1. Eine kurze Einführung

1.1. Art. 109 Abs. 1-4 GG: Finanzen von Bund und Ländern 1

1.2. Art. 109 Abs. 5 GG: Föderalismusreform I und die neue Bußgeldverteilung 2

1.3. Art. 115 GG: Kreditaufnahme im Allgemeinen 3

2. Gesamtwirtschaftliches Gleichgewicht 3

3. Die Entwicklung des Schuldenstandes von Bund und Ländern 4

4. Der Investitionsbegriff in Art. 115 Abs. I GG 6

5. Paradigmenwechsel:

5.1. Folgewirkungen einer dauerhaften Staatsverschuldung 7

5.2. Ausgabenprogramme - ja oder nein? 9

6. Politische Konjunkturzyklen 10

7. Felder künftiger Reformen und Instrumentarien 11

II. Anhangsverzeichnis II

1.1. Art. 109 Abs. 1-4 GG: Finanzen von Bund und Ländern

Nach dem zweiten Weltkrieg wurde auf Grundlage der Londoner Sechsmächte-Konferenz eine Dezentralisierung des deutschen politischen Systems beschlossen, um die Macht des Landes eingedämmt zu lassen. In dem „Entwurf eines Grundgesetzes“, festgehalten auf dem Konvent der Insel Herrenchiemsee durch die Ländervertreter, wurde eine gesonderte Finanzautonomie von Bund und Ländern und ein finanzieller Ausgleich unter den Ländern durch den Bund vorgeschlagen. Man einigte sich letztendlich auf ein Trennsystem, welches nur die Umsatz- und Mehrwertsteuer für den Bund vorsah. Der Parlamentarische Rat und die Westalliierten Gouverneure sind für die ausformulierte Übereinkunft über das Finanzwesen in Art. 104a - 115 GG verantwortlich ¹ . In Art. 109 GG wird erlassen, dass Bund und Ländern Selbständigkeit und Unabhängigkeit in der Haushaltswirtschaft eingeräumt wird. Somit sind die Länder in den meisten Steuereinnahmen durch den Bund beschränkt. Im Falle von Kreditaufnahmen bleiben sie autonom. Art. 109 Abs. II GG besagt, dass „Bund und Länder bei ihrer Haushaltswirtschaft den Erfordernissen des gesamtwirtschaftlichen Gleichgewichts Rechnung tragen“ müssen. Einerseits lässt sich hieraus Lenkungsbefugnis entgegen wirtschafts- und sozialpolitisch unerwünschter Fehlentwicklungen ableiten, entwickelt man den Gedanken weiter auch Eingriffe in den Verlauf der Konjunktur ² . Später im Jahre 1967 wird das Stabilitäts- und Wachstumsgesetz (StabG) als Staatsziel konkretisiert.

Art. 109 Abs. III GG ermächtigt die Bundesgesetzgebung mit Zustimmung des Bundesrates, „gemeinsam geltende Grundsätze für (...) eine konjunkturgerechte Haushaltswirtschaft“ festzulegen.

Art. 109 Abs. IV GG sieht potenzielle Ausgleichsrücklagen vor. Sie sollen im Zuge einer antizyklischen Konjunkturpolitik in der Phase des Booms

Steuermehreinnahmen für Rezessionsphasen still legen. Somit wurde ein Instrument als „Gegenstück der Nettoneuverschuldung“ ³ eingeführt, welches aber tatsächlich vom Bund einfach ignoriert wird.

Im Zuge des Wählerstimmenwettbewerbs ⁴ griff der Bund durch zweckgebundene Subventions- und Ausgabenpolitik immer tiefer in die ursprünglich den Ländern angedachten Hoheiten ein. Des Weiteren wurde das steuerliche Trennsystem immer stärker zu einem komplizierten Verbundsystem. Im Jahre 1969 wurde im Rahmen der großen Finanzreform die gängige Praxis der Mischfinanzierung formal mit einer Verfassungsänderung mit qualifizierter Mehrheit untermauert. Ein

¹ Vgl. Blankart (2008) S. 599-600

² Vgl. Wolf (1984) S. 39

³ Bundesministerium für Wirtschaft und Technologie (2007b)

⁴ Vgl. Blankart (2008) S. 603

2

komplizierter Finanzausgleich auf weitgehender Grundlage von Bundesrecht wurde notwendig und führte zu einer stärker werdenden Aushöhlung der institutionellen Kongruenz ⁵ . Diese ist auch intertemporal ersichtlich, wenn man den Blick in Richtung der seit dem Zeitpunkt steigenden Verschuldung wirft. Der Entscheidungsspielraum des Bundes erstreckt sich somit heute weiter auf Kompetenzen der Länder und der zukünftigen Generationen. Letztere haben von eventuellen Steuersenkungen dieser und vergangener Tage keinen Profit, weshalb wohl auch die Bindung der Kredite an Investitionen vorgesehen wurde.

1.2. Art. 109 Abs. 5 GG: Föderalismusreform I und die neue Bußgeldverteilung

In der Föderalismusreform I im Jahre 2006 wurden nur wenig Kompetenzen zurück in die Hand der Länder gegeben, welche finanziell kaum einen Unterschied machten. Des Weiteren bezieht sich ihre Autonomie nach wie vor mehr auf die Ausgaben, insbesondere durch relativ kurzfristig flexible Verschuldung, als auf die Einnahmen ⁶ . Ohne eine aufgabenadäquate Verteilung zu sichern ist der Finanzausgleich so aufwendig, kostspielig und verschleiernd wie nie zuvor. Als auf den ersten Blick positiv zu erachten ist die Integrierung der erweiterten Kreditbegrenzung auf Verfassungsebene auf Basis des Maastricht-Vertrages und des Europäischen Stabilitäts- und Wachstumspaktes zu „einem nationalen Stabilitätspakt“ ⁷ , der auch die Länder an drohende Sanktionszahlungen bindet. Der EG-Vertrag beschränkt somit das „Haushaltsdefizit des Gesamtstaats auf 3 vH (d) und die Staatsverschuldung (b) auf 60 vH, jeweils in Relation zum nominalen Bruttoinlandsprodukt“ ⁸ . Die Regelung soll eine langfristige „Stabilisierung der Schuldenquote“ ⁹ erzielen, wenn man von einer durchschnittlichen Wachstumsrate des Bruttoinlandsproduktes (W) von 5% ausgeht, sowie der Beziehung

d = W · b. (1)

Sollte die Regelung ursprünglich anreizorientiert beim Verursacherprinzip ansetzen, können durch die festgelegten Zahlungsverhältnisse auch Länder zur Kasse gebeten werden, die ihre Verschuldung gedrosselt haben. Somit wird das Land geschützt, welches das „Fass zum Überlaufen“ ¹⁰ bringt, und im Falle einer hohen Verschuldung des Bundes wird ein Teil der Sanktionen auf die Länder überwälzt. Vielleicht wäre es besser gewesen, die Maastrichtquote unter allen Gebietskörperschaften fix aufzugliedern, um eine „faire Strafaufteilung“ zu

⁵ Vgl. Blankart (2007a) S.139

⁶ Vgl. Feld (2007) S. 177

⁷ Kretschmann/Kaiser (2007) S. 85-86

⁸ Sachverständigenrat zur Begutachtung der gesamtwirtschaftlichen Entwicklung (2007) S. 68

⁹ Kitterer (2007) S. 53

¹⁰ Blankart (2007b) S. 22

3

gewährleisten ¹¹ . Somit ist nicht einmal die aktuellste Erweiterung des besagten Artikels unangefochten tragbar.

1.3. Art. 115 GG: Kreditaufnahme im Allgemeinen

Im Jahre 1949 wurde die Kreditfinanzierung des Bundes im Grundgesetz über Art. 109 hinaus durch Art. 115 verankert und darauf aufbauend wurden ähnliche Bestimmungen auch in die Länderverfassungen integriert ¹² . Es wurde vorgesehen, diesen Weg nur aufgrund eines durch das Parlament bewilligten Bundesgesetzes zu ermöglichen und auf außerordentlichen Bedarf und werbende Zwecke zu beschränken. Die Formulierung ließ keinen Zweifel daran, diesen Fall nicht als gängige Praxis auszulegen. Nach Staatssekretär Karl F. Vialon setzte der Begriff des „werbenden Zweckes“ ¹³ eine Selbstfinanzierung des Investitionsobjektes und eine

gesamtwirtschaftliche Produktivitätssteigerung voraus. Dies jedoch im Zweifelsfall nach betriebswirtschaftlichen Maßstäben abgrenzen zu können sollte sich als schweres Unterfangen erweisen. Weder ein direkter kausaler Zusammenhang zwischen Produktivität und dem einzelnen Objekt, noch ein darauf folgendes Niederschlagen in den Steuereinnahmen können ex ante mit Sicherheit bestimmt werden. Relativ rasch wurde klar, dass der Objektbezug gesamtwirtschaftlichen Ansprüchen weichen müsse. In der 20. Grundgesetzes-Novelle 1969 wurde er durch den Investitionsbezug ersetzt. Ein weiterer wichtiger Aspekt für eine umfassende Änderung des Artikels war der wissenschaftliche Fortschritt. Unter Experten als empirisch belegt galt inzwischen die Existenz eines zyklischen Wirtschaftsverlaufes. Dem Erlass des Gesetztes zur „Förderung der Stabilität und des Wachstums der Wirtschaft“ folgte der Ruf nach einer antizyklischen Finanzpolitik, zunächst weitestgehend im Sinne von John M. Keynes. Der 2. Absatz des Artikels räumt durch Bundesgesetz das Recht ein, für Sondervermögen Ausnahmen von der zuvor definierten Kreditgrenze zuzulassen ¹⁴ , obwohl eine Abgrenzung zu allgemeinem Bundesvermögen nur formal besteht ¹⁵ . Unter besagtem Sondervermögen finden sich z.B. die Fonds Deutsche Wiedervereinigung und das Bundeseisenbahnvermögen.

2. Gesamtwirtschaftliches Gleichgewicht

Der Begriff des gesamtwirtschaftlichen Gleichgewichts taucht mehrmals in der Finanzverfassung auf, bleibt aber weitgehend unbestimmt. Sieht man im § 1 Stabilitätsgesetz die Konkretisierung, bilden die Eckpfeiler des Gleichgewichts „die

¹¹ Vgl. Blankart (2007b) S.23

¹² Vgl. Sachverständigenrat zur Begutachtung der gesamtwirtschaftlichen Entwicklung (2006) S. 300

¹³ Finsterbusch (2005) S. 20

¹⁴ Vgl. Schemmel (2006) S. 24

¹⁵ Vgl. Bundesministerium der Finanzen (1968) S. 242