Markus Ronnweber

Die Ausgangslage - Das Urteil des EuGH

Die bis zum Urteil des EuGH in Österreich geltenden Bestimmungen, welche den Zugang für Angehörige anderer Mitgliedsstaaten zu den österreichischen Universitäten regelten, nämlich § 36 (1) UniStG bzw. § 65 (1) UG 2002, besagten, dass zusätzlich zur allgemeinen Universitätsreife die Erfüllung der studienrichtungsspezifischen Zulassungsvoraussetzungen einschließlich des Rechts zur unmittelbaren Zulassung zum Studium nachzuweisen ist, die im Ausstellungsstaat der Urkunde, mit der die allgemeine Universitätsreife nachgewiesen wird, bestehen. Der EuGH kam am 07. 07. 2005 jedoch zu der Erkenntnis, dass die Republik Österreich dadurch gegen ihre Verpflichtungen aus den Artikeln 12 EG, 149 EG und 150 EG verstoßen hat, weil sie nicht die erforderlichen Maßnahmen getroffen hat, um sicherzustellen, dass die Inhaber von in anderen Mitgliedstaaten erworbenen Sekundärabschlüssen unter den gleichen Voraussetzungen wie die Inhaber von in Österreich erworbenen Sekundärabschlüssen Zugang zum Hochschul- und Universitätsstudium in Österreich haben.

Anmerkungen zum Urteil des EuGH

Das Urteil des EuGH war für Österreich sehr unbefriedigend, dennoch war es in gewisser Weise bereits vorhersehbar. Bereits im Jahr 2004 war in einem Verfahren gegen Belgien eine Regelung welche der österreichischen sehr ähnlich war, für rechtswidrig erklärt worden. ¹ Eine der wesentlichsten Fragen, die durch den EuGH aufgeworfen wird, ist jene der Gleichbehandlung von österreichischen Studenten mit jenen aus anderen Mitgliedsstaaten. Der EuGH ist zu dem Entschluss gekommen, dass Österreich Studierende anderer Mitgliedsstaaten beim Zugang zum österreichischen Universitätssystem indirekt diskriminiert und somit keine Gleichbehandlung vorliegt. Der EuGH hat es jedoch versäumt den Begriff Gleichbehandlung genau zu bestimmen.

1 Vgl. Rs C-65/03, Kommission/Belgien (Hochschulzugang), Slg 2004, I-6427 Rz 28 f.

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Ob Gleichbehandlung in einem konkreten Sachverhalt vorliegt, hängt wesentlich vom gewählten Vergleichsgesichtspunkt ab. Der Vergleichsgesichtspunkt entscheidet darüber, ob eine Differenzierung sachlich gerechtfertigt ist oder nicht. Vergleichsgesichtspunkt für die Zulassung zu einem Hochschulstudium, so könnte man meinen, ist die Verfügung über ein Reifezeugnis, welches die ausreichende Qualifikation für ein solches Studium belegt. ² „Unter dieser Voraussetzung ist es, jedenfalls bei Fehlen von Vereinbarungen über die Harmonisierung von Reifezeugnissen und den Zugang zum Studium, zumindest nicht unsachlich, an die Regelungen jenes Landes anzuknüpfen, in dem das fragliche Zeugnis ausgestellt wurde. Das genau ist es, was die beiden Übereinkommen aus 1953 und 1997 festschreiben. Es kommt nicht auf ihre Bindungswirkung im Gemeinschaftsrecht an. Vielmehr enthalten sie die Festlegung eines Vergleichsgesichtspunkts bei der Zulassung zum Hochschulstudium, die keineswegs willkürlich ist. Allein wegen diesen sachlichen Gewichts kann man ihr die Relevanz auch im Rahmen der innergemeinschaftlichen Gleichheitsprüfung nicht rundweg absprechen. Akzeptiert man diesen Ansatz, so müssten Inhaber solcher Zeugnisse, die je und je den Hochschulzugang verschaffen, gleich behandelt werden. Ob man unter diesen Umständen, nämlich unter der Prämisse, dass ohnedies am sachlich relevanten Vergleichsgesichtspunkt angeknüpft wird, überhaupt noch von einer versteckten Ungleichbehandlung von Ausländern sprechen kann, erscheint durchaus diskutabel, auch wenn konkret mehr Ausländer als Inländer an der Aufnahme eines Hochschulstudiums behindert sind. Jedenfalls aber, so wäre zu folgern, stellt es, allenfalls auf der Grundlage einer Rechtfertigungsprüfung, keine Verletzung des Diskriminierungsverbots dar, an die Berechtigung anzuknüpfen, die das Reifezeugnis im Herkunftsland verschafft.“ ³ Dieser Ansatz hat jedoch keinen Eingang in die vorliegende Entscheidung gefunden und wurde vom EuGH in keinster Weise aufgegriffen, wodurch das Auflammen von kritischen Stimmen gegen dieses Urteil mit Bezug auf die eben erörterten Punkte als durchaus berechtigt zu klassifizieren sind.

Ein Begriff, welcher mit jenem der Gleichbehandlung in engem Zusammenhang steht und sehr wohl Eingang in das Urteil gefunden hat, ist jener der Unionsbürgerschaft. Der Gerichtshof verweist in diesem Fall auf seine Rechtssprechung, wonach der Unionsbürgerstatus dazu bestimmt sei, der grundlegende Status der Angehörigen der Mitgliedstaaten zu sein, der es denjenigen unter ihnen, die sich in der gleichen Situation

2 Vgl. Stefan Griller, Hochschulzugang in Österreich: Von Missverständnissen und Kurzschlüssen beim

Diskriminierungsschutz, JBl 2006, 280.

3 Stefan Griller, Hochschulzugang in Österreich: Von Missverständnissen und Kurzschlüssen beim

Diskriminierungsschutz, JBl 2006, 280.

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befinden, erlaubt, unabhängig von ihrer Staatsangehörigkeit und unbeschadet der insoweit ausdrücklich vorgesehenen Ausnahmen die gleiche rechtliche Behandlung zu genießen, so trägt er weiter dazu bei, diesem Status einen eigenständigen Gehalt zu geben und ihn vom allgemeinen Bewegungs- und Aufenthaltsrecht zu emanzipieren. ⁴ Die Unionsbürgerschaft wird damit zu einem Instrument für die weitere Expansion des Diskriminierungsverbots zu einem allgemeinen Gleichheitssatz bzw. zur Herausbildung eines

„radikalen“ Gleichheitsgrundsatzes. Es erscheint jedoch fraglich, ob ein solcher Gleichheitsgrundsatz vom gegenwärtigen „Gerüst“ des Gemeinschaftsrechts getragen werden kann, denn das zentrale Problem sind die damit verbundenen finanziellen Belastungen der einzelnen Mitgliedsstaaten. 5

Ein Argument, welches in dieser Entscheidung ebenfalls von Bedeutung war, ist jenes der Einheitlichkeit der österreichischen Universitäts- und Hochschulausbildung. Dieses wurde von der Republik Österreich als Rechtfertigungsgrund angeführt. Weiters macht diese geltend, dass wenn die Republik Österreich nicht auf die Zulassung im Herkunftsstaat abstellen würde, so müsste sie damit rechnen, dass eine Vielzahl von Inhabern von in den Mitgliedstaaten erworbenen Abschlüssen versuchen würden, eine universitäre oder ein Hochschulausbildung in Österreich fortzusetzen, was zu strukturellen, personellen und finanziellen Problemen führen würde. 6

Der Ausgangspunkt des EuGH in der Prüfung der mittelbaren Diskriminierung der österreichischen Bestimmung ist die Feststellung, dass diese Rechtsvorschriften den Zweck verfolgen, den Zugang der Inhaber von in anderen Mitgliedstaaten erworbenen Abschlüssen zu den inländischen Universitäten zu beschränken. Unter Berufung auf den Generalanwalt stellt der EuGH schließlich fest, dass einer überhöhten Nachfrage auch mit dem Erlass nicht diskriminierender Maßnahmen, wie der Einführung einer Aufnahmeprüfung oder dem Erfordernis einer Mindestnote begegnet werden kann, womit den Anforderungen des Artikels 12 EG genügt würde. 7

Dieser Argumentation könnte man durchaus eine erhebliche Fehlinterpretation der österreichischen Regelungen anlasten. Die Beschränkung des Zugangs für Absolventen mit ausländischen Abschlüssen ist nicht das Ziel der Maßnahmen, sondern das Mittel, um das Ziel des möglichst offenen Hochschulzugangs trotz der damit verbundenen finanziellen Belastungen so wenig wie möglich zu beeinträchtigen. So gesehen verwechselt der EuGH das

4 Vgl. Peter Hilpold, Hochschulzugang und Unionsbürgerschaft, EuZW 2005, 651f; C - 184/99, Grzelczyk, Slg.

2001, I - 6193, Randnr. 31 und D´Hoop, Randnr. 28.

5 Vgl. Peter Hilpold, Hochschulzugang und Unionsbürgerschaft, EuZW 2005, 652.

6 Rs C-147/03, Kommission/Österreich (Hochschulzugang), 7.7.2005 Rz. 50.

7 Rs C-147/03, Kommission/Österreich (Hochschulzugang), 7.7.2005 Rz. 60 f.

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ergriffene Mittel mit dem Ziel der Maßnahme und schlägt als Ausweg Lösungen vor, die das Ziel des offenen Hochschulzugangs in seinem Kern treffen. ⁸ Ein weiteres erwähnenswertes Argument, welches von der Republik Österreich zur Rechtfertigung der Zugangsregelung herangezogen worden war, war jenes, einem Missbrauch des Gemeinschaftsrechts vorbeugen zu wollen.

„Österreich machte geltend, dass es einem Mitgliedstaat möglich sein müsse, einem Missbrauch des Gemeinschaftsrechts vorzubeugen und dass ein Mitgliedstaat ein berechtigtes Interesse daran haben könne, zu verhindern, dass sich einige seiner Staatsangehörigen unter Missbrauch der durch den Vertrag geschaffenen Erleichterungen der Anwendung ihrer nationalen Berufsausbildungsvorschriften entzögen. Im Klartext soll verhindert werden, dass Österreicher sich auf die gemeinschaftsrechtliche Regelung berufen, um die nationalen Zugangsregelungen zu umgehen.“ 9

Bei dieser Argumentation hatte sich Österreich auf das Urteil vom 07. 02. 1979 in der Rechtssache 115/78 (Knoors, Slg. 1979, 399) und auf das Urteil vom 03. 10. 1990 in der Rechtssache C - 61/89 (Bouchoucha, Slg. 1990, I - 3551) gestützt. ¹⁰ Die Kommission entkräftete dieses Vorbringen, indem sie anführte, dass der EuGH im Urteil vom 21. 11. 2002 in der Rechtssache C - 436/00 (X und Y, Slg. 2002, I - 10829) ausgeführt hatte, dass im Rahmen einer auf objektiven Kriterien beruhenden Einzelfallprüfung zu untersuchen sei, ob ein missbräuchliches oder betrügerisches Verhalten vorliege und dass die bloße Ausübung des Rechts auf Freizügigkeit allein noch nicht als Missbrauch angesehen werden könne. 11

Diese Argumentation der Kommission scheint plausibel und durchaus gerechtfertigt.

Die österreichische Reaktion auf das Urteil des EuGH

„Mit der erzwungenen Gleichstellung anderer EU-Bürger bei der Hochschulzulassung ist das auf dem Prinzip des freien Zugangs für Österreicher basierende System unter Druck geraten.“ ¹² In Anbetracht der neuen Lage erschien das Erlassen von Maßnahmen, die den Zugang zu den österreichischen Universitäten regulieren, unumgänglich. Einen entsprechenden Schritt hat der Gesetzgeber unmittelbar nach dem Urteil des EuGH

8 Vgl. Stefan Griller, Hochschulzugang in Österreich: Von Missverständnissen und Kurzschlüssen beim

Diskriminierungsschutz, JBl 2006, 278.

9 Peter Hilpold, Hochschulzugang und Unionsbürgerschaft, EuZW 2005, 647; Vgl. Rs C-147/03,

Kommission/Österreich (Hochschulzugang), 7.7.2005 Rz. 67.

10 Rs C-147/03, Kommission/Österreich (Hochschulzugang), 7.7.2005 Rz. 54.

11 Rs C-147/03, Kommission/Österreich (Hochschulzugang), 7.7.2005 Rz. 55.

12 Eva Schulev-Steindl, Hochschulzugang in Österreich, JBl 2006, 7.

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unternommen und die Universitäten, vorerst befristet ¹³ auf bestimmte Studienrichtungen begrenzt, zu Zugangsbeschränkungen ermächtigt. So kann nach dem neuen § 124b UG gemäß seinem Abs. 1 das Rektorat die Bachelor-, Master-, Diplom- und Doktoratsstudien, die von den deutschen bundesweiten Numerus-Clausus-Studien Medizin, Psychologie, Tiermedizin, Zahnmedizin und dem bisherigen deutschen NC-Studium Betriebswirtschaft sowie Kommunikationswissenschaften und Publizistik betroffen sind, den Zugang entweder durch ein Aufnahmeverfahren vor der Zulassung oder durch die Auswahl der Studierenden bis längstens zwei Semester nach der Zulassung beschränken. Vor dieser Festlegung ist dem Senat Gelegenheit zu einer Stellungnahme zu geben, die innerhalb einer Frist von zwei Wochen erstattet werden muss. Die Festlegung samt allfälliger Stellungnahme des Senats hat das Rektorat dem Universitätsrat zur Genehmigung vorzulegen. Entscheidet der Universitätsrat nicht innerhalb von zwei Wochen ab Vorlage, gilt die Festlegung als genehmigt. Wobei weiters anzumerken ist, dass gemäß § 124b Abs. 2 UG bei der Festsetzung der Zahl der Studierenden sicher zu stellen ist, dass in den jeweiligen Studien mindestens gleich vielen Studierenden wie bisher das Studium möglich ist. Die Ermächtigung des § 124b (1) UG bezieht sich ausdrücklich auf Studienrichtungen, die von den deutschen Numerus Clausus Studien betroffen sind, jedoch wird diese durch § 124b (7) UG insofern erweitert, als dieser besagt, dass die Bundesministerin oder der Bundesminister durch Verordnung weitere Studien im Sinne des Abs. 1 festlegen kann, wenn durch die erhöhte Nachfrage ausländischer Staatsangehöriger die Studienbedingungen in diesen Studien unvertretbar sind. Eine Numerus - Clausus „Betroffenheit“ heimischer Studienrichtungen ist dann anzunehmen, wenn sie für potenzielle Numerus - Clausus -Flüchtlinge, dem Wortlaut des Gesetzes nach offenbar nur solche aus Deutschland, nicht aber aus anderen Ländern, von Interesse sind. 14

Der Gesetzgeber wollte mit der Neuregelung „unvertretbare Studienbedingungen“ in den betroffenen Studienrichtungen vermeiden. Dies bedeutet, dass es für die Ausübung der Ermächtigung, also die Einführung von Zugangsbeschränkungen, einer entsprechenden „Gefahr der Überlastung“ der Universitäten in den jeweiligen Fächern bedarf. Ob eine solche Gefahr gegeben ist, muss unter Berücksichtigung der den Universitäten übertragenen Aufgaben bestimmt werden. Wobei auf den Katalog des § 3 UG 2002 zu verweisen ist, der es weder zulässt, dass sich die Universitäten bloß auf den Bereich der Forschung zurückziehen, noch dass sie im Massenbetrieb zu reinen Lehranstalten degradieren. Im Hinblick auf die

13 Die neue Regelung (§ 124b UG) wäre ursprünglich am 31.12.2007 außer Kraft getreten, sie wurde jedoch

verlängert und besitzt daher gemäß § 143 Abs. 11 UG bis 31. 01. 2010 Gültigkeit.

14 Vgl. Eva Schulev-Steindl, Hochschulzugang in Österreich, JBl 2006, 9.

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konkret zur Verfügung zu stellende Zahl von Studienplätzen, die nach der Absicht des Gesetzgebers jedenfalls dem Status quo entsprechen soll, wird man schon in Anlehnung an die Bildungsgrundrechte ¹⁵ eine gewisse „Anspannungs- bzw. Kapazitätsausschöpfungspflicht der Universitäten annehmen können. 16

Sollte freilich gegen alle Erwartungen in einer der angesprochenen Studienrichtungen kein übergroßer Andrang von ausländischen Studienbewerbern einsetzen, sodass die vorhandenen Studienplatzkapazitäten ausreichen, wären Aufnahmebeschränkungen gesetzlich nicht gedeckt. Dieser Subsidiaritätscharakter der Zugangsbeschränkungen zeigt sich insbesondere auch daran, dass das Prinzip des freien Hochschulzugangs dem Grunde nach nicht aufgegeben wurde und für die große Mehrzahl der Studienrichtungen, und zwar für alle EU-Bürger, weiter besteht. 17

Weiters zu den eben erläuterten Bestimmungen sieht § 124b Abs. 5 UG auch eine Quotenregelung für den Zugang zu den in Abs. 1 genannten Studien vor. Demnach stehen 75% der Gesamtstudienplätze für Studienanfänger von Inhabern österreichischer Reifezeugnisse, 20% für EU- Bürger einschließlich der diesen für den Studienzugang gleichgestellten Personen und 5% für Drittlandsangehörige zur Verfügung. „Diese Regelung enthält entgegen dem ersten Anschein für EU-Bürger keine direkte, sondern eine indirekte Diskriminierung: Die Bevorzugung (75%) gilt für Inhaber inländischer Reifezeugnisse, die wie bisher auch Bürger aus anderen Mitgliedstaaten sein können. Die Regelung ist insofern großzügiger als die vom EuGH verworfene, als es innerhalb der 20% Quote nicht darauf ankommt, ob der Bewerber im Ausstellungsstaat des Reifezeugnisses die Zugangsberechtigung besitzt. Insofern können dort auch „Numerus - Clausus -Flüchtlinge“ unterkommen. Die Regelung ist aber insofern strenger, das heißt der Anknüpfung an eine Unterscheidung nach der Staatsbürgerschaft näher als eine „Rückkehr“ zum Herkunftslandprinzip, als innerhalb der 75% Quote auch solche Bewerber nicht zum Zug kommen können, die im Herkunftsland des Reifezeugnisses die Zugangsberechtigung besitzen. Diese Studierende waren nach der alten Regelung ohne jede Bevorzugung zuzulassen.“ ¹⁸ In diesem Punkt erscheint diese Regel angreifbar, weil sie gegenüber der vorhergehenden, allerdings nicht mehr direkt vergleichbaren Rechtslage eine Verschärfung enthält. Es wird also bedeutungsvoller, wie man die Erleichterung innerhalb der 20% Grenze gegen die Verschärfung innerhalb der 75% Quote bei einer insgesamt zumindest

15 Art 18 StGG, Art 2 1.ZPMRK.

16 Vgl. Eva Schulev-Steindl, Hochschulzugang in Österreich, JBl 2006, 9.

17 Vgl. Eva Schulev-Steindl, Hochschulzugang in Österreich, JBl 2006, 9.

18 Stefan Griller, Hochschulzugang in Österreich: Von Missverständnissen und Kurzschlüssen beim

Diskriminierungsschutz, JBl 2006, 289.

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gleich bleibenden Zahl an Studienplätzen gewichtet. Diese Verschärfung erscheint, weil Quoten eine besonders starke Ausgrenzung verursachen, schwer zu verteidigen ¹⁹ , nämlich ganz allgemein, insbesondere aber bezüglich jener Unionsbürger, die unter die Begünstigung für Wanderarbeitnehmer fallen. Dieser Mangel könnte vermieden werden, wenn auch innerhalb der 75% Quote Studierende zugelassen werden, die im Ausstellungsstaat des Reifezeugnisses die Zugangsberechtigung besitzen. 20

Abschlusswort

Das Urteil des EuGH war für den „freien Hochschulzugang“ in Österreich ein harter Schlag, der jedoch durchaus vorhersehbar war. Dieses Urteil des EuGH hat, wie bereits in der vorangegangen Abhandlung ausreichend diskutiert, jedoch einige Fragen offen gelassen bzw. ist auf manches überhaupt nicht näher eingegangen. Sicher ist jedoch, dass die Bestimmungen, nämlich jene des § 124b UG, mit denen der Gesetzgeber auf das Urteil reagiert hat, keine endgültige Lösung sind, sondern lediglich eine Übergangsbestimmung. Wenn man sich die Entwicklungen der letzten Jahre im europäischen Hochschulbereich ansieht, so kann erkennen, dass vor allem durch den Bologna-Prozess Tendenzen zur Vereinheitlichung des Hochschulsystems insbesondere der Hochschulabschlüsse eingesetzt haben. In Anbetracht dessen wäre es eigentlich durchaus realistisch, dass in absehbarer Zeit auch Strömungen entstehen, die die Vereinheitlichung des Hochschulzugangs verfolgen. Falls dieses Szenario nicht eintritt, könnte als adäquate Lösung durchaus in Erwägung gezogen werden, dass jene Staaten, von denen viele Angehörige auf österreichische Hochschulen strömen, sich anteilsmäßig an der Finanzierung des österreichischen Universitätssystems beteiligen. Wie auch immer die endgültige Lösung aussehen mag, so wird es sich meines Erachtens nach mehr um eine europäische, als eine österreichische, handeln. Dafür spricht, dass Österreich nicht das einzige EU-Mitgliedsland ist, welches derartige Probleme beim Hochschulzugang hat.

19 Vgl. Stefan Griller, Hochschulzugang in Österreich: Von Missverständnissen und Kurzschlüssen beim

Diskriminierungsschutz, JBl 2006, 289; Rs 42/87, Kommission/Belgien (Hochschulzugang), Slg 1988, 5445.

20 Vgl. Stefan Griller, Hochschulzugang in Österreich: Von Missverständnissen und Kurzschlüssen beim

Diskriminierungsschutz, JBl 2006, 289.

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Quellenverzeichnis

Stefan Griller, Hochschulzugang in Österreich: Von Missverständnissen und Kurzschlüssen beim Diskriminierungsschutz, Juristische Blätter 2006

Peter Hilpold, Hochschulzugang und Unionsbürgerschaft, Europäische Zeitschrift für Wirtschaftsrecht 2005

Eva Schulev-Steindl, Hochschulzugang in Österreich, Juristische Blätter 2006

Rs C-65/03, Kommission/Belgien (Hochschulzugang), Slg 2004

Rs C-147/03, Kommission/Österreich (Hochschulzugang), 7.7.2005

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