die allgemeine Leistungsklage ist immer dann die statthafte Klageart, „wenn ein Klagebegehren auf Verurteilung des Beklagten zu einem Tun, Dulden oder Unterlassen zielt, das nicht als […] [Verwaltungsakt] qualifiziert werden kann.“ 8 Sie kann also nur zur Anwendung kommen, wenn die begehrte Leistung nicht im Wege einer Verpflichtungsklage durchgesetzt werden kann, also kein Verwaltungsakt ist. Dies trifft insbesondere auf Realakte, also schlichtes Verwaltungshan- deln, zu. 9 Die allgemeine Leistungsklage existiert in zwei Ausführungen: die allgemeine Leistungs- Vornahme-Klage steht der allgemeinen Leistungs-Unterlassungs-Klage gegenüber. 10

2.1.2 Anwendungsbereich

Der Anwendungsbereich der allgemeinen Leistungsklage umfasst Ansprüche des Klägers auf Vornahme, Dulden oder auf Unterlassung einer Leistung. Hierbei werden sowohl die Ansprüche des Bürgers gegen einen Träger öffentlicher Verwaltung als auch umgekehrt berücksichtigt. 11 Klagt der Bürger auf Vornahme hoheitlichen Verwaltungshandelns, so ist die Leistungs- Vornahme-Klage statthaft:

(1) Der Kläger verlangt vom zuständigen Hoheitsträger die Eindämmung von Lärmimmissionen, die vom Betrieb der benachbarten Feuerwache ausgehen. 12 Klagt der Bürger hingegen auf Unterlassung, so kommt die Leistungs-Unterlassungs-Klage zur Anwendung:

(2) Die Bundeswehr wird veranlasst, ihre Tiefflugübungen über einem Gemeindegebiet einzustellen. 13

7 Thomas Würtenberger: Verwaltungsprozessrecht, 2. Aufl., München 2006, S. 149, Rn. 375. 8 Ebd.

9 Ebd.

10 Walter Schmitt Glaeser/Hans-Detlef Horn: Verwaltungsprozeßrecht. Kurzlehrbuch mit Systematik zur Fallbearbeitung, 15. Aufl., Stuttgart, München, Hannover, Berlin, Weimar, Dresden 2000, S. 239-243, Rn. 377- 386.

11 Peter J. Tettinger/Volker Wahrendorf: Verwaltungsprozeßrecht, 2. Aufl., Köln, Berlin, Bonn, München 2001, S. 160, Rn. 1.

12 Ebd.

13 Würtenberger: Verwaltungsprozessrecht, S. 152, Rn. 385.

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Möchte jedoch die Verwaltung Ansprüche gegen den Bürger geltend machen, spricht man von der Bürgerverurteilungsklage. 14 Die praktische Bedeutung dieser besonderen Form der Leistungskla- ge kommt vor allem bei Zahlungsansprüchen des Staates gegen den Bürger (3) zum Ausdruck; 15 weitere Anwendungsfälle sind Ansprüche des Staates gegen den Bürger aus öffentlich-rechtlichen Verträgen (4) oder aus öffentlich-rechtlicher Verwahrung (5). 16 (3) Eine Behörde erhebt Zahlungsanspruch aus einem öffentlich-rechtlichen Vertrag. 17 (4) Eine Privatperson verpflichtet sich einer Gemeinde gegenüber, einen Teil der als öffentliche Gemeindeeinrichtung betriebenen Abwasserbeseitigungsanlage auf eigene Kosten herstellen zu lassen. 18 (5) Der Träger der Polizei möchte die Verwahrkosten einklagen. 19

2.1.3 Statthaftigkeit

Die allgemeine Leistungsklage kann bei unterschiedlichen Klagebegehren angewandt werden. Sie ist immer dann die statthafte Klageart, wenn das Begehren des Klägers weder im Wege einer Anfechtungs- oder Verpflichtungsklage, noch durch ein Normenkontrollverfahren verfolgt werden kann. 20 So kommt die allgemeine Leistungs-Vornahme-Klage nicht nur bei Ansprüchen auf Realakte (z.B. Erfüllung vertraglicher Pflichten, Auszahlen von Geld) zur Anwendung, sondern auch bei Ansprüchen auf den Abschluss eines öffentlich-rechtlichen Vertrages oder auf öffentlich-rechtliche Wissenserklärungen (z.B. aus dem Melderegister). 21 Ein besonderer Anwendungsbereich der allgemeinen Leistungs-Vornahme-Klage ist der Folgenbeseitigungsanspruch. „Er verpflichtet die Behörde, rechtswidrige hoheitliche Maßnahmen bzw. die Folgen rechtswidrigen hoheitlichen Handelns rückgängig zu machen.“ 22 Da dieser Folgenbeseitigungsanspruch aber auch mit einer Verpflichtungsklage durchgesetzt werden könnte, muss zunächst festgestellt werden, „ob die Beseitigungshandlung selbst einen […] [Verwaltungsakt] darstellt oder durch ein schlicht-hoheitliches Handeln erfolgen kann.“ 23 Trifft letzteres zu, dann ist die allgemeine Leistungs-Vornahme-Klage die statthafte Klageart.

14 Martini: Verwaltungsprozessrecht, S. 59.

15 Schmitt Glaeser/Horn: Verwaltungsprozeßrecht, S. 246, Rn. 395.

16 Würtenberger: Verwaltungsprozessrecht, S. 153, Rn. 387.

17 Rolf Buchfink: Der Verwaltungsakt, in: Allgemeines Verwaltungsrecht, hg. von Rudolf Schweickhardt/Ute Vondung, 8. Aufl., Stuttgart 2004, S. 92, Rn. 259.

18 Thomas Schad: Verwaltungsrechtlicher Vertrag, in: Allgemeines Verwaltungsrecht, hg. von Schweick- hardt/Vondung, S. 294, Rn. 745.

19 Würtenberger: Verwaltungsprozessrecht, S. 82, Rn. 183.

20 Elmar Giemulla/Nikolaus Jaworsky/Rolf Müller-Uri: Verwaltungsrecht. Ein Basisbuch, 7. Aufl., Köln, Berlin, München 2004, S. 475, Rn. 869.

21 Würtenberger: Verwaltungsprozessrecht, S. 150 f., Rn. 377-382.

22 Ebd., S. 151, Rn. 383.

23 Ebd., S. 152, Rn. 383.

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Die allgemeine Leistungs-Unterlassungsklage lässt sich ebenfalls auf verschiedene Klagebegehren anwenden: Zum einen kann hiermit auf Unterlassung schlicht-hoheitlichen Handelns (z.B. Immissionen von Bolzplätzen/Grillplätzen, behördliche Informationshandlungen) geklagt werden. 24 Zum anderen existieren noch die Unterlassungsklage gegen drohende Verwaltungsakte und die Normunterlassungsklage. 25 Diese beiden Formen der allgemeinen Leistungs- Unterlassungs-Klage gehören jedoch dem vorbeugenden Rechtsschutz an, weshalb sie an anderer Stelle genauer erörtert werden sollen.

Die Bürgerverurteilungsklage kommt hauptsächlich bei Zahlungsansprüchen des Staates gegen den Bürger zur Anwendung. 26 Sie kann aber auch dazu dienen, Ansprüche des Staates aus öffentlich-rechtlichen Verträgen oder aus öffentlich-rechtlicher Verwahrung gegen den Bürger durchzusetzen. 27

2.1.4 Besondere Sachurteilsvoraussetzungen der allgemeinen Leistungsklage

Für die allgemeine Leistungsklage gelten bestimmte Sachurteilsvoraussetzungen bezüglich Klagegegenstand, Klagebefugnis, Klagefrist, Vorverfahren, allgemeinem Rechtsschutzbedürfnis und Zuständigkeit des Gerichtes. Diese Ausarbeitung wird jedoch nur die Voraussetzungen in Bezug auf Klagegegenstand und Klagebefugnis berücksichtigen, da eine differenziertere Behandlung der Zulässigkeitsvoraussetzungen den Rahmen dieser Arbeit sprengen würde.

2.1.4.1 Klagegegenstand

Gegenstand der allgemeinen Leistungsklage ist schlichtes Verwaltungshandeln. Klagebegehren, die auf ein Verwaltungshandeln gerichtet sind, das sich als Verwaltungsakt qualifizieren lässt, können nicht mit der allgemeinen Leistungsklage durchgesetzt werden; 28 hier kommen Anfechtungs- oder Verpflichtungsklage zur Anwendung.

Das schlichte Verwaltungshandeln muss jedoch einen „Akt der ‚öffentlichen Gewalt’“ 29 darstellen. Es muss sich also um einen „Hoheitsakt“ 30 handeln, der Gegenstand einer öffentlich- rechtlichen Streitigkeit werden kann. 31 Die allgemeine Leistungsklage ist nur bei so genannten „Verwaltungseinzelrechtsakten“ 32 statthaft, die keinen Verwaltungsakt darstellen, sondern nur als schlichtes Verwaltungshandeln gelten. Hierzu gehören unter anderem Verwaltungsrealakte (6), verwaltungsrechtliche Willenserklärungen (7) sowie innerdienstliche Rechtsakte (8).

24 Martini: Verwaltungsprozessrecht, S. 59.

25 Ebd.

26 Schmitt Glaeser/Horn: Verwaltungsprozeßrecht, S. 246, Rn. 395.

27 Würtenberger: Verwaltungsprozessrecht, S. 153, Rn. 387.

28 Schmitt Glaeser/Horn: Verwaltungsprozeßrecht, S. 237, Rn. 374.

29 Ebd., Rn. 375.

30 Ebd.

31 Ebd.

32 Ebd., S. 238, Rn. 376.

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(6) Anordnung von Zwangsgeld ohne vorherige Androhung. 33 (7) Aufrechnung mit einer öffentlich-rechtlichen Forderung durch die Behörde. 34 (8) Umsetzung eines Beamten. 35

2.1.4.2 Klagebefugnis

Die allgemeine Leistungsklage ist nur zulässig, wenn der Kläger überhaupt klagebefugt ist. Nach herrschender Meinung ist auf die allgemeine Leistungsklage § 42 II VwGO analog anzuwenden. Ebenso wie bei Anfechtungs- und Verpflichtungsklage soll auch hier die Popularklage ausgeschlossen werden. 36 Die Klagebefugnis ist gegeben, wenn der Kläger geltend macht, durch das Verwaltungshandeln in seinen Rechten verletzt zu sein und er möglicherweise einen Anspruch auf die begehrte Leistung bzw. Unterlassung hat („Möglichkeitstheorie“). 37 Der geltend gemachte Anspruch muss dem Kläger eindeutig und offensichtlich zustehen und die Verletzung der Rechte des Klägers darf nicht schon von vornherein ausgeschlossen sein. Denn sonst bestünde keine Klagebefugnis und die allgemeine Leistungsklage wäre unzulässig. 38

2.2 Die Feststellungsklagen

Neben den Gestaltungs- und Leistungsklagen kennt die VwGO als dritte Klageart die Feststel- lungsklagen. Diese Klageart lässt sich wiederum in mehrere Unterarten gliedern: Neben allgemeiner Feststellungsklage und Fortsetzungsfeststellungsklage existieren auch Zwischenfest- stellungsklage und vorbeugende Feststellungsklage. 39 Die vorliegende Ausarbeitung wird an dieser Stelle nur auf die allgemeine Feststellungsklage und die Fortsetzungsfeststellungsklage eingehen. Während die vorbeugende Feststellungsklage als Klageart des vorbeugenden Rechtsschutzes an anderer Stelle zu vertiefen sein wird, soll die Zwischenfeststellungsklage nicht näher erörtert werden.

33 Horst Patschke/Rafael Wiegelmann: Allgemeines Verwaltungsrecht, 15. Aufl., Berlin 2006, S. 77. 34 Werner Finke/Günter Haurand/Welf Sundermann/Jürgen Vahle: Allgemeines Verwaltungsrecht, 10. Aufl., Hamburg 2006, S. 225, Rn. 321.

35 Steffen Detterbeck: Öffentliches Recht für Wirtschaftswissenschaftler. Staatsrecht, Verwaltungsrecht, Europarecht mit Übungsfällen, 4. Aufl., München 2005, S. 370, Rn. 1428.

36 Hans-Peter Michler: Verwaltungsrecht, Berlin 2005, S. 58.

37 Ebd.

38 Tettinger/Wahrendorf: Verwaltungsprozeßrecht, S. 162, Rn. 5.

39 Martini: Verwaltungsprozessrecht, S. 67.

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